何海兵：我國(guó)城市基層社會(huì)管理體制的變遷：從單位制、街居制到社區(qū)制

　　摘 要：本文詳細(xì)分析了新中國(guó)成立50多年來(lái)城市基層社會(huì)管理體制的變遷，即從單位制、街居制向社區(qū)制轉(zhuǎn)變，就單位制形成的背景、發(fā)揮的功能、造成的后果、崩潰的原因，街居制演變的歷程、面臨的困境，社區(qū)制的主要特征、出現(xiàn)的原因、實(shí)踐的模式等方面做了重點(diǎn)闡述，并對(duì)社區(qū)制的今后發(fā)展提出了幾點(diǎn)思考。

　　關(guān)鍵詞：?jiǎn)挝恢?街居制/社區(qū)制

　　新中國(guó)成立后，我國(guó)在城市基層社會(huì)逐步建立了以“單位制”為主、以基層地區(qū)管理（“街居制”）為輔的管理體制。國(guó)家通過(guò)單位這一組織形式管理職工，通過(guò)街居體系管理社會(huì)閑散人員、民政救濟(jì)和社會(huì)優(yōu)撫對(duì)象等，從而實(shí)現(xiàn)了對(duì)城市全體社會(huì)成員的控制和整合，達(dá)到了社會(huì)穩(wěn)定和鞏固政權(quán)的目的。但是，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型之后，單位制逐漸被打破，單位管理模式趨于失效。街居制也由于基層社會(huì)的巨大變化而面臨很多的現(xiàn)實(shí)難題，在管理上陷入困境。因此，城市基層社會(huì)迫切需要一種新的組織形態(tài)和管理體制來(lái)解決社會(huì)中出現(xiàn)的問(wèn)題和各種矛盾，承擔(dān)起重新整合社會(huì)的功能。社區(qū)制的出現(xiàn)是一種必然要求，它改變了傳統(tǒng)的城市基層社會(huì)管理的理念和方法，必將在未來(lái)對(duì)我國(guó)城市社會(huì)的發(fā)展起到重大的作用。

　　一、單位制：走入歷史

　　單位制是新中國(guó)成立后社會(huì)管理的產(chǎn)物，單位是適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制而設(shè)立的一種特殊的組織形式，具有政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)三位一體的功能，以行政性、封閉性、單一性為特征。單位制的形成具有歷史背景，在當(dāng)時(shí)起到了重要的社會(huì)整合作用，但也帶來(lái)了制度性的后果，造就了總體性社會(huì)和依賴性人格。在我國(guó)改革開放后，所有制結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了變動(dòng)，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步建立，社會(huì)流動(dòng)也迅速加劇，導(dǎo)致單位制漸漸走上崩潰的邊緣，失去歷史的舞臺(tái)。

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　　1、經(jīng)驗(yàn)的慣性。中國(guó)共產(chǎn)黨在實(shí)現(xiàn)“從農(nóng)村包圍城市”奪取全國(guó)政權(quán)之后，工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到城市，但是我們黨沒(méi)有城市社會(huì)管理的經(jīng)驗(yàn)。面對(duì)如何將廣大的人民群眾組織起來(lái)進(jìn)行社會(huì)主義建設(shè)的問(wèn)題，我們黨只有從自己過(guò)去的軍事組織經(jīng)驗(yàn)中去尋找。在戰(zhàn)爭(zhēng)年代，我們黨形成了一套特殊的管理體制，即“公家人”管理，對(duì)以中共黨員為核心的公職人員，包括黨群團(tuán)體、軍隊(duì)、政治機(jī)構(gòu)和公營(yíng)企事業(yè)中的成員，一律實(shí)行供給制，范圍擴(kuò)展到衣、食、住、行、學(xué)、生、老、病、死、傷殘等各方面，依照個(gè)人職務(wù)和資歷定出不同等級(jí)的供給標(biāo)準(zhǔn)。[①]這套管理體制使我們黨和軍隊(duì)保持了強(qiáng)大的戰(zhàn)斗力，取得了全國(guó)斗爭(zhēng)的勝利。新中國(guó)成立后，雖然將實(shí)行多年的供給制逐步改成了工資制，但“公家人”管理模式通過(guò)單位制度得到延續(xù)。不僅如此，在“大躍進(jìn)”時(shí)期，我們黨還將這一社會(huì)管理形式推廣至全國(guó)，在城市和農(nóng)村掀起人民公社運(yùn)動(dòng)，試圖將所有的人都納入集生產(chǎn)、交換、分配和人民生活福利為一體的新型社會(huì)組織——人民公社內(nèi)。

　　2、現(xiàn)實(shí)的壓力。新中國(guó)成立后，中國(guó)共產(chǎn)黨面臨著一個(gè)從晚清時(shí)期開始整個(gè)中國(guó)政治解體與社會(huì)解組相結(jié)合的“總體性危機(jī)”[②].一方面，晚清之后，中國(guó)陷入外強(qiáng)入侵與軍閥混戰(zhàn)連綿不絕的混亂境地，中央政權(quán)日漸式威，現(xiàn)代化的步伐步履唯艱；
另一方面，傳統(tǒng)的社會(huì)秩序遭到破壞，整個(gè)社會(huì)陷入前所未有的混亂局面，民眾的力量處于“一袋馬鈴薯”的狀態(tài)，不能完全凝聚起來(lái)。要結(jié)束混亂狀態(tài)，恢復(fù)社會(huì)秩序，使中國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治發(fā)展步入正常軌道，首要的工作是將全社會(huì)組織起來(lái)，構(gòu)筑有效的組織體系，因而單位制度成為當(dāng)時(shí)選擇的最佳方式。

　　3、理想的要求。經(jīng)過(guò)百年的屈辱和戰(zhàn)亂，新生的中國(guó)滿目瘡痍，資源稀缺，人口又眾多。但是，為了急切證明社會(huì)主義的優(yōu)越性，早日進(jìn)入共產(chǎn)主義社會(huì)，背負(fù)著沉重的趕超壓力。因此，全國(guó)自上而下要一盤棋，要盡快擺脫落后的局面，要在盡可能短的時(shí)期內(nèi)建立自己的工業(yè)化體系，要快速發(fā)展，要趕上并超過(guò)發(fā)達(dá)國(guó)家的水平。這是我們的美好愿望，而要實(shí)現(xiàn)這一理想，必須要有強(qiáng)有力的動(dòng)員機(jī)制和資源配置機(jī)制，將全國(guó)龐大的人口和有限的資源集中起來(lái)，所以對(duì)單位制的選擇成為理所當(dāng)然。

　　（二）單位制的功能。

　　從某種意義上說(shuō)，單位制是為了應(yīng)付新中國(guó)成立后的嚴(yán)峻形勢(shì)，為了解決“總體性危機(jī)”而選擇的一套社會(huì)組織體系。對(duì)于當(dāng)時(shí)高度集權(quán)的政治體制的運(yùn)作，對(duì)于高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的實(shí)施，對(duì)于整個(gè)社會(huì)秩序的整合，單位制從組織上提供了非常有效率的保證，發(fā)揮了重要的功能，其歷史意義不容否定。

　　1、政治動(dòng)員。單位制度中的單位，其政治功能是十分突出的，每個(gè)單位（不論事業(yè)單位，還是企業(yè)單位）都有一定的行政級(jí)別，每個(gè)單位都是由干部和工人這兩大政治身份的人群組成，每個(gè)單位都作為行政體系中的一個(gè)“部件”而存在，每個(gè)單位通過(guò)設(shè)置健全的黨群組織作為政治動(dòng)員的主導(dǎo)力量。因此，通過(guò)單位這一種高效率的政治動(dòng)員機(jī)制，黨和政府可以運(yùn)用自上而下的行政手段，大規(guī)模地組織群眾投入各種政治運(yùn)動(dòng)，以實(shí)現(xiàn)黨和政府的各項(xiàng)方針和政策。借助于高度行政化的單位組織，黨和政府的政治動(dòng)員能力極強(qiáng)，黨和政府可以直接面對(duì)民眾，在戰(zhàn)略部署上可以做到全國(guó)人民步調(diào)一致的現(xiàn)實(shí)行動(dòng)。

　　2、經(jīng)濟(jì)發(fā)展。實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，國(guó)家控制了幾乎所有的資源，國(guó)家對(duì)資源的調(diào)控和配置是通過(guò)各類單位組織來(lái)進(jìn)行的。黨和政府通過(guò)編制單位錄屬關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，使每一個(gè)基層單位都錄屬于自己的上級(jí)單位，使上級(jí)單位可以全面控制和支配下級(jí)單位，而上級(jí)單位又錄屬于中央和省市行政部門。因此，黨和政府可以通過(guò)上級(jí)單位對(duì)下級(jí)單位下達(dá)工作任務(wù)，調(diào)撥、分配人力、物力、財(cái)力等資源。單位制為國(guó)家集中稀缺的資源，投入現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)鍵性領(lǐng)域，發(fā)揮了重要的作用，有效地保證了國(guó)家戰(zhàn)略意圖的順利實(shí)施，為我國(guó)工業(yè)化體系的快速建立奠定了良好的基礎(chǔ)。

　　3、社會(huì)控制。毛澤東同志非常重視人民群眾的力量，強(qiáng)調(diào)將人民群眾組織起來(lái)，曾經(jīng)號(hào)召“……我們應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步組織起來(lái)。我們應(yīng)當(dāng)將全中國(guó)絕大多數(shù)人組織在政治、軍事、經(jīng)濟(jì)、文化及其他各種組織里，克服舊中國(guó)散漫無(wú)組織的狀態(tài)……”[③]單位制就應(yīng)映了這一要求，在新中國(guó)成立之初生產(chǎn)力水平很低的狀態(tài)下，通過(guò)“充分就業(yè)”、勞保福利、分配住房、子女入學(xué)等制度，實(shí)現(xiàn)了整個(gè)社會(huì)生活的高度組織化。全國(guó)人民幾乎都被納入了行政權(quán)力的控制范圍之內(nèi)，國(guó)家的觸角延伸到了全國(guó)的每一個(gè)角落和社會(huì)生活的每一個(gè)領(lǐng)域，整個(gè)社會(huì)實(shí)現(xiàn)了高度的整合。

　�。ㄈ�）單位制的后果

　　單位制在發(fā)揮歷史作用的過(guò)程中，也不可避免地產(chǎn)生了一系列后果，有學(xué)者稱之為“制度后果”[④].筆者以為，可以將單位制造成的后果概括為兩個(gè)方面：一是就整個(gè)社會(huì)而言，形成了“總體性社會(huì)”[⑤]；
二是就社會(huì)的個(gè)體而言，產(chǎn)生了依賴性人格。

　　1、總體性社會(huì)。孫立平等人指出，1949年后大陸建立起的是一個(gè)總體性社會(huì)，即一種結(jié)構(gòu)分化程度很低的社會(huì)。在這種社會(huì)中，國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)以及各種社會(huì)資源實(shí)行全面的壟斷，政治、經(jīng)濟(jì)和意識(shí)形態(tài)三個(gè)中心高度重疊，國(guó)家政權(quán)對(duì)社會(huì)實(shí)行全面控制。[⑥]而總體性社會(huì)的形成，是通過(guò)單位制這個(gè)組織中介而實(shí)現(xiàn)的。具體地說(shuō)，首先，借助嚴(yán)密的單位組織系統(tǒng)，國(guó)家的動(dòng)員能力極強(qiáng)，可以動(dòng)員全國(guó)的人力物力資源，以達(dá)到某一經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國(guó)家發(fā)展目標(biāo)。其次，單位制的高度組織化，過(guò)去的“國(guó)家—民間精英—民眾”的三層結(jié)構(gòu)變?yōu)椤皣?guó)家—民眾”的二層結(jié)構(gòu)，國(guó)家直接面對(duì)民眾，因而可以將各種訊息直接傳達(dá)到民眾手中，但民眾卻沒(méi)有有效的形式實(shí)現(xiàn)自下而上的溝通，社會(huì)秩序完全依賴國(guó)家控制的力度。再次，單位現(xiàn)象使得全部社會(huì)生活呈政治化、行政化趨向，社會(huì)的各個(gè)子系統(tǒng)缺乏獨(dú)立運(yùn)作的條件。由單位制而促成的總體性社會(huì)，克服了舊中國(guó)“一盤散沙”的總體性危機(jī)，但隨著中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的到來(lái)，單位制的弊端逐步暴露出來(lái)，總體性社會(huì)也走到了盡頭。

　　2、依賴性人格。單位制通過(guò)資源壟斷和空間封閉，實(shí)現(xiàn)了單位成員對(duì)單位的高度依附，造就了單位成員的依賴性人格。首先，在單位制度下，國(guó)家控制的資源通過(guò)單位來(lái)調(diào)配。對(duì)于單位成員來(lái)說(shuō)，單位是生活福利的唯一來(lái)源，不僅工資收入來(lái)自單位，而且諸如住房、副食品補(bǔ)貼、退休金、救濟(jì)金、醫(yī)療保障等等都來(lái)自于單位。由于體制外沒(méi)有自由流動(dòng)資源，離開單位就等于失去一切。單位不僅控制著經(jīng)濟(jì)資源，還掌握著政治資源、社會(huì)資源。單位掌握著提干、入黨、出國(guó)進(jìn)修等機(jī)會(huì)；
單位是個(gè)人社會(huì)地位和身份合法性的界定者，沒(méi)有單位出具的證明，就不能登記結(jié)婚或申請(qǐng)離婚，就不能外出旅行，不能購(gòu)買飛機(jī)票乃至投宿住店；
單位還解決職工及其子女的就業(yè)問(wèn)題等。其次，單位制還限制了其成員的生活空間。一方面，單位通過(guò)提供各種福利設(shè)施，如學(xué)校、醫(yī)院、食堂、浴室等，滿足單位成員的基本需求。有的大單位還有專門的單位大院，單位人員朝夕生活在一起。這種單位內(nèi)部的自足性，大大降低了人們?cè)趩挝煌饨煌�的可能性。另一方面，單位成員更沒(méi)有自由流動(dòng)的空間，單位將每個(gè)人員牢牢地固定在每一個(gè)工作崗位上，“能進(jìn)不能出，能上不能下”，調(diào)動(dòng)工作是非常困難的，整個(gè)社會(huì)流動(dòng)是少之又少，因而每個(gè)單位成員的生活空間是相對(duì)穩(wěn)定和封閉的。總起來(lái)說(shuō)，單位通過(guò)壟斷政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)資源，形成了對(duì)單位成員的支配關(guān)系；
通過(guò)嚴(yán)格控制單位成員的社會(huì)自由流動(dòng)，造成了單位成員空間的封閉。沒(méi)有自由流動(dòng)的資源，缺乏自由流動(dòng)的空間，單位成員只有全面依附單位，最終造就了依賴性的人格。

　　（四）單位制的崩潰

　　改革開放以來(lái)，中國(guó)社會(huì)發(fā)生了劇烈的變遷，在從傳統(tǒng)的封閉的農(nóng)耕社會(huì)向現(xiàn)代的開放的工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，我國(guó)的所有制結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了變化，社會(huì)流動(dòng)越來(lái)越頻繁，尤其是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，取代了高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，這些都使得“單位制”失去了生存的土壤，不得不走向崩潰瓦解的地步。

　　1、所有制結(jié)構(gòu)的變動(dòng)。改革以前，我國(guó)單一的公有制經(jīng)濟(jì)確保了把所有的職工都納入“單位制”之中。改革以后，這種單一的所有制結(jié)構(gòu)被打破，黨和政府從一開始承認(rèn)非公有制經(jīng)濟(jì)是社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)的補(bǔ)充，到后來(lái)逐步鼓勵(lì)和支持非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，并且公有制經(jīng)濟(jì)本身也出現(xiàn)了實(shí)現(xiàn)形式的多樣化。江澤民同志在中共十五大報(bào)告中提出：“公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展，是我國(guó)社會(huì)主義初級(jí)階段的基本經(jīng)濟(jì)制度，非公有制經(jīng)濟(jì)是社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)的重要組成部分�！狈枪�有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使得體制外出現(xiàn)了自由流動(dòng)資源，單位不再可能全面控制職工。

　　2、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制強(qiáng)調(diào)指令性計(jì)劃，管理經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的手段主要是行政手段，使企事業(yè)單位成了政府的工具和附庸。1992年黨的十四大最終明確“我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制�！蹦壳�，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入全面建設(shè)和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的新階段。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)規(guī)律，效率至上。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的實(shí)行，帶來(lái)了我國(guó)國(guó)有企業(yè)以及政府事業(yè)單位的全面改革。國(guó)有企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度，按照市場(chǎng)規(guī)律辦事，努力提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力；
政府事業(yè)單位改革管理體制，提高工作效率，實(shí)現(xiàn)政企分開、政社分開以及事社分離。從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制到社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的過(guò)渡，使“單位制”的運(yùn)行基礎(chǔ)不復(fù)存在。

　　3、社會(huì)流動(dòng)的加劇。改革開放以后，隨著流通體制、勞動(dòng)人事、社會(huì)保障、戶籍等制度的改革，我國(guó)社會(huì)出現(xiàn)了前所未有的自由活動(dòng)空間。在城鄉(xiāng)之間，原來(lái)附著于土地上的農(nóng)民大量流入城市，出現(xiàn)了全國(guó)規(guī)模的“民工潮”，僵硬的城鄉(xiāng)二元格局出現(xiàn)了松動(dòng)。在單位之間，職員的流動(dòng)已司空見慣，出現(xiàn)了大量國(guó)有企業(yè)職工流入外資企業(yè)，大量?jī)?nèi)陸省份人才如教師、管理人員等流入沿海城市，單位幾乎不再有任何措施可以嚴(yán)格限制人員的流動(dòng)。

　　二、街居制：身陷困境

　　前文已提到，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期，我國(guó)對(duì)社會(huì)的管理以單位制管理為主，以基層地區(qū)管理為輔。地區(qū)管理主要是通過(guò)街道辦事處和居民委員會(huì)這兩個(gè)行政建制的組織來(lái)開展工作，通稱為街居制。街居體系經(jīng)歷了50多年的發(fā)展變化，但一直扮演著政府的“腳”的角色，簡(jiǎn)單地被動(dòng)地執(zhí)行上級(jí)下達(dá)的任務(wù)。在社會(huì)快速轉(zhuǎn)型的今天，街居制面臨著很多新的問(wèn)題，越來(lái)越不符合城市社會(huì)發(fā)展的需要。

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　　新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)街居制的發(fā)展大致經(jīng)歷了四個(gè)階段：

　　1、創(chuàng)立階段。1949年新中國(guó)成立后，黨和國(guó)家的工作重點(diǎn)開始從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移。為了加強(qiáng)城市政權(quán)和城市管理工作，全國(guó)很多城市都出現(xiàn)了街道一級(jí)組織和居委會(huì)組織。1950年3月，天津市按照居民居住狀況建立的居民委員會(huì)，揭開了我國(guó)城市居委會(huì)組織的歷史序幕。在1952年的國(guó)慶典禮上，毛澤東主席看到整齊有序的市民隊(duì)伍，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　對(duì)彭真同志感慨道：“還是把市民組織起來(lái)好！”隨后，彭真于1953年向中央提交了《關(guān)于城市街道辦事處、居民委員會(huì)組織和經(jīng)費(fèi)問(wèn)題的報(bào)告》，該報(bào)告建議：“街道的居民委員會(huì)必須建立，它是群眾自治組織，不是政權(quán)組織，也不是政權(quán)組織在下面的腿；
城市街道不屬于一級(jí)政權(quán)，但為了把很多不屬于工廠、企業(yè)、機(jī)關(guān)、學(xué)校的無(wú)組織的街道居民組織起來(lái)，為了減輕區(qū)政府和公安派出所的負(fù)擔(dān)，還需要設(shè)立市或區(qū)政府的派出機(jī)關(guān)——街道辦事處�！痹�1954年第一屆全國(guó)人大四次會(huì)議上，制定并通過(guò)了《城市街道辦事處組織條例》和《城市居民委員會(huì)組織條例》。按照規(guī)定，街道辦事處的任務(wù)是：辦理市、市轄區(qū)人民委員會(huì)有關(guān)居民工作的交辦事項(xiàng)，指導(dǎo)居民委員會(huì)的工作，反映居民的意見和要求。居民委員會(huì)的任務(wù)是：辦理有關(guān)居民的公共福利事項(xiàng)，反映居民的意見和要求，動(dòng)員居民響應(yīng)政府號(hào)召并遵守法律，領(lǐng)導(dǎo)群眾性的治安保衛(wèi)工作、調(diào)節(jié)居民間的糾紛等等。

　　2、膨脹階段。在1958年興起的大躍進(jìn)、人民公社運(yùn)動(dòng)，使街道的機(jī)構(gòu)和職能迅速膨脹。以上海市五里橋街道為例，1960年，街道黨委成立，4月開始試辦城市人民公社，實(shí)行“政社合一”，實(shí)際上是黨、政、社高度合一，街區(qū)權(quán)力達(dá)到前所未有的高度集中，黨幾乎控制街道內(nèi)全部權(quán)力。當(dāng)時(shí)，街道內(nèi)的兩個(gè)派出所、兩個(gè)菜場(chǎng)、房管所、糧管所、地段醫(yī)院都接受街道黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。街道辦的組織機(jī)構(gòu)達(dá)到5個(gè)：分別負(fù)責(zé)秘書、文教衛(wèi)生、生產(chǎn)生活、油糧等，工作人員達(dá)到39人。人民公社作為一級(jí)政權(quán)組織，又是經(jīng)濟(jì)生活組織、社會(huì)生活組織，它在管轄的街道、里弄所在的街區(qū)里，全面實(shí)行基層行政管理，組織生產(chǎn)，負(fù)責(zé)司法、公安、衛(wèi)生、醫(yī)療、文化、教育以及社會(huì)福利、社會(huì)服務(wù)、社會(huì)救濟(jì)等職能，權(quán)力空前膨脹。但是，隨著大躍進(jìn)戰(zhàn)略的失敗，這種體制終究沒(méi)有維持多久。由于街道權(quán)力的迅速回落，促成了單位體制的出現(xiàn)。

　　3、曲折階段。1966年至1976年的“文化大革命”時(shí)期，街居體系遭到了嚴(yán)重破壞。在極左路線的影響下，有些居委會(huì)實(shí)行了軍事編制，有些居委會(huì)干部被當(dāng)成“當(dāng)權(quán)派”。隨著各級(jí)“革命委員會(huì)”的建立，街道辦事處改組為街道“革命委員會(huì)”，居委會(huì)也相繼改稱為“革命居民委員會(huì)”，主要任務(wù)是抓階級(jí)斗爭(zhēng)，嚴(yán)重背離了為民服務(wù)的方向。

　　4、恢復(fù)與發(fā)展階段。1978年黨的十一屆三中全會(huì)以后，街居體系得到恢復(fù)，并獲得快速發(fā)展。1979年，街道革命委員會(huì)被撤消。1980年，全國(guó)人大常委會(huì)重新公布了《城市街道辦事處條例》、《居民委員會(huì)組織條例》，街道辦事處、居民委員會(huì)的機(jī)構(gòu)和職能得以恢復(fù)。此后，街道辦事處和居委會(huì)都進(jìn)入了一個(gè)大發(fā)展的新階段。就街道辦事處而言，其發(fā)展表現(xiàn)為：一是工作對(duì)象大大拓寬，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革和社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，街道工作的對(duì)象擴(kuò)展到了轄區(qū)內(nèi)所有的居民和所有的單位；
二是工作任務(wù)大大拓展，隨著城市管理的改革和居民需求的多樣化，目前很多街道辦事處的任務(wù)已經(jīng)拓展到了100多項(xiàng)；
三是機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制大大擴(kuò)充，目前許多街道辦事處的人員達(dá)數(shù)十人乃至超過(guò)了100人，組織機(jī)構(gòu)也早已“科室化”了。就居委會(huì)而言，1989年第七屆全國(guó)人大常委會(huì)第十一次會(huì)議通過(guò)并頒布了《城市居民委員會(huì)組織法》，居委會(huì)工作得到了很大發(fā)展，主要表現(xiàn)為：一是工作范圍進(jìn)一步拓寬，拓展到社區(qū)的方方面面，包括宣傳法律、法規(guī)和國(guó)家政策、維護(hù)居民的合法權(quán)益、辦理公共事務(wù)、調(diào)節(jié)民間糾紛等；
二是居民自治水平進(jìn)一步提高，現(xiàn)在已經(jīng)在條件成熟的社區(qū)開始了居委會(huì)直選的試點(diǎn)；
三是居委會(huì)動(dòng)員居民和轄區(qū)單位普遍開展了便民利民的服務(wù)活動(dòng)。

　�。ǘ�）街居制的現(xiàn)實(shí)困境

　　伴隨著改革的深入和社會(huì)的轉(zhuǎn)型，我國(guó)城市基層管理出現(xiàn)了很多新情況新問(wèn)題，街居制面臨著不少現(xiàn)實(shí)難題，主要表現(xiàn)為職能超載、職權(quán)有限和角色尷尬。

　　1、職能超載。在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的進(jìn)程中，我國(guó)城市基層管理出現(xiàn)了很多新的領(lǐng)域，街居制的負(fù)載量越來(lái)越重。首先，單位制的瓦解導(dǎo)致單位職能的外移，要求街居來(lái)承接�，F(xiàn)代企業(yè)制度的建立、事業(yè)單位分類管理制度的推行以及機(jī)關(guān)單位后勤體制的改革，使得各單位將自己原來(lái)承擔(dān)的政治行政職能、社會(huì)職能剝離出來(lái)，回歸給政府和社會(huì)。在目前我國(guó)社會(huì)中間組織不發(fā)達(dá)的情況下，現(xiàn)有的比較成熟的街居體系幾乎成了唯一的接受主體。其次，隨著人口的老齡化、無(wú)單位歸屬人員以及外來(lái)人口的增多，給街居增添了更多的管理、服務(wù)工作。目前，中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入了老齡化的社會(huì)，各街區(qū)的老齡人口尤其是離退休人員顯著增多，老年人口的活動(dòng)空間基本上是家庭所在的街區(qū)，這就勢(shì)必要求每個(gè)街區(qū)都要為眾多的老年人提供良好的生活環(huán)境和生活條件，開展專門為老齡人服務(wù)的醫(yī)療保健、文化娛樂(lè)等項(xiàng)工作。改革開放以來(lái)，非公經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，“無(wú)單位歸屬人員”中除了原有的少數(shù)未就業(yè)的家庭婦女和個(gè)別的社會(huì)閑散人員外，增加了大量的個(gè)體戶和私營(yíng)企業(yè)主、待業(yè)青年和失業(yè)下崗人員等。對(duì)這些不斷增加的“無(wú)單位歸屬人員”，街居組織要加強(qiáng)思想教育和社會(huì)管理工作，起到社會(huì)整合的作用。隨著城鄉(xiāng)社會(huì)流動(dòng)的加劇，城市街區(qū)的外來(lái)人口越來(lái)越多。外來(lái)人口既給街區(qū)的發(fā)展作出了貢獻(xiàn)，也給街區(qū)的管理工作帶來(lái)了壓力。因此，目前街區(qū)的管理對(duì)象除了作為主體的正式居民外，也包括居住在本街區(qū)的非正式居民；
街區(qū)工作的內(nèi)容除了為正式居民提供管理和服務(wù)外，還需要對(duì)外來(lái)人口進(jìn)行管理和提供服務(wù)。再次，我國(guó)城市管理體制的改革，提出了管理重心的下移，由此帶來(lái)了原來(lái)實(shí)行“條條”管理的很多部門將任務(wù)下放到街區(qū)，給街區(qū)增加了很多新的管理內(nèi)容，如市場(chǎng)管理、園林綠化、交通道路、民政福利、市容市貌等管理項(xiàng)目。綜上可見，我國(guó)目前的街居體系不僅承接了單位剝離出來(lái)的職能，還增加了很多新的管理領(lǐng)域；
不僅要承擔(dān)行政功能，還要承擔(dān)社會(huì)功能，甚至有些街區(qū)還承擔(dān)部分經(jīng)濟(jì)功能。街居體系的職能已經(jīng)大大超載，但仍不能滿足社會(huì)發(fā)展的需要。

　　2、職權(quán)有限。雖然街居體系承擔(dān)了原來(lái)單位外移的職能以及新出現(xiàn)新增加的工作任務(wù)，但街居的權(quán)力卻依舊十分有限。從街道辦事處來(lái)說(shuō)，區(qū)級(jí)政府及各職能部門的“漏斗效應(yīng)”將大量的事務(wù)“漏”到街道一級(jí)，但街道辦事處卻沒(méi)有相應(yīng)的法定地位和權(quán)力來(lái)承接這些事務(wù)，不僅在財(cái)政和人員編制上受制于上級(jí)政府，而且沒(méi)有獨(dú)立的行政執(zhí)法權(quán)和完全的行政管理權(quán)，只能受制于各職能部門的委托或充當(dāng)行政職能“傳遞者”的角色。由于“條塊分割”的存在，街道的能力是十分有限的。雖然許多城市管理的任務(wù)層層落實(shí)到街道，但由于街道沒(méi)有明確的職權(quán)，往往出現(xiàn)的情況就是“看得見，摸得著，管不了”，而條上各機(jī)構(gòu)雖有權(quán)管，但由于只對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，造成“管得到的管不了，管得了的管不到”的局面。從居民委員會(huì)來(lái)說(shuō)，其工作人員的津貼、辦公經(jīng)費(fèi)、活動(dòng)開支等都是經(jīng)由街道下?lián)芸刂�，居委�?huì)一般沒(méi)有財(cái)務(wù)支配權(quán)，而街道可以擅自占有居委會(huì)的財(cái)產(chǎn)或收益，居委會(huì)的支出項(xiàng)目要由街道辦事處批準(zhǔn)。此外，有些街道實(shí)行給居委會(huì)編制的做法，進(jìn)一步加重了街道與居委會(huì)“上下級(jí)”關(guān)系的色彩，“指導(dǎo)”為虛，“命令”為實(shí)，居委會(huì)的工作相當(dāng)被動(dòng)。

　　3、角色尷尬。職能超載，但職權(quán)又十分有限，使得街居的角色出現(xiàn)了尷尬。街居組織處于政府和居民之間，但從目前的情況來(lái)看，街居傾向于政府一邊，變成了政府的“腳”，只是被動(dòng)地執(zhí)行市、區(qū)一級(jí)政府下派的任務(wù)。在這一點(diǎn)上，居委會(huì)的尷尬地位更加突出。居委會(huì)群眾性自治組織的地位實(shí)際上被虛化，居委會(huì)除了按照居民委員會(huì)組織法規(guī)定的日常工作外，還要承擔(dān)區(qū)、街道各部門交辦的名目繁多的工作任務(wù)，實(shí)際上居委會(huì)變成了各級(jí)黨委、政府部門工作的承受層、操作層和落實(shí)層，工作不堪重負(fù)，整日忙于應(yīng)付，“上邊一千條線，下面一根針”。這樣以來(lái)，居委會(huì)的自治功能得不到實(shí)現(xiàn)，導(dǎo)致居委會(huì)法律地位的懸空，不能體現(xiàn)居民的主體意識(shí)和參與意識(shí)，因而也就很難贏得居民的認(rèn)同。居委會(huì)對(duì)上過(guò)分依賴，而向下不能真正深入到居民中去，這種被動(dòng)的局面長(zhǎng)期下去將造成政府權(quán)威在基層支持資源的流失。尤其在出現(xiàn)物業(yè)公司、業(yè)主委員會(huì)等組織后，居委會(huì)的工作面臨著極大的挑戰(zhàn)。

　　三、社區(qū)制：浮出水面

　　在社會(huì)學(xué)史上，“社區(qū)”這個(gè)概念最初是由德國(guó)社會(huì)學(xué)家滕尼斯提出。在滕尼斯那里，“社區(qū)”這個(gè)概念表示由具有共同價(jià)值取向的同質(zhì)人口組成的關(guān)系密切、守望相助、富于人情味的社會(huì)共同體。在此之后，“社區(qū)”這一概念被各國(guó)學(xué)者加以引申和擴(kuò)展，但并未形成一個(gè)統(tǒng)一的范疇。在中國(guó)大陸，“社區(qū)”一詞在20世紀(jì)30年代被引進(jìn)，而作為一個(gè)廣泛使用的名詞始于1986年。當(dāng)時(shí)，民政部為推進(jìn)城市社會(huì)福利工作改革，爭(zhēng)取社會(huì)力量參與興辦社會(huì)福利事業(yè)，并將后者區(qū)別于民政部門代表國(guó)家辦的社會(huì)福利，就另起了一個(gè)名字，稱之為“社區(qū)服務(wù)”，由此引入了社區(qū)概念。1991年民政部為了開拓民政工作又提出“社區(qū)建設(shè)”的概念。1998年國(guó)務(wù)院的政府體制改革方案確定民政部在原基層政權(quán)建設(shè)司的基礎(chǔ)上設(shè)立基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司，意在推動(dòng)社區(qū)建設(shè)在全國(guó)的發(fā)展。2000年11月，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了民政部關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見，由此帶來(lái)了社區(qū)建設(shè)在全國(guó)城市中轟轟烈烈地開展起來(lái)。但是，就目前的實(shí)際情況來(lái)看，各地對(duì)“社區(qū)”概念的理解并不十分清楚，因而在社區(qū)建設(shè)的具體實(shí)踐中存在很大的差異。社區(qū)建設(shè)的本身包含管理體制的改革，就本文關(guān)注的城市基層社會(huì)管理體制的變遷而言，從原來(lái)的單位制、街居制向社區(qū)制過(guò)渡，首先要在指導(dǎo)思想和理念上對(duì)“社區(qū)制”的本義有個(gè)清楚的認(rèn)識(shí)。

　�。ㄒ唬┥鐓^(qū)制的主要特征

　　社區(qū)制是對(duì)單位制、街居制的一種超越和重整，它不同于后兩者的主要特征體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

　　1、從管理理念上來(lái)說(shuō)，面向全體居民，以居民為主，以人為本，變管理為服務(wù)。社區(qū)制強(qiáng)調(diào)對(duì)人的關(guān)懷（不僅是物質(zhì)利益的關(guān)懷，還有精神文化、政治參與、生活交往等方面的關(guān)懷），關(guān)注與居民生活息息相關(guān)的日常事務(wù)。過(guò)去的單位制、街居制有很強(qiáng)的控制思想，限制人口流動(dòng)，固定職工與單位之間的關(guān)系。社區(qū)制則以服務(wù)為核心，合理配置社區(qū)資源，解決社區(qū)問(wèn)題，努力為社區(qū)居民營(yíng)造一個(gè)環(huán)境優(yōu)美、治安良好、生活便利、人際關(guān)系和睦的人文居住環(huán)境，最終促成人與自然、社會(huì)的和諧發(fā)展。

　　2、從管理形式上來(lái)說(shuō)，從強(qiáng)調(diào)行政控制到強(qiáng)調(diào)居民參與。不管是單位制，還是街居制，行政功能都非常突出，命令式的上下級(jí)科層色彩濃厚。政府與單位之間、單位與職工之間都是服從與被服從的行政命令關(guān)系。市區(qū)政府、街道辦事處和居委會(huì)之間的互動(dòng)關(guān)系也都按照行政命令模式運(yùn)行。而社區(qū)制則強(qiáng)調(diào)居民參與，要求社區(qū)發(fā)展的各項(xiàng)規(guī)劃、社區(qū)建設(shè)的實(shí)施以及社區(qū)事務(wù)的處理等都必須體現(xiàn)社區(qū)居民的廣泛參與，與居民的要求相適應(yīng)。居民是社區(qū)的主體，是社區(qū)發(fā)展的始終動(dòng)力源。

　　3、從管理目標(biāo)來(lái)說(shuō)，改變政府管理的唯一主體地位，加強(qiáng)政府與社區(qū)的合作，達(dá)至善治（即良好的治理）。[⑦]我國(guó)過(guò)去在對(duì)基層社會(huì)的管理中，管理主體單一化，只能是政府。而在社區(qū)制中，社區(qū)管理主體的多元化是必然要求，除了國(guó)家（政府）主體之外，還須有社區(qū)自治組織以及專業(yè)化的社區(qū)服務(wù)與社會(huì)工作機(jī)構(gòu)等。也就是說(shuō)，政府的能力是有限的，要彌補(bǔ)政府的缺陷，就應(yīng)實(shí)行共同治理，把政府“管不了、也管不好”的社區(qū)事務(wù)交由社區(qū)自己管理。不僅如此，還要在政府與社區(qū)之間形成積極而有成效的合作關(guān)系，在社區(qū)管理的過(guò)程中，以善治為目標(biāo)，達(dá)至公共利益的最大化。

　�。ǘ�）社區(qū)制浮出的必然要求

　　1、社會(huì)整合的要求。在改革以前，國(guó)家通過(guò)以單位制為主、以街居制為輔的方式實(shí)現(xiàn)了對(duì)社會(huì)的超強(qiáng)整合，國(guó)家?guī)缀跞〈�了社�?huì)，在體制外幾乎不存在任何自由流動(dòng)資源和自由活動(dòng)空間，個(gè)人缺乏主體性的地位。改革以后，伴隨著社會(huì)的轉(zhuǎn)型，單位制逐步走向解體，“單位人”轉(zhuǎn)變成為“社會(huì)人”、“社區(qū)人”，人們?cè)絹?lái)越多地要靠市場(chǎng)和社區(qū)，而不再完全靠單位來(lái)解決生活需求問(wèn)題。伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，個(gè)體、私營(yíng)從業(yè)人員等“無(wú)單位歸屬人員”以及流動(dòng)人員越來(lái)越多。伴隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，我國(guó)下崗失業(yè)人員急劇增加，而且有進(jìn)一步增多的趨勢(shì)，他們與原單位幾乎沒(méi)有多少聯(lián)系。伴隨著人口的老齡化和“提前退休”政策的實(shí)施，各居民區(qū)的老年人口尤其是離退休人員顯著增多。這些新情況的出現(xiàn)，增加了城市基層管理的任務(wù)。原來(lái)的街居體系被動(dòng)地承接這些工作，但由于前文所述的現(xiàn)實(shí)困境而無(wú)力承擔(dān)起社會(huì)整合的繁重任務(wù)。與此同時(shí)，在社會(huì)變遷的過(guò)程中，社會(huì)的力量也逐漸的發(fā)育和成長(zhǎng)，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　國(guó)家不能再采取以前的方式，還把觸角滲透到社會(huì)的每一個(gè)領(lǐng)域。因此，面對(duì)社會(huì)發(fā)展中出現(xiàn)的新形勢(shì)新任務(wù)，要實(shí)現(xiàn)社會(huì)整合的目標(biāo)，在城市基層社會(huì)管理中采用社區(qū)制是必然的要求。通過(guò)社區(qū)制的管理，可以滿足社區(qū)居民的各種需要，解決社區(qū)中存在的問(wèn)題，促進(jìn)居民之間的了解和交流，形成和諧的人際關(guān)系，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)利益的整體協(xié)調(diào)，推動(dòng)個(gè)人和社會(huì)的發(fā)展。

　　2、人的全面發(fā)展的要求。改革開放20多年來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)居民的收入水平和生活水平得到了極大提高，目前全國(guó)已達(dá)到總體性小康的水平。按照馬斯洛的層次需要理論，居民在生活水平提高后，就不會(huì)再滿足于吃飽穿暖，而要追求更高的生活質(zhì)量，追求生活的豐富多彩和自我價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。黨的十六大報(bào)告提出了全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)，不僅具有政治學(xué)意義、社會(huì)學(xué)意義，還具有人文意義。全面性小康社會(huì)的內(nèi)涵不僅包括物質(zhì)層面的，還包括政治的、文化的、自然生態(tài)的等內(nèi)容。馬克思主義認(rèn)為，社會(huì)發(fā)展的本質(zhì)是人的發(fā)展，促進(jìn)人的發(fā)展是社會(huì)主義的本質(zhì)要求。如果片面強(qiáng)調(diào)物的發(fā)展，結(jié)果只會(huì)出現(xiàn)異化的社會(huì)。人都居住在社區(qū)，是社區(qū)的主體，人的發(fā)展和社區(qū)緊密相連。要建設(shè)全面性小康社會(huì)，就需要從基礎(chǔ)設(shè)施到居住環(huán)境，從物質(zhì)文明到精神文明，從社區(qū)參與到政治民主，從社會(huì)秩序到人際關(guān)系等方面滿足人的全面發(fā)展的要求。顯然，原來(lái)的單位制和現(xiàn)存的街居制都限制了人的全面發(fā)展的要求，而社區(qū)制則是回歸人性、達(dá)到人的全面發(fā)展要求的制度設(shè)計(jì)。

　　3、黨的工作落腳點(diǎn)的要求。過(guò)去在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，黨的落腳點(diǎn)主要在單位。往往出現(xiàn)的情況是，黨不僅發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心的作用，還直接從事行政事務(wù)、經(jīng)濟(jì)事務(wù)和社會(huì)事務(wù)等工作，由此加大了黨的政治成本、經(jīng)濟(jì)成本和社會(huì)成本，社會(huì)矛盾的焦點(diǎn)都會(huì)向黨組織來(lái)訴求，無(wú)形中增添黨的風(fēng)險(xiǎn)。而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，在城市基層社會(huì)管理中實(shí)行社區(qū)制，可以使基層黨組織從過(guò)去的很多行政負(fù)擔(dān)中解脫出來(lái)，使黨的工作真正面向社區(qū)，加強(qiáng)與社區(qū)的聯(lián)系，使黨可以集中精力從事社區(qū)工作，整合社區(qū)黨員，運(yùn)用黨的資源服務(wù)社區(qū)、幫助社區(qū)。如此以來(lái)，黨鞏固基層政權(quán)的重心從單位轉(zhuǎn)到社區(qū)，社區(qū)就成了黨的工作的落腳點(diǎn)，黨始終保持與群眾的血肉聯(lián)系，黨的執(zhí)政地位就可以得到鞏固。

　�。ㄈ�）社區(qū)制實(shí)踐的具體模式

　　自20世紀(jì)90年代中后期開始，我國(guó)大中城市掀起了社區(qū)建設(shè)的熱潮，民政部首先選擇在北京、上海、天津、沈陽(yáng)、武漢、青島等城市設(shè)立了26個(gè)“全國(guó)社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)”。通過(guò)幾年的實(shí)踐總結(jié)和經(jīng)驗(yàn)概括，形成了幾種代表性的社區(qū)管理模式，本文重點(diǎn)介紹上海模式、沈陽(yáng)模式和江漢模式的主要特征。

　　1、上海模式。上海在實(shí)行“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”改革的過(guò)程中，將社區(qū)定位于街道范圍，構(gòu)筑了領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)和支持系統(tǒng)相結(jié)合的街道社區(qū)管理體制。具體而言：

　�。�1）社區(qū)管理領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)：由街道辦事處和城區(qū)管理委員會(huì)構(gòu)成。在“兩級(jí)政府，三級(jí)管理”體制下，街道辦事處成為一級(jí)管理的地位得到明確。隨著權(quán)力的下放，。街道辦事處具有以下權(quán)限：部分城區(qū)規(guī)劃的參與權(quán)、分級(jí)管理權(quán)、綜合協(xié)調(diào)權(quán)、屬地管理權(quán)。街道辦成為街道行政權(quán)力的中心，“以塊為主、條塊結(jié)合”。與此同時(shí)，為了有效地克服各塊分割，建立了由街道辦事處牽頭，派出所、房管所、環(huán)衛(wèi)所、工商所、街道醫(yī)院、房管辦、市容監(jiān)察分隊(duì)等單位參加的城區(qū)管理委員會(huì)。城區(qū)管委會(huì)定期召開例會(huì)，商量、協(xié)調(diào)、督查城區(qū)管理和社區(qū)建設(shè)的各種事項(xiàng)，制定社區(qū)發(fā)展規(guī)劃。城區(qū)管委會(huì)作為條與塊之間的中介，發(fā)揮著重要的行政協(xié)調(diào)功能，使條的專業(yè)管理與塊的綜合管理形成了有機(jī)的整體合力。

　�。�2）社區(qū)管理執(zhí)行系統(tǒng)：由四個(gè)工作委員會(huì)構(gòu)成。上海模式在街道內(nèi)設(shè)定了四個(gè)委員會(huì)：市政管理委員會(huì)、社區(qū)發(fā)展委員會(huì)、社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)、財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)。其具體分工是：市政管理委員會(huì)負(fù)責(zé)市容衛(wèi)生、市政建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、除害滅病、衛(wèi)生防疫、城市綠化。社區(qū)發(fā)展委員會(huì)負(fù)責(zé)社會(huì)保障、社區(qū)福利、社區(qū)服務(wù)、社區(qū)教育、社區(qū)文化、計(jì)劃生育、勞動(dòng)就業(yè)、糧籍管理等與社區(qū)發(fā)展有關(guān)的工作。社會(huì)治安綜合管理委員會(huì)負(fù)責(zé)社會(huì)治安與司法行政。財(cái)政經(jīng)濟(jì)管理委員會(huì)對(duì)街道財(cái)政負(fù)責(zé)預(yù)決算，對(duì)街道內(nèi)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行工商、物價(jià)、稅收方面的行政管理，扶持和引導(dǎo)街道經(jīng)濟(jì)。以街道為中心組建委員會(huì)的組織創(chuàng)新，把相關(guān)部門和單位包容進(jìn)來(lái)，就使得街道在對(duì)日常事務(wù)的處理和協(xié)調(diào)中有了有形的依托。

　�。�3）社區(qū)管理支持系統(tǒng)：由轄區(qū)內(nèi)企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、居民群眾及其自治性組織構(gòu)成。它們通過(guò)一定的組織形式，如社區(qū)委員會(huì)、社區(qū)事務(wù)咨詢會(huì)、協(xié)調(diào)委員會(huì)、居民委員會(huì)等，主要負(fù)責(zé)議事、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和咨詢，從而對(duì)社區(qū)管理提供有效的支持。上海模式還將居民委員會(huì)這一群眾性自治組織作為“四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”，抓好居民委會(huì)干部的隊(duì)伍建設(shè)，充分發(fā)揮居委會(huì)的作用，推動(dòng)居民參與社區(qū)管理，維護(hù)社區(qū)治安穩(wěn)定，保障居民安居樂(lè)業(yè)。

　　2、沈陽(yáng)模式。沈陽(yáng)模式將社區(qū)定位于小于街道而大于居委會(huì)轄區(qū)的范圍上，在社區(qū)內(nèi)創(chuàng)造性地設(shè)立了社區(qū)成員代表大會(huì)、社區(qū)協(xié)商議事委員會(huì)和社區(qū)（管理）委員會(huì)三個(gè)社區(qū)自治的主體組織。這套制度設(shè)計(jì)在全國(guó)產(chǎn)生了廣泛的影響，其具體內(nèi)容如下：

　�。�1）社區(qū)成員代表大會(huì)：即“決策層”，是社區(qū)最高的民主管理權(quán)力機(jī)構(gòu)。社區(qū)成員代表由社區(qū)居民、駐社區(qū)單位、團(tuán)體按一定比例推薦產(chǎn)生。?

　�。�2）社區(qū)議事協(xié)商委員會(huì)：即“議事層”，是社區(qū)成員代表大會(huì)推薦產(chǎn)生的議事協(xié)商機(jī)構(gòu)。成員由社區(qū)內(nèi)有聲望的知名人士、居民代表以及單位代表等人組成，主任一般由社區(qū)黨組織負(fù)責(zé)人兼任。議事協(xié)商委員會(huì)作為社區(qū)成員代表大會(huì)閉會(huì)期間的常設(shè)的義務(wù)的工作機(jī)構(gòu)，定期召開會(huì)議，行使社區(qū)民主議事、民主監(jiān)督的職能。

　　（3）社區(qū)（管理）委員會(huì)：即“執(zhí)行層”，是經(jīng)社區(qū)成員代表大會(huì)選舉產(chǎn)生的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。社區(qū)委員會(huì)設(shè)主任、副主任及委員若干名，一般3-6名。委員會(huì)是社區(qū)各項(xiàng)工作的實(shí)際組織者、實(shí)施者。

　　3、江漢模式。這是指武漢市江漢區(qū)社區(qū)制實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)，它以主動(dòng)轉(zhuǎn)變政府職能為核心特征。江漢區(qū)在學(xué)習(xí)借鑒沈陽(yáng)模式的基礎(chǔ)上重新將社區(qū)定位為“小于街道、大于居委會(huì)”，通過(guò)民主協(xié)商和依法選舉，構(gòu)建了社區(qū)自治組織，即社區(qū)成員代表大會(huì)、社區(qū)居委會(huì)和社區(qū)協(xié)商議事會(huì)（與沈陽(yáng)模式不同的是，江漢模式?jīng)]有把社區(qū)協(xié)商議事會(huì)作為社區(qū)成員代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)），并明確提出社區(qū)自治的目標(biāo)，而實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的路徑選擇是轉(zhuǎn)變政府職能和培育社區(qū)自治。它的主要做法有：

　�。�1）理順社區(qū)居委會(huì)與街道、政府部門的關(guān)系，明確職責(zé)，保障社區(qū)居委會(huì)的自治性。明確居委會(huì)與街道辦事處的關(guān)系是指導(dǎo)與協(xié)助、服務(wù)與監(jiān)督的關(guān)系，不是行政上下級(jí)的關(guān)系。重新界定街道各行政部門與社區(qū)組織的職責(zé)，街道負(fù)責(zé)行政管理，承擔(dān)行政任務(wù)；
而居委會(huì)負(fù)責(zé)社區(qū)自治，不再與街道簽?zāi)繕?biāo)責(zé)任狀，并有權(quán)拒絕不合理的行政攤派工作。同時(shí)還建立社區(qū)評(píng)議考核街道各職能部門的制度，并以此作為獎(jiǎng)懲的主要依據(jù)。

　�。�2）政府職能部門面向社區(qū)，實(shí)現(xiàn)工作重心下移。區(qū)街政府部門要做到“五個(gè)到社區(qū)”，即工作人員配置到社區(qū)，工作任務(wù)落實(shí)到社區(qū)，服務(wù)承諾到社區(qū)，考評(píng)監(jiān)督到社區(qū)，工作經(jīng)費(fèi)劃撥到社區(qū)。

　　（3）權(quán)隨責(zé)走，費(fèi)隨事轉(zhuǎn)。包括兩種情況：一是區(qū)街政府部門需要社區(qū)居委會(huì)協(xié)助處理“與居民利益有關(guān)的”工作時(shí)，經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)，并征得社區(qū)組織同意后，區(qū)街政府部門必須同時(shí)為社區(qū)組織提供協(xié)助所需的權(quán)利和必要的經(jīng)費(fèi)；
二是區(qū)街政府部門做不好也做不了的社會(huì)服務(wù)性職能向社區(qū)轉(zhuǎn)移時(shí)，必須同時(shí)轉(zhuǎn)移權(quán)利和工作經(jīng)費(fèi)，做到“誰(shuí)辦事、誰(shuí)用錢，誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)有權(quán)”，從而保證社區(qū)在協(xié)助工作時(shí)或在承接社會(huì)性服務(wù)職能時(shí)，做到“有職、有權(quán)、有錢”。

　�。�4）責(zé)任到人、監(jiān)督到人。主要指為保證區(qū)街政府部門職能轉(zhuǎn)換到位，不走過(guò)場(chǎng)，根治過(guò)去那種“遇見好事?lián)屩�做，遇見麻煩事無(wú)人做，遇見責(zé)任‘踢皮球’”的頑癥，建立“責(zé)任到人、承諾到人和監(jiān)督到人”的實(shí)施機(jī)制。

　　通過(guò)這些措施，江漢區(qū)力圖建立一種行政調(diào)控機(jī)制與社區(qū)自治機(jī)制結(jié)合、行政功能與自治功能互補(bǔ)、行政資源與社會(huì)資源整合、政府力量與社會(huì)力量互動(dòng)的社區(qū)治理模式。[⑧]

　　（四）問(wèn)題與思考

　　社區(qū)制的實(shí)踐時(shí)間不長(zhǎng)，還處于初步的探索階段，在理論和實(shí)踐上都還存在很多的問(wèn)題，需要研究者和實(shí)踐工作者以更廣的視野做出更深的思考，不斷去完善社區(qū)制，使得社區(qū)制的管理方式能夠形成長(zhǎng)效機(jī)制，推動(dòng)社區(qū)持續(xù)發(fā)展，使居民的生活水平和生活質(zhì)量不斷提高，從而向全面性小康社會(huì)邁進(jìn)。為此，筆者作出以下三個(gè)問(wèn)題的分析和思考。

　　1、社區(qū)制理論的兩大分野：行政化傾向、自治化傾向如何研判？

　　理論來(lái)源實(shí)踐，又指導(dǎo)實(shí)踐。隨著我國(guó)現(xiàn)代化的發(fā)展，原來(lái)管理城市基層社會(huì)的單位制和街居制已不能適應(yīng)形勢(shì)的需要，社區(qū)制應(yīng)映而出，但由于政治學(xué)、社會(huì)學(xué)兩大學(xué)科曾經(jīng)中斷很長(zhǎng)時(shí)間以及其他原因，理論界對(duì)社區(qū)制建設(shè)的理論準(zhǔn)備并不是很充分。因此，從本土的經(jīng)驗(yàn)和西方的研究?jī)蓚�(gè)視野出發(fā)，理論界對(duì)于社區(qū)制形成了兩種取向。第一類研究者主要從強(qiáng)化基層社會(huì)管理的角度出發(fā)，他們看到了在社會(huì)轉(zhuǎn)型后我國(guó)基層社會(huì)管理面臨著嚴(yán)峻的問(wèn)題，把社區(qū)制看作加強(qiáng)政府對(duì)基層社會(huì)控制的一種替代的工具。他們認(rèn)為在單位制解體后街道辦事處實(shí)際上已承擔(dān)起一級(jí)行政政府的職能，卻沒(méi)有相應(yīng)的行政權(quán)力授予，權(quán)責(zé)不一致限制了街道辦事處在地區(qū)整合的能力。因此，他們主張的社區(qū)制思路主要是：政府權(quán)力重心下移，將社區(qū)內(nèi)各種社會(huì)組織、企事業(yè)單位、居民群眾等資源整合起來(lái)，在街道辦事處的引導(dǎo)下，共同推動(dòng)社區(qū)發(fā)展。這里的社區(qū)制建設(shè)實(shí)際上是基層政權(quán)的重建。第二類研究者主要運(yùn)用西方的理論，從國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系來(lái)研判社區(qū)制的建設(shè)。他們認(rèn)為在我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，“大政府、小社會(huì)”的局面長(zhǎng)期維持，政府是全能主義的政府，社會(huì)的力量非常薄弱。而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，社會(huì)得到了成長(zhǎng)的機(jī)會(huì)，但是政府權(quán)力依然過(guò)大，包攬公共事務(wù)過(guò)多，導(dǎo)致行政效率低下、缺乏社會(huì)認(rèn)同等問(wèn)題，而社區(qū)也難以發(fā)育。為此，他們對(duì)于社區(qū)制的主要觀點(diǎn)是：建構(gòu)“小政府、大社會(huì)”模式，轉(zhuǎn)變政府職能，政府管理好本該自己管理的公共事務(wù)，把不該管的和管不好的交給社區(qū)自己管理。街道政府由對(duì)上負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)為服務(wù)于社區(qū)居民，充分培育社區(qū)內(nèi)的社會(huì)中介組織，走向社區(qū)自治。[⑨]這兩種在社區(qū)制研究上的理論分野，我們可以把它們概括為“行政化”傾向和“自治化”傾向，它們有各自的強(qiáng)調(diào)點(diǎn)，但實(shí)際上也都存在各自的缺陷�！靶姓�化”傾向采用的是“問(wèn)題——應(yīng)對(duì)”思路，實(shí)用色彩濃厚，沒(méi)有考慮到社會(huì)發(fā)展的歷史和趨勢(shì)，因而難以解決好社區(qū)發(fā)展的長(zhǎng)久動(dòng)力問(wèn)題；
而“自治化”傾向雖然從長(zhǎng)遠(yuǎn)、宏觀的角度考慮，被大多數(shù)人所認(rèn)同，但完全從西方的理論出發(fā)，沒(méi)有認(rèn)識(shí)到我國(guó)的實(shí)際情況，自治的理想目標(biāo)在目前依然缺乏推動(dòng)的主體和資源。筆者以為，從單位制、街居制向社區(qū)制過(guò)渡，最重要的是要解決好動(dòng)力機(jī)制問(wèn)題。從政府的角度來(lái)說(shuō)，加強(qiáng)對(duì)基層社會(huì)的管理、控制與整合是現(xiàn)實(shí)的目標(biāo)，但需要降低成本，需要贏得居民的認(rèn)同，建立合法性。從社會(huì)的角度來(lái)說(shuō)，各種社會(huì)組織、居民群體等有參與民主管理的內(nèi)在需求。政府和社會(huì)形成社區(qū)制的動(dòng)力來(lái)源，因而在向社區(qū)制變遷的過(guò)程中需要政府和社會(huì)的雙向啟動(dòng)，不僅需要基層政權(quán)的重建，也需要基層社會(huì)的重構(gòu)。

　　2、社區(qū)制實(shí)踐的三種模式：行政型模式、自治型模式、混合型模式如何取舍？

　　社區(qū)制理論的兩大分野導(dǎo)致在實(shí)踐中出現(xiàn)了三種模式，即行政型、自治型和混合型。從國(guó)外的社區(qū)管理模式來(lái)看，也主要是這三種類型，行政型模式的特點(diǎn)是在政府部門中設(shè)立專門的社區(qū)管理機(jī)構(gòu)；
自治型模式的特點(diǎn)在于政府行為與社區(qū)行為分離，政府的社區(qū)發(fā)展規(guī)劃往往由有關(guān)部門專項(xiàng)撥款，通過(guò)社區(qū)的配合予以實(shí)施；
混合型模式的特點(diǎn)是政府對(duì)社區(qū)工作和社區(qū)建設(shè)加以規(guī)劃、指導(dǎo)、撥相當(dāng)?shù)慕?jīng)費(fèi)，但政府對(duì)社區(qū)的干預(yù)是寬松的，社區(qū)工作和建設(shè)以自治為主。從我國(guó)的社區(qū)制實(shí)踐來(lái)看，完全自治型模式?jīng)]有，上海模式屬于行政型，沈陽(yáng)模式、江漢模式傾向于自治型，江漢模式還具有混合型的特征。我們不能簡(jiǎn)單地評(píng)價(jià)這三種模式孰優(yōu)孰劣，因?yàn)槊總�(gè)模式在目前階段都有其存在的合理價(jià)值。就上海模式而言，行政型的特征似乎不符合現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)，因?yàn)閺?qiáng)大的行政力量使得社會(huì)力量非常微弱，因此，多數(shù)人不贊同這種模式。但是，我們要看到近幾年上海的社區(qū)建設(shè)日新月異，社區(qū)服務(wù)、社區(qū)環(huán)境、社區(qū)文化等方面在政府的強(qiáng)勢(shì)推動(dòng)下取得了突飛猛進(jìn)的發(fā)展。為了建立長(zhǎng)效機(jī)制，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　上海還開展了居委會(huì)的直選工作，將行政推動(dòng)的外在機(jī)制和社區(qū)發(fā)展的內(nèi)在機(jī)制結(jié)合起來(lái)。而就沈陽(yáng)模式而言，雖然在制度設(shè)計(jì)上充分考慮社區(qū)自治的因素，但如何處理行政權(quán)力仍是個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題，并不能消除行政化傾向的擔(dān)憂。張明亮司長(zhǎng)在沈陽(yáng)模式專家聽證會(huì)上也指出要避免行政化傾向的問(wèn)題，他說(shuō)：“我非常擔(dān)心這個(gè)事，建立社區(qū)新體制，就是要體現(xiàn)社區(qū)自我管理，不是增加一個(gè)行政層次，不要最后弄得又是街道辦事處的辦事處。而且再掛很多牌子在那里。如果行政化傾向濃厚了，實(shí)際上是在街道和居委會(huì)之間又增加了一個(gè)層次，那就落后了�！盵⑩]他的擔(dān)心不是多余的，因?yàn)槔硐肽繕?biāo)與現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)是存在距離的，在價(jià)值取向上我們都接受社區(qū)自治的模式，但在實(shí)踐中卻往往強(qiáng)化了政府的權(quán)力，還是“政府辦社區(qū)”的局面。自治型模式是我們追求的應(yīng)然目標(biāo)，但目前的實(shí)然狀況都達(dá)不到，原因何在呢？第一個(gè)原因在于：要建構(gòu)“小政府、大社會(huì)”，可“社會(huì)”目前還“大”不起來(lái)。在社區(qū)中，除了成熟的政府組織以及居委會(huì)外，其他社會(huì)組織缺乏足夠的資源和權(quán)威，它們還沒(méi)有足夠的能力代替政府部門組織居民管理公共事務(wù)，居民也缺乏自組織的意識(shí)，社區(qū)參與程度低。第二個(gè)原因在于：政府部門仍舊掌握著過(guò)多的資源，仍然是社區(qū)管理最主要的主體，在沒(méi)有約束的情況下，要讓政府自己退出、將權(quán)力主動(dòng)向社會(huì)分化是非常困難的。由于利益驅(qū)動(dòng)，政府很容易看到它與社會(huì)之間的張力，而容易忽視兩者之間的合力。綜上而言，雖然實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治存在很多困難和問(wèn)題，但社區(qū)自治仍應(yīng)成為我們堅(jiān)持的方向，因?yàn)樯鐓^(qū)自治的意義不僅僅是城市基層社會(huì)的管理，它已經(jīng)上升到在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下建構(gòu)黨和政府合法性來(lái)源的政治高度，至于社區(qū)自治的路徑選擇，筆者以為可以考慮漸進(jìn)式的道路，以自治型模式為方向，當(dāng)然在目前一段時(shí)期內(nèi)行政型模式、混合型模式還有其生存的空間。

　　3、社區(qū)制涉及的四個(gè)板塊：政府、市場(chǎng)、社會(huì)、政黨的關(guān)系如何運(yùn)作？

　　西方社會(huì)學(xué)理論把整個(gè)社會(huì)分成三大板塊：政府、市場(chǎng)和社會(huì)，亦即第一部門、第二部門和第三部門。由于中國(guó)共產(chǎn)黨的性質(zhì)與西方政黨不同，中國(guó)共產(chǎn)黨在社區(qū)中也扮演著重要的角色，因而形成了第四大板塊[11].四個(gè)板塊如何在社區(qū)中運(yùn)作，是關(guān)系到社區(qū)制能否成功以及社區(qū)持續(xù)發(fā)展的重要問(wèn)題。筆者以為，社區(qū)領(lǐng)域內(nèi)的四大板塊應(yīng)該遵循各自的原則，加強(qiáng)相互間的合作關(guān)系，相互支持，消除矛盾與沖突，共同推動(dòng)社區(qū)建設(shè)與發(fā)展。

　　政府的原則是追求公共利益最大化，維護(hù)社會(huì)公平。政府的權(quán)力屬于公權(quán)，公權(quán)來(lái)自人民，政府必須為人民的福祉著想，建立自己的合法性，而不能謀求自身利益的最大化。政府不再擔(dān)當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”的角色后，必須做好“裁判員”的工作，構(gòu)建社會(huì)公平的制度基礎(chǔ)，這也是全面建設(shè)小康社會(huì)的必然要求，否則只能形成一個(gè)偏惠而非共享的社會(huì)，這樣的社會(huì)基礎(chǔ)是不穩(wěn)固的，政府的權(quán)威也會(huì)受到影響。此外，政府應(yīng)該認(rèn)識(shí)到自己的能力是有限的，有所為，有所不為。過(guò)去全能主義的政府帶來(lái)的結(jié)果是政府成本極高，但社會(huì)效率反而低下，政府要適應(yīng)自身角色的轉(zhuǎn)變，擺脫過(guò)去的慣習(xí)，處理好與其他領(lǐng)域主體的關(guān)系。

　　市場(chǎng)領(lǐng)域的主體是企業(yè)，企業(yè)以追求經(jīng)濟(jì)效益最大化為原則。在我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，企業(yè)之間并非競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系，而在建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之后，企業(yè)要按市場(chǎng)規(guī)律運(yùn)作，在競(jìng)爭(zhēng)中求得生存。沒(méi)有經(jīng)濟(jì)效益，就沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)力，就沒(méi)有生存的空間。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)優(yōu)勝劣汰，毫不留情。政府不能再向以前干預(yù)企業(yè)的自主經(jīng)營(yíng)，但也不是說(shuō)政府對(duì)市場(chǎng)撒手不管，而是從宏觀的層面進(jìn)行調(diào)控，因?yàn)槭袌?chǎng)存在著失靈的時(shí)候。

　　社會(huì)的原則是以民為本，關(guān)懷至上。政府和市場(chǎng)不能解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的所有問(wèn)題，為了彌補(bǔ)政府缺陷和市場(chǎng)缺陷，需要社會(huì)的存在。在我國(guó)改革的過(guò)程中，出現(xiàn)了大量的由下崗失業(yè)人員等構(gòu)成的社會(huì)弱勢(shì)群體，他們不能被社會(huì)排斥，需要社會(huì)的關(guān)懷。在急劇的變遷過(guò)程中，人們的社會(huì)價(jià)值觀出現(xiàn)了嬗變，社會(huì)成員的疏離感加深，導(dǎo)致對(duì)政府、對(duì)市場(chǎng)、對(duì)他人的信任喪失，而要重建社會(huì)資本和社會(huì)規(guī)范，需要社會(huì)通過(guò)各種社團(tuán)組織加大社會(huì)成員的參與，形成互惠、信任、合作等規(guī)范。與此同時(shí)，隨著生活水平的提高，社會(huì)成員對(duì)生活質(zhì)量和內(nèi)容提出了更高的要求，需要社會(huì)來(lái)提供。社會(huì)與政府、市場(chǎng)之間的關(guān)系不是對(duì)立的，但社會(huì)要保持一定的獨(dú)立性和自主性，防止政府和市場(chǎng)的過(guò)度侵入。

　　中國(guó)共產(chǎn)黨在社區(qū)的地位是領(lǐng)導(dǎo)核心，其作用是總攬全局，協(xié)調(diào)各方。黨要超脫于具體的行政、經(jīng)濟(jì)等事務(wù)，站在更高的角度思考全局性的問(wèn)題。需要特別強(qiáng)調(diào)的是，黨在社區(qū)的工作是全新的，不僅要保證黨的理論、路線、方針、政策的落實(shí)，發(fā)揮政治核心的作用，還要做好群眾的思想政治工作，發(fā)揮黨員的先鋒模范作用，密切黨和群眾的聯(lián)系，加強(qiáng)黨的社會(huì)基礎(chǔ)�；鶎狱h組織工作的一個(gè)重要變化是要面向社會(huì)，在社會(huì)的舞臺(tái)上活動(dòng)，參與社會(huì)，服務(wù)社會(huì)，關(guān)懷社會(huì)。黨在社區(qū)的功能要從過(guò)去的以革命或生產(chǎn)的動(dòng)員與組織為軸心，轉(zhuǎn)變?yōu)橐陨鐣?huì)關(guān)懷與利益協(xié)調(diào)為軸心。

　　作者單位：上海行政學(xué)院城市社會(huì)研究所

　　聯(lián)系地址：上海市虹漕南路200號(hào)（200233）

　　注釋：

　　[①]參見楊曉明等：《中國(guó)單位制度》，中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，1999年版。

　　[②]孫立平：《“自由流動(dòng)資源”與“自由活動(dòng)空間”》，《探索》，1993年第1期。

　　[③]毛澤東：《中國(guó)人民大團(tuán)結(jié)萬(wàn)歲》，《毛澤東選集》（第五卷），人民出版社，1977年。

　　[④]李猛、周飛舟、李康：《單位：制度化組織的內(nèi)部機(jī)制》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)季刊》（香港），1996年秋季卷。

　　[⑤]參見孫立平等：《中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的中近期趨勢(shì)與隱患》，《戰(zhàn)略與管理》，1998年第5期。

　　[⑥]同⑤。

　　[⑦]參見俞可平主編：《治理與善治》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000年版。

　　[⑧]參見陳偉東：《城市基層社會(huì)管理體制變遷：?jiǎn)挝还芾砟Ｊ睫D(zhuǎn)向社區(qū)治理模式——武漢市江漢區(qū)社區(qū)建設(shè)目標(biāo)模式、制度創(chuàng)新及可行性研究》，《理論月刊》，2000年第12期。

　　[⑨]參見朱健剛：《國(guó)家、權(quán)力與街區(qū)空間——當(dāng)代中國(guó)街區(qū)權(quán)力研究導(dǎo)論》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)季刊》，1999年夏季號(hào)。

　　[⑩]http://www.cn-tm.com/newpage125.htm.

　　[11]參見馬仲良：《城市社區(qū)自治是社會(huì)主義新型民主的生長(zhǎng)點(diǎn)》，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2001年第1期。

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