陳潭：公共政策是和諧社會的調(diào)節(jié)器

　　從一個大的社會背景看，中國發(fā)展到今天，已經(jīng)形成了多個不同的利益集團(tuán)。不同的利益集團(tuán)，不同的社會階層，在面對同一個政策的時候，利益取向、價值取向就可能是不一樣的。制定和執(zhí)行公共政策的過程，實質(zhì)上就是融合各個社會階層關(guān)系的過程。

　　構(gòu)建和諧社會，公共政策的確可以起到重要的作用。可以說，公共政策實際上在調(diào)整著人與人之間的關(guān)系，就是要把這些構(gòu)建和諧社會中的基本價值取向具體化。

　　——采訪手記（文翌）

　　“自然人”都應(yīng)當(dāng)成為“社會人”

　　記者：陳教授是個多產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)學(xué)者，在價值中國網(wǎng)等經(jīng)濟(jì)類網(wǎng)站上均發(fā)表有很多文章。我們看到陳先生很多文章的出處都標(biāo)明“斯為盛學(xué)社”，請介紹一下您的這個學(xué)社。

　　陳潭：過獎了！學(xué)術(shù)常識告訴我們，公共管理研究離不開經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、社會學(xué)等強(qiáng)勢學(xué)科的知識場支撐，同樣也離不開哲學(xué)、史學(xué)、數(shù)學(xué)等工具學(xué)科的方法論指導(dǎo)。越來越多的跡象表明，科學(xué)知識由分化走向統(tǒng)一的趨勢不可避免。特別在“經(jīng)濟(jì)學(xué)帝國”的時代里，公共管理的研究更加無法脫離經(jīng)濟(jì)學(xué)的知識和方法，比如公共財政、政府經(jīng)濟(jì)學(xué)以及新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)等，經(jīng)濟(jì)學(xué)在許多學(xué)科的影響力和滲透力已經(jīng)越來越顯明，其工具色彩也越來越明朗。同時，作為公共事務(wù)之一的經(jīng)濟(jì)以及經(jīng)濟(jì)學(xué)本身的內(nèi)容與范圍也是公共政策和公共管理必須研究的對象，所以國內(nèi)較多的經(jīng)濟(jì)學(xué)網(wǎng)站上也就出現(xiàn)了鄙人的一些練筆痕跡，比如價值中國、經(jīng)濟(jì)學(xué)家、三農(nóng)中國、博客中國、世紀(jì)中國、中國經(jīng)濟(jì)研究等國內(nèi)知名學(xué)術(shù)網(wǎng)站。

　　“斯為盛學(xué)社”是上網(wǎng)閱讀偶獲的一個成果，她誕生于2004年10月16日星期六。“斯為盛”取名于鄙人蝸居岳麓山下的岳麓書院門聯(lián)“惟楚有材，于斯為盛”，亦借用毛主席“數(shù)風(fēng)流人物還看今朝”之意，故希望能與學(xué)術(shù)中人共話中國的過去、現(xiàn)在和未來。鄙人在《讓知識走向公共化》的一篇學(xué)術(shù)隨筆里載明：因特網(wǎng)技術(shù)不斷地促推著“知識共產(chǎn)主義”的勃興，大眾傳媒技術(shù)的進(jìn)步和媒體本身的公共化給了公共知識分子充分活動的舞臺，讓知識走向公共化也越來越成為可能。鄙人愚陋揣見，學(xué)術(shù)的網(wǎng)絡(luò)化和學(xué)者的透明化可能更能彰顯學(xué)術(shù)的公共消費(fèi)與學(xué)者的公共責(zé)任。

　　記者：您主要從事的是公共政策、公共事務(wù)與公共管理研究，那么，您認(rèn)為一個個體的自然人和公共事務(wù)之間的關(guān)系是一種什么樣的關(guān)系。

　　陳潭：社會學(xué)的基本常識昭然，一個個體的自然人終會被社會化，“自然人”都會成為“社會人”。也就是說，個體的人無法脫離社會而生存，都必然要求管理社會事務(wù)。社會事務(wù)有私人事務(wù)與公共事務(wù)之分，作為“社會人”的存在最可寶貴的是，他不但關(guān)懷自己的所有和私人事務(wù)，而更為主要的是關(guān)心和參與公共事務(wù)。

　　在我們先祖生活的原始社會里，個人因為無力對抗自然界的洪水、野獸等的侵害，于是他們必須團(tuán)結(jié)一致組成部落甚至部落聯(lián)盟，共同應(yīng)對經(jīng)常出現(xiàn)的公共危機(jī)。同時，在部落當(dāng)中，對于勞動果實的分配以及扶老攜幼的安排都能采取一些具體的措施或做出一些合理的“政策配置”。生活于現(xiàn)代社會當(dāng)中的人們當(dāng)然更有理由更有能力地進(jìn)行公共資源的配置和公共事務(wù)的管理了，所以公共權(quán)力機(jī)構(gòu)——政府的存在也就自然而然。但是，我們也看到了“公共悖論”在社會場域當(dāng)中的存在，誠如亞里士多德在《政治學(xué)》名著中的告誡：“凡是屬于最多數(shù)人的公共事務(wù)常常是最少受人照顧的事務(wù)，人們關(guān)懷著自己的所有，而忽視公共的事務(wù)；
對于公共的一切，他至多只留心到其中對他個人多少有些相關(guān)的事務(wù)�！币蚨�，在公共事務(wù)管理過程中不可避免地出現(xiàn)如“三個和尚沒水喝”般的“集體行動的困境”由此，作為個體的人對待公共事務(wù)的態(tài)度應(yīng)該是積極主動地參與治理，而不是“袖手旁觀”或者“搭便車”。

　　公共政策的元理論問題

　　記者：政府應(yīng)該在公共事務(wù)中扮演什么樣的角色？

　　陳潭：作為公共權(quán)力機(jī)構(gòu)的政府在這個方面的作用當(dāng)然也極為重要，它提供私人不愿意或沒有能力提供的公共產(chǎn)品，比如國防、交通等；
它也合理地引導(dǎo)私人事務(wù)健康地發(fā)展，等等�？偲饋碚f，政府在公共事務(wù)中的作用體現(xiàn)在提供公共產(chǎn)品、配置公共資源、建構(gòu)公共秩序、維護(hù)公共安全、處理公共危機(jī)、協(xié)調(diào)公共關(guān)系等。

　　記者：《公共政策：誰之政策？何種政策？》一文中提到：“公共政策的制定是由政府體制內(nèi)外的‘少數(shù)人’完成的，但這些由少數(shù)人完成的政策卻要多數(shù)人來遵守”。陳先生怎么看待這個問題？

　　陳潭：這個問題涉及到公共政策的元理論問題。鄙人認(rèn)為，公共政策制定的理念應(yīng)該是“滿足多數(shù)，保護(hù)少數(shù)”。如果公共政策是一個滿足少數(shù)人的特權(quán)而制定的政策，那么，要么這個政策不是“公共”的，要么它的生命力是不長久的。而“一個好的公共政策是多數(shù)人意愿和利益的產(chǎn)物，它不是少數(shù)人意志和利益的合成”，雖然這里面有“代理行使權(quán)力”因素，但代理行使的是不是被代理者的意愿直接關(guān)乎到公共政策結(jié)果的傾向。

　　然而，不可隱諱的是，在公共政策運(yùn)行現(xiàn)實中，公共政策的制定確實是由政府體制內(nèi)外的“少數(shù)人”（“政策精英”或“政策企業(yè)家”）完成的。他們的良知、理性、智慧、經(jīng)驗有時更能起作用，因為公共決策過程難免不出現(xiàn)“多數(shù)人暴政(Tyranny of the Majority)”和“投票悖論”（Voting Paradox）的惡果。再者，相當(dāng)多的公眾暫未具備參與決策所需的知識技能，科學(xué)而又合理的政策規(guī)則只能由具有一定知識基礎(chǔ)和科學(xué)方法的“少數(shù)人”完成。

　　如果一個學(xué)有專長的專家意見被一百個文盲的票數(shù)所否決，那對于公共政策的科學(xué)性而言同樣是致命的。當(dāng)然，科學(xué)與民主這賽德兩先生對于公共政策制定都很重要。這就是說，制定政策的“少數(shù)人”必須代表“多數(shù)人”的意愿和利益，代理行使的是不是被代理者的意愿的確直接關(guān)乎到公共政策結(jié)果的傾向，這里可能還牽涉到利益集團(tuán)的問題、參與決策的方式問題等等。在這方面，諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者布坎南先生及其研究團(tuán)隊所建構(gòu)的公共選擇理論和關(guān)于投票的規(guī)則確實值得我們好好學(xué)習(xí)和研究了，總的說來，公共政策的本質(zhì)就是個人偏好與集體選擇的制度安排，公共政策的目的是追求、實現(xiàn)、維持和保障公共利益。

　　記者：政府作為公共政策的制定者和執(zhí)行者，其行為對公共政策的結(jié)果有很大的影響。陳先生在政府行為方面的研究也比較多，在《政府信用失范與政府信用建設(shè)》中，您談到怎樣建設(shè)政府信用，目前企業(yè)和個人要想快速建立信用可以采取擔(dān)保的方式，但政府信用是沒有任何機(jī)構(gòu)可以擔(dān)保的，除了依靠政府自身整理整頓之外，是否還有其他的規(guī)則或力量可以引導(dǎo)和規(guī)范政府信用呢？

　　陳潭：問得太好了，這確實是一個不容小視的問題！政府信用建設(shè)一方面需要自律——道德自覺，另一方面更需要他律——制度約束。我們的預(yù)設(shè)是“善政府”，其實還有“惡政府”的存在。如果連政府都不守信，企業(yè)、公眾、社會還有誰能守信呢？政府信用體現(xiàn)的是政府的德性，是政府的主觀言行和社會評價的反映。政府信用是社會信用系統(tǒng)的核心和支柱，政府應(yīng)該是遵守公共倫理的典范和表率。但是，我們不能忽視由于政府強(qiáng)勢性與自利性的存在所導(dǎo)致的失信行為，比如貪污腐敗、隨意行政、不守諾言等，這也是老百姓對于政府或者政府官員們意見最大的地方。確實，個人和企業(yè)可以采取信用擔(dān)保，政府信用以什么來擔(dān)保呢？鄙人認(rèn)為，這種“擔(dān)�！本褪欠ā�—特別重要的是憲法。由此，要加強(qiáng)政府信用建設(shè)，就必須實施政府行為法定化、改進(jìn)行政執(zhí)法作風(fēng)、規(guī)范行政執(zhí)法行為，努力實現(xiàn)依法行政。

　　為什么總是把政府部門作為批評的靶子

　　記者：構(gòu)建和諧社會是十六屆四中全會以來我們面臨的一個奮斗目標(biāo)，而構(gòu)建和諧社會的核心就是要有一個穩(wěn)定和諧的社會關(guān)系，這其中公共政策的實現(xiàn)至為重要。公共政策對構(gòu)建和諧社會的作用體現(xiàn)在哪些方面？

　　陳潭：構(gòu)建和諧社會，公共政策的確可以起到重要的作用。我覺得應(yīng)該從兩個方面來分析：首先，從一個大的社會背景看，中國發(fā)展到今天，已經(jīng)形成了多個不同的利益集團(tuán)。不同的利益集團(tuán)，不同的社會階層，在面對同一個政策的時候，利益取向、價值取向就可能是不一樣的。因而，在制定公共政策的時候，就要考慮怎樣讓不同的利益群體參與到制定過程中，表達(dá)出他們的意愿和思想。所以說，制定和執(zhí)行公共政策的過程，實質(zhì)上就是融合各個社會階層關(guān)系的過程。

　　其次，和諧社會的提法，隱含著很多價值觀的選擇。而作為一個社會，追求公平正義的價值觀是非常明確的，這也需要公共政策來實現(xiàn)，可以說，公共政策實際上在調(diào)整著人與人之間的關(guān)系。如果我們對公平問題處理不好的話，或者說，對社會中的弱勢群體關(guān)注不夠的話，很顯然，這就不是一個公平、誠信和友愛的社會，也不是構(gòu)建一個和諧社會應(yīng)該出現(xiàn)的現(xiàn)象。因此可以說，公共政策就是要把這些構(gòu)建和諧社會中的基本價值取向具體化。

　　記者：在政策的具體實施中往往出現(xiàn)一些這樣或那樣的問題，最近，人們對教育不公平問題又發(fā)出了不平的聲音。現(xiàn)有的公共政策與建立和諧社會的構(gòu)想之間是否合拍？

　　陳潭：我覺得在基礎(chǔ)教育和公共醫(yī)療方面，步子還不夠快，明顯顯示出政策的滯后和落后。例如，從現(xiàn)在我們所處的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r看，我們完全有能力做到在基礎(chǔ)教育上完全不收費(fèi)，讓更多的孩子享受到一種公平教育，但現(xiàn)在教育“短板現(xiàn)象”依然存在。關(guān)于“教育公平”，我認(rèn)為，它應(yīng)該是社會起碼的底線公平，它是社會機(jī)會公平的應(yīng)有形式，但是許多農(nóng)村貧困的孩子打出生就輸在起跑線上了，結(jié)果當(dāng)然就更難說公平了。所以，我支持“義務(wù)教育必須是全免費(fèi)教育”的觀點(diǎn)，這也是世界一百多個國家的通行做法，有人計算“實行免費(fèi)義務(wù)教育可使農(nóng)民增收2%”也是有依據(jù)的。

　　記者：現(xiàn)在，政府在制定公共政策上，經(jīng)常出現(xiàn)一些把非公有產(chǎn)品公有化，把公有產(chǎn)品市場化的錯位現(xiàn)象。因而，政府某些部門總是成了人們批評的對象，為什么會出現(xiàn)這種現(xiàn)象呢？

　　陳潭：這說明制定科學(xué)合理的公共政策已經(jīng)成了當(dāng)務(wù)之急。至于人們?yōu)槭裁纯偸前颜�府部門作為批評的靶子，我想，這可能與一些政府部門對公共產(chǎn)品的理解不夠到位有關(guān)。還有一種情況就是，政府對政策的分析和調(diào)研不到位，他們往往從經(jīng)驗出發(fā)，習(xí)慣于拍腦門，決策倉促，因而會出現(xiàn)這樣或那樣的政策走樣現(xiàn)象，甚至?xí)�好心做成了壞事。這就提醒政府部門在制定公共政策時一定要加強(qiáng)政策的分析能力�；蛘叱浞纸柚�“外腦”的作用，如得到一些獨(dú)立分析和研究機(jī)構(gòu)、高校和科研院所的幫助。

　　“上有政策、下有對策”并非都為貶義

　　記者：公共政策也有地方和全國之分，從受眾上看地方的公共政策是比較符合當(dāng)?shù)孛癖娦枨蟮�，但國家作為一個整體它也有一個整體的公共政策規(guī)范，當(dāng)?shù)胤椒�合�?dāng)?shù)匦枰�的公共政策與國家不太符合當(dāng)?shù)孛癖娨�求的公共政策相遇時，作為地方應(yīng)該執(zhí)行哪個政策？

　　陳潭：中央的政策一般是全局的政策、宏觀的政策，地方的政策一般是局部的、微觀的政策。當(dāng)?shù)胤秸�策與中央政策相沖突的時候，當(dāng)然要服從中央的政策，這是我們假定地方政策為“壞”、中央政策為“好”的前提。如果地方政策為“好”、中央政策為“壞”，那當(dāng)然需要“政策變通”了，“上有政策、下有對策”并非都為貶義。政策變通所追求的應(yīng)該是“去形似，求神似”，而不是“去神似，求形似”或“形似神不似”。在此，需要指出的是，多數(shù)“好”的地方政策有點(diǎn)從地方利益出發(fā)尋求地方保護(hù)主義和本位主義的傾向，這樣的地方公共政策當(dāng)然可以滿足暫時的地方利益最大化，但它卻破壞了“全局”和“宏觀”，“鐵本事件”就是一個鮮活的案例。

　　記者：說到中央政策，過去有沿海開放，有西部開發(fā)，有東北振興，到了“中部崛起”至今還只是停留在提概念和喊口號上，盡管今年“兩會”熱議，但還是沒有動靜。這是不是公共政策的公平性失準(zhǔn)呢？

　　陳潭：關(guān)于“中部崛起”，我有一個中國非均衡梯度發(fā)展的“子女成長論”觀點(diǎn)。中國是一個大家庭，最早實現(xiàn)改革開放的沿海地區(qū)顯然是“靚女”，由于其優(yōu)越的自然資本和天然條件，所以最早受到追求而“靚女先嫁”，這是實際的和符合人之常情的；
西部地區(qū)是“滿子”，他要受到家長和兄弟姐妹的更多照顧，比如大哥、大姐穿剩下的衣服就常常受惠，所以政策傾斜和多方面的“轉(zhuǎn)移支付”也是必然的；
東北老工業(yè)基地是“長子”，長子是家長剛開始“喜得貴子”時最疼愛的、也是最先依賴的對象，兼顧老少對家庭的貢獻(xiàn)最大而自己可能卻所獲不豐，所以要“振興”；
剩下的該是“丑女”了，由于天然條件不優(yōu)越而“談婚論嫁”機(jī)會少，只能在家中默默地干活和奉獻(xiàn)，于是中部地區(qū)成為了政策陽光惠及較少的“政策洼地”，所以為自己的前途考慮而把自己嫁出去可能需要家長豐厚的嫁妝和彩禮——政策層面的更多支持。

　　其實，湖南在能源原材料、農(nóng)產(chǎn)品深加工、裝備制造、高新技術(shù)、旅游產(chǎn)業(yè)等方面具有相當(dāng)?shù)幕�礎(chǔ)和巨大的發(fā)展?jié)摿�，只要有適當(dāng)?shù)姆龀�，就能夠形成很�?qiáng)的競爭力。經(jīng)過多年的發(fā)展，湖南已形成了一些具有很強(qiáng)帶動力的城市群和產(chǎn)業(yè)帶，通過一定的政策支持，能夠?qū)崿F(xiàn)更快發(fā)展，形成具有全國意義的增長極。

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