信力建：建議“紅頭文件”由政府統(tǒng)一制發(fā)

　　最近從國(guó)務(wù)院法制辦傳來(lái)的消息說(shuō)，我國(guó)將全面清理各級(jí)政府制作的紅頭文件。此前國(guó)務(wù)院辦公廳已經(jīng)發(fā)出通知，要求對(duì)現(xiàn)行行政法規(guī)、規(guī)章進(jìn)行一次全面清理。實(shí)際上已經(jīng)失效的，要宣布失效；
行政法規(guī)與法律不一致的，要予以修改。整個(gè)清理工作要于2007年10月底前完成。這一舉措無(wú)疑將對(duì)限制和制約政府行政權(quán)力、實(shí)現(xiàn)依法行政和人民權(quán)利保障具有極為重要的意義。但在中國(guó)的現(xiàn)實(shí)生活中，大量的紅頭文件其實(shí)都是由政府各下屬部門制發(fā)和具體實(shí)施的，部門紅頭文件無(wú)論在量的方面還是在影響社會(huì)生活的方面都居于舉足輕重的位置，而且泛濫成災(zāi)并與部門利益千絲萬(wàn)縷，正所謂“剪不斷，理還亂”。從過(guò)去的清理情況來(lái)看，一是清不勝清，二是前清后發(fā)，甚至愈清愈多，愈清愈烈。如果不從根本上解決這一部門紅頭文件問(wèn)題，欲實(shí)踐依法行政和人民權(quán)利保障將難以有實(shí)質(zhì)性的進(jìn)步。

　　考察政府的行政職能，可以分為具體行政行為與抽象行政行為。具體行政行為指的是行政主體對(duì)特定的行政相對(duì)人作出的具有約束力的行政決定和事實(shí)行政行為，而抽象行政行為則指行政機(jī)關(guān)針對(duì)不特定的行政相對(duì)人作出的能夠反復(fù)適用的行政決定，后者俗稱為“紅頭文件”。我國(guó)行政管理中的一大問(wèn)題是，政府所屬的行政各部門基本上都有制發(fā)紅頭文件的權(quán)力，造成“紅頭文件滿天飛”，既影響政府權(quán)力的集中行使，又造成大量的權(quán)力濫用和違法侵權(quán)。我認(rèn)為，根本的解決之道是將抽象行政行為即紅頭文件的制發(fā)權(quán)收歸政府統(tǒng)一行使，省級(jí)以下行政部門一律不得制發(fā)“紅頭文件”，實(shí)現(xiàn)政府“大權(quán)獨(dú)攬，小權(quán)分散”，以此作為行政管理體制改革具有突破性的一步。選擇這一突破點(diǎn)有以下理由：

　　第一、行政部門擁有制發(fā)“紅頭文件”的權(quán)力本來(lái)就缺乏法律依據(jù)。根據(jù)地方組織法第五十九條的規(guī)定，地方政府統(tǒng)一擁有管理地方事務(wù)的行政職權(quán)，第六十四條規(guī)定，地方人民政府可以根據(jù)工作需要和精干的原則，設(shè)立必要的工作部門。由此可以看出，工作部門之于政府僅屬于附屬關(guān)系，其職權(quán)不可與政府等量齊觀，須經(jīng)政府明示委托方可行使相應(yīng)的權(quán)力。但在我國(guó)地方政府的實(shí)際工作中，行政部門在其工作范圍之內(nèi)已經(jīng)成了“政府”，既可以制定紅頭文件向社會(huì)發(fā)號(hào)施令，又可以直接對(duì)行政相對(duì)人實(shí)施具體行政行為，而這種職權(quán)行使既無(wú)法律的明文規(guī)定，又無(wú)政府的明示委托，只是似乎理所當(dāng)然的這樣做。即使政府委托行政部門行使抽象行政行為的權(quán)力，從法律角度看也是不恰當(dāng)?shù)�。因�(yàn)閷?duì)于政府而言，行政權(quán)力的合法性來(lái)源在于人民通過(guò)法定程序授予，而抽象行政行為又是具有法定性、全局性和本源性的權(quán)力，應(yīng)當(dāng)不可讓渡和委托他人行使。

　　第二、行政職能部門制發(fā)紅頭文件有違程序公正，是行政行為違反社會(huì)公正、公平原則，以及部門利益挑戰(zhàn)政府權(quán)威的主要根源。行政部門既制定規(guī)范，又執(zhí)行自己制定的規(guī)范，部門利益牽涉其中，這種既決定利益分配又享有利益分配所導(dǎo)致的結(jié)果是，一方面這些規(guī)范中總是部門利益優(yōu)先，導(dǎo)致部門利益的不斷膨脹，另一方面造成社會(huì)公正的嚴(yán)重失衡。我國(guó)現(xiàn)在的情況正是反映了這一問(wèn)題的嚴(yán)重程度。若干紅頭文件在部門利益的導(dǎo)引下形成利益的壟斷性，已經(jīng)極大地侵害了社會(huì)公民、法人和其他各方面的合法權(quán)益。由于行政部門擁有的權(quán)力太大，且這種權(quán)力由于層級(jí)上的“條條”管理和利益關(guān)系，又使某些享有巨大利益的行政部門的上下級(jí)之間聯(lián)系愈益緊密，地方政府難以制約，造成權(quán)力失控。各行政部門程度不等地各行其是，使地方組織法第五十九條規(guī)定的地方政府的行政權(quán)力受到嚴(yán)重的挑戰(zhàn)，形成尾大不掉之勢(shì)，影響地方政府的行政統(tǒng)一和權(quán)威。

　　第三、行政職能部門擁有制發(fā)紅頭文件的權(quán)力，導(dǎo)致行政權(quán)力失去制約形成惡性擴(kuò)張，使行政違法侵權(quán)成為社會(huì)公害。行政部門集政策制定和政策執(zhí)行于一體，實(shí)際上又是一個(gè)小“政府”。在實(shí)踐中，有些公務(wù)員乃至一個(gè)編制以外的只要與行政部門掛得上鉤的人都能“說(shuō)話算數(shù)”，使社會(huì)公眾不堪其擾。一個(gè)幾十萬(wàn)人口的縣級(jí)市，本來(lái)只有一個(gè)政府，加上各部門成為幾十個(gè)政府，再加上那些“說(shuō)話算數(shù)”的公務(wù)員類的人更有數(shù)不勝數(shù)的“政府”，行政侵權(quán)就不可避免了。即使是最理想的政府也是一種需要控制的行政權(quán)力，在“滿街都是大蓋帽”、處處都受“政府”管的情況下，公民權(quán)益的法律保障是不可想象的。行政權(quán)力在這里極容易異化成一種不為人們所歡迎的“管卡壓”的權(quán)力，而不是人們所需要的社會(huì)服務(wù)。在我國(guó)現(xiàn)有的法律體制的框架之下，司法機(jī)關(guān)對(duì)紅頭文件不能進(jìn)行合法性審查，因此，對(duì)于紅頭文件造成的侵權(quán)，行政相對(duì)人除通過(guò)行政復(fù)議由上級(jí)行政機(jī)關(guān)處理以外，尚沒(méi)有有效的救濟(jì)渠道。

　　為了依法行政，有必要在抽象行政行為方面實(shí)行政府一個(gè)聲音講話，一個(gè)公章對(duì)外，政府各部門沒(méi)有離開(kāi)政府的具體領(lǐng)導(dǎo)擅自進(jìn)行行政行為的權(quán)力，省級(jí)政府以下部門不得以自己的名義發(fā)放紅頭文件，同時(shí)，要限制公務(wù)員行政權(quán)力的行使，使之公開(kāi)透明并具有規(guī)范性。

　　這樣做的有利之處首先在于政府能夠集中權(quán)力，防止權(quán)力分散和失控，這是實(shí)現(xiàn)依法行政的重要方面。第二是有利于打破部門利益鏈，同時(shí)，所有紅頭文件一律由政府統(tǒng)一制發(fā)，有利于推行行政行為的透明度和公開(kāi)性原則，部門依據(jù)法律法規(guī)和政府文件履行具體行政職能，可以有效地規(guī)范部門的具體行政行為。而最大的好處在于可以有效地減少行政侵權(quán)，保護(hù)社會(huì)公眾的合法權(quán)益免受不法行政行為的侵害。

　　需要指出的是，由政府統(tǒng)一行使抽象行政行為，要防止走表面形式作表面文章。地方組織法第六十三條規(guī)定，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府會(huì)議分為常務(wù)會(huì)議和全體會(huì)議。這是政府作出正式?jīng)Q定的法定形式。但在實(shí)踐中又有所謂“辦公會(huì)議”這種非法定的方式也在作出政府決定：即由政府分管副職召集相關(guān)職能部門會(huì)議，形成決定，由政府分管副職簽發(fā)，制作政府紅頭文件。此種做法其實(shí)極易被行政部門操控，是部門作出抽象性行政行為的變種，應(yīng)當(dāng)防止和杜絕。政府制發(fā)紅頭文件是政府極其重要的施政行為，應(yīng)當(dāng)慎之又慎�？梢越挥煞止芨甭殸款^，相關(guān)職能部門或政府法制部門研究起草，由政府法制部門廣泛征求有關(guān)方面意見(jiàn)作出修改，最后交由政府全體會(huì)議或政府常務(wù)會(huì)議討論決定，行政首長(zhǎng)簽發(fā)。

　　將抽象行政行為歸政府統(tǒng)一行使，是規(guī)范行政行為，建設(shè)有限政府，保護(hù)公民、法人和其他組織合法權(quán)益的重要一步，既有充分的法律依據(jù)，符合人民群眾的愿望，也是中國(guó)當(dāng)前行政管理工作中亟待解決的現(xiàn)實(shí)課題。省、市、縣三級(jí)政府應(yīng)組織力量對(duì)行政部門形成的紅頭文件進(jìn)行統(tǒng)一清理和廢止，代之以正式的、經(jīng)過(guò)廣泛征求各方意見(jiàn)、有效排除部門利益干擾的政府文件。進(jìn)行這一工作最大的阻力在于已經(jīng)形成、無(wú)處不在的部門利益。對(duì)部門利益給行政管理體制改革所形成的阻力及其巨大能量要有清醒的估計(jì)和認(rèn)識(shí)。我國(guó)的若干行政部門多年來(lái)已經(jīng)養(yǎng)成氣候，形成自己的特殊利益群體和特殊利益保護(hù)意識(shí)，基本特點(diǎn)是：具有自利動(dòng)機(jī)，尋求本部門利益的最大化；
借助政治資源并以政府的名義來(lái)進(jìn)行政治、經(jīng)濟(jì)資源的瓜分和占有；
利益的排它性；
具有強(qiáng)大的政治影響力，一旦改革影響其利益，他們會(huì)以種種理由站出來(lái)反對(duì)；
既得利益具有剛性，其絕對(duì)利益只能增加不能減少，相對(duì)利益的份額必須上升不能下降，等等。因此，由政府統(tǒng)一規(guī)范制作紅頭文件勢(shì)必會(huì)遇到部門利益的阻力，這是一種與行政體制改革、推進(jìn)社會(huì)法治化和人民群眾利益相對(duì)立的利益，如果不能沖破這一障礙，依法行政和行政體制改革將難有突破。

　　胡錦濤總書(shū)記強(qiáng)調(diào)指出，行政管理體制改革是一項(xiàng)政治性和政策性都很強(qiáng)的工作，必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，從國(guó)情出發(fā)，從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求出發(fā)，從人民群眾的愿望出發(fā)，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)。這是行政管理體制改革的總方針。我認(rèn)為，將紅頭文件的制作權(quán)從行政部門收回，由各級(jí)政府集中統(tǒng)一行使，是行政管理改革和規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)作的必行步驟，也是從根本上解決紅頭文件泛濫、權(quán)力濫用和行政侵權(quán)的必不可少的重大舉措，符合人民群眾的愿望，需要對(duì)此痛下決心。

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