趙樹(shù)凱：中國(guó)基層民主發(fā)展中的“參與”問(wèn)題

　　越是與群眾切身利益息息相關(guān)的事務(wù)，群眾參與熱情越高。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)顯示，如果參與渠道不暢，經(jīng)濟(jì)性訴求不能有效表達(dá)，則容易轉(zhuǎn)化為政治性訴求

　　考察政治發(fā)展的歷史，可以說(shuō)，民主成長(zhǎng)的過(guò)程就是“參與”不斷擴(kuò)大的過(guò)程。參與的廣度和深度是衡量民主發(fā)展水平的尺度。參與的廣度是指多少社會(huì)成員能夠參加到政治過(guò)程中來(lái)，參與的深度則是指這種參與能夠解決哪些政治問(wèn)題。缺乏公眾參與的政治，就是“精英政治”甚至是“寡頭政治”。越來(lái)越多的人們參與到政治過(guò)程中來(lái)，人們參與政治的方式渠道越來(lái)越多，參與過(guò)程的制度化程度越來(lái)越高，是民主政治的基本發(fā)展邏輯。我們說(shuō)改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)基層民主取得了巨大發(fā)展，主要是指，基層政治過(guò)程的參與比以往有了難以比擬的擴(kuò)大。在這個(gè)過(guò)程中，農(nóng)村村民自治的發(fā)展和縣鄉(xiāng)人大代表的直接選舉，是中國(guó)基層民主發(fā)展的突出成就。中國(guó)基層民主的制度體系，就是在這個(gè)歷史進(jìn)程中初步形成的。但是，從參與的角度透視中國(guó)基層民主，我們不難發(fā)現(xiàn)，民主政治發(fā)展面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

　　體制內(nèi)參與發(fā)育不良

　　從制度實(shí)際運(yùn)行來(lái)看，在不同工作領(lǐng)域，不同環(huán)節(jié)，發(fā)展很不均衡，有些制度并沒(méi)有運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)，集中表現(xiàn)為制度化參與渠道不暢通，難以有效地吸納群眾參與。

　　在自治組織選舉中，城鄉(xiāng)居民的參與程度差別很大，農(nóng)村較高，城市較低。從原因來(lái)看，一是選舉的利益基礎(chǔ)不同。村莊選舉與農(nóng)民的利益關(guān)系密切，村民委員會(huì)組織有具體的資源管理權(quán)力，如耕地承包、宅基地分配、集體資產(chǎn)管理、村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。居委會(huì)選舉與居民的利益關(guān)系不密切，許多居民并不關(guān)心。二是選舉的工作基礎(chǔ)不同。村民自治起步早，工作力度大，普及程度高，制度規(guī)范的發(fā)育相對(duì)完備；
居民選舉則起步較晚，真正實(shí)現(xiàn)直接選舉的是少量居民委員會(huì)。現(xiàn)在看來(lái)，發(fā)展城市居民自治，需要根據(jù)社區(qū)實(shí)際和居民需求，探索新的利益聯(lián)系點(diǎn)。從地方的經(jīng)驗(yàn)看，發(fā)展社區(qū)建設(shè)，適應(yīng)居民在社區(qū)服務(wù)方面的豐富需求，是凝聚居民關(guān)注和參與的重要途徑。

　　在基層人大代表選舉中，選民態(tài)度冷漠是突出問(wèn)題。主要表現(xiàn)為群眾對(duì)選舉不關(guān)心，不積極參加選民登記，不積極參加投票，有的在反復(fù)“動(dòng)員”下才參加。根據(jù)調(diào)研，群眾的冷漠主要與選舉的組織工作有關(guān)。如在分配代表名額時(shí)，硬性規(guī)定選區(qū)應(yīng)產(chǎn)生何種資格的代表，限制了選民的自由選擇；
在候選人提名中，一些地方的選民聯(lián)名提名受到種種限制，難以發(fā)揮作用；
介紹候選人的方式過(guò)于簡(jiǎn)單，只限于選民小組見(jiàn)面會(huì)，不利于選民對(duì)候選人的了解；
確定正式候選人的程序不明確，一些環(huán)節(jié)存在控制、包辦、缺乏透明度等問(wèn)題；
委托投票和流動(dòng)票箱制度的不規(guī)范運(yùn)用，也導(dǎo)致操縱舞弊行為。在這種情況下，選民選擇余地不大，發(fā)揮作用空間有限，候選人的當(dāng)選與選民的認(rèn)知認(rèn)同關(guān)系不大。一些群眾認(rèn)為選舉過(guò)程不真實(shí)，參加投票像演戲，有比較強(qiáng)烈的厭選情緒。這些現(xiàn)象顯示，雖然統(tǒng)計(jì)上“參選率”很高，并不說(shuō)明群眾積極參與。

　　基層人大代表履行職責(zé)情況不盡如人意。一些基層人大代表缺乏履職的主動(dòng)性和積極性。有的代表在任期內(nèi)沒(méi)有在會(huì)議或閉會(huì)期間發(fā)過(guò)言，沒(méi)有領(lǐng)銜提過(guò)議案，也沒(méi)有開(kāi)展過(guò)持證視察，被群眾稱為“啞巴代表”、“拍手代表”。有的代表由于自身工作繁忙，參加人大組織的活動(dòng)少，與選民聯(lián)系少，也很少提出建議意見(jiàn)。也有的代表來(lái)自企業(yè)，更熱心于利用代表職務(wù)為其企業(yè)尋找發(fā)展機(jī)會(huì)，或利用開(kāi)會(huì)及視察等機(jī)會(huì)接近政府領(lǐng)導(dǎo)等。代表能力欠缺成為代表作用發(fā)揮的障礙。

　　基層民意機(jī)構(gòu)不能正常運(yùn)行。一些基層的人民代表大會(huì)的工作流于形式。許多需要人大會(huì)議討論的事項(xiàng)，往往只是走過(guò)場(chǎng)。一些地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會(huì)議每年會(huì)期僅有半天，會(huì)議匆匆結(jié)束后再也沒(méi)有其他活動(dòng)，起不到應(yīng)有作用。

　　考察基層民主制度的運(yùn)轉(zhuǎn)現(xiàn)狀，影響群眾參與主要因素是選舉的利益聯(lián)系和競(jìng)爭(zhēng)性。二者密切相關(guān)，競(jìng)爭(zhēng)性選舉搞得好，可以發(fā)育和強(qiáng)化利益聯(lián)系。競(jìng)爭(zhēng)中的當(dāng)選者，會(huì)更多考慮選民利益，更好地履行職責(zé)。同時(shí)，競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程也是對(duì)候選人的鍛煉培訓(xùn)。一些當(dāng)選者沒(méi)有履行應(yīng)有職責(zé)的意識(shí)和能力，與選舉過(guò)程缺乏競(jìng)爭(zhēng)有直接關(guān)系。選民的冷漠，有的是缺乏民主權(quán)利意識(shí)，有的則是對(duì)選舉缺乏公平競(jìng)爭(zhēng)的自覺(jué)抵制，是民主覺(jué)悟提升的表現(xiàn)。為了讓選舉制度更好運(yùn)轉(zhuǎn)，選舉過(guò)程應(yīng)該進(jìn)一步體現(xiàn)公開(kāi)、公正和公平，進(jìn)一步增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)性。在競(jìng)爭(zhēng)性選舉中，候選人將成為主要的選民動(dòng)員力量，而不是主要由選舉機(jī)構(gòu)來(lái)動(dòng)員群眾參加選舉。增強(qiáng)選舉的競(jìng)爭(zhēng)性，需要在選民資格確認(rèn)、候選人提名確定、候選人與選民直接溝通等若干方面改進(jìn)工作。

　　自發(fā)性參與迅速成長(zhǎng)

　　隨著社會(huì)利益多元格局形成，表達(dá)訴求、維護(hù)權(quán)益成為群眾的現(xiàn)實(shí)需要。這種需要轉(zhuǎn)化為行動(dòng)，表現(xiàn)為多種多樣的自發(fā)性參與，提出了對(duì)于基層民主的新要求�！�

　　群眾維權(quán)活動(dòng)非�；钴S，直接推動(dòng)基層民主。維權(quán)與日常生活密切相關(guān)，近幾年群眾參與的廣度和深度不斷拓展。在農(nóng)村，因?yàn)橥恋卣饔�、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料質(zhì)量、消費(fèi)品質(zhì)量、虛假?gòu)V告引發(fā)的農(nóng)民維權(quán)事件增多，有的直接引發(fā)以政府為目標(biāo)的沖突。一些帶頭人被農(nóng)民選舉為村干部。在城市，市政管理、消費(fèi)者權(quán)益、拆遷、業(yè)主與物業(yè)管理單位的糾紛在增加。有的公民維權(quán)行動(dòng)影響很大，引起了公眾對(duì)于權(quán)益、法治和法律程序的關(guān)注，推動(dòng)了政府治理的改進(jìn)和法治改革，如圍繞“收容遣送條例”問(wèn)題，民工、媒體、知識(shí)界都有很多人參與，一段時(shí)間成為社會(huì)熱點(diǎn)。近兩年，維權(quán)活動(dòng)開(kāi)始和基層民主的發(fā)展直接結(jié)合，一些維權(quán)積極分子參與了自治組織和人大代表的選舉競(jìng)爭(zhēng)。　

　　在基層人大代表選舉中，自薦候選人大量涌現(xiàn)。1980年，曾有學(xué)生代表自薦當(dāng)選北京的區(qū)級(jí)人大代表，此后，縣鄉(xiāng)也有自薦候選人當(dāng)選案例。近幾年，這種現(xiàn)象明顯增加。在近幾年的基層人大代表?yè)Q屆選舉中，北京、深圳和湖北等地的“自薦候選人”成規(guī)模出現(xiàn)，并有一些成功當(dāng)選，引起較大社會(huì)反響。根據(jù)初步了解，在當(dāng)前的基層人大換屆選舉中，出現(xiàn)了更多自薦候選人，有的候選人還組織了競(jìng)選班子。在北京、武漢等地自薦候選人中，以大學(xué)教師、律師、工商業(yè)者居多。每一個(gè)自薦候選人的出現(xiàn)，不論當(dāng)選與否，在當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)都有重要影響，有的甚至受到社會(huì)的廣泛關(guān)注。有的人落選后認(rèn)為選舉不公正，向法院起訴，或者向媒體等社會(huì)力量呼吁或求助。自薦候選人出現(xiàn)，不論對(duì)于選舉組織工作本身，還是選舉的制度規(guī)范，都是一種考驗(yàn)。多方面人士通過(guò)這種現(xiàn)象來(lái)考察評(píng)價(jià)基層民主制度的實(shí)際運(yùn)行。

　　現(xiàn)代傳媒正在成為重要參與平臺(tái)。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的普及應(yīng)用，公民個(gè)體通過(guò)網(wǎng)絡(luò)傳播信息、反應(yīng)訴求的情況迅速增多，并產(chǎn)生了重要作用。雖然政府部門(mén)開(kāi)通了網(wǎng)絡(luò)信箱等渠道征集民意，但總體上看，個(gè)體參與以在網(wǎng)絡(luò)上制造“人氣”、擴(kuò)大影響為主要特點(diǎn)，事件性和偶然性強(qiáng)。這種參與方式往往將孤立事件擴(kuò)大為一定范圍的社會(huì)熱點(diǎn)，并進(jìn)而產(chǎn)生廣泛的社會(huì)影響，有些情況下甚至引起某種集體行動(dòng)。

　　人口流動(dòng)已經(jīng)成為基層民主的重要難題。我國(guó)目前流動(dòng)人口已達(dá)1.5億，未來(lái)每年還會(huì)新增500萬(wàn)。一方面，大量農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到城市，一些村莊甚至無(wú)法召開(kāi)村民會(huì)議和村民代表大會(huì)，自治難以正常開(kāi)展；
另一方面，現(xiàn)有暫住人口參加選舉的規(guī)定過(guò)于復(fù)雜嚴(yán)格，大量流動(dòng)人口實(shí)際上失去了民主參與機(jī)會(huì)。有的雖然能夠參加選舉，但是，利益表達(dá)渠道不暢，權(quán)利維護(hù)遇到的問(wèn)題沒(méi)有制度途徑解決，導(dǎo)致有的人采取極端方式，有的尋求新參與方式。

　　擴(kuò)大參與是基層民主發(fā)展的重點(diǎn)

　　關(guān)于民主的價(jià)值，可以從兩個(gè)層面來(lái)談。其一，民主是社會(huì)發(fā)展的基本目標(biāo)，如，民主是社會(huì)主義的本質(zhì)要求，民主是以人為本的科學(xué)發(fā)展觀的根本要求。其二，民主是一種社會(huì)管理機(jī)制，或者是管理社會(huì)事務(wù)的一種方法。與其他的方法比較，用民主的方法來(lái)管理社會(huì)生活更能保證社會(huì)的良性運(yùn)行，更有利于社會(huì)的長(zhǎng)治久安。在基層，民主的這種社會(huì)管理機(jī)制的作用更加顯得重要和突出。改革以來(lái)，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化，民主在化解矛盾沖突、維護(hù)農(nóng)村和諧穩(wěn)定方面的作用日益彰顯。這是被基層干部和農(nóng)民都普遍認(rèn)識(shí)和感受到的。農(nóng)村的現(xiàn)代化進(jìn)程，成為村民自治顯著發(fā)展的社會(huì)基礎(chǔ)。

　　我國(guó)正處在快速的現(xiàn)代化過(guò)程中，群眾的參與要求不斷發(fā)展變化，新的社會(huì)成分和職業(yè)群體不斷出現(xiàn)。適應(yīng)群眾的參與需求，建立有效的參與制度，不僅使參與有序進(jìn)行，而且使參與機(jī)制富有適應(yīng)性，是對(duì)基層民主制度建設(shè)的重要考驗(yàn)。如果參與機(jī)制僵化，新的參與要求無(wú)法整合進(jìn)現(xiàn)有制度框架，就會(huì)出現(xiàn)大量體制外參與，增加社會(huì)不穩(wěn)定因素�？偟膩�(lái)看，群眾的參與內(nèi)容主要是經(jīng)濟(jì)訴求，特別是直接的權(quán)利利益訴求，越是與群眾切身利益息息相關(guān)的事務(wù)，群眾參與熱情越高。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)顯示，如果參與渠道不暢，經(jīng)濟(jì)性訴求不能有效表達(dá)，則容易轉(zhuǎn)化為政治性訴求。

　　作為一種社會(huì)管理機(jī)制，民主既能夠化解沖突，同時(shí)，民主操作過(guò)程中也會(huì)引發(fā)一些新的沖突。因此，民主發(fā)展過(guò)程對(duì)于“操作水平”的要求是很高的。最近幾年，在基層民主推進(jìn)過(guò)程中，出現(xiàn)的矛盾沖突比較多，某些時(shí)間矛盾沖突甚至集中出現(xiàn)。這些矛盾積累甚至激化，主要是因?yàn)槿狈ο鄳?yīng)的化解機(jī)制和制度安排。制度方面的缺陷，既表現(xiàn)為法律規(guī)定上有疏漏而容易被操縱利用，也表現(xiàn)為出了爭(zhēng)議沒(méi)有明確渠道和程序解決。面對(duì)矛盾沖突，越來(lái)越多的群眾開(kāi)始用法律來(lái)規(guī)范行為和表達(dá)訴求，如有的主動(dòng)學(xué)習(xí)并引用法律，尋求司法途徑解決，也有的參與群眾組織和基層人大代表的選舉，通過(guò)制度方式實(shí)現(xiàn)參與。這表明群眾認(rèn)可法治道路，信任體制途徑，而不是采取圍攻政府、抗稅等非理性行動(dòng)。對(duì)于人民群眾的這種進(jìn)步，需要積極、及時(shí)、有效的正面回應(yīng)�；貞�(yīng)的基本方式是，通過(guò)法治建設(shè)和制度創(chuàng)新，為不斷發(fā)展變化的公眾參與需求提供有效途徑，讓人們的訴求得以有效表達(dá)，權(quán)利得以有效維護(hù)。群眾的參與要求是客觀存在的，并且不斷滋長(zhǎng)，如果制度安排不能提供有效參與途徑，沒(méi)有民主政治保障下的參與就會(huì)演變?yōu)椤敖诸^政治”、“黑社會(huì)政治”�！�

　　黨的十五大和十六大報(bào)告，都把擴(kuò)大基層民主、充分調(diào)動(dòng)人民群眾的積極性作為政治體制改革的一項(xiàng)重要任務(wù)。但是，如何擴(kuò)大基層民主，在理論和實(shí)踐兩個(gè)方面的探索還很不夠，特別是基層民主發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的許多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，在理論研究和政策研究中缺乏反映和回應(yīng)。本人認(rèn)為，當(dāng)前擴(kuò)大基層民主面臨這樣幾個(gè)問(wèn)題。第一，進(jìn)一步落實(shí)現(xiàn)有的基層民主制度，應(yīng)該鞏固成果、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、探索規(guī)律，不斷完善現(xiàn)有制度框架和行為規(guī)范，為我國(guó)民主制度的進(jìn)一步發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。如完善基層人民代表大會(huì)制度，完善村民、居民民主自治制度，完善社會(huì)團(tuán)體的民主管理制度，加強(qiáng)制度的適應(yīng)性建設(shè)。要特別重視提高質(zhì)量，并不是速度越快越好，也不是層次越高越好，著重把現(xiàn)有民主形式組織好，使現(xiàn)有的參與渠道暢通高效，在穩(wěn)健優(yōu)質(zhì)方面下功夫。第二，將民主活動(dòng)引向社會(huì)生活的更多領(lǐng)域，特別是那些群眾高度關(guān)注、發(fā)生利益沖突比較多的領(lǐng)域。群眾的利益延伸到哪里，民主就應(yīng)該延伸到哪里；
公共決策的過(guò)程延伸到哪里，民主就應(yīng)該延伸到哪里。從目前來(lái)看，基層民主應(yīng)該向經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域延伸，如土地承包、征地、拆遷等事項(xiàng)都應(yīng)成為基層民主生活的內(nèi)容；
應(yīng)該向公共服務(wù)領(lǐng)域延伸，如小區(qū)建設(shè)、村鎮(zhèn)建設(shè)等，應(yīng)該納入基層民主生活的軌道。第三，擴(kuò)大基層民主的參與主體。社會(huì)轉(zhuǎn)型中出現(xiàn)的新社會(huì)群體，包括流動(dòng)人口、民間組織等新的參與主體，需要被納入基層民主的活動(dòng)中�；鶎用裰鬟�應(yīng)該向自治組織和群眾組織的內(nèi)部管理延伸，向基層黨組織的內(nèi)部管理延伸。通過(guò)完善現(xiàn)有的基層民主制度，將基層社會(huì)的各種社會(huì)主體都納入基層民主的活動(dòng)中，才能減少體制外的無(wú)序參與，使基層民主更好地運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)。

　　基層民主有利于化解基層社會(huì)矛盾和問(wèn)題，有利于培養(yǎng)群眾的自治能力和合作精神。基層民主向上延伸，群眾逐步參與更高層級(jí)的選舉和管理，是人民實(shí)現(xiàn)當(dāng)家做主的大方向。目前，基層的改革積極性很高，出現(xiàn)了一些探索突破，提出了一些新的發(fā)展路徑。為了更加主動(dòng)地把握發(fā)展方向，更好地進(jìn)行全局性決策，可以選擇條件適當(dāng)?shù)牡胤剑�開(kāi)展基層民主建設(shè)的試點(diǎn)工作。對(duì)試點(diǎn)投入比較強(qiáng)的研究力量，提供強(qiáng)有力的組織保障，跟蹤觀察變革動(dòng)態(tài)，積累經(jīng)驗(yàn)和認(rèn)識(shí)，為基層民主深入推進(jìn)創(chuàng)造有利條件。試點(diǎn)內(nèi)容可以圍繞當(dāng)前一些比較重要問(wèn)題展開(kāi)，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接選舉、基層組織建設(shè)、民間組織管理等。

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