鄭秉文：中國(guó)產(chǎn)生社保案的制度原因及解決辦法

　　今天研討會(huì)的主題是“社�；�金的監(jiān)管與立法研討會(huì)”，那我就談?wù)勆绫；�金監(jiān)管的問題。針對(duì)剛才的課題介紹，我談以下幾個(gè)問題。

　　一、社�；�金監(jiān)管的概念

　　剛才課題組介紹說社保基金的監(jiān)管包括三個(gè)支柱。在談社保基金監(jiān)管之前，先來明確“社�；�金”這個(gè)概念是非常重要的。什么叫社�；�金？這是非常關(guān)鍵的概念。把社�；�金監(jiān)管內(nèi)容涵蓋成五險(xiǎn)，這么說在理論上是正確的。但在談監(jiān)管時(shí)，嚴(yán)格意義上講，就只有養(yǎng)老，因?yàn)獒t(yī)療保險(xiǎn)幾乎在所有的國(guó)家都是現(xiàn)收現(xiàn)付，余額太小，只是頭寸，談不上監(jiān)管，失業(yè)保險(xiǎn)也一樣，對(duì)此各國(guó)都一樣。所以嚴(yán)格意義上講，所謂社保基金監(jiān)管是指養(yǎng)老基金監(jiān)管。養(yǎng)老又分成三個(gè)支柱，第一支柱是強(qiáng)制性的，第二支柱是企業(yè)年金，第三支柱是商業(yè)保險(xiǎn)。這是1994年世界銀行提出來的。2005年世界銀行又加了兩個(gè)支柱，一個(gè)是零支柱，一個(gè)是第四支柱。零支柱來自于財(cái)政一般稅收，第四支柱來自于家庭養(yǎng)老。這些先不說，一說就亂套了。但如果把第二支柱、第三支柱都劃進(jìn)來，再談社保基金監(jiān)管，那就不應(yīng)該了，因?yàn)榈谌�支柱是純粹的私人部門，遵循的是完全的市場(chǎng)原則，屬于保監(jiān)會(huì)和證監(jiān)會(huì)的日常工作；
而第二支柱屬于“半私人部門”的性質(zhì)，既有國(guó)家的政策支持，又完全實(shí)行市場(chǎng)運(yùn)作。

　　所以，經(jīng)濟(jì)學(xué)家一般情況下在談社�；�金監(jiān)管時(shí)，主要是指對(duì)養(yǎng)老資金的監(jiān)管。在養(yǎng)老里，主要研究的是第一支柱的強(qiáng)制性基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和第二支柱的自愿型企業(yè)年金基金。這樣就可以確定我們今天談話和討論的平臺(tái)，而剛才課題介紹的有些遠(yuǎn)了一些，起碼商業(yè)保險(xiǎn)就根本不在社�；�金監(jiān)管的范圍之內(nèi)，這是課題組應(yīng)該注意的。

　　截止到2005年底，根據(jù)官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，準(zhǔn)確地說，我國(guó)“大社�！备拍钕氯�部社保資金累積結(jié)余為9400億元，而不是剛才課題說的2萬多億；
其中城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老統(tǒng)籌資金4041億元，東三省城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老個(gè)人賬戶資金206億元，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)資金310億元，基本醫(yī)療保險(xiǎn)資金1278億元，失業(yè)保險(xiǎn)資金511億元，工傷保險(xiǎn)資金164億元，生育保險(xiǎn)資金72億元，全國(guó)社�；�金理事會(huì)2100億，企業(yè)年金680億。

　　二、不同的融資方式?jīng)Q定了不同的監(jiān)管模式

　　這里有兩個(gè)問題。一個(gè)問題是，在分析監(jiān)管時(shí)，我們很難完全以國(guó)家來分類，而主要是以融資方式來分類，可以說代表性國(guó)家，例如，如果第一支柱是現(xiàn)收現(xiàn)付的，第二支柱是完全積累制的，就應(yīng)實(shí)行不同的監(jiān)管方式。就是說應(yīng)以不同的社保模式來分類才好。比如智利，是完全積累制的私營(yíng)化操作模式，賬戶持有人可以挑選不同的公司，或類似于香港的強(qiáng)積金和我們國(guó)家的企業(yè)年金，其監(jiān)管方式幾乎完全等同于對(duì)資本市場(chǎng)的監(jiān)管。而與之對(duì)應(yīng)的美國(guó)第一支柱是現(xiàn)收現(xiàn)付的，完全購(gòu)買國(guó)債，由于其融資方式的不同，其監(jiān)管模式就而相差非常之大。就是說，融資方式主要有兩大類：一種是現(xiàn)收現(xiàn)付，一種是完全積累，這是兩個(gè)極端的融資方式。采用現(xiàn)收現(xiàn)付的國(guó)家，其資產(chǎn)余額的配置大多都是采取購(gòu)買國(guó)債的方式，較少的國(guó)家有實(shí)業(yè)投資，并主要發(fā)生在東亞國(guó)家，所以我將之成為“東亞化”現(xiàn)象，例如日本和韓國(guó)。2001年以后他們都進(jìn)行了改革，開始實(shí)行證券投資。另外一個(gè)極端是指完全積累制，即引入了個(gè)人賬戶，實(shí)行的是完全市場(chǎng)化的投資，這時(shí)，監(jiān)管就須采取市場(chǎng)監(jiān)管的方式。

　　另一個(gè)問題是，只要養(yǎng)老金進(jìn)入市場(chǎng)，其監(jiān)管就大致可以分為三個(gè)模式：
：一是單一監(jiān)管，在這種模式里有一個(gè)或多個(gè)專門機(jī)構(gòu)來共同對(duì)社�；�金進(jìn)行監(jiān)管；
二是部分混合監(jiān)管模式，指只有一個(gè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)管，監(jiān)管的對(duì)象是保險(xiǎn)市場(chǎng)和養(yǎng)老基金市場(chǎng)；
三是完全混合模式，即指有一個(gè)機(jī)構(gòu)監(jiān)管所有的金融領(lǐng)域，包括銀行、證券、保險(xiǎn)公司和養(yǎng)老金基金等。不管是社�；�金還是企業(yè)年金，只要進(jìn)入市場(chǎng)，其監(jiān)管模式就可采取這三種方式之一，概莫能外。我國(guó)采用的顯然是第一種模式。

　　三、中國(guó)為什么會(huì)產(chǎn)生社保案

　　上海社保案吸引了全社會(huì)的關(guān)注。報(bào)紙上都說產(chǎn)生社保案是因?yàn)楸O(jiān)管不力造成的，比如說是左手管右手造成的，而應(yīng)該采取稅務(wù)部門征繳、財(cái)政部門管理、社保部門負(fù)責(zé)待遇支付的三權(quán)分立體制等等。我個(gè)人認(rèn)為這只是產(chǎn)生社保案的原因之一，問題不那么簡(jiǎn)單，比較復(fù)雜。例如，上海社保案涉案金額34.5億元分為兩個(gè)部分，一是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)資金，一是企業(yè)年金，后者的數(shù)量占決大多數(shù)。由于這兩部分資金的性質(zhì)不同，運(yùn)作規(guī)則不同，所以，他們之間的風(fēng)險(xiǎn)源就是不盡相同。對(duì)基本保險(xiǎn)資金來說，主要是制度本身存在很多缺陷造成的，是國(guó)家沒有很好地負(fù)起責(zé)任來；
而對(duì)企業(yè)年金來說，主要原因是地方政府抓住不放，沒有及時(shí)交給市場(chǎng)的原因造成的。先來看基本養(yǎng)老保險(xiǎn)資金。

　　在上海社保案中，導(dǎo)致產(chǎn)生基本養(yǎng)老保險(xiǎn)資金風(fēng)險(xiǎn)的主要原因有兩個(gè)。

　　第一，統(tǒng)籌層次太低。我國(guó)社保制度統(tǒng)籌水平一直維持在較低的水平，主要是以縣市級(jí)為主，即使東三省的試點(diǎn)號(hào)稱實(shí)現(xiàn)了省級(jí)統(tǒng)籌，但實(shí)際上也不是省級(jí)水平的大收大支；
連省級(jí)統(tǒng)籌都沒實(shí)現(xiàn)，更不用說像發(fā)達(dá)國(guó)家那樣在全國(guó)水平上實(shí)現(xiàn)大收大支了�，F(xiàn)在的統(tǒng)籌主要是以2200多個(gè)市縣級(jí)統(tǒng)籌為主，基金分散在2200個(gè)單位手里。在2200多個(gè)統(tǒng)籌單位的情況下，山高皇帝遠(yuǎn)，中央政府難以有效控制。于是我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的風(fēng)險(xiǎn)源就潛伏著多達(dá)2000多個(gè)，他們各自為政，畫地為牢，各行其是。

對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)來說，由于他們的余額較多，投資沖動(dòng)更為明顯，所以社保案的發(fā)生頻率就較高。那么為什么會(huì)出現(xiàn)投資沖動(dòng)呢？因?yàn)楫?dāng)前社保資金的投資政策存在較大問題。

　　第二，投資回報(bào)率太低。社�；�金投資是受到政策嚴(yán)格限制的，即只有兩條出路，一是購(gòu)買國(guó)債，二是協(xié)議存款，否則，突破了這兩條就是違規(guī)。但是目前的現(xiàn)實(shí)是這兩個(gè)出路都很難做得到，因?yàn)閲?guó)債發(fā)行不夠，難以購(gòu)買；
銀行流動(dòng)性也出現(xiàn)過剩，所以存款也很難，這兩個(gè)投資渠道都很不暢通。此外，即使這兩條投資渠道暢通，其投資回報(bào)率也是非常低的，一般在2％—3%左右，于是資本的本性便容易促使縣市級(jí)政府尋求較高投資收益率；
在沒有任何規(guī)范的條件下，各地的投資行為就成為一種放羊狀態(tài)，他們各顯神通，容易出現(xiàn)壞帳，這已成為公開的秘密，如果再出現(xiàn)決策不透明，出現(xiàn)利益輸送，性質(zhì)就變了，就成為腐敗了。上海社保案的根源就在于此。

　　以上兩個(gè)原因是導(dǎo)致中國(guó)目前社�；�金出現(xiàn)違規(guī)和腐敗現(xiàn)象的主要原因，主要是制度本身造成的，進(jìn)而導(dǎo)致利益輸送，產(chǎn)生腐敗。

　　上海社保案的另一個(gè)啟示是針對(duì)企業(yè)年金的。在上海違規(guī)的34.5億資金中，絕對(duì)大部分企業(yè)年金，基本保險(xiǎn)資金很少。企業(yè)年金在2004年以前一直都沒有任何投資限制，而上海社保案的涉案金額幾乎完全發(fā)生在2004年社保部?jī)蓚�(gè)試行辦法出臺(tái)之前，所以上海社保案指的不是單純的投資違規(guī)，而在于投資過程中的腐敗行為。為什么會(huì)出現(xiàn)腐敗呢，因?yàn)槠髽I(yè)年金掌握在政府手里，變成了政府的行政附屬物，個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)說了算，搞暗箱操作，沒有監(jiān)督，沒有決策民主化和透明化，最終形成了腐敗。從上海案的啟示來看，企業(yè)年金必須按照2004年社保部?jī)蓚�(gè)《試行辦法》的要求，徹底實(shí)行信托制的市場(chǎng)化投資，從政府手里解放出來，交給市場(chǎng)主體去運(yùn)營(yíng)。

　　2004年以前原有的企業(yè)年金經(jīng)營(yíng)模式有四種：政府經(jīng)辦模式、企業(yè)自辦模式、保險(xiǎn)公司團(tuán)險(xiǎn)模式和蛇口模式。最后一個(gè)模式不去討論，那是個(gè)別案例。在前三個(gè)模式中，上海出事的屬于政府經(jīng)辦模式。出事時(shí)全國(guó)有600多億元的企業(yè)年金存量，最多的是上海，二是深圳，三是成都。上海出事之后，社保部頒布了34號(hào)文，限定在2007年底之前完成市場(chǎng)化的轉(zhuǎn)型。上海社保案說明，企業(yè)年金掌握在政府手里就難以建立起法人治理結(jié)構(gòu)，于是就不可能建立強(qiáng)制性的信息披露制度，所以就導(dǎo)致問題頻出。

　　四、避免出現(xiàn)社保案的出路

　　2006年11月，國(guó)家審計(jì)署審計(jì)了29個(gè)省、直轄市、計(jì)劃單列市，查出了71.4億元的違規(guī)資金，這些違規(guī)可以分為5類，我在一篇文章中曾做過詳細(xì)的分析。據(jù)悉國(guó)家審計(jì)署將馬上要對(duì)縣市級(jí)的社�；�金進(jìn)行審計(jì)。針對(duì)上面談到的統(tǒng)籌層次太低、投資渠道不暢兩個(gè)方面的原因，我認(rèn)為，要想避免出現(xiàn)社保案，就首先要解決這兩個(gè)方面的問題。

　　第一，改造目前的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。之所以目前中國(guó)的社保統(tǒng)籌層次太低，是因?yàn)槌青l(xiāng)差別太大，呈現(xiàn)經(jīng)濟(jì)二元化結(jié)構(gòu)。之所以就連實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌都很困難，是因?yàn)橐皇≈畠?nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也存在較大差距，比如遼寧要實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌，大連肯定很不情愿，但朝陽卻非常愿意。于是道德風(fēng)險(xiǎn)將導(dǎo)致發(fā)達(dá)地區(qū)繳費(fèi)不積極，甚至出現(xiàn)藏匿資金的現(xiàn)象，最后形成逆向選擇。為什么當(dāng)時(shí)人民公社能搞成，是因?yàn)楹怂銌挝皇窃谛￡?duì)，而不是大隊(duì)和公社，統(tǒng)籌層次低。所以，要想在目前的制度框架下提高統(tǒng)籌層次，那是很難的，幾乎是不可能的，道德風(fēng)險(xiǎn)與逆向選擇將有可能導(dǎo)致這個(gè)社保制度會(huì)破產(chǎn)的。

　　我個(gè)人認(rèn)為，只有改造目前的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，使之適應(yīng)目前經(jīng)濟(jì)二元化結(jié)構(gòu)，適應(yīng)目前的經(jīng)濟(jì)狀況。一個(gè)制度只要有統(tǒng)有賬，在二元結(jié)構(gòu)下，就勢(shì)必會(huì)在統(tǒng)籌部分導(dǎo)致道德風(fēng)險(xiǎn)。在統(tǒng)和賬的28％繳費(fèi)中，20％是社會(huì)統(tǒng)籌，8％是個(gè)人賬戶。要降低道德風(fēng)險(xiǎn)，只能擴(kuò)大個(gè)人賬戶的比例即擴(kuò)大制度的私有性，減小統(tǒng)籌比例，以最大限度地減少道德風(fēng)險(xiǎn)。如果27％是個(gè)人賬戶，1％是統(tǒng)籌資金，顯然就不太可能有道德風(fēng)險(xiǎn)。如果所有繳費(fèi)百分之百地劃到個(gè)人賬戶，成為私有的，全國(guó)統(tǒng)籌肯定會(huì)立即實(shí)現(xiàn)。鑒于此，我建議大幅降低制度門檻即降低繳費(fèi)比例，單位和個(gè)人繳費(fèi)全部劃入個(gè)人賬戶，這是實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌的一個(gè)好辦法，只有這樣才能從制度上解決社保資金的風(fēng)險(xiǎn)問題。至于政府的責(zé)任，可以采取引入基本養(yǎng)老的辦法，資金來源于一般稅收。

　　第二，統(tǒng)賬分類監(jiān)管，實(shí)行不同的投資政策。不同性質(zhì)的資金的投資應(yīng)該分開。統(tǒng)籌資金的規(guī)則和賬戶資金的規(guī)則是不一樣的，這兩筆資金的性質(zhì)也是不一樣的，所以，投資策略也應(yīng)該有所區(qū)別，否則就是沒有效率。賬戶資金是私人的，是私有財(cái)產(chǎn)，可以繼承。統(tǒng)籌部分具有“稅”的性質(zhì)，有一個(gè)PUBLIC的性質(zhì)。政府用它投資，容易投向競(jìng)爭(zhēng)部門，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)因素就容易回歸，會(huì)破壞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)；
如果投向資本市場(chǎng)，作為最大的機(jī)構(gòu)投資者，作為國(guó)家主導(dǎo)的投資，會(huì)破壞資本市場(chǎng)的規(guī)則。根據(jù)我目前的研究，統(tǒng)籌部分的投資管理，最規(guī)范的是美國(guó)，其資本年回報(bào)率為7%左右，主要是投資于特種國(guó)債。這樣可以規(guī)避計(jì)劃經(jīng)濟(jì)因素的回歸，可以規(guī)避對(duì)私人競(jìng)爭(zhēng)性部門的沖擊，可以規(guī)避對(duì)資本市場(chǎng)的沖擊，同時(shí)，國(guó)家以較高的利率的形式承擔(dān)起責(zé)任來，規(guī)避市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)。

　　眼下看，賬戶的這一部分資金必須要實(shí)行市場(chǎng)化投資。其投資規(guī)則幾乎要與企業(yè)年金的投資規(guī)則一樣。但我們現(xiàn)在的投資策略是統(tǒng)賬合一，兩部分資金實(shí)行一個(gè)政策，投資渠道只有兩條道，回報(bào)率太低。這樣導(dǎo)致幾個(gè)問題：一是統(tǒng)賬結(jié)合的制度的合法性問題。為什么要引入賬戶？目的就是要使這部分發(fā)揮財(cái)務(wù)可持續(xù)性的作用，使其具有進(jìn)入資本市場(chǎng)的條件。可是建立了賬戶又沒有進(jìn)入資本市場(chǎng)，建立賬戶的理由與合法性就不存在了。二是回報(bào)率過低，已經(jīng)導(dǎo)致替代率逐年降低，有一些數(shù)據(jù)可以說明問題。在我隨國(guó)務(wù)院社保試點(diǎn)評(píng)估小組去東三省的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，他們的替代率從2000年到2005年在逐年降低。如果不提高賬戶收益率，最終受損的還是退休工人，其生活水平逐年下降，最終有可能使他們成為一個(gè)弱勢(shì)群體。三是賬戶基金的信托制投資管理在我國(guó)已積累了一些經(jīng)驗(yàn)，這就是企業(yè)年金的投資制度，從去年6月份開始進(jìn)入市場(chǎng)到現(xiàn)在，資本回報(bào)率為9%。也就是說我們已積累了一些很好的經(jīng)驗(yàn)。另外，“全國(guó)社保基金理事會(huì)”那里畢竟也積累了一些經(jīng)驗(yàn)，資本市場(chǎng)可以承受企業(yè)年金投資之重，這也形成了共識(shí)。

　　賬戶資金在實(shí)行市場(chǎng)化投資以后，從社保制度層面來看，它的投資體制就理順了，就建立起了資金安全性的防火墻，那時(shí)，它面臨的就幾乎完全是來自于市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)，與上海社保案中的道德風(fēng)險(xiǎn)就不一樣了。

　　五、我堅(jiān)決反對(duì)社會(huì)保障費(fèi)改稅的理由

　　剛才課題介紹說主張將社會(huì)保障給改稅，以加強(qiáng)監(jiān)管。對(duì)此，我覺得這是有問題的。我認(rèn)為，社會(huì)保障的供款在目前條件下是不宜費(fèi)改稅的，我曾發(fā)過一些文章，表達(dá)了我的看法。這里我再次做個(gè)總結(jié)和歸納。

　�。�.所謂費(fèi)改稅“與國(guó)際接軌”，這純屬子虛烏有

　　都說費(fèi)改稅是與國(guó)際接軌，但我詳細(xì)查過資料，發(fā)現(xiàn)這是一個(gè)錯(cuò)誤。國(guó)際潮流與之恰恰相反，不是費(fèi)改稅，而是稅改費(fèi)。

　　從歷史上看，社會(huì)保障基金的融資方式有一個(gè)演變過程。1882年德國(guó)成立社會(huì)保障制度以來，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　一開始是費(fèi)。因?yàn)楫?dāng)時(shí)是行業(yè)性的吉爾特組織形式，是行業(yè)管理，顯然是費(fèi)，帶有互助會(huì)的性質(zhì)，起源于海員、礦工的互助會(huì)，所以也稱之為吉爾特主義。一直到二戰(zhàn)以前，所有國(guó)家的社會(huì)保障基金的供款，其性質(zhì)是費(fèi)，不是稅。二戰(zhàn)以后，確有一些國(guó)家費(fèi)改稅，這是英國(guó)改革的示范結(jié)果，1946年英國(guó)根據(jù)貝弗里奇報(bào)告宣布建成福利國(guó)家，實(shí)行了繳稅制，但盡管如此，其貝弗里奇報(bào)告原文中使用的也全都是“費(fèi)”的概念即contributions,只有一處的標(biāo)題是taxation and contributions。還有其它一些國(guó)家采用的也都是費(fèi)，雖然在名稱上采用的是稅的稱呼，我為此還查過法文版的名稱和術(shù)語。

　　判斷是稅還是費(fèi)，不能簡(jiǎn)單地看用詞，關(guān)鍵要看支付待遇和繳費(fèi)之間的聯(lián)系程度有多大。沒有聯(lián)系就是稅，有聯(lián)系就是費(fèi)。只能有這一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，不能看用詞。1946年以后，英國(guó)盡管用詞沒有改，但因?yàn)槠淅U費(fèi)與待遇已經(jīng)沒有聯(lián)系了，購(gòu)買的是權(quán)利，所以是稅。與其一樣的有北歐國(guó)家。

　　社會(huì)保障供款第二個(gè)階段從二戰(zhàn)后一直到20世紀(jì)80年代，再這期間有些國(guó)家開始費(fèi)改稅了，這是當(dāng)時(shí)歷史潮流的結(jié)果，是英國(guó)示范效應(yīng)的結(jié)果，但這個(gè)潮流只發(fā)生在那個(gè)時(shí)期。80年代以后，又形成了一股稅改費(fèi)的潮流，這也是人人皆知的一個(gè)事實(shí)。1973年石油危機(jī)、1979年撒切爾夫人上臺(tái)、1981年里根上臺(tái)以后，新保守主義、新自由主義的革命席卷整個(gè)資本主義世界，再加上又出現(xiàn)老齡化，幾乎導(dǎo)致所有國(guó)家都要往養(yǎng)老保險(xiǎn)里面進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，所以改革的方向是引入個(gè)人賬戶，加大社會(huì)和個(gè)人的責(zé)任，減輕政府的負(fù)擔(dān)，許多國(guó)家又都開始稅改成費(fèi)了，試圖加強(qiáng)個(gè)人供款與受益之間的聯(lián)系。判斷的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)就是看其是否引入個(gè)人賬戶。如果引入了個(gè)人賬戶，盡管有些國(guó)家仍然叫稅，但實(shí)質(zhì)上已經(jīng)是費(fèi)了。這樣的國(guó)家，在拉丁美洲有12個(gè)，歐亞有7個(gè)國(guó)家，加上2000年香港實(shí)行強(qiáng)積金，稍微一數(shù)就有20多個(gè)。20世紀(jì)80年代后期以來，洶涌澎湃的潮流是稅改費(fèi)。所以，所謂與國(guó)際接軌，實(shí)際上是接錯(cuò)了，“費(fèi)改稅”接的軌是1981年以前的軌。

　　2．費(fèi)改稅無法實(shí)現(xiàn)社保資金自我平衡的目的

　　對(duì)現(xiàn)代社會(huì)保障制度，所有的經(jīng)濟(jì)學(xué)家都強(qiáng)調(diào)其基金的自我平衡，幾乎沒有一個(gè)國(guó)家的實(shí)踐是把社會(huì)保障的繳費(fèi)與一般財(cái)政收入混在一起。美國(guó)是有教訓(xùn)的，開始時(shí)是聯(lián)合賬戶，后來又分開了，經(jīng)過幾次反復(fù)，現(xiàn)在仍然是分開的。一定要強(qiáng)調(diào)社會(huì)保障費(fèi)用的自我平衡，如果變成稅，就不用自我平衡了。

　　3．費(fèi)改稅割斷了個(gè)人繳費(fèi)與未來權(quán)利的聯(lián)系

　　加強(qiáng)個(gè)人繳費(fèi)與未來權(quán)利之間的聯(lián)系是國(guó)際潮流。多繳多得，少繳少得，促進(jìn)繳費(fèi)，促進(jìn)勞動(dòng)供給，勞動(dòng)供給多了，繳費(fèi)就多了，社保制度收入也就多了，個(gè)人退休金收入就自然提高了，這是改革的大趨勢(shì)。如果改成稅，在理論上就割斷了這種聯(lián)系。

　　4．費(fèi)改稅仍不能解決偷逃問題

　　“從稅派”說費(fèi)改稅可以加大征繳力度，從前幾年的實(shí)踐看這是事實(shí)，至少2000年—2006年是這樣的。目前的征繳條例是1999年制定的，允許地方政府選擇稅務(wù)部門也可以選擇勞動(dòng)保障部門征收。于是大約有一半省選擇稅務(wù)部門，半數(shù)的選擇了勞動(dòng)社保部門。但目前的情況是正規(guī)部門已基本應(yīng)繳盡繳了，而非正規(guī)部門就業(yè)人員還沒有完全加入進(jìn)來。如果說要加大征繳力度，費(fèi)改成稅的征繳效果對(duì)非正規(guī)部門來說是不會(huì)有很大改觀的。關(guān)鍵在于社保制度有沒有吸引力，沒有吸引力，非正規(guī)部門是不情愿加入進(jìn)來，為什么農(nóng)民工要退保？逃費(fèi)和退�，F(xiàn)象嚴(yán)重說到底是制度不合理和不科學(xué)造成的，而不在于社保供款是否改名換姓。關(guān)鍵還在于進(jìn)行制度改革，讓社保制度有吸引力，因?yàn)樗�與個(gè)人所得稅的性質(zhì)畢竟是不一樣的。不能陷入部門利益之爭(zhēng)的誤區(qū)，而要考慮長(zhǎng)期的制度建設(shè)。

　　5．費(fèi)改稅與中國(guó)社保制度剛剛起步的現(xiàn)實(shí)不符

　　中國(guó)的社保制度剛剛起步，稅的剛性要大于費(fèi)，應(yīng)該保留較大的改革彈性和改革空間，比如目前社保賬戶比例還處于變化之中，統(tǒng)籌部分還可以費(fèi)改稅，但賬戶部分改不改？說統(tǒng)賬結(jié)合，統(tǒng)是稅，賬是費(fèi)，但賬的規(guī)模都定不下來，如何改？我們的制度正在建設(shè)和變革之中，僅做實(shí)賬戶的規(guī)模這一點(diǎn)就是有好幾種試點(diǎn)方案，一次試點(diǎn)一個(gè)樣，如何從費(fèi)變成稅？稅的嚴(yán)肅性何在？

　　6．社保稅的稅種和稅目的確立存在較大困難

　　一個(gè)稅種或稅目的設(shè)立必須考慮到其權(quán)威性與可行性。如果改成稅，目前的繳稅人的稅基將如何確定？非正規(guī)部門的人怎么辦？農(nóng)民連農(nóng)業(yè)稅都免了，還要讓他們交社保稅？你說他交不交？如果把他們排斥掉，這是社會(huì)排斥，談何建設(shè)和諧社會(huì)？

　　7．費(fèi)改稅的說法暗含部門利益之爭(zhēng)

　　這筆資金到底由哪個(gè)部門征收好？各種說法都有。我個(gè)人認(rèn)為由勞動(dòng)社會(huì)保障部門征收好。因?yàn)橹袊?guó)的社保制度正在建設(shè)過程中，需要幾十年，如果不把權(quán)利和義務(wù)統(tǒng)一在一個(gè)部門，征收是稅務(wù)部門，錢由財(cái)政部保管，花錢的是勞動(dòng)保障部，從長(zhǎng)期來看，就沒有一個(gè)部門有責(zé)任感，無法確定責(zé)任人，容易出現(xiàn)三個(gè)和尚抬水無水喝的局面。這不是一個(gè)覺悟的問題，而是一個(gè)機(jī)制問題，是一個(gè)制度安排問題。我的思路是“三貼近”：制度建設(shè)和制度完善是長(zhǎng)期的和漫長(zhǎng)的，從參保到退休需要幾十年，這個(gè)特殊性要求，決策者離資金源頭越近就越有利于制度的長(zhǎng)期建設(shè)與觀察，制度運(yùn)行的執(zhí)行者離繳費(fèi)者越近就越有利于擴(kuò)大覆蓋面，決策者與執(zhí)行者離得越近就越能明確責(zé)任主體，進(jìn)而就越有效率。

　　8．費(fèi)改稅潛伏著加大中央財(cái)政負(fù)擔(dān)的可能性

　　如果費(fèi)改稅，三個(gè)部門聯(lián)合管，稅務(wù)部門征收，財(cái)政部門掌管，勞動(dòng)社會(huì)保障部門花錢，很可能加大中央的財(cái)政負(fù)擔(dān)。因?yàn)楣苤Ц兜娜酥还苤Ц叮�他就有可能不顧征收的現(xiàn)狀而只顧支付，入不敷出是財(cái)政部的事情了。試想一下，在這樣的架構(gòu)下如果實(shí)行幾年前的兩個(gè)“確�！钡脑�，那會(huì)是什么結(jié)果？

　　9．沒有數(shù)據(jù)說明費(fèi)改稅就必然降低成本

　　有人認(rèn)為稅務(wù)部門有一套現(xiàn)成的班子，由他們征收成本低，但我看不見得。稅務(wù)部門的年終獎(jiǎng)勵(lì)要拿出多少比例？硬件建設(shè)需要花費(fèi)多少？我們沒有確切的數(shù)據(jù)，正是由于沒有公開披露的數(shù)據(jù)，所以我們就不能說哪個(gè)部門征收成本低，或斷言說哪個(gè)部門的成本高。前面我說的去年審計(jì)署的報(bào)告中公布，在71.4億元違規(guī)資金中可以分為五類，其中就有6.5％用于構(gòu)建辦公用房和彌補(bǔ)行政經(jīng)費(fèi)，是4.7億元，包括違規(guī)擔(dān)保和其他房產(chǎn)與職工宿舍。征繳成本的確定與來源無非是兩條，一條是按比例提取，一條是大收大支，實(shí)行財(cái)政撥款；
但無論實(shí)行哪一條，都應(yīng)在立法上應(yīng)予以明確。這次《社會(huì)保險(xiǎn)法》的征求意見過程中我就提出了這個(gè)意見，行政成本要制度化、透明化。

　　六、對(duì)幾個(gè)相關(guān)問題的看法

　　最后還有幾個(gè)問題需要澄清。

　　1．關(guān)于中國(guó)企業(yè)年金的擔(dān)保問題

　　剛才課題組的介紹認(rèn)為，我國(guó)企業(yè)年金制度建設(shè)應(yīng)成立一個(gè)擔(dān)保公司。這一建議是錯(cuò)誤的，因?yàn)橹袊?guó)企業(yè)年金的類型是DC型完全積累制的，是不需要擔(dān)保的。建立擔(dān)保公司的情況只發(fā)生在DB型制度下，DC型是無須擔(dān)保的，這是以訛傳訛的結(jié)果，我曾在報(bào)章上看到過。有人說美國(guó)是這樣做的，但我們應(yīng)該知道，美國(guó)的那個(gè)擔(dān)保公司只是針對(duì)DB型的，DC型計(jì)劃根本就不在擔(dān)保之列。DC型的風(fēng)險(xiǎn)來自于自我投資尤其是上市公司的股票，而不是來自于企業(yè)破產(chǎn)，因?yàn)镈C型信托制的養(yǎng)老資產(chǎn)與企業(yè)的自有經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)在法律上是分離的，沒有連帶關(guān)系，養(yǎng)老資金是安全的。中國(guó)不能搞DB型企業(yè)年金，絕對(duì)不能搞，我們只能按照社保部2004年頒發(fā)的兩個(gè)試行辦法走DC這一條路，而不能再設(shè)立另外一個(gè)DB制度，同時(shí)走出兩條路。

　　這是因?yàn)椋?005年的數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)企業(yè)的生命周期平均只有3.9年，如果中國(guó)做DB型企業(yè)年金，其風(fēng)險(xiǎn)就非常之大。企業(yè)破產(chǎn)之后，企業(yè)年金的損失如果政府不接管，就會(huì)把失業(yè)群體推向社會(huì)，會(huì)形成不穩(wěn)定因素；
政府要接管就容易形成巨大的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。美國(guó)有DB型的企業(yè)年金計(jì)劃，這是歷史造成的，由于DC具有很多優(yōu)點(diǎn)，后來就發(fā)展得很快，現(xiàn)在已是半壁江山，而在70年代初期DC型幾乎還是零。即使對(duì)DB計(jì)劃來說，美國(guó)擔(dān)保公司的效率和效果也是極不成功的，因?yàn)樗�相�?dāng)于一個(gè)再保險(xiǎn)公司，參保公司向再保險(xiǎn)公司買保險(xiǎn)，定價(jià)存在很多技術(shù)難題，道德風(fēng)險(xiǎn)猖獗，逆向選擇嚴(yán)重，處于虧損狀態(tài)，大概負(fù)債已達(dá)幾百億美元。所以再保險(xiǎn)的定價(jià)防止不了道德風(fēng)險(xiǎn)，價(jià)格反映不了參保公司真實(shí)的風(fēng)險(xiǎn)程度，這樣的擔(dān)保制度是不成功的。所以，為了國(guó)家的利益，為了職工的利益，我國(guó)職業(yè)年金計(jì)劃在立法上應(yīng)該杜絕DB型計(jì)劃。

　　2．關(guān)于監(jiān)管模式

　　監(jiān)管非常重要，監(jiān)管設(shè)計(jì)關(guān)鍵在于投資理念。投資理念有兩種，一種是謹(jǐn)慎人式的，一種是數(shù)量式的。決定投資理念的受到兩個(gè)客觀因素的制約，一是繼受的法律體系，一般來說，不成文法傳統(tǒng)的國(guó)家實(shí)行謹(jǐn)慎人的投資策略，而大陸法體系一般實(shí)行數(shù)量投資策略。我看到的歐盟《里斯本日程》說，在90年代，凡是實(shí)行謹(jǐn)慎人投資策略的，其投資回報(bào)率平均為11%，而實(shí)行數(shù)量限制的，則只有6%。二是受到客觀的經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件和資本市場(chǎng)發(fā)達(dá)程度的限制。如果經(jīng)濟(jì)發(fā)展不太成熟，一般采用的是數(shù)量式的；
如果成熟，則采用謹(jǐn)慎人策略的。這在國(guó)際上也是一個(gè)規(guī)律和普遍現(xiàn)象。

　　投資的理念和策略不同，監(jiān)管方式和監(jiān)管制度也就不同。例如監(jiān)管分為事前、事中和事后監(jiān)管。數(shù)量限制著重的是事前監(jiān)管，主要是設(shè)立門檻的問題，而謹(jǐn)慎人的投資策略和理念側(cè)重的則主要是事中和事后監(jiān)管，進(jìn)入門檻一般較低。監(jiān)管模式不一樣，監(jiān)管重點(diǎn)不一樣，監(jiān)管力量的配備也就不太一樣，監(jiān)管負(fù)荷也就不一樣。這個(gè)問題非常復(fù)雜，不是一兩句話能說清楚的。就目前我國(guó)的現(xiàn)狀來看，無疑我們采取的是數(shù)量式的模式。

　　3．關(guān)于做實(shí)個(gè)人賬戶

　　我同意剛才葛延風(fēng)同志的觀點(diǎn)，對(duì)做實(shí)賬戶也同樣持有懷疑態(tài)度，因?yàn)樽鰧?shí)賬戶以后有很多問題。

　　第一，資金的保值、增值等問題解決不了。這個(gè)問題前面我已經(jīng)講了，這里就不詳述了。這是個(gè)大問題，是決定是否做實(shí)賬戶的一個(gè)根據(jù)呀！如果不能解決這個(gè)問題，做實(shí)就沒有意義了。否則，就是為了做實(shí)而做實(shí)了，就是為了完成任務(wù)而做實(shí)了。

　　第二，做實(shí)個(gè)人賬戶與經(jīng)濟(jì)大制度不配合，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)結(jié)構(gòu)不適應(yīng)。我國(guó)外匯儲(chǔ)備已于上個(gè)月超過1.2萬億，為全球外匯儲(chǔ)備第一大國(guó)；
多年來始終是雙順差的情況下，社保制度做實(shí)賬戶的結(jié)果顯然沒有為消化雙順差和外匯儲(chǔ)備而做出貢獻(xiàn)，結(jié)果正好恰恰相反；
另外，當(dāng)前我國(guó)的外貿(mào)依存度太高，高達(dá)80％，成為世界之最；
再次，儲(chǔ)蓄率也太高，達(dá)48％，也是世界之最；
此外，商業(yè)銀行儲(chǔ)蓄已過15萬億，郵政儲(chǔ)蓄已過萬億，住房公積金繳存余額高達(dá)7000億元，銀行流動(dòng)性過剩問題在總理政府報(bào)告里都提出來了，引起了最高層的重視。再看消費(fèi)，我國(guó)最終消費(fèi)已達(dá)到歷史最低水平，接近50%，居民消費(fèi)從1991年49%下降到2005年38%。這樣一個(gè)結(jié)構(gòu)已對(duì)拉動(dòng)內(nèi)需形成了相當(dāng)不利的影響，結(jié)構(gòu)性矛盾引發(fā)的一系列問題已成為當(dāng)前宏觀調(diào)控需要認(rèn)真應(yīng)對(duì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要長(zhǎng)期解決的最突出最尖銳的挑戰(zhàn)，甚至已經(jīng)威脅到經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展問題。

　　正如剛才說的，目前我國(guó)“大社保”概念下，本來就已經(jīng)積累了近1萬億，存量如此之大的資金存量，一方面，不僅成了制約擴(kuò)大內(nèi)需的一個(gè)沉重負(fù)擔(dān)，而且還加劇了結(jié)構(gòu)性矛盾，所以，對(duì)于基本社保制度來說，我們無需再制造一個(gè)積累性質(zhì)的制度，否則，要做實(shí)賬戶的話，一年就滾動(dòng)增加1000億。我們目前的問題是社保制度覆蓋率太低，只覆蓋了正規(guī)部門，才1.8億人，廣大農(nóng)村和城鎮(zhèn)居民心里沒底，沒有預(yù)期，并且便攜性很差，嚴(yán)重地影響了全國(guó)范圍的勞動(dòng)力流動(dòng)，難以擴(kuò)面，養(yǎng)老靠個(gè)人存款，所以儲(chǔ)蓄率就高；
可是如果不儲(chǔ)蓄，就更沒有保障，于是就形成了互為因果的關(guān)系，自己踩自己腳。所以，目前迫切的任務(wù)是如何要使社保制度能夠盡快地?cái)U(kuò)面，是如何改造社保制度，使之能夠具有擴(kuò)面的能力，盡快讓更多的人加入進(jìn)來，能夠完成十六屆六中全會(huì)提出的在2020年建立覆蓋城鄉(xiāng)的社保體系，讓廣大的城鄉(xiāng)居民享有社保制度，他們可以放心地消費(fèi)與養(yǎng)老，而不是急著去做實(shí)個(gè)人賬戶。單純?nèi)プ非笞鰧?shí)賬戶，我覺得把手段和目的弄顛倒了，其結(jié)果是自己憋自己。

　　第三，做實(shí)賬戶還存在著巨大的轉(zhuǎn)型成本問題。為做實(shí)賬戶，中央政府和地方政府都分別給予補(bǔ)助，需要巨大的轉(zhuǎn)型成本，這在東三省試點(diǎn)中也暴露出許多問題，在今年開始的其它八省市試點(diǎn)中也暴露出來。對(duì)于做實(shí)賬戶，我個(gè)人持懷疑態(tài)度，這樣做完全是固步自封，因循守舊，抱守殘缺。部分積累制的實(shí)現(xiàn)形式除了統(tǒng)賬結(jié)合以外，還有其它實(shí)現(xiàn)形式，我們所堅(jiān)持的是這個(gè)理念，而不是做實(shí)賬戶這個(gè)行為。我們還有別的辦法，比如，“名義賬戶”就是一個(gè)兩全其美的選擇，我們?yōu)槭裁床挥枰钥紤]呢？采用這個(gè)辦法，既不用為做實(shí)而痛苦地進(jìn)行巨大的轉(zhuǎn)移支付，又無須為巨額的投資工具而發(fā)愁，還無須發(fā)愁“全國(guó)糧票”的勞動(dòng)力流動(dòng)問題，而且還能配合為雙順差和外匯儲(chǔ)備進(jìn)行瘦身，達(dá)到可以擴(kuò)大內(nèi)需與改善經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)結(jié)構(gòu)的目的。

　　2007年4月13日，《中國(guó)與世界經(jīng)濟(jì)》（英文刊）和《國(guó)際經(jīng)濟(jì)評(píng)論》編輯部聯(lián)合主辦了“社保基金的監(jiān)管與立法專題研討會(huì)”。這里刊發(fā)在研討會(huì)上鄭秉文教授的發(fā)言全文，已經(jīng)本人審閱修改。

　�。ㄔ�載《國(guó)際經(jīng)濟(jì)評(píng)論》，2007年第5-6期（總第69期），第45-49頁。）

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