秦暉：評(píng)利辛縣的官場(chǎng)怪現(xiàn)象

　　利辛縣的“怪事”從表面層次看，主要是20世紀(jì)中我國官員任用制度“反傳統(tǒng)”變革不當(dāng)所積累的弊病之集中體現(xiàn)。自清末以來傳統(tǒng)的回避、輪換制連同科舉選官制廢除后，又沒有現(xiàn)代民主制與文官制來取代，結(jié)果就形成了傳統(tǒng)行政、現(xiàn)代行政中都很罕見的怪事：官員多來自本地，卻不受本地民意的制約，年深日久，形成牢不可破的“關(guān)系網(wǎng)”，互相“提攜”，近親繁殖，一損俱損，一榮俱榮，上枉國法，下干民怨。象利辛這個(gè)典型案例中，從1965年自相鄰四縣劃出地盤建縣后，就以四地的地緣紐帶形成官場(chǎng)四派。以后盤根錯(cuò)節(jié)，積重難返。在本地沒有根基的外來干部夏書記根本無法左右局面。上有政策，下有對(duì)策；
民憤積于下，權(quán)網(wǎng)庇于上，縱有“清官”，其奈我何？

　　不過對(duì)付像這樣的弊端，我國歷代以強(qiáng)化中央集權(quán)為標(biāo)幟的傳統(tǒng)王朝倒是有一套歷經(jīng)兩千年演變發(fā)展得很成熟的辦法，那就是一方面用科舉制取代推薦、考察制（察舉征辟制），全國士子都擺脫一切血緣、地緣、業(yè)緣、教緣關(guān)系，以個(gè)人身份直接接受中央政府的“智力測(cè)驗(yàn)”，以達(dá)到“天下英雄入吾彀中”的效果；
另一方面厲行回避制、“流官”制，全國除土司地區(qū)和規(guī)定必須由孔姓掌權(quán)的曲阜縣外，其余所有縣官都必須由外省人（本省外縣的也不行）擔(dān)任，而且任期很短�？h太爺之外的其他“縣級(jí)干部”（縣丞、典史、主薄等）雖沒有那么嚴(yán)格，但也盡量實(shí)行回避原則，只有管教育的“學(xué)官”規(guī)定可用本地人——但這種“教化之官”實(shí)際權(quán)勢(shì)是很小的。在這套體制下，朝廷政令可以一竿子插到底，地方上盤根錯(cuò)節(jié)的關(guān)系網(wǎng)可以削弱到最小限度。像利辛縣的那些乖張怪戾的官場(chǎng)“規(guī)則”在這種體制下是難以發(fā)展的。

　　不過這樣的體制又有另外的毛�。核�雖強(qiáng)化了中央集權(quán)，卻嚴(yán)重壓抑了地方自治活力，貫徹了朝廷旨意，但并未考慮民權(quán)民心與百姓利益，因此它能減少瞞上卻不能減少欺下。而它的弊端積重難返后也會(huì)導(dǎo)致嚴(yán)重后果。因?yàn)檫@種制度下官員完全對(duì)上負(fù)責(zé)，就特別容易出現(xiàn)“酷吏”，而回避、輪換制下官員沒有“兔子不食窩邊草”的限制，更容易滋生“短期行為”，為官一任，刮了地皮走人，“三年清知府，十萬雪花銀”。甚至為了嘩上取寵、顯示政績(jī)以求早日升遷，還會(huì)匿災(zāi)不報(bào)、冒歉為豐、苛征錢糧、虐民媚上，招致嚴(yán)重后果。同時(shí)由于“流官”難以熟悉地方事務(wù)，導(dǎo)致胥吏弄權(quán)。而胥吏恰恰是不經(jīng)科舉考試憑關(guān)系錄用的，素質(zhì)很差。于是胥吏的舞弊便使得“土官”枉法之害未除，“流官”酷法之害又加之。明清兩代我國一些地區(qū)“改土歸流”后往往吏治更壞，導(dǎo)致保守的土官勢(shì)力借此煽起叛亂，就是這個(gè)緣故。

　　正因?yàn)槿绱耍�明清兩代早在“西學(xué)”并未傳入以前，對(duì)科舉——回避——流官體制的批評(píng)呼聲已經(jīng)很高。像黃宗羲這樣的“進(jìn)步”思想家在抨擊科舉制之余卻提出了恢復(fù)察舉征辟制的“落后”主張，這實(shí)在也是可以理解的。清末在諸法未變之前先廢科舉，造成吏治更為混亂，如今史家多已批評(píng)其失策。但你看看明清之際那些尖銳的批評(píng)文章就會(huì)知道，科舉之制失人心實(shí)在是不能僅僅歸咎于“西方傳來之激進(jìn)思潮”的。

　　總之，像利辛案例反映的那種地方關(guān)系網(wǎng)惡性泛濫導(dǎo)致吏治腐敗的問題，如果僅從表層看似乎不難找到解決方法。但你要真想治標(biāo)不治本，就會(huì)發(fā)現(xiàn)解決的問題沒有產(chǎn)生的問題多，最終陷入黃宗羲所說的那個(gè)怪圈：“用一人焉則疑其自私，而又用一人以制其私。行一事焉則慮其可欺，而又設(shè)一事以防其欺。……故其法不得不密，法愈密而天下之亂即生于法之中，所謂非法之法也�！苯�年來，我國許多地方在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)實(shí)行回避、輪換制，結(jié)果就出現(xiàn)了類似的問題：短期行為泛濫，“辦廠不如賣廠”，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉(zhuǎn)制工作中出現(xiàn)大量黑箱操作，群眾意見很大。

　　一個(gè)健全的現(xiàn)代行政體制說白了無非是要實(shí)現(xiàn)兩個(gè)原則：掌權(quán)的要從民意、受制約：辦事的要守規(guī)矩、熟業(yè)務(wù)。于是政務(wù)官的選舉制與事務(wù)官的考試制便成了實(shí)踐中檢驗(yàn)出來的可行之法。我國傳統(tǒng)時(shí)代的科舉制在考試技術(shù)上確實(shí)為現(xiàn)代文官制度提供了借鑒，但在本質(zhì)上，科舉時(shí)代的行政原則卻與現(xiàn)代行政恰恰相反：政務(wù)官由考試而不由選舉，事務(wù)官（所謂吏）偏偏又不由考試而由“關(guān)系”產(chǎn)生。結(jié)果是：掌權(quán)的不從民意而辦事的不守規(guī)矩，造成吏治惡化之源。但從強(qiáng)化中央集權(quán)、貫徹朝廷意志的角度看，科舉加回避還是可以解決“利辛病”所顯示的那些表層問題的。

　　現(xiàn)代政治體制中地方官（政務(wù)官）一般不搞回避制，因?yàn)樗麄円獮楫?dāng)?shù)剡x民所熟悉所信賴，不能沒有本地民望。但如果選民意志不起作用，考試加回避制便似乎成了次優(yōu)的、或者至少不是最劣的選擇。因?yàn)檫@樣至少可以促使政務(wù)官守規(guī)矩，即使不能促使其從民意。

　　而如果既不選舉，又不考試，連回避原則也不顧，那就容易造成政務(wù)官、事務(wù)官都既不從民意也不守規(guī)矩，下?lián)p百姓上坑朝廷，成了一種最劣之制了。不幸的是：從清末廢科舉以來，我國行政體制幾經(jīng)變遷，雖得失互見，總的來講卻不是由劣轉(zhuǎn)優(yōu)，而恰恰是由非最劣之制而演變?yōu)樽盍映煞志佣嗟囊环N體制了。革命時(shí)代理想主義價(jià)值觀的自律功能在一個(gè)時(shí)期掩蓋了這種體制缺陷。但隨著時(shí)間推移，自律功能的淡出，體制缺陷便凸顯出來并愈演愈烈。于是我們便看到了今天的“利辛現(xiàn)象”。

　　為了根除這種現(xiàn)象，我們顯然應(yīng)該從深層次來進(jìn)行思考。作為治標(biāo)之策，回避、輪換之制可以一試，但僅有回避、輪換是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

　　背景資料：《利辛縣的現(xiàn)實(shí)》采訪概況

　　安徽省利辛縣，淮北平原上一個(gè)農(nóng)業(yè)縣，國家級(jí)貧困縣。133萬人口絕大多數(shù)務(wù)農(nóng)，工業(yè)極弱，國家投資和對(duì)口扶貧單位資金浪費(fèi)嚴(yán)重�？h城狹小而破舊，縣委政府大院都以平房為主，院內(nèi)有攤販賣臭豆腐和小吃。

　　而利辛縣自1965年從相鄰4縣各劃一部分建縣后，分為4派，第一個(gè)10年就遭遇文革，內(nèi)斗極劇。此后該縣派系斗爭(zhēng)從未停止過。沒有人愿意來這里當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)。90年代以來，利辛縣10年間連換6任縣委書記和7任縣長(zhǎng)，無一人干滿任期。

　　這個(gè)縣里，怪事多：領(lǐng)導(dǎo)一句話，組織談過話的領(lǐng)導(dǎo)崗位馬上易人。一個(gè)檔案開出兩份工資。一個(gè)復(fù)員軍人持介紹信到縣交通局報(bào)到，人事領(lǐng)導(dǎo)說“人滿了”，而他的介紹信也在局里“丟了”，可8年后他偶然發(fā)現(xiàn)，這里有個(gè)和他同名的人在上班。一個(gè)字都認(rèn)不全的個(gè)體戶用3萬元成了鎮(zhèn)廣播站的職工。。。。。。

　　2000年8月從外地到此上任的縣委書記夏發(fā)誓3年讓利辛縣變樣(有人開始就說他干不長(zhǎng)，因?yàn)檫@里的干部大多是本地的，外來干部呆不住)，他首先從整頓縣委作風(fēng)下手，向縣紀(jì)委和財(cái)政上交縣里干部向他行賄而無法退還的近60萬元。同時(shí)從人事制度改革、資金運(yùn)用和行政管理幾個(gè)方面推行“嚴(yán)格按程序辦事”的改革。尤其在干部選拔上，厲行“公開、透明、公正”的原則。

　　他最恨的是：在這個(gè)縣里，政府機(jī)關(guān)大多沒有按程序辦事，領(lǐng)導(dǎo)一個(gè)批示，超越所有的程序。他連續(xù)發(fā)出幾個(gè)“重申某某規(guī)定的通知”，立下嚴(yán)規(guī)，要在利辛縣建立正常的黨政工作程序。利辛百姓群情激昂，認(rèn)為利辛又找到了希望。

　　2001年2月10日，《焦點(diǎn)訪談》播出夏上交賄金的事跡，中央主要領(lǐng)導(dǎo)人在新華社刊物上批示。但地區(qū)和省里不是太高興，認(rèn)為給地方“抹黑”了。

　　地方勢(shì)力更是對(duì)夏非常仇恨，極力進(jìn)行排斥，一些傳單在縣里散發(fā)，暗示要“雇兇殺人”。2月20日，利辛縣從沒發(fā)生過的事情發(fā)生：一個(gè)死去的女嬰被用鐵鉤掛在縣操場(chǎng)的球架上，上面貼著“夏胎里壞”的字條。有人分析，“死嬰事件”還可能和夏堅(jiān)持要查到底的縣人事局案有關(guān)：

　　2000年11月，正在臥病的夏聽到好幾個(gè)人說：“夏書記。謝謝你給安排了俺孩子�！毕牟恢�道怎么回事，后來才知道原來他們要感謝的是他在安排人事的報(bào)告上簽了字。

　　而夏回憶從沒簽過這些字。驚疑之間，他將人事局有他簽字的安排工作報(bào)告送合肥公安機(jī)關(guān)鑒定，全是假的！夏立即向公安部門報(bào)案。

　　隨著地區(qū)市紀(jì)委和市公安局調(diào)查展開，發(fā)現(xiàn)共有23份人事安排的報(bào)告書是假冒夏簽的名，而1998年以來，縣人事局安排到“吃財(cái)政”的好單位的“大中專畢業(yè)生”中，有181人是假的，許多被安排到公檢法等執(zhí)法部門，上面大多有真的縣領(lǐng)導(dǎo)簽字。

　　調(diào)查中，縣人事局（絕大部分領(lǐng)導(dǎo)）和縣計(jì)委少數(shù)人合伙“賣好單位的內(nèi)幕揭開：一條龍服務(wù)，有人招生意，有人偽造指標(biāo)，有人偽造或通融縣領(lǐng)導(dǎo)簽字，有人在人事局內(nèi)部運(yùn)作。。。。。

　　縣人事局黨組所有成員被市紀(jì)委集體立案，第一副局長(zhǎng)潛逃，他妻子被逮捕。偽造字跡的縣紀(jì)委工委副主任被逮捕。一大批縣中層干部被“雙規(guī)”。。。。。

　　而干部的子女不少在公檢法，他們也開始積極活動(dòng)。4月6日，第一副局長(zhǎng)的兒子，縣檢察院的一位檢查官夜里爬到縣法院，想偷取他母親及此案的卷宗，結(jié)果被法警發(fā)現(xiàn)，扭送公安局。。。。。

　　而夏堅(jiān)持將此案查到底，他“1998年以前的假干部也要查”的主張無疑讓縣里領(lǐng)導(dǎo)大為驚恐。

　　2001年3月，H市有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為夏應(yīng)該“注意安全”，讓他離開利辛縣看望生病的妻子，并處理老岳父的喪事。

　　4月中旬，就在“死嬰案”偵查和“人事局案”調(diào)查正在緊鑼密鼓的時(shí)候，上面一紙調(diào)令，夏被調(diào)到省國土資源廳任副廳長(zhǎng)。

　　夏雖然升了職，但對(duì)在這個(gè)關(guān)節(jié)眼上被迫離開利辛，感到極不理解：“這好比一個(gè)戰(zhàn)士在戰(zhàn)斗時(shí)被繳了槍�！毕�3月份離開利辛后，“死嬰案”沒有一點(diǎn)進(jìn)展，而“人事局案”的領(lǐng)導(dǎo)處理結(jié)果至今未出來。H市和現(xiàn)在的利辛縣主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)記者的采訪極為忌諱，認(rèn)為影響當(dāng)?shù)芈曌u(yù)，他們明確對(duì)記者說：“別搞這個(gè)采訪了。”而另一些“領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為此事不宜宣傳，因?yàn)橄牡氖虑楹腿耸戮值氖虑樽尞?dāng)?shù)亍叭诵牟环�(wěn)”，很多領(lǐng)導(dǎo)“連覺都誰不好”，他們都認(rèn)為“這樣搞下去，利辛要亂的”。

　　利辛縣這么多年來都實(shí)行一種游戲規(guī)則，而夏企圖以縣委書記的身份實(shí)行另一種游戲規(guī)則，對(duì)手太強(qiáng)大了，他因此被淘汰出局。

　　現(xiàn)在的利辛似乎又恢復(fù)了平靜，保持了“穩(wěn)定”，但留下了“暗傷”：利辛的百姓已經(jīng)失望了，即使再來一個(gè)夏也不能激起他們的熱情。因?yàn)檫@里的問題，根本不是某個(gè)“能人”或“清官”能夠解決的。

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