嚴(yán)泉：議會彈劾權(quán)運(yùn)作的憲政經(jīng)驗(yàn)

　　彈劾是有關(guān)免除不稱職者公職的法律程序，彈劾權(quán)是議會牽制和監(jiān)督內(nèi)閣(政府)和司法機(jī)關(guān)的一種權(quán)力，最早產(chǎn)生于英國。從性質(zhì)上講，“彈劾過程既具有遵守一切常規(guī)司法程序細(xì)節(jié)的審判性質(zhì)，又具有黨派政治的性質(zhì)�！盵1]

　　目前國內(nèi)關(guān)于議會彈劾權(quán)的研究不多，僅有的一些研究論文，主要內(nèi)容還是介紹彈劾權(quán)的歷史演變、基本內(nèi)容與運(yùn)作程序，個案研究主要集中于對1998年美國總統(tǒng)克林頓彈劾案的關(guān)注。[2]本文與已有研究成果不同的是，論述重點(diǎn)是從歷史變遷的視野中，探討彈劾制度具體運(yùn)作的情況，總結(jié)其中的經(jīng)驗(yàn)得失。在個案選擇方面，主要是選擇一些發(fā)生過彈劾事件的國家，其中以英國、美國最為典型，當(dāng)然也包括近年來韓國等發(fā)生彈劾事件的國家。特別需要指出的是，中國民國初年議會政治中的彈劾事件，也受到本文的特別關(guān)注，后者可以說是現(xiàn)代彈劾制度在中國最早的政治試驗(yàn)。

　　一、彈劾制度運(yùn)作的程序設(shè)定

　　彈劾制度一旦運(yùn)作起來，其核心問題是彈劾程序規(guī)則如何設(shè)定。目前，在彈劾案提起、表決等基本規(guī)則方面，各國均有比較成熟的規(guī)定。一般而言，彈劾案多由議會的下院(眾議院)提出,也有的國家是由兩院共同提出。

　　在美國，彈劾提出的程序是從眾議院司法委員會的調(diào)查開始,到眾議院將彈劾決議案(包括彈劾指控)提交給參議院為止。這個階段主要包括7個步驟：(1)眾議院司法委員會討論是否進(jìn)行正式彈劾調(diào)查，在此過程中,可以舉行聽證會,并往往要進(jìn)行激烈的辯論。(2)司法委員會對正式彈劾調(diào)查的決議進(jìn)行投票表決，該決議獲得相對多數(shù)票即可通過。(3)眾議院表決司法委員會關(guān)于正式彈劾調(diào)查的決議案，以決定是否授權(quán)司法委員會進(jìn)行調(diào)查。(4)司法委員會進(jìn)行正式彈劾調(diào)查，包括舉行聽證會和辯論，尤其要聽取被彈劾調(diào)查者一方的辯護(hù)。(5)司法委員會討論并表決關(guān)于彈劾指控的議案。(6)眾議院對司法委員會通過的彈劾指控進(jìn)行審議、辯論和表決，每項(xiàng)彈劾指控都只需要獲得相對多數(shù)票就能通過。(7)眾議院將通過的彈劾議案提交給參議院。[3]

　　參議院在收到彈劾議案之后，必須在最高法院首席大法官的主持下，對每一項(xiàng)彈劾指控進(jìn)行聽證。眾議院的公訴人和被彈劾審判者的律師陳述各自的立場及其理由,并進(jìn)行辯論。雙方還可以要求傳喚證人。隨后參議員們進(jìn)行秘密辯論，在參議院多數(shù)議員同意的情形之下,也可以進(jìn)行公開的辯論。最后是參議院的投票表決。這是參議院審議彈劾案的程序,也是整個總統(tǒng)彈劾的法律程序的結(jié)尾步驟。按照規(guī)則,必須對每一項(xiàng)彈劾指控分別進(jìn)行投票。只有經(jīng)出席參議員2/3多數(shù)同意,才能作出定罪和免職的判決。否則,就應(yīng)宣布總統(tǒng)無罪。[4]

　　韓國憲法規(guī)定,“除總統(tǒng)以外對公務(wù)員的彈劾訴訟需要有國會1/3以上議員的提議,但對總統(tǒng)的彈劾訴訟需要有過半數(shù)以上國會在職議員提議(憲法第65條)”。“除總統(tǒng)以外對公務(wù)員的彈劾決議需要有過半數(shù)以上國會在職議員贊成,但對總統(tǒng)的彈劾決議需要有國會在職議員2/3以上的贊成(憲法第65條)”。“國會對彈劾訴訟作出決議時(shí),議長應(yīng)及時(shí)向作為法制司法委員長的訴訟委員提交訴訟決議書的原件,并將其復(fù)印件送到憲法裁判所。(國會法第134條第2款)”此外，菲律賓憲法規(guī)定,彈劾案的提出必須得到國民議會全體議員的1/5以上的贊同票,如果判定被彈劾的官員有罪,還需要全體議員的2/3多數(shù)同意。

　　但是在進(jìn)入彈劾案審議階段，就出現(xiàn)具體程序規(guī)則如何設(shè)定的難題。

　　在美國，一般認(rèn)為“彈劾總統(tǒng)，尤其是參議院審議眾議院提出的彈劾案,實(shí)際上就是對總統(tǒng)的一種審判”。盡管對這種審判的性質(zhì)還有爭論，但人們都認(rèn)可它是審判�！耙虼�,除了美國訴訟(主要是刑事訴訟)的種種正當(dāng)程序規(guī)則，如證據(jù)規(guī)則，控辯雙方的陳述和辯論等等,對審議總統(tǒng)彈劾案有著直接的引導(dǎo)作用。”[5]彈劾審判指導(dǎo)原則雖然清晰，不過事實(shí)上操作起來，程序規(guī)則難度卻不小。有論者指出參議院審判也會因?yàn)槿狈υ敱M規(guī)則而受阻，“例如缺乏規(guī)定證據(jù)要旨的規(guī)則，有關(guān)審判前秘密泄露的規(guī)則，有關(guān)證據(jù)的規(guī)則，有關(guān)參議院在彈劾審判中適當(dāng)行為的規(guī)則（像任何法官或陪審員一樣，在審判結(jié)束前，應(yīng)當(dāng)禁止他們對審判作公開評論，或與訴訟當(dāng)事人-白宮和眾議院彈劾官員進(jìn)行秘密交往），有關(guān)陪審團(tuán)的裁定形式規(guī)則（還應(yīng)包括事實(shí)調(diào)查結(jié)果，判決無罪或有罪的最低限度）。因?yàn)槿狈Ρ匾��?guī)則，參議院不時(shí)為援引下一程序規(guī)則而使審判中斷。這些停頓成為黨派之間爭論的理由，他們強(qiáng)調(diào)彈劾程序連最基本的法律正義要求都達(dá)不到�！盵6]由此產(chǎn)生的法律程序問題是：“應(yīng)當(dāng)遵守哪些程序規(guī)則，尤其是其舉證責(zé)任是否應(yīng)為排除合理懷疑的刑事舉證責(zé)任？在彈劾之前，參議院和眾議院是否應(yīng)當(dāng)采用旨在使彈劾過程更加符合法定程序要求的那些具體規(guī)則？”[7]所以有學(xué)者認(rèn)為，克林頓彈劾案是一場憲政危機(jī)，“這突出地表現(xiàn)在美國法律關(guān)于彈劾程序的規(guī)定和美國憲法關(guān)于彈劾條款定義的不確定性”。[8]

　　韓國憲法規(guī)定由國會決議彈劾訴訟,憲法裁判所進(jìn)行對公務(wù)員的彈劾審判(憲法第65條第1款,第111條第1款,憲法裁判所法第2條)。然而,總統(tǒng)彈劾審判案不僅沒有先例,且在現(xiàn)行法令中也沒有實(shí)際程序上的規(guī)定，“這里包括少數(shù)意見的公開問題，彈劾訴訟決議前對被訴訟人的告知以及賦予陳述意見機(jī)會等。彈劾訴訟決議的具體程序規(guī)定、彈劾訴訟的撤回條件及程序、彈劾訴訟事由的追加條件及程序、對導(dǎo)致權(quán)限行使停止的彈劾訴訟決議進(jìn)行一定的證據(jù)調(diào)查、防止彈劾訴訟權(quán)的濫用、體現(xiàn)彈劾訴訟制度宗旨的規(guī)定之引進(jìn)、關(guān)于被訴訟人出席的具體規(guī)定、對證人不出席時(shí)是否強(qiáng)制及有關(guān)程序的規(guī)定、被訴訟人在相關(guān)刑事訴訟中被確定為無罪時(shí)能否提出以相同事由為理由的彈劾審判的再審請求等�！盵9]

　　在中國，民國初年的《臨時(shí)約法》、《天壇憲法草案》也有關(guān)于彈劾權(quán)的規(guī)定。民國臨時(shí)約法規(guī)定：“對于臨時(shí)大總統(tǒng)認(rèn)為有謀叛行為時(shí)，得以總員五分之四以上之出席，出席員四分之三以上之可決彈劾之�！薄皩τ趪鴦�(wù)員認(rèn)為失職或違法時(shí)，得以總員四分之三以上之出席，出席員三分之二以上之可決彈劾之”。[10]與美國總統(tǒng)制彈劾權(quán)條款不同的是，《臨時(shí)約法》沒有規(guī)定參議院在對大總統(tǒng)進(jìn)行彈劾審判時(shí)，必須由最高司法機(jī)關(guān)主持，即參議院無權(quán)獨(dú)自完成對大總統(tǒng)的彈劾程序。這種規(guī)定簡化了國會行使彈劾權(quán)的程序，便于國會輕易行使這一重要權(quán)力，造成總統(tǒng)在權(quán)力關(guān)系中的被動局面。

　　1913年民國國會制定的《天壇憲法草案》中關(guān)于彈劾權(quán)的規(guī)定主要有三點(diǎn)。一是“眾議院認(rèn)為大總統(tǒng)副總統(tǒng)有謀叛行為時(shí)，得以議員總額四分之三以上，列席員三分之二以上之可決彈劾之”；
二是“眾議院對于國務(wù)員有違法行為時(shí)，得以列席員三分二以上之可決彈劾之”；
三是“參議院審判被彈劾之大總統(tǒng)副總統(tǒng)及國務(wù)員，非以列席員三分之二以上同意不得判決。判決大總統(tǒng)副總統(tǒng)有罪時(shí)，應(yīng)黜其職，其犯罪之處刑，由最高法院定之。判決國務(wù)員確有違法時(shí)，應(yīng)褫其職，并得奪其公權(quán)�！盵11]對總統(tǒng)彈劾的出席人數(shù)與表決人數(shù)，也比《臨時(shí)約法》中“得以總員五分四以上之出席，出席員三分二以上之可決彈劾之”的標(biāo)準(zhǔn)放寬。關(guān)于彈劾國務(wù)員的出席人數(shù)與表決人數(shù)，《臨時(shí)約法》規(guī)定“參議院對于國務(wù)員認(rèn)為失職或違法時(shí)，得以總員四分之三以上之出席，出席員三分之二以上之可決彈劾之”，[12]但是《天壇憲法草案》竟然取消了出席標(biāo)準(zhǔn)，表決標(biāo)準(zhǔn)也放寬，這樣就大大方便議會對國務(wù)員行使彈劾權(quán)。值得注意的是，兩部憲法性文件關(guān)于彈劾審判的程序與規(guī)則全是空白。

　　二、政治動機(jī)與彈劾制度的啟動

　　憲政史上一些著名的彈劾案件表明，彈劾制度的啟動，往往以現(xiàn)實(shí)政治考慮居多，所以彈劾罪名也以政治性質(zhì)居多。

　　英國憲政史上著名的1640年斯特拉福彈劾案發(fā)生時(shí)，雖然下院議員們輪番揭發(fā)國王寵臣斯特拉福的罪行，但都是一些籠統(tǒng)的叛國罪之類，誰也指不出他違反了哪些具體法律。最后議會下院只能通過《剝奪公權(quán)案》，以任何企圖篡改現(xiàn)存憲法和政府體制的行為都是叛國罪的名義，將期特拉福繩之以法。不難看出，議會彈劾絕對專制主義積極支持者斯特拉福的真實(shí)動機(jī)，是希望借此削弱查理一世的專制統(tǒng)治力量。[13]

　　美國歷史上針對總統(tǒng)的彈劾程序啟動共有4次。其中以1868年安德魯·約翰遜總統(tǒng)彈劾案、1998年克林頓總統(tǒng)彈劾案較有代表性，兩者都是在眾議院獲得通過之后，在參議院被否決。[14]安德魯·約翰遜被國會彈劾，表面原因是約翰遜蔑視國會權(quán)威，在國會通過一項(xiàng)否定總統(tǒng)對內(nèi)閣官員解職權(quán)的法律后，他仍然堅(jiān)持把陸軍部長解職，激起眾議院的憤怒與不滿，以致于投票決定彈劾他。實(shí)際原因卻是總統(tǒng)與共和黨激進(jìn)派之間的政見之爭，在后者看來他對戰(zhàn)后南方各州過于仁慈。國會中的共和黨激進(jìn)派希望以彈劾的方式迫使約翰遜去職，改變其戰(zhàn)后重建計(jì)劃。正因?yàn)槿绱�，在隨后的參議院表決中，有7名共和黨人確信這些彈劾條款背后有著政治動機(jī)，他們超越了黨派界限，投票支持判約翰遜無罪。[15]于是出現(xiàn)了35票對19票的投票結(jié)果，比定罪和罷免總統(tǒng)職務(wù)所需的2/3票數(shù)只少一票，這樣彈劾案在參議院表決未獲成功，約翰遜得以保住總統(tǒng)職位。

　　同樣地，有論者認(rèn)為克林頓彈劾案從一開始就不是個人純粹隱私問題，也不是純粹的法律問題。兩黨在這場風(fēng)波中采取的立場主要出于黨派政治的動機(jī)，而不是法律正義或者道德正義的動機(jī)，即使后者并非一點(diǎn)也不存在。1998年11月間的形勢是，如果克林頓在即將來臨的議會中期選舉之前被逐出白宮，民主黨在選舉中將肯定要失去更多的席位�！皩⒁婪ㄈ〈�克林頓完成本屆任期的在任副總統(tǒng)戈?duì)柺欠衲軌驗(yàn)槊裰鼽h重整旗鼓是十分令人懷疑的”。在這種情形下,整個民主黨很可能會在美國政治歷史上進(jìn)入又一次低谷，共和黨會趁機(jī)穩(wěn)定在國會的多數(shù)控制,左右選民，并且極有可能在2000年秋季的總統(tǒng)大選中獲勝。[16]所以，“單獨(dú)來說,克林頓與萊溫斯基的關(guān)系是兩個成年人之間的隱私,它涉及道德和當(dāng)事人的家庭問題,卻不是法律問題,也不是政治問題”。從這個意義上說,克林頓彈劾案是被黨派斗爭的機(jī)器制造出來的。[17] 因此，“約翰遜與克林頓這兩個彈劾案顯示，這種監(jiān)督權(quán)有時(shí)甚至可能被總統(tǒng)的政敵所濫用，連總統(tǒng)對議員的態(tài)度或性行為都可能成為彈劾的借口。”[18]

　　2004年3月，韓國發(fā)生有史以來第一次國會彈劾總統(tǒng)案。彈劾理由是在野黨認(rèn)為總統(tǒng)盧武鉉在國會議員競選活動中，存在支持特定政黨的發(fā)言等違反選舉法嫌疑，以及親信腐敗等問題。但是根本原因還是在野黨的選舉考量，“上面所說的國會議員選舉是在野黨能否確保與原來一樣的多數(shù)席位，繼續(xù)掌握政局的主導(dǎo)權(quán)，還是作為第三大黨的執(zhí)政黨確保多數(shù)席位，使盧武鉉總統(tǒng)在余下的執(zhí)政期間得以履行總統(tǒng)選舉期間的公約的轉(zhuǎn)折點(diǎn)”。[19]這樣在野黨為實(shí)現(xiàn)繼續(xù)在國會中保持多數(shù)優(yōu)勢地位的目標(biāo)，決定對盧提出總統(tǒng)彈劾訴訟案,并在3月12日第246屆國會(臨時(shí)會議)第2次正式會議上以超過在職議員271名中2/3的193名贊成票通過。

　　其實(shí)在野黨的彈劾理由在法理上是站不住腳的。正如5月14日韓國憲法裁判所在駁回彈劾審判請求的判決書中指出，關(guān)于被訴訟人（盧武鉉）貶低現(xiàn)行選舉法的發(fā)言,裁判所判斷為總統(tǒng)將現(xiàn)行選舉法貶低為官權(quán)選舉時(shí)代的遺產(chǎn),不構(gòu)成對現(xiàn)行法的肯定的違反行為，“整體考慮上述發(fā)言的具體狀況,沒有背逆自由民主的基本秩序的積極意思,或不構(gòu)成將法制國家原理根本否定的重大的違反行為�！盵20]

　　從英、美、韓等國的實(shí)例中不難看出，彈劾案的提出以政治動機(jī)考慮為多，或是國會多數(shù)黨與國家元首的政見之爭，或是在野黨出于競選的需要，希望借此削弱執(zhí)政黨力量，謀求在國會中的多數(shù)優(yōu)勢地位。

　　三、制度變遷視野中的彈劾實(shí)踐

　　從制度變遷視野中觀察議會彈劾權(quán)在各國的歷史實(shí)踐，一些經(jīng)驗(yàn)得失非常值得總結(jié)。

　　第一，民主化起始階段彈劾權(quán)輕易使用的隨意性。

　　美國建國以后，眾議院提出的第一個彈劾議案是在1797年7月5日。彈劾對象是來自田納西州的參議員威廉·布朗特（William Blount）。通過他的一封密信內(nèi)容，指控他與英國密謀，策劃組織一支由印弟安人與邊境居民組成的遠(yuǎn)征隊(duì)，在英國艦隊(duì)的支持下，攻擊正在與英國交戰(zhàn)的西班牙在佛羅里達(dá)半島的領(lǐng)土。[21]關(guān)于這次彈劾案的合法性，有學(xué)者指出：“在眾議院的彈劾行動中一個未經(jīng)解決的問題是，布朗特的行為與他的官方身份之間的關(guān)系。顯然，作為參議員，他是不應(yīng)該被彈劾的，但是他在參議院的同事們，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　夸大了他的密謀計(jì)劃如果付諸實(shí)施的國際影響�！盵22]但是當(dāng)時(shí)的眾議院司法委員會主席，特地引用了英國的先例，認(rèn)為布朗特以一位普通公民的私人身份可以被彈劾。雖然最后布朗特未經(jīng)參議院的彈劾審判，但是在同年7月8日，參議院還是作出開除布朗特參議員職務(wù)的決議。

　　在美國各州也是如此。作為一種州議會控制執(zhí)法行為的主要機(jī)制，彈劾權(quán)運(yùn)用相當(dāng)頻繁，在1776-1805年的三十年間，新澤西議會已發(fā)動了9次彈劾，佛芒特6次，馬薩諸塞和賓夕法尼亞各4次，南卡羅來納和肯塔基各3次，田納西2次，喬治亞1次。與英國下院對內(nèi)閣的不信任表決不同，美國的聯(lián)邦和各州議會只基于官員行為來決定彈劾，且彈劾程序獨(dú)立于普通刑事訴訟，彈劾決定則不受法院的司法審查。[23]

　　在民初中國，本來彈劾權(quán)針對的僅僅是國務(wù)員的個人行為，與議會的不信任投票權(quán)（倒閣權(quán)）是兩回事，后者是針對內(nèi)閣的集體行為，如政府提出的施政綱領(lǐng)、政府聲明或其他法案。但是當(dāng)時(shí)造法者實(shí)際上將彈劾與不信任混為一談，把不信任投票的意義包含在彈劾之內(nèi)。[24]更重要的是民初議會在政治實(shí)踐中也確實(shí)將彈劾權(quán)作為不信任權(quán)行使，北京臨時(shí)參議院曾經(jīng)提出過彈劾全體國務(wù)員。[25]第一屆國會期間，一些議員更是針對政府施政行為紛紛提起彈劾案。1913年6月，國民黨籍參議員議員鄒魯以政府未經(jīng)國會同意，向五國銀行借款案為由，彈劾政府違法借款。此外，還有國民黨籍眾議員張華潤等以政府向奧地利瑞記洋行借款案，未經(jīng)國會議決為由，提出彈劾案。共和黨籍眾議員何雯認(rèn)為“財(cái)政總長周學(xué)熙擅行訂立，實(shí)屬違背約法，且簽字后又不交院追認(rèn)�！睘榇颂岢鰪椲乐軐W(xué)熙案。國民黨籍眾議員黃懋鑫彈劾國務(wù)總理趙秉鈞、周學(xué)熙案。理由與進(jìn)步黨籍眾議員李國珍相同。四個彈劾案俱通過。[26]在各黨的壓力下，國務(wù)總理趙秉鈞、財(cái)政總長周學(xué)熙，宣告去職。國會在短暫存在的半年多時(shí)間里，不少議員問政積極，僅眾議院就提出9件彈劾案。[27]一些地方議會也是如此。1913年4月，湖北省議會彈劾湖北高等審判廳審判長易恩侯與檢察廳長王鎮(zhèn)南不知潔已奉公，違法失職。指控罪狀包括賄賂破壞法律，任用私人，受賄擅放要犯，破壞選舉與私賣法官。王鎮(zhèn)南因而于6月初辭職，易則于6月中旬被免職。[28]江西省議會在1920年底，以省長戚揚(yáng)侵吞公款、敗壞吏治、蔑視議會等罪名，以三讀會表決方式通過彈劾案。[29]

　　從制度變遷的視角來看，即使是西方發(fā)達(dá)民主國家美國，在其早期民主化階段，由于制度實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的缺失，彈劾權(quán)的輕易使用現(xiàn)象與處于民主轉(zhuǎn)型階段的中國民國初年是非常相似的，這從一個側(cè)面很好的說明了民主政治建設(shè)的階段性特點(diǎn)。

　　第二，現(xiàn)實(shí)政治實(shí)踐中彈劾權(quán)實(shí)際效果不容高估。

　　人們習(xí)慣上認(rèn)為，議會彈劾權(quán)理所當(dāng)然是一種非常有威力的制度，似乎一旦運(yùn)作起來，就能起到立桿見影的作用，但是彈劾實(shí)際效果卻很難高估，有時(shí)候甚至是事與愿違。

　　1998年克林頓彈劾就是一個明證�？耸系某舐劜�沒有像一些共和黨人所希望的那樣，對國會中期選舉結(jié)果產(chǎn)生決定性的影響。反而，民主黨取得預(yù)期的成績，獲得了一次小規(guī)模的勝利，在眾議院增加了5個席位。“國會中的共和黨人發(fā)現(xiàn)他們自己處在嚴(yán)重的政治困境中。那些來自社會保守人士的核心選民要求彈劾并且不愿對不可饒恕的事情的處理打折扣，而當(dāng)時(shí)，廣大的公眾明顯地反對趕走總統(tǒng)。面對錯綜復(fù)雜的事情，三分之二的美國人也認(rèn)為國會議員應(yīng)該順從公眾意見的調(diào)查結(jié)果，而不是鑒于它們自己對彈劾的最佳判斷。”[30]

　　此外，彈劾制度在實(shí)際中的運(yùn)用率和成功率都是相當(dāng)?shù)偷�。從歷史上看,英國除在彈劾制度創(chuàng)立的幾百年中成功地實(shí)施過兩次彈劾外,從1804年迄今,已將該制度束之高閣。自1800年到克林頓彈劾案發(fā)生的1998年,美國眾議院共處理過60余起彈劾案,其中只對14人提出了彈劾，最后只有7名法官被彈劾免職。[31]再如法國,只有1972年對篷皮杜政府的彈劾獲得了必要的多數(shù)通過,自1958年至1979年的24次彈劾案中,成功率僅為4%。因此有學(xué)者認(rèn)為可見彈劾案在政治實(shí)踐中所能發(fā)揮的監(jiān)督、制約作用,遠(yuǎn)不如當(dāng)初人們想象的那么“偉大”。[32]

　　第三，現(xiàn)代民主國家彈劾權(quán)慎重使用的務(wù)實(shí)選擇。

　　一般來說，國會對于行政部門的權(quán)力制約，在總統(tǒng)制國家只有彈劾權(quán)最為重要，所以也就特別強(qiáng)調(diào)彈劾權(quán)的行使。但即使如此，在彈劾權(quán)使用較多的美國，人們也不贊成頻繁使用彈劾權(quán)，正如有學(xué)者在總結(jié)約翰遜總統(tǒng)彈劾案經(jīng)驗(yàn)時(shí)指出：“如果成功的話，并作為一個先例被接受，那么將會改變?nèi)龣?quán)分立、制約與平衡的原則，使美國成為一個國會獨(dú)裁的國家�！盵33]而且，“這個彈劾案的失敗，雖然是對曲解憲法行為的永久性警告，但是更多的還是一種不祥之兆。此外，如果不是捍衛(wèi)總統(tǒng)的言論強(qiáng)有力與令人信服，從而影響了個別參議員，進(jìn)而可能改變了好幾位參議員的立場，那么美國政治史上一次最嚴(yán)重的悲劇發(fā)生將無法阻止。”[34]

　　法國自第三共和國以來，歷次憲法均有關(guān)于彈劾權(quán)的規(guī)定，即共和國總統(tǒng)應(yīng)對叛國罪負(fù)責(zé)，政府成員應(yīng)對在執(zhí)行職務(wù)時(shí)的犯罪行為及危害國家安全罪負(fù)刑事責(zé)任。由眾議院提出控告，交特別高等法院審判。但是議會行使彈劾權(quán)的難度呈逐漸加大的趨勢。1875年憲法規(guī)定，眾議院可對總統(tǒng)的叛國罪及部長們的瀆職罪提出控告，由參議院組成特別高等法庭審判。1946年憲法規(guī)定，國民議會以無記名投票及議員總額（不包括指定參加起訴、偵查、審判的議員）的絕對多數(shù)通過，可控告總統(tǒng)和政府部長，并移交由國民議會于每屆議會之始選舉組成的特別高等法院審理。1958年憲法則規(guī)定，兩院只能以議會組成人員的絕對多數(shù)作出相同的表決時(shí)，才能對總統(tǒng)的叛國罪及政府成員的瀆職罪和危害國家安全罪提出控告，然后移送特別高等法院審判。這種制度設(shè)計(jì)迫使法國議會謹(jǐn)慎行使彈劾權(quán)。自第三共和國以來，法國總統(tǒng)、總理還沒有一位受到過彈劾，政府成員受彈劾的也不多，僅在1920年，眾議院因約瑟夫卡約在戰(zhàn)時(shí)有通敵嫌疑，對其提出彈劾案，參議院審判有罪之后，處以3年監(jiān)禁，剝奪公民權(quán)10年。[35]

　　在彈劾制度的發(fā)源地英國，“但彈劾制在英國，久已廢弛不用，且自1805年以來，英國議會從無行使彈劾權(quán)之事；
蓋英國法庭的獨(dú)立，既足以為國務(wù)員犯罪的制裁，而自議會內(nèi)閣制實(shí)現(xiàn)以后，英國議會尚可投不信任票以為國務(wù)員犯罪或失職的制裁�！盵36]從1805年以來，英國議會就不再使用彈劾權(quán)�？傊�，在議會內(nèi)閣制國家，由于內(nèi)閣制的逐漸完善，議會可以通過以不信任案的形式迫使內(nèi)閣辭職，以達(dá)到監(jiān)督政府的目的。而且這種方式與彈劾制度有異曲同工之妙，程序更加簡便，所以彈劾權(quán)極少使用。

　　--------------------------------------------------------------------------------

　　[1] 戴維·米勒、韋農(nóng)·波格丹諾編《布萊克維爾政治學(xué)大百科全書》，鄧正來等譯，中國政治大學(xué)出版社，1992年，第370頁。

　　[2] 國內(nèi)關(guān)于彈劾制度的介紹，代表性論文有卞慕東《論西方憲政的彈劾制》（《廣西大學(xué)學(xué)報(bào)（哲社版）》1997年第2期）；
關(guān)于克林頓彈劾案的研究，代表性論文有趙軼峰《克林頓總統(tǒng)彈劾案中的權(quán)力和權(quán)利沖突》（《美國研究》2002年第4期）。

　　[3] 劉想樹：《美國總統(tǒng)彈劾制度與法治》，《廣東社會科學(xué)》2000年第6期。

　　[4] 同上。

　　[5] 同上。

　　[6] 理查德A波斯納：《國家事務(wù)：對克林頓總統(tǒng)的調(diào)查、彈劾與審判》，彭安等譯，蔣兆康校，法律出版社，2001年，“引言”，第78-79頁。

　　[7] 同上，第7-8頁。

　　[8] 趙軼峰：《克林頓總統(tǒng)彈劾案中的權(quán)力和權(quán)利沖突》，《美國研究》2002年第4期。

　　[9] 羅勝福：《韓國的彈劾制度及盧總統(tǒng)彈劾審判案的主要爭議》，《當(dāng)代韓國》2004年夏季號。

　　[10] 《中華民國臨時(shí)約法》第19條第12款，轉(zhuǎn)引自王世杰、錢端升《比較憲法》之附錄。

　　[11] 《天壇憲法草案》第41、42、44條，轉(zhuǎn)引自胡春惠編《民國憲政運(yùn)動》（臺北正中書局，1978年）第183-184頁。

　　[12] 《中華民國臨時(shí)約法》第19條。

　　[13] 斯特拉福彈劾案內(nèi)容參見程漢大《彈劾與英國憲政》，北京大學(xué)世界現(xiàn)代化進(jìn)程研究中心主編《現(xiàn)代化研究第3輯》，商務(wù)印書館，2005年，第332-333頁。

　　[14] 1843年約翰·泰勒總統(tǒng)彈劾案在眾議院提出討論但未通過。1974年理查德·尼克松總統(tǒng)彈劾案僅經(jīng)過眾議院司法委員會表決通過，尼克松就已宣布辭職。

　　[15] 施密特、謝利、巴迪斯：《美國政府與政治》，梅然譯，北京大學(xué)出版社，2005年，第284-285頁。

　　[16] 趙軼峰：《克林頓總統(tǒng)彈劾案中的權(quán)力和權(quán)利沖突》，《美國研究》2002年第4期。

　　[17] 同上。

　　[18] 趙心樹：《選舉的困境-民選制度及憲政改革批判》，四川人民出版社，2003年，第377頁。

　　[19] 羅勝福：《韓國的彈劾制度及盧總統(tǒng)彈劾審判案的主要爭議》，《當(dāng)代韓國》2004年夏季號。

　　[20] 同上。

　　[21] Irving brant, Impeachment: trials and errors, New York, Alfred.A.Knopf,1972, p24-26.

　　[22] 同上，p26.

　　[23] 張千帆：《西方憲政體系（上冊•美國憲法）》，中國政法大學(xué)出版社，2001年，第577-578頁。

　　[24] 錢實(shí)甫：《北洋政府時(shí)期的政治制度上冊》，中華書局，1084年，第84頁。

　　[25] 1912年8月發(fā)生張振武案后，曾有參議員提議彈劾全體內(nèi)閣成員。國會成立后也是如此。如眾議院曾提出過彈劾國務(wù)員全體失職違法案。參見鄒魯《回顧錄卷一》（獨(dú)立出版社，民國33年），第62-65頁。

　　[26] 張玉法：《民國初年的國會》，《（臺北）中央研究院近代史研究所集刊第13期》，第143-145頁。

　　[27] 《眾議院議決案匯編》附編《質(zhì)問書》、《眾議院未決案一覽表》。

　　[28] 蘇云峰：《湖北省咨議局與省議會，1909-1926》，《臺北中央研究院近代史研究集刊第7期》，第444頁。

　　[29] 呂芳上：《民國初年的江西省議會，1912-1924》，《（臺北）中央研究院近代史研究所集刊第18期》，第248-249頁。

　　[30] 蓋里 C 杰克布森：《1998年國會選舉中的彈劾政治》，復(fù)旦大學(xué)出版社，2002年，孫哲主編《美國國會研究第1輯》，第219頁。

　　[31]WilliamH.Rehnquist,GrandInquests:TheHistoricImpeachmentsofJusticeSamuelChaseandPresidentAndrewJohn2son(NewYork:QuillWilliamMorrow,1992).AnnCoulter,HighCrimesandMisdemeanors:TheCaseagainstBillClinton(Washingtong,D.C.:RegneryPublishing,Inc.,1998).

　　[32] 卞慕東：《論西方憲政的彈劾制》。

　　[33] Irving brant, Impeachment: trials and errors, New York, Alfred.A.Knopf,1972, p4.

　　[34] 同上，p154.

　　[35] 洪波：《法國政治制度變遷-從大革命到第五共和國》，中國社會科學(xué)出版社，1993年，第161-162頁。

　　[36] 王世杰，錢端升：《比較憲法》，商務(wù)印書館再版，1999年，第252頁。

相關(guān)熱詞搜索：彈劾 憲政 議會 運(yùn)作 經(jīng)驗(yàn)