金太軍：新世紀(jì)中國政治改革若干重大問題的思考

　　中國啟動改革開放的歷史已逾20年，作為改革總體戰(zhàn)略的兩大主體工程之一的政治體制改革取得了前所未有的成就。但毋庸諱言，成就的背后存在著日愈尖銳的矛盾和問題，特別是與持續(xù)進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)改革及其輝煌成就相比，政治改革無論是從廣度、深度還是力度、速度上都要大為遜色。政治改革嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)改革已成為不爭的事實(shí)。這一狀況不僅直接制約了經(jīng)濟(jì)改革向縱深發(fā)展，而且也在一定程度上引發(fā)和加劇了腐敗行為。面向21世紀(jì)的中國經(jīng)濟(jì)社會的持續(xù)穩(wěn)定和發(fā)展，亟需政治體制改革在實(shí)踐中有突破性進(jìn)展。為此，首先必須解放思想，直面現(xiàn)實(shí)，在寬松的氣氛下對政治改革面臨的重大問題進(jìn)行認(rèn)真、深入的討論，在理論創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，為政治改革提供有效的方法論指導(dǎo)。本文擬對政治改革中亟待解決的若干重大理論和實(shí)踐問題進(jìn)行冷靜審視和梳理，希望能在開拓人們的研究視野和解決問題的思路上盡微薄之力。

　　一、關(guān)于人民民主專政的國體

　　從政治學(xué)學(xué)理上看，政治體制改革涉及的只是作為國體實(shí)現(xiàn)形式的政體范疇，而與國體本身無涉。從我國的實(shí)際來看，《憲法》規(guī)定我國國體是“工人階級領(lǐng)導(dǎo)的，以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政”，顯然，這一國體體現(xiàn)了我國政權(quán)的階級性質(zhì)。政治改革不是要改變而是要鞏固這一國體。按照一種似乎早已成為定論的看法，我國的國體問題早已解決，因而也就沒有研究或討論的必要。但若不是人云亦云，而是冷靜地思考一下現(xiàn)實(shí)，涉及到國體的問題并非沒有，而且有的還相當(dāng)嚴(yán)重。

　　其一，“工人階級領(lǐng)導(dǎo)”問題。我國政權(quán)性質(zhì)決定了工人階級是領(lǐng)導(dǎo)階級（共產(chǎn)黨是工人階級的先鋒隊），而工人階級中的主體自然是實(shí)行全民所有制的企事業(yè)單位的工人和知識分子（注：按照鄧小平的說法，知識分子是工人階級的一部分。相對于視知識分子為“臭老九”的極“左”指導(dǎo)思想和政策，這種提法無疑是一個巨大的歷史進(jìn)步。盡管它仍未能充分體現(xiàn)知識分子的特殊價值。）但這種以前不可置疑的“公理”現(xiàn)在受到了國有企業(yè)大面積虧損、工人大量失業(yè)的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

　　其二，作為工人階級主要同盟軍的農(nóng)民階級，近20年成為改革開放的首先得益者，他們在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的制度性激勵下，產(chǎn)生了空前高漲的勞動熱情，其中有一部分率先富裕起來，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民千百年來致富的夢想。但從總體上看，農(nóng)民仍是中國社會的貧窮階級。改革初期農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的邊際效益由于種種原因呈遞減趨勢，人們無法把那些深受“三亂”之苦以及在城市里居無定所、從事繁重體力勞動的所謂“農(nóng)民工”與政權(quán)最可依靠的同盟軍的形象劃上等號。

　　其三，在作為工人階級先鋒隊的中國共產(chǎn)黨隊伍中，個體、私營企業(yè)主所占的比例隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不斷擴(kuò)大，其中一部分黨員是后來因經(jīng)商而成為個體私營企業(yè)主，另一部分則是將個體私營業(yè)主吸納入黨的。其絕對量與龐大的黨員隊伍相比雖微不足道，但其擁有的經(jīng)濟(jì)實(shí)力以及逐漸膨脹的參政欲望，使得他們在黨內(nèi)的影響遠(yuǎn)非普通黨員可以相比。

　　上述三方面的現(xiàn)象是客觀存在的，它們固然還不能說從根本上改變了我國人民民主專政國體的性質(zhì)，但至少對現(xiàn)有的理論和制度模式構(gòu)成了前所未有的挑戰(zhàn)，或者說既定的理論（如我國政治學(xué)關(guān)于國體或國家階級本質(zhì)的理論）對這些現(xiàn)象缺乏足夠的解釋力，現(xiàn)有的制度框架對這些現(xiàn)象也缺乏包容力。這就需要我們在理論上開拓創(chuàng)新，實(shí)踐中勇于探索，本文這里僅對上述現(xiàn)象進(jìn)行客觀描述，提出問題，旨在引起人們的關(guān)注和重視。

　　二、關(guān)于人民代表大會制度的政體

　　《憲法》規(guī)定，我國政體是人民代表大會制度。這是我國的“根本政治制度”，與西方議會制有本質(zhì)不同，必須堅持和完善。人民代表大會制實(shí)行“議行合一”原則，即人民代表大會是國家權(quán)力機(jī)關(guān)，國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)，即常說的“一府兩院”則是它的執(zhí)行機(jī)關(guān)，它們由人大產(chǎn)生，對人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督。顯然，人大與一府兩院是一種單向的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。這里有這樣幾個問題：

　　其一，按照中國政治學(xué)和法學(xué)界沿襲已久的定論，國體是指國家政權(quán)的階級實(shí)質(zhì)，政體則是指政權(quán)的組織形式，即國體的實(shí)現(xiàn)形式。國體決定政體，政體對國體有反作用，一種國體可以有多種實(shí)現(xiàn)形式。在我國，人民代表大會制度只是一種政體，是實(shí)現(xiàn)人民民主專政的國體的一種形式，把它作為一種“根本的政治制度”只能堅持和完善，不能改革，這在學(xué)理上缺乏足夠的說服力。

　　其二，人大無疑是一種代議機(jī)構(gòu)，人大制度與西方議會制度都屬于代議制度的范疇，那么人大制度與本文的議會制究竟有什么本質(zhì)差別？如何理解我國人大已加入“世界議會聯(lián)盟”？有一種比較流行的說法，一院制與兩院制是人大制度與議會制的本質(zhì)差別。中共也的確始終強(qiáng)調(diào)人大不能實(shí)行資產(chǎn)階級的兩院制，也就是把兩院制籠統(tǒng)地看作是體現(xiàn)資本主義國家階級本質(zhì)的東西。如此又怎么解釋西方國家中的議會也有實(shí)行一院制的，如芬蘭、瑞典、丹麥、葡萄牙、希臘等；
社會主義國家也有實(shí)行兩院制的，如實(shí)行社會主義制度的前蘇聯(lián)就采取兩院制，作為國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的最高蘇維埃由聯(lián)邦蘇維埃和民族蘇維埃組成。前南斯拉夫的最高權(quán)力機(jī)關(guān)聯(lián)邦議會也由聯(lián)邦院和自治省院組成。

　　可見，一院制還是兩院制并不構(gòu)成社會主義與資本主義政治制度的本質(zhì)差別。進(jìn)而言之，中國完全沒有必要視兩院制為洪水猛獸。根據(jù)中國現(xiàn)有的政治格局，進(jìn)一步發(fā)揮作為參政黨的各民主黨派在人大的作用則既有必要，又有可能。一個可行的辦法是將現(xiàn)有的政協(xié)納入人大體系中，作為兩院中的一院，這有利于加強(qiáng)民主黨派對執(zhí)政黨以及國家行政和司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督和制約。同時，在遵循憲法對中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的原則規(guī)定的前提下，將共產(chǎn)黨與各民主黨派關(guān)系的十六字方針，即“長期共存，相互監(jiān)督，肝膽相照，榮辱與共”上升為法律并加以具體化。其中最主要的是要規(guī)定相互監(jiān)督的方式程序。（注：參見劉大生：《論依法治國與黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化》，《社會科學(xué)》1999年第7期。）此外，要選拔民主黨派人士擔(dān)任正部長以至副總理，使他們能夠參加國務(wù)院全體會議和常務(wù)會議，參與國家決策。鑒于目前各民主黨派的性質(zhì)、政治綱領(lǐng)（注：中國各民主黨派黨綱中都明確規(guī)定自覺擁護(hù)中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。因此，中國的民主黨完全不同于西方意義上的在野黨。）、政治意識和能力以及其在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中的地位，可以完全排除各民主黨派與共產(chǎn)黨多黨競爭、輪流執(zhí)政的可能，而發(fā)揮民主黨派的政治監(jiān)督功能。

　　其三，關(guān)于西方議會制與中國人大制的差別，筆者認(rèn)為主要有以下兩點(diǎn)：一是議會制以多黨合法競爭、輪流執(zhí)政為基本游戲原則，人大制度則以擁護(hù)和支持中共一黨執(zhí)政為必要前提。二是議會制以三權(quán)分立為宏觀架構(gòu)，議會與行政和司法機(jī)關(guān)分權(quán)制約；
人大制以人大統(tǒng)合、監(jiān)督行政和司法機(jī)關(guān)為主要內(nèi)涵。

　　就第一點(diǎn)而言，中國不可能推行西方的多黨制。海內(nèi)外一些激進(jìn)的學(xué)者認(rèn)為，多黨制可以制衡權(quán)力高度集中而產(chǎn)生的各種弊病，中國在現(xiàn)階段實(shí)行多黨制是實(shí)現(xiàn)中國政治現(xiàn)代化的必要選擇；
中國之所以沒有在現(xiàn)階段向多黨制發(fā)展，完全是因?yàn)橹袊鴪?zhí)政黨在意識形態(tài)上與黨派利益上排斥政治多元化。這種看法有失公允。西方的多黨制得以有效運(yùn)行，是以一系列歷史、文化、經(jīng)濟(jì)與社會條件為基礎(chǔ)的，不能脫離這一基礎(chǔ)來抽象地判斷多黨制的功能和意義。（注：蕭功秦：《后全能體制與21世紀(jì)中國政治發(fā)展》，《戰(zhàn)略與管理》2000年第6期。）現(xiàn)階段的中國是一個缺乏市民社會的自主性、沒有充分的經(jīng)濟(jì)分化、沒有社會利益充分分化、沒有與這種經(jīng)濟(jì)與社會結(jié)構(gòu)分化有機(jī)聯(lián)系的寬容妥協(xié)的政治文化的社會，同時又是一個“人口奇多、地區(qū)差別極大，文化素質(zhì)很低，封建根基極深，"一盤散沙"的習(xí)慣仍在，宗派、山頭、幫會的積習(xí)尚存”（注：李澤厚：《世紀(jì)新夢》，安徽文藝出版社1998年版，第157頁。）的東方大國，如果強(qiáng)行推行多黨制，“將是天下大亂，多年不已。從而嚴(yán)重阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展和各種建設(shè)。在缺乏嚴(yán)格的程序控制和強(qiáng)有力的行政效能的保障下，實(shí)行今天美國式的民主，很可能將蹈"文化大革命"時的那種大民主，實(shí)際是大破壞、大搗亂從而大失敗的覆轍”。（注：李澤厚：《世紀(jì)新夢》，安徽文藝出版社1998年版，第181頁。）

　　就第二點(diǎn)而言，西方的議會只是三權(quán)分立與制衡框架中的一個環(huán)節(jié)，它沒有凌駕于行政和司法機(jī)構(gòu)之上的權(quán)力。在這種體制下，各個國家機(jī)構(gòu)各有各的職權(quán)，但彼此之間互相制約，人們很難說出到底哪一個部門掌握著最高權(quán)力。唯其如此，“政府的每個部門都將成為對其他部門行使不當(dāng)?shù)目刂苹蛴绊�。因此，對政府行使管理人民的�?quán)力就是一種制約，因?yàn)橐粋�部門要想行使程度不當(dāng)?shù)臋?quán)力，這種企圖就必定會失敗”。（注：M.J.C.維爾：《憲政與分權(quán)》，蘇力譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店1997年版，第16-17頁。）當(dāng)然，這種分權(quán)制衡式的權(quán)力結(jié)構(gòu)在西方各國又有若干具體實(shí)現(xiàn)形式。比如在美國，實(shí)行的是以三權(quán)分立為主要特征的總統(tǒng)制，國會可以立法，但它的法案必須由總統(tǒng)批準(zhǔn)才能生效，就是生效，也可以被法院宣布為違憲而失去效力；
總統(tǒng)掌握行政大權(quán)，但國會卻可以彈劾他，總統(tǒng)可以作出很多決定，但沒有國會批準(zhǔn)撥給他錢，他很難有所作為；
法院看起來似乎超然于立法與行政部門之上，但法官卻是由總統(tǒng)經(jīng)參議院同意任命的，并且可以被參議院彈劾。這就好像是一個“棒打雞，雞吃蟲，蟲蛀棒”的循環(huán)。與美國有所不同，英國與其他大多數(shù)西方國家實(shí)行的則是以政府即內(nèi)閣向議會負(fù)責(zé)為顯著特征的內(nèi)閣制，但在權(quán)力結(jié)構(gòu)的實(shí)際運(yùn)作方面，它跟美國一樣也是循環(huán)式的。西方國家這種分權(quán)制衡式的權(quán)力結(jié)構(gòu)意味著每一個部門或者個人在行使權(quán)力的時候，都受到其它部門的監(jiān)督和制約，都要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，因此不得不慎重行事。

　　與西方不同，在中國的人民代表大會制度下，不存在立法、司法和行政三權(quán)之間的權(quán)力制約關(guān)系，作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的人民代表大會是全權(quán)的、至上的、不可制衡的。在這一點(diǎn)上，中國的人大制與西方議會制的確差別明顯，兩者孰優(yōu)孰劣，不能簡單地下結(jié)論，應(yīng)作具體分析。從理論上或從憲法規(guī)范來看，中國的人大制度更能體現(xiàn)人民當(dāng)家作主的民主原則，因?yàn)樵谶@種制度下人民通過選舉產(chǎn)生并接受自己監(jiān)督的人民代表大會來控制和支配行政和司法機(jī)構(gòu)，以保證整個國家權(quán)力體現(xiàn)人民的意志，它既可以避免出現(xiàn)代議機(jī)構(gòu)變成馬克思所抨擊的那種無聊的“清談館”，又可以防止行政權(quán)因不受人民掌握而蛻變成壓迫人民的“利維坦”。可見，從制度設(shè)計的初衷及其文本規(guī)范來看，人民代表大會制是一種高度民主的制度安排。但從實(shí)際可行性來看，由于中國地域遼闊，人口特多，經(jīng)濟(jì)文化水平比較落后，由選民監(jiān)督人民代表并通過人民代表監(jiān)督其政府權(quán)力，較之政府權(quán)力之間的相互監(jiān)督，在操作上要困難得多。

　　在實(shí)踐中，一方面，人大代表榮譽(yù)感有余而責(zé)任感不足，與人民特別是與其原選區(qū)和選舉單位選民缺乏經(jīng)常、必要和主動的聯(lián)系；
人大代表選舉缺乏必要的競爭機(jī)制，缺乏選民對被選舉者了解知情的有效措施，選民參與選舉的主動性、嚴(yán)肅性不夠，不珍視自己手中的選票，表現(xiàn)出對人大代表選舉的冷漠；
選民對人大代表無法行使經(jīng)濟(jì)、有效的監(jiān)督；
特別是人大代表的直接選舉程度較低，迄今僅在縣鄉(xiāng)兩級人大實(shí)行直接選舉，在市、省和國家等三級都實(shí)行間接選舉。雖然這一選舉制度有簡便、節(jié)省費(fèi)用、效率高諸優(yōu)點(diǎn)，也會起到保障某些特定候選人當(dāng)選的作用，但其缺陷是不言而喻的。在某種意義上，直接選舉范圍的大小是民主程度高低的一大標(biāo)志。而我國現(xiàn)在是世界上極個別的實(shí)行多層次間接選舉的國家。這樣就使得我國落后的民主選舉實(shí)踐與世界不斷拓展的民主化浪潮形成強(qiáng)烈反差。鑒于改革開放以來中國經(jīng)濟(jì)、文化和國民素質(zhì)的提高，現(xiàn)階段完全可以對省級以下人大代表實(shí)行直接選舉，即使不能在全國馬上普遍推開，也應(yīng)選擇條件相對具備的直轄市和省份分批實(shí)施。同時，將競爭機(jī)制引入人大代表選舉，允許代表候選人以見面、演講、答問甚至辯論等多種形式宣傳自己的觀點(diǎn)、見解和設(shè)想，使選民對候選人盡可能有廣泛深入的了解，（注：孫彬：《我國人大代表選舉制度改革初探》，《中國黨政干部論壇》2000年第2期。）提高人大代表的素質(zhì)和選民的政治參與意識。

　　另一方面，人大作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的全權(quán)地位并沒有從一項(xiàng)憲法原則完全轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N制度實(shí)踐。除立法權(quán)外，重大事項(xiàng)決定權(quán)、對一府兩院的監(jiān)督權(quán)和重要人事任免權(quán)等憲法賦予人大的權(quán)力都沒有得到很好的落實(shí)，如人大對政府授權(quán)（即人大通過選舉產(chǎn)生政府）還存在著走過場、形式化現(xiàn)象，等等。而行政權(quán)對人大權(quán)的滲透、擠壓和超越卻時有發(fā)生。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　行政機(jī)關(guān)形式上居于人大之下實(shí)際上恰恰相反，（注：按案法規(guī)定領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督政府的人大其領(lǐng)導(dǎo)人在中國政治權(quán)力中樞（中共中央政治局）所處的位置基本要低于政府。從歷史上看，全國人大第一屆(1954-1959)委員長由當(dāng)時的黨內(nèi)第二號人物劉少奇擔(dān)任，第五屆(1978-1983)委員長由中共資深領(lǐng)導(dǎo)葉劍英擔(dān)任外，通常的情況是人大委員長排在國務(wù)院總理之后（不過1998第九屆人大常委會委員長的人選安排，被看作是人大地位有所提高的一種信號）。從地方上看，各級人民政府的首長一般都是同級黨委的二把手，而人大主任僅列席常委會（黨委書記兼人大主任的例外）。）這在中國是不爭的事實(shí)。而加強(qiáng)人大的權(quán)力和地位也成為黨內(nèi)黨外的共識，成為新世紀(jì)中國政治改革和政治發(fā)展的中心內(nèi)容之一。

　　然而，更深層次的問題是，倘若人大真正具有了國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的地位，緊接而來的便是誰來監(jiān)督人大的問題。不受制約的權(quán)力必須產(chǎn)生腐敗，人大自然也不例外。從法理上看，人民是人大權(quán)力的授予者或委托者，也是人大權(quán)力的監(jiān)督者，但是，離散的、非組織化的人民又如何對人大實(shí)施強(qiáng)有力的監(jiān)督呢？人類幾千年的政治實(shí)踐為我們提供了一種迄今為止最為有效的路徑選擇，就是把權(quán)力分別授予幾個部門分別行使，并讓他們相互監(jiān)督、相互制約，使得“每個部門將對其他部門都是一個制約，沒有任何一群人將能夠控制國家的全部機(jī)器”。（注：M.J.C.維爾：《憲政與分權(quán)》，蘇力譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店1997年版，第12-13頁。）

　　不要以為這種對人大的擔(dān)憂完全是杞人憂天。實(shí)際上，近年來人大的權(quán)力也確實(shí)有所加強(qiáng)，這為形成“人大專橫”提供了某種潛在可能性。建國以來，全國人大委員長通常都是榮譽(yù)性的，由德高望重但退居二線的領(lǐng)導(dǎo)人任職，但近年來人大委員長的任職者越來越年輕化和實(shí)權(quán)化，正像有學(xué)者分析的那樣：“長期以來全國人大的職位是頒給行將退休的領(lǐng)導(dǎo)的安慰獎，但現(xiàn)在被真正握有實(shí)權(quán)的人物占據(jù)了�！�…毫無疑問，在鄧后時代，全國人大將成為強(qiáng)有力的政治機(jī)構(gòu)�！保ㄗⅲ簠⒁婞S亞生：《解析“中國崩潰論》的神話”，《戰(zhàn)略與管理》1996年第1期。）這一分析雖然未必客觀，但卻表征了人大權(quán)力逐漸強(qiáng)化的趨勢。人大權(quán)力地位的提升還凸顯在人大對政治監(jiān)督的強(qiáng)化上。第七屆全國人大委員長萬里在1991年開始把人大的監(jiān)督工作提到與立法同等重要的高度，1993年接任委員長的喬石更進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)監(jiān)督職責(zé)的意義，并在同年9月制定了關(guān)于加強(qiáng)對法律實(shí)施情況的檢查監(jiān)督的若干規(guī)定。人民代表大會在行使法律監(jiān)督的權(quán)力的過程中，逐步加強(qiáng)了自己的權(quán)力，開始改變所謂“橡皮圖章”的形象。例如1992年七屆全國人大五次會議在對《關(guān)于興建長江三峽工程的決議（草案）》進(jìn)行表決時，有177名代表投了反對票，644人棄權(quán)，未按表決器的有25人，投贊成票的為1767人，約1/3的代表未贊同通過此案。（注：野渡：《三峽工程表決記》，《記者觀察》1992年第5期。）另外，在此次會議上一位副總理的候選人只得到了63%的贊成票。（注：胡偉：《黨內(nèi)民主與政治發(fā)展：開發(fā)中國民主化的體制內(nèi)資源》，《復(fù)旦學(xué)報》1999年第1期。）而在1995年八屆人大三次會議上對政府的批評和自由的討論十分活躍，在重大人事安排方面出現(xiàn)了大量的反對票，這在中國現(xiàn)有政治格局中是非同尋常的。（注：季衛(wèi)東：《中國：通過法治邁向民主》，《戰(zhàn)略與管理》1998年第5期。）至于地方人大在這方面步子邁得更遠(yuǎn)。早在1988年中國地方人大和政府換屆選舉時，一些地方就出現(xiàn)了代表聯(lián)名推薦副省長候選人和某些大城市差額選舉副市長的情況。尤為引人注目的是在1993年，貴州省由黨組織推薦的省長候選人在省人大的選舉中落選，而由代表聯(lián)合提名的候選人當(dāng)選為省長；
同樣的情況是，浙江省唯一的省長候選人也未能獲得多數(shù)票，而非省長候選人的一副省長卻以絕對多數(shù)當(dāng)選省長，這在我國堪稱史無前例，完全出乎意料。（注：參見《瞭望》〔海外版〕1993年第7期。）

　　正是基于現(xiàn)實(shí)和未來發(fā)展走向的考慮，筆者認(rèn)為，一方面我們應(yīng)從法律上、制度上、組織和人員配備上加強(qiáng)人大對其它國家機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)，包括加強(qiáng)人大的法律監(jiān)督、工作監(jiān)督和人事監(jiān)督機(jī)制，建立或健全相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)，這是健全、完善人大制度的基礎(chǔ)性工作，也是當(dāng)代中國政治體制改革和政治發(fā)展的中心內(nèi)容之一。

　　另一方面，筆者也贊同在堅持全國人民代表大會作為國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的地位不可動搖的前提下，明確全國人大常委會與其他國家機(jī)關(guān)之間的監(jiān)督制約關(guān)系，變立法權(quán)對行政權(quán)和司法權(quán)的單向制約為立法權(quán)與行政權(quán)和司法權(quán)的互相制約與平衡。（注：參見張惠敏、李申：《健全我國人大監(jiān)督制約制度的框架設(shè)計》，《上海社會科學(xué)院學(xué)術(shù)季刊》1998年第4期。）從中國的現(xiàn)實(shí)來看，這不失為一種比較明智的選擇。這樣做并不是照抄照搬西方“三權(quán)分立”制度。因?yàn)槲鞣饺龣?quán)分立機(jī)制的運(yùn)作前提是多黨競爭輪流執(zhí)政。換言之，西方的多黨制賦予了“三權(quán)分立”以特有內(nèi)涵和實(shí)質(zhì)意義。因此，即使我國完全采用了人大與一府兩院的分權(quán)制約體制，但在既定的政黨政治框架下，也不能重現(xiàn)西方意義上的三權(quán)鼎立與制衡。道理很清楚，由于各級各類國家機(jī)構(gòu)的權(quán)力最后統(tǒng)一于同級黨組織，最終統(tǒng)合于中共中央，權(quán)力結(jié)構(gòu)自下而上呈單向直線型，（注：參見拙文《政治的基本問題與中國政治體制改革》，《文史哲》2000年第5期。）在各國家機(jī)構(gòu)之間就難以產(chǎn)生真正的體制性權(quán)力監(jiān)督和制約關(guān)系。從而也就大可不必?fù)?dān)心有政治制度上的“西化”危險。

　　三、關(guān)于黨政關(guān)系（注：這里的“政”指的不是人們通常所使用的狹義上的“政府”，即國家行政機(jī)關(guān)，而是廣義上的“政府”，即行使國家權(quán)力的全部國家機(jī)構(gòu)，主要包括立法、行政、司法機(jī)關(guān)等。）問題

　　在當(dāng)代中國政治體系中，作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨處于中樞地位，它對政治體系的其他組成部分，包括國家權(quán)力機(jī)關(guān)、國家行政機(jī)關(guān)、國家司法機(jī)關(guān)，乃至對整個國家的政治生活實(shí)行政治領(lǐng)導(dǎo)；
加上新中國建立以后的大部分時間實(shí)行“黨政不分”，“以黨代政”的管理體制，中國共產(chǎn)黨組織本身事實(shí)上已構(gòu)成了一種社會公共權(quán)力，相當(dāng)于國家組織而又超越了國家組織。特別是在“文化大革命”期間，政府機(jī)關(guān)由革命委員會取代，革命委員會是黨政高度合一的機(jī)構(gòu)，一般各省、市、縣的黨委第一書記同時兼任革委會主任；
第二書記、第三書記或書記兼任革委會副主任。（注：參見胡偉：《政府過程》，浙江人民出版社1998年版，第297頁。）這種黨政一元化的體制，使得國家政治生活中需要加以處理的諸多關(guān)系，都不可避免地匯集到黨政關(guān)系這條主線上來。因此，在當(dāng)代中國，不論處理任何一種比較重要的政治關(guān)系，還是進(jìn)行一項(xiàng)重要的政治改革，都會遇到如何處理執(zhí)政黨與國家機(jī)構(gòu)關(guān)系（黨政關(guān)系）的問題。必須充分認(rèn)識“黨政關(guān)系”在當(dāng)代中國政治關(guān)系體系中的地位，充分認(rèn)識正確處理“黨政關(guān)系”對推進(jìn)新世紀(jì)中國政治改革和政治發(fā)展的重大意義。

　　中共十一屆三中全會以后，中共中央對這種黨政不分、以黨代政的高度集權(quán)的舊體制的弊端有了比較清醒的認(rèn)識，在這方面鄧小平有過許多非常深刻的論述，（注：《鄧小平文選》第二卷，人民出版社1993年版，第328-329頁。）他還多次明確把實(shí)行黨政分開作為政治體制改革的關(guān)鍵、突破口或者首要步驟。鄧小平這一思想后來被寫入黨的十三大報告：“黨的領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo)，即政治原則、政治方向、重大決策的領(lǐng)導(dǎo)和向國家政權(quán)機(jī)關(guān)推薦重要干部。黨對國家事務(wù)進(jìn)行政治領(lǐng)導(dǎo)的基本方式是：使黨的主張經(jīng)過法定程序變?yōu)閲�家意志，通過黨組織的活動和黨員的模范作用帶動廣大人民群眾，實(shí)現(xiàn)黨的路線、方針、政策�！保ㄗⅲ褐醒胛墨I(xiàn)研究室：《十三大以來重要文獻(xiàn)選編》（上），人民出版社1991年版，第36頁。）十三大以后，為實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式的轉(zhuǎn)變，各級黨委撤消了與同級政府部門對口重疊的職能部門，大量日常性、事務(wù)性和行政性的工作開始由行政部門和業(yè)務(wù)部門承擔(dān)。

　　但是，從20世紀(jì)80年代末開始，中央在處理黨政關(guān)系上又作了新的調(diào)整，在官方文件和理論宣傳中，不再明確提出“黨政分開”，甚至回避黨政關(guān)系的字眼。相應(yīng)地國內(nèi)出現(xiàn)了“黨政一體化”、“黨政合一”的思潮，一些地方更是發(fā)生了黨委書記兼任人大主任之類的現(xiàn)象并漸成蔓延之勢。那么如何看待從黨政分開到黨政合一這一逆轉(zhuǎn)現(xiàn)象呢？

　　首先，從中共的組織結(jié)構(gòu)看，它與政府具有同構(gòu)性。中共是一個組織健全、結(jié)構(gòu)嚴(yán)密的國家化的科層組織，這一點(diǎn)迥然不同于美國的民主黨和共和黨那樣的“選舉黨”。此外，西方的執(zhí)政黨與政府是完全“重疊”的，即執(zhí)政黨只能通過議會和政府施政，并不存在執(zhí)政黨組織與政府機(jī)構(gòu)雙軌并存。而在中國，從中央到地方各級黨組織與同級政府系統(tǒng)具有相似的結(jié)構(gòu)，二者表現(xiàn)出顯著的同構(gòu)性，如黨的政法委員會與政府的司法機(jī)關(guān)之間，黨的紀(jì)檢與政府的監(jiān)察部門，黨委的組織部與政府的勞動人事部門之間，黨委的宣傳部與政府的文化部門、廣播電影電視部門和新聞出版部門之間，黨委的教育衛(wèi)生工作委員會與政府的教育、科學(xué)、衛(wèi)生、體育等部門之間都存在機(jī)構(gòu)并列、重疊和交叉的問題。這種結(jié)構(gòu)上的同構(gòu)性必然帶來職能上的交叉與重合，由此產(chǎn)生權(quán)責(zé)不清、效率低下、官僚主義等流弊是顯而易見的。要避免這種情況，首先就必須改變現(xiàn)行黨組織的科層結(jié)構(gòu)，這不僅將使大批黨的領(lǐng)導(dǎo)干部放棄現(xiàn)有的許多權(quán)力，產(chǎn)生不可避免的利益沖突和改革阻力，而且將可能對傳統(tǒng)的政治體制提出挑戰(zhàn)。這是在我國黨政職能分開提出多年卻始終未能落實(shí)的結(jié)構(gòu)性根源。

　　其次，從1989年前后特定的歷史背景看，眾所周知，當(dāng)時國際上發(fā)生了“蘇東劇變”，國內(nèi)也出現(xiàn)了“六四政治風(fēng)波”，這在黨內(nèi)黨外和國內(nèi)國外都產(chǎn)生了強(qiáng)烈震撼，迫使中共領(lǐng)導(dǎo)人以更加審慎的態(tài)度對待政治改革，并對原有的改革方案進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，淡化甚至停止黨政分開的做法就是這種調(diào)整的重要一環(huán)。也就是說，“蘇東劇變”和“六四風(fēng)波”延緩了中國政治改革的正常進(jìn)程，也直接造成了中共十三大報告確立的黨政分開的思路沒有得到最終有效的貫徹，實(shí)際上基本被放棄了。

　　然而，新世紀(jì)之初的今天，國際國內(nèi)形勢已發(fā)生了很大變化，特別是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制已初步建立，由經(jīng)濟(jì)改革的深入引發(fā)的加快經(jīng)濟(jì)政治改革的呼聲日漸高漲，而政治改革是無法繞開黨政關(guān)系的。當(dāng)然，理順黨政分開是一個異常復(fù)雜、難度很大的問題，但這并不能成為回避這一問題的理由。眾所周知，黨政不分、以黨代政、黨政一元化體制的最大弊端是造成權(quán)力過分集中、權(quán)力不受制約，由此產(chǎn)生重大決策失誤和腐敗行為泛濫等種種嚴(yán)重后果。任其發(fā)展下去，出現(xiàn)“亡黨亡國”的危險，并非危言聳聽。對此，鄧小平20多年前在《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度改革》一文中所作的透徹分析，仍可作為中國政治改革的“新世紀(jì)警言”。實(shí)際上，中共第三代領(lǐng)導(dǎo)人對這種體制的弊端并非沒有清醒的認(rèn)識，只是出于穩(wěn)定的考慮，不再強(qiáng)調(diào)黨政分開，而是從轉(zhuǎn)變黨治理國家的方式（即從以黨治國轉(zhuǎn)變?yōu)橐婪ㄖ螄�）入手來理順黨政關(guān)系。例如1995年1月21日江澤民講話就指出，我們黨的政治領(lǐng)導(dǎo)的主要方式就是：使黨的主張經(jīng)過法定程序變成國家意志，通過黨組織的活動和黨員的模范作用帶動廣大人民群眾，實(shí)現(xiàn)黨的路線、方針、政策。1998年黨的十五大更以黨內(nèi)最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的形式鄭重確認(rèn)了依法治國的方略。（注：參見金太軍：《政治體制改革》，黨建讀物出版社1998年版，第168-169頁。）盡管中共十五大并沒有完全解決依法治國與黨的領(lǐng)導(dǎo)之間的關(guān)系問題，（注：法治的本來涵義是法的統(tǒng)治，英文是rule of law，意即法是至高無上的，任何組織和個人都不能凌駕其上。法治這一內(nèi)涵與中共黨章關(guān)于“黨要在憲法和法律范圍內(nèi)活動”，以及《憲法》總則中“全國各族人民、一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)”和《憲法》第五條中“一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)”等規(guī)定是相一致的。但按照中共十五大報告對依法治國的闡釋，依法治國的前提是“黨的領(lǐng)導(dǎo)”，兩者似乎又有微妙的差別。）但它畢竟標(biāo)志著中共第一次正式提出治理國家的基本方略是法治，即依照憲法和法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　管理社會事務(wù)，保證國家各項(xiàng)工作都依法進(jìn)行。（注：《中國共產(chǎn)黨第十五次全國代表大會文件匯編》，人民出版社1998年版，第31頁。）由于“人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會”，（注：《中華人民共和國憲法》總綱第二條。）同時人大又是憲法和法律的制定者，依法治國就必然要求“保證人民代表大會及其常委會依法履行國家權(quán)力機(jī)關(guān)的職能”，（注：《中國共產(chǎn)黨第十五次全國代表大會文件匯編》，人民出版社1998年版，第31頁。）也就要求黨的領(lǐng)導(dǎo)從行政性的領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N制度化的政治領(lǐng)導(dǎo)，即要在憲法和法律的范圍內(nèi)，充分尊重和利用現(xiàn)存的制度安排和合法程序，積極主動地履行制定施政綱領(lǐng)、提名和推選國家機(jī)關(guān)候選人、動員選舉和投票、組織政府、實(shí)施政綱、把黨的意志變?yōu)閲�家意志等綜合政治功能，（注：陳明明：《現(xiàn)代化進(jìn)程中政黨的集權(quán)結(jié)構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)體制的變遷》，《戰(zhàn)略與管理》2000年第6期。）從而將依法治國與黨的領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)一而不是對立起來。從現(xiàn)階段的情況看，中共各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和主要負(fù)責(zé)人應(yīng)把工作的重點(diǎn)，由直接領(lǐng)導(dǎo)“一府兩院”的具體工作，轉(zhuǎn)向著重通過國家權(quán)力機(jī)關(guān)間接領(lǐng)導(dǎo)和全面監(jiān)督“一府兩院”的各項(xiàng)工作。這樣的調(diào)整是現(xiàn)實(shí)可行的，在這一工作摸索出一定的經(jīng)驗(yàn)以后，應(yīng)不失時機(jī)地探討進(jìn)一步調(diào)整黨政關(guān)系、實(shí)行黨政分開的其它途徑。

　　談到黨政關(guān)系還要涉及一個重大而敏感的問題，就是如何處理黨對人大的領(lǐng)導(dǎo)與人大對黨的監(jiān)督這兩者的關(guān)系。就前者而言，中共作為唯一的執(zhí)政黨，對作為國家機(jī)關(guān)的人大行使政治上的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)是不容置疑的；
就后者而言，問題就不那么簡單了。憲法并沒有明確規(guī)定“人大監(jiān)督黨”的條款，但由中共黨章中的規(guī)定“黨要在憲法和法律范圍內(nèi)活動”以及《憲法》第2條的相關(guān)規(guī)定可以間接推導(dǎo)出人大擁有監(jiān)督黨的權(quán)力。從法理上看，人大對黨的監(jiān)督權(quán)是人民主權(quán)這一最高憲政原則（注：人民主權(quán)意味著“國家的一切權(quán)力屬于人民”，意味著執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)屬于治權(quán)（治理國家）的范圍，而不屬于主權(quán)（統(tǒng)治權(quán)）的范圍，黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)不能高于人民主權(quán)�！包h是國家和人民的領(lǐng)導(dǎo)力量，但她不能凌駕于國家和人民之上”。｛參見《胡喬木同志就黨章修改問題答新華社記者問》（1982年9月13日）｝，《中國共產(chǎn)黨第12次全國代表大會文編》，人民出版社1982年版，第242頁。）的體現(xiàn)；
從監(jiān)督內(nèi)容上看，主要是人大對黨組織的行為是否違反憲法和法律的監(jiān)督；
從監(jiān)督方式看，各級黨委應(yīng)向同級人大及其常委會定期進(jìn)行工作報告，請人大及其常委會提出批評、建議；
（注：參見鐵犁：《黨領(lǐng)導(dǎo)人民與人民監(jiān)督黨--論黨領(lǐng)導(dǎo)人大與人大對黨的監(jiān)督》，《法學(xué)》1995年第12期。）從監(jiān)督程序上看，黨應(yīng)該及時把自己提出政策的理由、內(nèi)容向人民代表大會及其常委會報告，取得人大的理解和支持。黨組織應(yīng)在人大討論、投票以前提前六個月或數(shù)個月將推薦的領(lǐng)導(dǎo)干部名單交給人大，并通過新聞媒體向整個社會公布，有意見者可向人大常委會反映，人大常委會進(jìn)行一些必要的調(diào)查落實(shí)。在傾聽社會各界的反映后，人大再進(jìn)行討論表決。（注：郝鐵川：《依法治國的十大建議》，《法學(xué)》1996年第5期。）

　　從理論上說，黨對人大的領(lǐng)導(dǎo)與人大對黨的監(jiān)督應(yīng)該是相契合、相協(xié)調(diào)的，兩者可以統(tǒng)一到中共“領(lǐng)導(dǎo)和支持人民掌握管理國家的權(quán)力”這一原則上來，但在實(shí)際政治生活中，往往會出現(xiàn)重視一方面而輕視另一方面的失衡現(xiàn)象。當(dāng)然，多數(shù)情況是在強(qiáng)調(diào)黨對人大的領(lǐng)導(dǎo)的同時，自覺不自覺地忽視了人大對黨的監(jiān)督。這也是導(dǎo)致人大對“一府兩院”監(jiān)督乏力的深層次的根源。因此，新世紀(jì)中國政治改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，就是通過修憲明確規(guī)定黨的職權(quán)范圍和活動程序，或通過制定政黨法，尤其執(zhí)政黨法，對各政黨的組成、登記、機(jī)構(gòu)設(shè)置、成員發(fā)展、活動范圍、經(jīng)費(fèi)來源、遵循原則、權(quán)利義務(wù)、制裁取締以及政治協(xié)商和民主監(jiān)督的程序、原則、保障辦法等各個方面，均作出明確規(guī)定，為政黨特別是執(zhí)政黨制定具體的、明細(xì)的、在實(shí)體和程序上既有權(quán)利賦予又有義務(wù)約束，還有可訴的責(zé)任追究機(jī)制的法律，從而使“黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動”這條原則具有可操作性。

　　四、關(guān)于黨內(nèi)民主問題

　　中國特殊的黨政關(guān)系模式?jīng)Q定了中國共產(chǎn)黨內(nèi)民主建設(shè)在整個國家民主建設(shè)和政治改革中處于特殊重要的地位，甚至從根本上決定著中國政治改革和民主政治的發(fā)展進(jìn)程。而中共的先進(jìn)性和黨員構(gòu)成的精英化特點(diǎn)，也決定了黨內(nèi)民主應(yīng)該比國家民主發(fā)展得更快、更充分、更完善。因此由黨內(nèi)民主來帶動和推進(jìn)國家民主和政治改革，是一條合乎國情、切實(shí)可行的路徑。但從現(xiàn)階段的實(shí)際情況看，黨內(nèi)民主并沒有發(fā)揮推動國家民主的應(yīng)有功能，特別是黨內(nèi)民主制度建設(shè)的嚴(yán)重滯后，制約著新世紀(jì)中國政治改革與民主政治建設(shè)。

　　首先，黨內(nèi)選舉制度流于形式。黨內(nèi)選舉制度是黨內(nèi)民主制度的基礎(chǔ)，改革開放以來，黨內(nèi)選舉制度雖有所突破，如從舉手表決改為投票選舉，在一定范圍內(nèi)實(shí)行差額選舉等。但黨內(nèi)選舉仍存在嚴(yán)重缺陷。

　　1.選舉中的長官意志。按照《黨章》規(guī)定：“黨的各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，除它們派出的代表機(jī)關(guān)和在非黨組織中的黨組外，都由選舉產(chǎn)生�！边@就是說，各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)人都應(yīng)是不同層次和不同范圍的黨員選舉產(chǎn)生的。但在實(shí)際運(yùn)行中，人選實(shí)際上早由上級部門或個別領(lǐng)導(dǎo)圈定，投票只是一種形式。

　　2.對差額選舉限制多，實(shí)際上多為等額選舉。中共從1987年起就開始推行了對中共中央委員的差額選舉，改變了以往數(shù)十年一成不變的等額選舉方式。中共十三屆中央委員會用差額選舉的辦法產(chǎn)生，結(jié)果若干中央提名的候選人，包括個別重要干部，未能順利當(dāng)選中央委員。在1997年的十五大上，仍有一些黨的重要官員在中央委員會的選舉中被“差”掉。中共中央在選舉方式上的這一變化，堪稱中國民主政治發(fā)展的一個實(shí)質(zhì)性的突破，應(yīng)當(dāng)給予充分的肯定。但是目前黨內(nèi)差額選舉的比例很小，且只限于對中央委員的選舉之中，而且還是在“預(yù)選”中，（注：胡偉：《黨內(nèi)民主與政治發(fā)展：開發(fā)中國民主化的體制內(nèi)資源》，《復(fù)旦學(xué)報》1999年第1期。）對于各級黨的主要領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和主要領(lǐng)導(dǎo)成員的選舉，通常仍然使用等額的方式，這是黨內(nèi)民主無法落到實(shí)處的一個重要因素。

　　3.黨的基層組織任期模糊，常常超過黨章的規(guī)定。有時基層組織任期已滿，但經(jīng)常以找不到合適的人選為借口，隨意推遲選舉。有些基層組織在換屆時，明明有條件進(jìn)行民主選舉，卻偏偏要由上級黨委任命產(chǎn)生領(lǐng)導(dǎo)人，甚至連投票選舉的形式都可置之不顧。（注：孫關(guān)宏：《改革黨內(nèi)選舉制度是體制內(nèi)民主化的切入點(diǎn)》，《探索與爭鳴》1999年第7期。）

　　其次，黨代會權(quán)力流失，按照《黨章》規(guī)定，黨的全國代表大會是黨的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，由它產(chǎn)生中央委員會，中央委員會產(chǎn)生政治局、政治局常委和總書記（1982年前稱“主席”）。但實(shí)際上正好相反，一般是總書記和政治局常委會領(lǐng)導(dǎo)政治局的工作，政治局及其常委會又領(lǐng)導(dǎo)中央委員會的工作，而中央委員會的實(shí)際作用又遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過黨的全國代表大會，形成一個權(quán)力不斷向上集中、向下輻射的科層制的金字塔結(jié)構(gòu)。究其原因，從歷史上看，中共是在極其險惡的斗爭環(huán)境中按照列寧的建黨模式建構(gòu)其組織體系，強(qiáng)調(diào)高度集中和高度統(tǒng)一在當(dāng)時是唯一的選擇。建國以后，又由于極“左”指導(dǎo)思想長期在黨內(nèi)占統(tǒng)治地位，因而未能及時從革命黨向執(zhí)政黨轉(zhuǎn)變，黨內(nèi)高度集權(quán)的一元化體制被沿襲下來，并在不斷升級的“階級斗爭為綱”的政治運(yùn)動中不斷被強(qiáng)化。

　　從操作技術(shù)上看，全國黨代會通常5年召開一次，中央全會一般一年召開一次，它們顯然絕大部分時間都處于閉會狀態(tài)，很難履行職責(zé)，自然就由中央政治局及其常委會主政。再從人數(shù)上看，全國黨代會代表多達(dá)一兩千人，中央委員會人數(shù)也在一兩百人左右，加上候補(bǔ)委員多達(dá)300人左右，且分散于全國各地，又各有自己的本職工作，因此中央委員會的日常工作難以開展。而政治局委員一般在20人左右，常委更是屈指可數(shù)的幾個人，而且一般都在北京，便于及時高效地工作。于是中央政治局及其常委會便成為中共事實(shí)上的領(lǐng)導(dǎo)中樞。久而久之就容易模糊甚至顛倒黨內(nèi)的授權(quán)關(guān)系。

　　第三，家長制盛行。早在1962年，毛澤東就曾說過：“黨委的領(lǐng)導(dǎo)，是集體領(lǐng)導(dǎo)，不是第一書記個人獨(dú)斷。在黨委會內(nèi)只應(yīng)當(dāng)實(shí)行民主集中制。第一書記同其他書記和委員之間的關(guān)系是少數(shù)服從多數(shù)�！泵珴蓶|把那種“一個人說了就算數(shù)”的第一書記稱為“霸王”，認(rèn)為他們連封建時代的某些帝王還不如。（注：《毛澤東著作選讀》，下冊，人民出版社1986年版，第820-821頁。）《黨章》更明確規(guī)定：“黨的各級委員會實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)和個人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的制度。凡屬重大問題都要由黨的委員會集體討論，作出決定。”

　　從政治學(xué)的學(xué)理上看，中共的集體領(lǐng)導(dǎo)制度（黨委制）屬于典型的委員會制，其特征是：第一，委員會的成員權(quán)利平等，一人一票，每票等值；
第二，一切重大問題均由委員會集體討論并按照少數(shù)服從多數(shù)原則共同作出決定；
第三，委員會負(fù)責(zé)人有權(quán)召集或主持會議以及主持日常工作，但無權(quán)單獨(dú)決定重大問題；
第四，委員會所有成員對委員會作出的最后決定都負(fù)有共同責(zé)任。（注：《鄧小平文選》第二卷，人民出版社1993年版，第331頁。）然而，這一集體領(lǐng)導(dǎo)制度在實(shí)踐中常常受到扭曲。各級黨的主要領(lǐng)導(dǎo)人凌駕于組織之上發(fā)號施令、獨(dú)斷專行的家長制現(xiàn)象時有發(fā)生。特別是1957年以后，隨著毛澤東個人崇拜的日愈嚴(yán)重，他擁有了凌駕于全黨之上的不受制約的權(quán)力，致使黨的集體領(lǐng)導(dǎo)變成個人領(lǐng)導(dǎo)，使黨的民主集中制度變成沒有民主的集中制，變成了個人高度集權(quán)的家長制。這實(shí)際上是毛澤東發(fā)動“文化大革命”而又得不到及時制止的主要根源之一。正是基于對其危害性的深刻體認(rèn)，鄧小平多次指出：“不徹底消滅這種家長制作風(fēng)，就根本說不上什么黨內(nèi)民主，什么社會主義民主。”（注：王貴秀：《任重而道遠(yuǎn)--我國政治體制的演變與改革50年反思》，《中國黨政干部論壇》1999年第12期。）中共十一屆三中全會以后，這種家長制現(xiàn)象有所改觀，但各級黨的領(lǐng)導(dǎo)人權(quán)力過分集中、不受制約因而以家長自居的現(xiàn)象仍未從根本上改變，家長式的人物在黨內(nèi)絕非另類，這導(dǎo)致權(quán)力對黨的嚴(yán)重腐蝕以及削弱黨與其基本群眾（廣大普通黨員）的政治聯(lián)系，降低了黨在人民群眾中的影響和號召力。

　　第四，黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制不健全。在中國共產(chǎn)黨一黨執(zhí)政的條件下，對權(quán)力監(jiān)督首先是對中共監(jiān)督，從可行性的角度看，加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督是必要的，也是可行的。但權(quán)力過分集中的黨的領(lǐng)導(dǎo)體制卻削弱了黨內(nèi)監(jiān)督功能。具體地說，中共黨內(nèi)專司監(jiān)督職能的機(jī)構(gòu)是各級黨的紀(jì)律檢查委員會，它成立于1978年，當(dāng)時一方面想解決權(quán)力過分集中于個人或少數(shù)人手里而不受制約的問題，另一方面是建立在中共老一輩革命家個人品質(zhì)的基礎(chǔ)上的，這就決定了我國初始的黨內(nèi)監(jiān)督體系，從它的誕生到組織構(gòu)成以至于投入實(shí)際運(yùn)作，都必須賴于從中央到地方、由上級到下級的勢能作用，借助于人的自覺程度特別是黨的領(lǐng)導(dǎo)層的自我約束來實(shí)現(xiàn)的。雖然黨的十二大確立了紀(jì)檢機(jī)構(gòu)由黨的代表大會產(chǎn)生的方式，但紀(jì)委并不向產(chǎn)生它的代表大會負(fù)責(zé)，而是向同級黨委負(fù)責(zé)。因?yàn)榈胤礁骷壖o(jì)檢機(jī)關(guān)的人員編制、各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、干部任免等都?xì)w同級黨委（黨組）管理。從某種意義上講，紀(jì)委對同級黨委的監(jiān)督，是下級對上級的監(jiān)督，在實(shí)踐中，很難對同級黨委，尤其是對大權(quán)在握的黨內(nèi)第一把手實(shí)行真正的監(jiān)督。盡管按規(guī)定，上級紀(jì)委可以監(jiān)督下級黨委負(fù)責(zé)人，但往往是“看得著、管不著；
管得著，看不著”，只要不發(fā)生重大問題，仍處于“虛監(jiān)”狀態(tài)。

　　針對上述問題，應(yīng)從以下幾方面入手來推進(jìn)新世紀(jì)黨內(nèi)民主建設(shè)，進(jìn)而帶動國家民主和政治改革的發(fā)展。

　　首先，健全黨內(nèi)選舉制度，包括：1.逐步擴(kuò)大差額選舉制，例如，逐漸增加中央委員會選舉差額的比例，并把差額選舉運(yùn)用到正式選舉之中，在條件成熟時，把差額選舉的方式擴(kuò)大到對中央政治局委員乃至政治局常委的選舉之中，待中央的差額選舉形成比較良好的秩序和規(guī)范以后，可以把此辦法推廣到一些省和直轄市黨委的選舉當(dāng)中，然后再逐步推廣到市、縣和基層。（注：胡偉：《黨內(nèi)民主與政治發(fā)展：開發(fā)中國民主化的體制內(nèi)資源》，《復(fù)旦學(xué)報》1999年第1期。）（注：陳明明：《現(xiàn)代化進(jìn)程中政黨的集權(quán)結(jié)構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)體制的變遷》，《戰(zhàn)略與管理》2000年第6期。）2.改革和完善候選人提名制度，主要是適當(dāng)規(guī)定自下而上提名的比例，實(shí)行有特定比例的自下而上和自上而下相結(jié)合的提名制度。3.制定競選規(guī)則、辦法和程序，建立黨內(nèi)競選制度。黨的領(lǐng)導(dǎo)干部也實(shí)行類似公民選舉一樣的黨內(nèi)民主競選，這樣才能使黨本身保持活力、朝氣和自我更新的機(jī)制。

　　其次，加強(qiáng)黨代會和中央委員會的作用。應(yīng)切實(shí)落實(shí)黨章制度，使黨代會真正成為黨的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，充分發(fā)揮黨代會和由它產(chǎn)生的中央委員會的基礎(chǔ)性作用。為此，除了上面談到的強(qiáng)化黨代會和中央委員會的選舉功能外，還可以考慮恢復(fù)1956年八大規(guī)定的黨代會年會制和常任制，減少代表的人數(shù)，設(shè)置一定數(shù)量的專職代表，使黨代表的工作能夠經(jīng)�；�；
適當(dāng)增加中央全會召開的次數(shù)；
在黨代會設(shè)置若干專門委員會，等等。

　　再次，健全黨內(nèi)集體領(lǐng)導(dǎo)制度，鏟除家長制。在黨內(nèi)改變一人說了算、聽不得批評意見的封建家長制，徹底廢除領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制（注：實(shí)際上的干部領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制是我國傳統(tǒng)政治體制的一大弊端。十一屆三中全會以后，在鄧小平的大力倡導(dǎo)下，中共從制度上廢除了領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制。但是仍然存在著變相的終身制。有些領(lǐng)導(dǎo)干部從黨委下來，到政府，再到人大，再到政協(xié)，轉(zhuǎn)換上幾圈早已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過離退休年齡，這是變相終身制的一種表現(xiàn)。）和個人指定繼任者的制度，實(shí)行干部工作易地輪換制。黨內(nèi)的委員會和黨員代表大會真正行使一人一票的民主權(quán)利，“重大問題一定要由集體討論和決定。決定時，要嚴(yán)格實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)，一人一票，每個書記只有一票的權(quán)利，不能由第一書記說了算”。（注：《鄧小平文選》第二卷，人民出版社1993年版，第341頁。）

　　最后，強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督。由各級黨代表大會選舉產(chǎn)生的各級紀(jì)委向同級黨代表大會負(fù)責(zé)并報告工作，與同級黨委具有平等的地位，其成員不宜相互兼任，以形成紀(jì)檢機(jī)構(gòu)和同級黨委的張力。同時，在紀(jì)委系統(tǒng)實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，即地方各級紀(jì)委的人事任免、人員編制、經(jīng)費(fèi)均由中央或上級紀(jì)檢機(jī)關(guān)管理。從而在體制內(nèi)最大限度地發(fā)揮紀(jì)檢系統(tǒng)作為黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的權(quán)力制約作用。

　　來源：《江蘇行政學(xué)院學(xué)報》

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