史嘯虎：必須重視重慶和成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革的法律風險

　　最近，重慶市和成都市被授權(quán)作為我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革的試驗區(qū)。如果從其涉及面之多之廣而言，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合改革是比當年的深圳等經(jīng)濟特區(qū)改革以及前年的上海浦東新區(qū)綜合改革以及去年的天津濱海新區(qū)開發(fā)開放改革還要復(fù)雜和重要得多的改革。因為這些地方的所謂改革還是更多地偏重于經(jīng)濟體制方面或者局限于一個城市的局部地區(qū)的改革試驗，而重慶和成都這次所要進行的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革將必然要觸及一系列最艱難也是最敏感的社會與政治體制改革的重大問題。所以，這次改革不僅是對這兩個城市的嚴峻挑戰(zhàn)，而且更是對我們執(zhí)政黨中央的一個嚴峻挑戰(zhàn)，也是檢驗我黨是否真心推進已經(jīng)滯后太多太久了的政治體制改革的一個試金石。

　　但是這兩個城市的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革還存在著不少嚴肅的，甚至是重大的法律問題沒有解決，而這必然會給它們今后的改革造成極大的、無法預(yù)料的障礙。這些法律問題有宏觀上的，即指本次改革本身的法律依據(jù)問題；
也有微觀上的，即指該兩市推行的某些具體改革措施的法律依據(jù)問題。這些法律問題如解決不好，則可能給今后的著兩個城市的所謂統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革帶來不可預(yù)見的經(jīng)濟和政治危機。這里擬首先分析后者。

　　比如，重慶市以工商局名義正式出臺《深入貫徹市第三次黨代會精神，服務(wù)重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的實施意見》，就重慶實施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革推出了五十條具體措施。其中一個相當引人注目的規(guī)定是允許土地承包經(jīng)營權(quán)入股組建合作社，而且入股有限責任公司的規(guī)定也在試行范圍內(nèi)�？梢哉f，重慶市允許土地承包經(jīng)營權(quán)可以參股入社以及可以入股有限責任公司的改革設(shè)想出發(fā)點很好，但存在有非常重大的法律問題難以解決。

　　為什么這么說呢？我們且不說重慶市工商管理局有無制訂和頒行與國家法律想抵觸的有關(guān)股權(quán)構(gòu)成的部門規(guī)章的權(quán)力，我們只需要看一下我國的相關(guān)法律是怎么規(guī)定的吧。我國《土地管理法》規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)�！备鶕�(jù)這一條規(guī)定，重慶市工商局的上述文件企圖“開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)出資入股設(shè)立有限責任公司和獨資、合伙等企業(yè)的試點工作”的規(guī)定其實是違背了該法的。因為該實施意見并沒有限定這些有限公司和獨資、合伙企業(yè)的經(jīng)營范圍。為此，我們可以說，重慶市工商局的做法是在違法，只是國家有關(guān)授權(quán)部門故意裝做沒看見、不吭聲罷了。

　　我國的《擔保法》第三十六條還明文規(guī)定，農(nóng)地使用權(quán)不能抵押。這就意味著即使承包經(jīng)營權(quán)可以參股入社，但今后這個合作社是不能以自己的股權(quán)抵押或質(zhì)押貸款的。用這樣的股權(quán)構(gòu)成的合作社在法律上也是不完整和有缺陷的。不能抵押的股權(quán)是不完全的資產(chǎn)，用這種股權(quán)構(gòu)成的經(jīng)濟組織法人，無論是合作社還是有限公司，它今后如何融資呢？股權(quán)價值打折？不管如何，只要這個經(jīng)濟組織的股權(quán)價值不是等價于其原值，這個經(jīng)濟體也就沒有商業(yè)信譽，沒有生命力了。因為即使你勉強試行了，有這種土地使用權(quán)充當股權(quán)的公司今后也會是一個先天不足、發(fā)育不良的民事法律主體。誰敢和它做生意呢？

　　再說，承包經(jīng)營權(quán)入股合作社或有限公司后，這個土地使用權(quán)就轉(zhuǎn)化成合作社或者有限公司的資產(chǎn)，成為合作社或有限公司的財產(chǎn)權(quán)一部分了。按照《物權(quán)法》，也就是說合作社或有限公司擁有這些用益物權(quán)了。此時，這些土地與其法定的所有權(quán)人——集體經(jīng)濟組織又有何關(guān)系呢？20年后當這些土地的承包經(jīng)營期屆滿時（1999年開始的新一輪30年承包期已過去近10年了），土地經(jīng)營權(quán)再被收走，也就意味著我們的合作社和那些以這些股權(quán)作為資本金的有限責任公司不就一下子垮掉了嗎？也就是說，現(xiàn)在這些以經(jīng)營權(quán)為股本金的合作社和公司的壽命都是有限的——最多20年。這真叫有限壽命公司而不是有限責任公司了。因此，這個法律問題我們必須正視并設(shè)法加以解決，而不是為了維持一個真實的謊言就這么一直拖延下去。

　　另外，《公司法》第三條還規(guī)定，“公司以其全部財產(chǎn)對公司的債務(wù)承擔責任�！比绻�一家有限公司的主要財產(chǎn)是土地承包經(jīng)營權(quán)入股形成的，而這些股權(quán)又不能抵押，那它怎么能按照《公司法》“以其全部財產(chǎn)對公司的債務(wù)承擔責任”呢？如果該公司的財產(chǎn)不能對該公司的債務(wù)承擔責任，那這家公司還叫有限責任公司嗎？

　　可以預(yù)見，一旦這些違法的或者是有意回避現(xiàn)有法律的土地承包權(quán)入股試驗成為現(xiàn)實，這些合作社和有限責任公司、合伙人公司和私人獨資公司開始運作起來，但只要現(xiàn)有法律不變，國家不盡快修改之，那些法律規(guī)定就會像一柄達摩克利斯利劍始終懸掛在這些經(jīng)濟組織及其所有者（股東）的頭上，讓它們和他們永遠都不得安寧。

　　因此，從各方面看，重慶市在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)上所做的改革設(shè)想是想在不變更現(xiàn)有的不合理但又變更不了的土地集體所有制的前提下保護農(nóng)民的土地權(quán)益，但在法律上他們的這條改革之路最終仍然是走不下去的，除非國家修改以前的所有相關(guān)法律并最終將土地所有權(quán)還給農(nóng)民。

　　下面我們再看看宏觀上該次改革還存在什么樣的法律風險。重慶市和成都市這次被國家發(fā)展改革委員會授權(quán)推行的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革還存在一個更為重大的法律風險，那就是該次改革僅僅是由國務(wù)院的一個部門——國家發(fā)改委下文授權(quán)，其法律效率是明顯不足的。

　　我們知道，與上海市和天津市的那兩個局部新區(qū)的改革截然不同，這次重慶和成都兩市的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革是該兩市全部近千萬人口的一次涉及經(jīng)濟、社會、政治和文化體制全方位的綜合性改革。這次統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的改革甚至比當年白手起家的深圳特區(qū)的以經(jīng)濟體制改革為要義的改革的涉及面還要深廣得多。所以，我們絕不能繼續(xù)沿用上海和天津這兩個城市的某個新區(qū)的改革的授權(quán)方式，即僅僅以國務(wù)院的一個職能部門的名義來授權(quán)重慶市和成都市的該次改革，而必須參照當年全國人大授權(quán)深圳特區(qū)的方式，對重慶市和成都市予以必要而適當?shù)膰�家正式的法律授�?quán)。這種必要而適當?shù)膰�家正式法律授�?quán)就是要由全國人大或其常委會頒行類似于《廣東省經(jīng)濟特區(qū)條例》的法律性文件，如《重慶市（或成都市）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合改革試驗區(qū)條例》等等。

　　1980年，為了更好地推行改革開放政策，廣東省擬訂了《廣東省經(jīng)濟特區(qū)條例》（廣東省有深圳和珠海兩個特區(qū)，所以沒有專門就某個特區(qū)制訂和頒行一個條例），在經(jīng)廣東省人民代表大會通過后上報國務(wù)院。當時的中央領(lǐng)導(dǎo)人對推行改革的法治意識均比較強。所以國務(wù)院對上報來的這一個地方性法律條例也不敢馬虎，沒有自說自話自己下文審批，而是立即向全國人大常委會提出審議意見。為了讓深圳等經(jīng)濟特區(qū)的改革具有必要的合法的地位，并解消特區(qū)改革者們所可能面臨的法律風險，全國人大常委會于當年8月26日還專門開會（第五屆全國人大常委會第十五次會議）審議此文件并最后頒行了《關(guān)于批準“廣東省經(jīng)濟特區(qū)條例”的決議》。在這個最高的尚方寶劍——全國人大常委會決議——出鞘后，深圳等經(jīng)濟特區(qū)的改革便開始走上了一條法治先行的正確道路。這是深圳等特區(qū)改革取得成功的一個法律上的重要保證。

　　為此，我建議重慶和成都兩市的人大與政府應(yīng)該借鑒廣東省的經(jīng)驗，照葫蘆畫瓢，立即研究、起草和審批各自城市的《統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合改革試驗區(qū)條例》后上報國務(wù)院，并由后者提請全國人大常委會予以批準實施。由全國人大常委會決議批準該兩市的這次所謂統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革是這兩個城市必須履行的一個必不可少的法律程序。沒有履行由全國人大常委會審批這個法律程序就想通過一個國家發(fā)改委下文的權(quán)威來推行這么一個涉及數(shù)千萬人根本利益的城鄉(xiāng)聯(lián)動全方位改革是根本不可能的。何況我們要推行法治已經(jīng)說了許多年了，難道我們在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革問題上的法治觀念還不如上世紀八十年代的老一輩改革者嗎？

　　因此，我們需要認識到，如果重慶和成都無須全國人大的法律授權(quán)就可以開展如此重大的改革，那不諦就是違法，而這種違法行為如果得以默許而不受到必要的懲罰，那么也就會給今后社會的普遍違法樹立一個惡性示范，將使得中國的目前已經(jīng)非常艱難的法治進程受到致命的一擊。

　　總之，我們必須意識到我們的任何改革不僅需要政府的推動和支持，更需要法律的授權(quán)。在相關(guān)法律沒有修訂或者沒有授權(quán)的情況下，重慶和成都兩市的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合改革及其推行者是存在著巨大的法律風險的。

相關(guān)熱詞搜索：成都 重慶 統(tǒng)籌 城鄉(xiāng) 重視