毛陽海：西藏農(nóng)村的貧困狀況與財(cái)政反貧困政策

　　「內(nèi)容提要」文章首先闡述了貧困的定義和貧困標(biāo)準(zhǔn)等一般性問題，并就西藏執(zhí)行的貧困標(biāo)準(zhǔn)作了對比分析，進(jìn)而對西藏農(nóng)村居民的貧困狀況進(jìn)行了判斷和描述。在此基礎(chǔ)上，對西藏農(nóng)村居民的貧困特征及財(cái)政反貧困政策等問題作了闡述，并就相應(yīng)的政策創(chuàng)新問題提出一些建議。

　　「關(guān)鍵詞」絕對貧困/西藏農(nóng)村貧困/反貧困/財(cái)政反貧困政策

　　「標(biāo)題注釋」［基金項(xiàng)目］本文是在由筆者主持的教育部“春暉計(jì)劃”科研合作項(xiàng)目“WTO 對西藏所有制結(jié)構(gòu)及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的要求”（項(xiàng)目編號：S2004-1-54002）的部分研究成果基礎(chǔ)上撰寫而成的。

　　「作者簡介」毛陽海，（1966-），湖南岳陽人，副教授，碩士研究生導(dǎo)師，西藏民族學(xué)院財(cái)經(jīng)學(xué)院副院長，主要從事民族經(jīng)濟(jì)及統(tǒng)計(jì)學(xué)研究。陜西咸陽712082

　　按照國際公認(rèn)的劃分標(biāo)準(zhǔn)，貧困的衡量分為絕對和相對兩類。西勃海姆提出了較有代表性的絕對貧困的定義，即“如果一個(gè)家庭的總收入不足以維持僅僅是物質(zhì)生活所必備的需要，那么該家庭處于貧困狀態(tài)”。1998年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主阿瑪?shù)賮�。森認(rèn)為，應(yīng)該從概念上將貧困定義為：能力不足而不是收入低下。

　　胡鞍鋼則認(rèn)為“貧困是一個(gè)多維度現(xiàn)象，可以將貧困劃分為收入貧困、人類貧困和知識(shí)貧困”。筆者則認(rèn)為貧困是一個(gè)多維的、區(qū)域性的、動(dòng)態(tài)的、相對而言的概念，要將多種指標(biāo)綜合起來并進(jìn)行橫縱對比才能得出比較客觀、全面、準(zhǔn)確的結(jié)論。相對貧困是指生活水平低于所在國家或地區(qū)平均水平一定比例的人口或家庭，例如“10%最低收入人口”或“20%最低收入家庭”等。[1]關(guān)于絕對貧困一般有兩種標(biāo)準(zhǔn)，即中國標(biāo)準(zhǔn)和國際標(biāo)準(zhǔn)。按照國家統(tǒng)計(jì)局和國務(wù)院扶貧辦制定的中國農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)，改革開放之初的1978年的貧困線（即年人均純收入）為100元，90年代初為300元，2001年為630元，[2]2003年為637元。而國際標(biāo)準(zhǔn)則主要是世界銀行提出的每天1美元（1985年購買力平價(jià)不變價(jià)）的貧困標(biāo)準(zhǔn)（約相當(dāng)于人均年純收入962元）。需要指出的是，本文以下的論述是建立在絕對貧困范疇、國內(nèi)貧困標(biāo)準(zhǔn)之上的。

　　中國的貧困問題不只是一個(gè)全國性的問題，更是一個(gè)區(qū)域性問題。據(jù)國家扶貧辦2003年公布的數(shù)字，2002年，中國農(nóng)村極端貧困人口有83.5%集中在中西部地區(qū)，其中西部占61.8%；
同年，東部地區(qū)農(nóng)村貧困發(fā)生率為1.2%，中部地區(qū)為2.7%，西部地區(qū)則達(dá)6.5%.2002年年底，少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)民純收入低于627元的極端貧困人口為1322萬人，占全國極端貧困人口的46.9%，貧困發(fā)生率為8.2%，高于全國（3%）5.2個(gè)百分點(diǎn)。

　　西藏作為全國農(nóng)村居民收入最低、農(nóng)村人口所占比重最高和城鄉(xiāng)居民收入差距最大的地區(qū)之一，其貧困問題尤其是農(nóng)村貧困問題，一直得到了中央政府和西藏地方各級政府的重視，政府的反貧困行動(dòng)已經(jīng)進(jìn)行了20多年，并取得了顯著成效。一些研究西藏社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題的學(xué)者們已經(jīng)在這些方面作了一些有益的研究，不過，已有的研究成果偏重于對收入貧困及反貧困的論述，且對財(cái)政反貧困的作用重視不夠。筆者基于對西藏經(jīng)濟(jì)問題包括財(cái)政政策問題的一些認(rèn)識(shí)，以及到西藏農(nóng)村進(jìn)行實(shí)地調(diào)研積累的一些資料和想法，擬就西藏農(nóng)村的貧困狀況與財(cái)政反貧困政策，談一些看法。

　　一、西藏農(nóng)村居民的貧困狀況

　　對于西藏農(nóng)村居民的貧困狀況，筆者將其大致概括為以下幾個(gè)方面的特征：

　　（一）自改革開放以來，西藏農(nóng)村的貧困狀況已經(jīng)有了很大的改善。首先，從貧困面來看，已經(jīng)大大收窄了。據(jù)1979年全區(qū)農(nóng)牧民調(diào)查資料，當(dāng)時(shí)西藏有貧困戶92478戶，貧困人口470308人，分別占全自治區(qū)農(nóng)牧民總戶數(shù)和總?cè)丝跀?shù)的31%和30.2%.其中，特困戶和特困人口分別為65888戶和320077人，分別占全區(qū)農(nóng)牧民總戶數(shù)和總?cè)丝跀?shù)的22%和20.7%.①經(jīng)過20多年的扶貧工作，尤其是在中央和全國人民的大力支持下得以執(zhí)行財(cái)政反貧困政策，使貧困面大幅收窄。從1978～1990年，全區(qū)貧困人口由62萬人減少到48萬人，貧困面由31%下降到26%.[3]到1995年，貧困面進(jìn)一步下降到23%，特困人口比例由原來的22%下降到6%.到1998年底，全區(qū)貧困人口減少到14.7萬人，到2000年底，進(jìn)一步減少到7萬多人。到2003年，絕對貧困人口發(fā)生率已降到5%以下。其次，農(nóng)村貧困居民的收入有了大幅增長。1979年時(shí)，西藏農(nóng)牧民人均純收入只有233元，有30.2%的農(nóng)村居民的年人均純收入低于當(dāng)時(shí)的全國貧困線100元；
到1995年，西藏貧困縣的人均年收入為408.6元，到2000年底，國家在西藏重點(diǎn)扶持的18個(gè)貧困縣的農(nóng)牧民人均純收入達(dá)1316元。1995～2000年，貧困縣農(nóng)牧民人均純收入增長了222.1%，平均每年增長26.4%；
同期，全區(qū)農(nóng)村居民消費(fèi)價(jià)格只是增長了34%，平均每年增長6%.顯然，按可比價(jià)計(jì)算的貧困縣農(nóng)牧民人均純收入也實(shí)現(xiàn)了年均20%左右的增長。

　　此外，農(nóng)村貧困居民的生活環(huán)境和生活質(zhì)量也有了很大改善，在政府經(jīng)常性救助的情況下，除少數(shù)高海拔、偏遠(yuǎn)地區(qū)外，貧困戶的基本生存條件（如飲水、用電、生活燃料等）已經(jīng)具備，溫飽問題也已經(jīng)基本解決。2000年貧困縣農(nóng)牧民的恩格爾系數(shù)較1994年下降了10個(gè)百分點(diǎn)。近年來，移民扶貧工作也取得了一定成績，政府建的移民扶貧新村，其生活環(huán)境相當(dāng)不錯(cuò)。

　�。ǘ�）與全國及其他地區(qū)相比，西藏農(nóng)村的貧困與反貧困形勢仍不容樂觀。到2002年，西藏仍是全國絕對貧困發(fā)生率最高的兩個(gè)省區(qū)之一，比全國平均數(shù)高大約3個(gè)百分點(diǎn)；
如果考慮到西藏居民的大多數(shù)生活資料價(jià)格偏高的因素，那么，西藏顯然可以和貴州一起列入全國絕對貧困發(fā)生率最高的兩個(gè)地區(qū)之一。從收入方面看，西藏的農(nóng)牧民及貧困人口的人均純收入水平與全國的差距在經(jīng)歷了較長時(shí)期的拉大以后，近年來才有縮小趨勢。1985年時(shí)，西藏的農(nóng)牧民人均純收入水平與全國的差距為11.3%，到1990年，差距拉近到了5.6%.但是，進(jìn)入90年代以后，這種收入差距逐步擴(kuò)大，到1997年，收入差距被拉大到895元，其差距高達(dá)74.9%.1993年時(shí)，西藏的農(nóng)村人均純收入在全國還處于中上游的水平，在全國各省區(qū)中的排名為第12位，在西部各省區(qū)中還名列前茅。而到1995年，西藏自治區(qū)農(nóng)村人均純收入高出甘肅不到10元，排名全國倒數(shù)第二。1995年，西藏貧困縣的人均年收入為408.6元，只相當(dāng)于全國重點(diǎn)扶持貧困縣農(nóng)民人均純收入648元的63.1%；
到2000年底，西藏貧困縣農(nóng)牧民人均純收入才接近全國重點(diǎn)貧困縣居民純收入1337元的平均水平。[4]

　�。ㄈ�）西藏農(nóng)牧區(qū)居民的收入貧困容易被低估。因?yàn)楝F(xiàn)行國家貧困標(biāo)準(zhǔn)相對于國際貧困標(biāo)準(zhǔn)而言本身就偏低，相對于西藏的物價(jià)而言就顯得更低了，而對于西藏農(nóng)村貧困的界定依然執(zhí)行的是統(tǒng)一的國家貧困標(biāo)準(zhǔn)，這就常常導(dǎo)致西藏的貧困狀況被低估了，以至于出現(xiàn)了1994年的國家貧困縣只有5個(gè)，在5個(gè)自治區(qū)及云南、貴州、青海等8省區(qū)的232個(gè)國家重點(diǎn)扶貧縣中只占2.2%的極不正�，F(xiàn)象。

　�。ㄋ模┪鞑剞r(nóng)村居民的非收入貧困較之收入貧困顯得更突出些。筆者于2005年夏天到西藏農(nóng)村作過調(diào)研，也了解過貴州、寧夏、陜西農(nóng)村居民生活的一些情況。通過比較，我個(gè)人認(rèn)為，收入少固然是西藏農(nóng)村貧困戶面臨的普遍而又突出的問題，但還不如非收入貧困顯得那么突出。因?yàn)樗麄兠磕甑玫降恼鞯匮a(bǔ)償款、扶貧補(bǔ)助、免征稅費(fèi)、免費(fèi)醫(yī)療、子女免費(fèi)上學(xué)等政策扶持，可以保證其基本的生存條件，其收入、消費(fèi)狀況不一定比貴州、寧夏農(nóng)村的貧困戶差。

　　但從生活環(huán)境和生活質(zhì)量方面考察，西藏貧困人口的生活狀況遠(yuǎn)比不上全國平均水平。一是西藏農(nóng)牧區(qū)居民的生活質(zhì)量偏低。如在滿足人類基本生存熱量方面，營養(yǎng)學(xué)家提出的溫飽標(biāo)準(zhǔn)是，平原地區(qū)人類生存一般每人每天需要2500千卡的膳食熱量，海拔3000米以上的高原地區(qū)人類生存一般每人每天需要3000～3200千卡的膳食熱量。而西藏自治區(qū)扶貧攻堅(jiān)目標(biāo)制定的溫飽標(biāo)準(zhǔn)中，農(nóng)區(qū)每人每天膳食熱量為2337.46千卡，牧區(qū)每人每天膳食熱量僅1609.04千卡，僅相當(dāng)于平原地區(qū)的65%左右。這從一個(gè)側(cè)面反映出西藏農(nóng)村的脫貧人口的生活質(zhì)量也停留在較低的水平上。二是在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施條件方面，西藏和全國還有很大差距，反映出農(nóng)村居民的生活環(huán)境和條件還很不理想。據(jù)1996年底全區(qū)第一次農(nóng)業(yè)普查資料，全區(qū)通公路的村為4695個(gè)，占行政村總數(shù)的65%，低于全國平均水平22個(gè)百分點(diǎn)；
通電的村只占行政村總數(shù)的16%，比全國平均水平低80個(gè)百分點(diǎn)；
能接收電視的村只占行政村總數(shù)的10%，低于全國平均水平84個(gè)百分點(diǎn)；
人畜飲水困難的村占行政村總數(shù)的28%，高于全國平均水平16個(gè)百分點(diǎn)。到2003年底，西藏仍然是全國唯一一個(gè)未通鐵路、高速公路和一級公路的省區(qū)，二級公路只有611公里，居全國末尾，等外公路占公路總長度的78%，為全國最高。

　　面對問題突出的非收入貧困問題，最需要解決的問題是兩個(gè)方面：一是環(huán)境的治理。西藏高寒缺氧的自然環(huán)境確實(shí)不如內(nèi)地理想，能源、水利、市場、醫(yī)療、教育、交通、通信等基礎(chǔ)設(shè)施仍然比較落后或不完善，農(nóng)村市場環(huán)境也很不理想。

　　即使是同等收入條件下，本地農(nóng)村居民享受的環(huán)境福利和醫(yī)療衛(wèi)生福利也遠(yuǎn)比不上內(nèi)地居民。二是人的治理。本地農(nóng)村貧困居民的文化與生產(chǎn)、生活技能的缺乏，自身反貧困的需求和能力的欠缺，商品觀念、競爭觀念、效率觀念的淡漠，個(gè)人理財(cái)能力的欠缺等，是需要通過合適的制度安排進(jìn)行一攬子治理的系統(tǒng)工程。

　　二、西藏農(nóng)村的財(cái)政反貧困政策的變遷

　　財(cái)政反貧困政策在過去一直被稱為財(cái)政扶貧政策，“反貧困”是近年來學(xué)術(shù)界流行的詞匯，其涵義與扶貧一詞基本一致。在西藏，反貧困戰(zhàn)略的重心不是在城鎮(zhèn)而是在農(nóng)村。按照反貧困政策的變遷將自改革開放以來西藏的財(cái)政反貧困工作大致劃分為三個(gè)階段：

　　（一）第一階段即90年代以前的財(cái)政反貧困政策：中心內(nèi)容是對農(nóng)村貧困居民的生活扶持。主要政策手段包括兩個(gè)方面：一是通過財(cái)政資金的無償投入增加貧困戶的收入，二是通過休養(yǎng)生息政策減輕貧困戶的生活、生產(chǎn)負(fù)擔(dān)。80年代以來，在中央政府的支持下，西藏在農(nóng)村實(shí)行了免征農(nóng)牧業(yè)稅、初等教育“三包”、農(nóng)村免費(fèi)醫(yī)療等休養(yǎng)生息政策，基本延續(xù)了“國家出錢、農(nóng)民種田”的生產(chǎn)扶持方式，大大減輕了農(nóng)牧民尤其是貧困農(nóng)牧民的負(fù)擔(dān)。僅免農(nóng)牧業(yè)稅一項(xiàng)，自1980～1990年就累計(jì)讓利于民9600萬元，使農(nóng)牧民得到了較多實(shí)惠。

　�。ǘ�）第二階段：1991～1993年，財(cái)政反貧困政策有所變化，開始從單一的生活扶持轉(zhuǎn)變?yōu)樯�產(chǎn)扶持為主，扶持與救濟(jì)相結(jié)合，物質(zhì)扶持與思想教育相結(jié)合，資金投入由單一的無償改為無償和有償相結(jié)合，國家扶持、集體集資（勞務(wù)投入）、銀行貸款等相結(jié)合的辦法。同時(shí)還建立了救災(zāi)扶貧互助基金會(huì)360個(gè)，基金總額達(dá)1840多萬元。

　�。ㄈ�）1994年以后的財(cái)政反貧困政策以開發(fā)式扶貧為主。1994年，西藏與全國一起開始執(zhí)行國家的“八七”扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃。當(dāng)年國家給西藏確定了5個(gè)國定貧困縣，此后不久，自治區(qū)又相繼確定了13個(gè)區(qū)定貧困縣，4個(gè)給實(shí)不掛名貧困縣，33個(gè)面上貧困縣，以及由自治區(qū)“江河辦”負(fù)責(zé)“一江兩河”開發(fā)區(qū)18個(gè)縣中的14個(gè)縣結(jié)合區(qū)域的面上扶貧。順應(yīng)反貧困進(jìn)入攻堅(jiān)階段的新形勢，財(cái)政反貧困政策的力度有所加大，內(nèi)容也進(jìn)行了適時(shí)調(diào)整。確立了經(jīng)濟(jì)扶貧與計(jì)劃生育、教育、衛(wèi)生扶貧相結(jié)合，走全面脫貧道路的原則，進(jìn)行開發(fā)式扶貧，財(cái)政反貧困工作取得了相當(dāng)大的成效。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1994～2001年，全區(qū)累計(jì)完成扶貧投資15.95億元，是1979～1993年投入數(shù)的4倍。扶貧資金已覆蓋全區(qū)大部分縣鄉(xiāng)和絕大部分貧困群眾，涉及經(jīng)濟(jì)開發(fā)、文教衛(wèi)生和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等各領(lǐng)域。8年來，共安排扶貧開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目1100多個(gè)，完成中低產(chǎn)田改造31.2萬畝，草場建設(shè)23.8萬畝，新建水渠180條，解決了9.6萬人、185萬頭（只、匹）牲畜的飲水困難，修建鄉(xiāng)村道路6000公里，培訓(xùn)農(nóng)牧民12.8萬人（次）等。近年來，財(cái)政又加大了反貧困和支農(nóng)力度。僅2003年一年，全區(qū)就投入資金24億元，為農(nóng)牧民辦了“12件實(shí)事”，同年，投入國家扶貧資金3.26億元，各級政府還積極組織農(nóng)牧民參與涉農(nóng)項(xiàng)目和青藏鐵路等工程建設(shè)，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　全年農(nóng)牧民勞務(wù)輸出達(dá)40多萬人次，勞務(wù)輸出收入達(dá)到5億多元。到2003年，全區(qū)農(nóng)牧民人均純收入達(dá)1690元，比上年增長11.1%，有7.36萬人越過了人均純收入1300元的扶持線。2004年，財(cái)政又安排反貧困資金3.27億元，完成了1001戶邊境困難群眾的住房改造等工作，共發(fā)放救災(zāi)補(bǔ)助費(fèi)7034.9萬元，共清理出并全部兌現(xiàn)多年積累的拖欠農(nóng)牧民征地補(bǔ)償費(fèi)4877.42萬元，又幫助21萬人越過了人均純收入1300元的扶持線。[5]

　　這一階段，西藏的財(cái)政反貧困政策仍以穩(wěn)定解決農(nóng)牧民群眾的吃飯和收入為出發(fā)點(diǎn)，同時(shí)堅(jiān)持不懈地進(jìn)行農(nóng)田、草場基本建設(shè)，大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和多種經(jīng)營，對基層干部和農(nóng)牧民加強(qiáng)培訓(xùn)，積極推進(jìn)開發(fā)扶貧、智力扶貧、科技扶貧。

　　實(shí)施了定對象、定項(xiàng)目、定資金、定效益和層層簽訂合同的“四定一簽”扶貧方式。自1994年開始，按照“西藏扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”，以每年解決10萬人脫貧的速度開展攻堅(jiān)。主要的政策措施有：一是加大了投入財(cái)政力度。同時(shí)，財(cái)政資金還帶動(dòng)了社會(huì)閑散資金和銀行貸款的投入，僅“八五”時(shí)期就帶動(dòng)社會(huì)閑散資金840多萬元，銀行貸款8700萬元。二是繼續(xù)實(shí)行免稅、輕稅政策，讓利于民。三是實(shí)行激勵(lì)政策。貧困縣在脫貧前的新增財(cái)政收入的60%用于扶貧開發(fā)；
對按期、提前1年、提前2年脫貧的縣分別獎(jiǎng)勵(lì)100萬元、200萬元、300萬元；
在完成脫貧之前，貧困縣不準(zhǔn)買小轎車，不準(zhǔn)興建賓館和高級招待所，不準(zhǔn)新蓋辦公樓，不準(zhǔn)撤縣改市。四是加大了有償投入和群眾勞務(wù)投入�！捌呶濉逼陂g，西藏財(cái)政扶貧投入中有償比例只有14%，群眾集資（含投勞）只有68萬元；
而“八五”期間，財(cái)政扶貧資金中的有償比例提高到了54%，群眾集資（含投勞）達(dá)到840萬元。從而提高了貧困群眾自力更生、艱苦奮斗的積極性和責(zé)任感，也在一定程度上提高了貧困地區(qū)的造血功能。盡管如此，相對于西藏廣袤的土地、分布稀疏的人口、惡劣的自然環(huán)境和農(nóng)牧民極易返貧的現(xiàn)實(shí)而言，現(xiàn)行財(cái)政反貧困政策的力度仍不夠大，財(cái)政政策的激勵(lì)作用和引導(dǎo)作用還沒有得到有效發(fā)揮，扶貧資金的使用效率也不高，財(cái)政反貧困政策有待于進(jìn)一步加強(qiáng)和優(yōu)化。

　　三、對西藏農(nóng)村的財(cái)政反貧困政策調(diào)整的建議

　　西藏農(nóng)村的財(cái)政反貧困政策雖然取得了較大成績，但是和全國相比，這一政策的力度及其效應(yīng)仍有一定的差距。而且，貧困問題是一個(gè)動(dòng)態(tài)問題，已經(jīng)脫貧的人口有可能因各種原因又返回到貧困狀態(tài)。因此，未來西藏的反貧困財(cái)政政策不僅不能后退，還要進(jìn)一步強(qiáng)化和優(yōu)化。筆者認(rèn)為，在這方面主要應(yīng)解決以下幾個(gè)關(guān)鍵性問題：

　�。ㄒ唬┮�根據(jù)西藏本地的實(shí)際確定貧困人口脫貧標(biāo)準(zhǔn)。西藏農(nóng)村的物價(jià)水平明顯高于全國，生活環(huán)境比全國絕大多數(shù)省市（區(qū)）的農(nóng)村更為艱苦，按全國標(biāo)準(zhǔn)劃定貧困線或制訂脫貧標(biāo)準(zhǔn)是不合理的。《西藏自治區(qū)扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》（1996年）規(guī)定的溫飽（脫貧）標(biāo)準(zhǔn)是：按1990年不變價(jià)格計(jì)算，年人均純收入以縣為單位，農(nóng)區(qū)達(dá)到600元，牧區(qū)達(dá)到700元，半農(nóng)半牧區(qū)達(dá)到650元。這一標(biāo)準(zhǔn)雖然和2000年的全國貧困線625元大體相當(dāng)，但筆者認(rèn)為仍然定得偏低。因?yàn)榇藴仫枠?biāo)準(zhǔn)是以1990年不變價(jià)（實(shí)為1990年綜合平均價(jià)，下同）來衡量的。從居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)看，1999年全區(qū)價(jià)格指數(shù)是1990年價(jià)格的235.2%，那么，農(nóng)區(qū)人均純收入600元折換現(xiàn)價(jià)應(yīng)為1411.1元，半農(nóng)半牧區(qū)650元折換現(xiàn)價(jià)應(yīng)為1528.7元，牧區(qū)700元折換現(xiàn)價(jià)應(yīng)為1646.3元；
其中農(nóng)村價(jià)格指數(shù)是1990年價(jià)格的231.2%，折換現(xiàn)價(jià)為農(nóng)區(qū)1387.4元，半農(nóng)半牧區(qū)1503.0元，牧區(qū)1618.6元。從實(shí)際達(dá)到的收入水平看，1999年18個(gè)貧困縣農(nóng)牧民的人均純收入為1214.48元，沒有達(dá)到用居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)按最低農(nóng)區(qū)溫飽標(biāo)準(zhǔn)折換的農(nóng)村現(xiàn)價(jià)額，低于現(xiàn)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的12.5%.在18個(gè)貧困縣中，只有林周、昌都、比如、工布江達(dá)4個(gè)縣的人均純收入超過了用居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)折換的農(nóng)村現(xiàn)價(jià)額。其余14個(gè)縣均沒有達(dá)到此項(xiàng)農(nóng)村現(xiàn)價(jià)額，或者說，沒有實(shí)現(xiàn)基本解決溫飽的扶貧攻堅(jiān)目標(biāo)。全區(qū)74個(gè)縣（區(qū)、市、辦）中，有38個(gè)縣的農(nóng)牧民人均純收入低于用居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)折換的農(nóng)區(qū)溫飽標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村現(xiàn)價(jià)額，或者說沒有實(shí)現(xiàn)基本解決溫飽問題的目標(biāo)。因此，結(jié)合價(jià)格變動(dòng)因素，西藏的貧困縣、貧困人口的數(shù)量要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于按1990不變價(jià)確定的溫飽標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算的數(shù)量。事實(shí)上，西藏的脫貧標(biāo)準(zhǔn)在西部也不算高，如貴州1999年的脫貧標(biāo)準(zhǔn)為1150元，較之西藏要高出65%以上。

　�。ǘ�）改變反貧困的觀念和方式。筆者認(rèn)為，在西藏農(nóng)村，反貧困不能總是以單一的、無償?shù)木葷?jì)性扶貧為主，應(yīng)該轉(zhuǎn)變?yōu)橛袃數(shù)拈_發(fā)式扶貧方式；
在反貧困的內(nèi)容方面，要兼顧收入貧困和非收入貧困的綜合治理，重視環(huán)境改造和居民素質(zhì)的提高；
要通過制度創(chuàng)新和技術(shù)進(jìn)步，激發(fā)農(nóng)牧民改變貧困面貌的決心和信心，培養(yǎng)他們治窮致富的能力�！胺鲐毾确鲋�，治窮先治愚”是西藏農(nóng)村反貧困的最有效的路徑。那種“有求必應(yīng)”式的幫扶方式，雖然會(huì)快速增進(jìn)貧困農(nóng)牧民的短期福利，但會(huì)助長貧困戶的“等、靠、要”思想，誘發(fā)他們的短期過度消費(fèi)，不利于增進(jìn)貧困農(nóng)牧民的長期福利�，F(xiàn)行財(cái)政反貧困政策中，轉(zhuǎn)移支付制度是核心內(nèi)容，筆者以為，許多轉(zhuǎn)移支付直接到戶到人，不一定好，按項(xiàng)目、事權(quán)撥付，或只到鄉(xiāng)、村，由鄉(xiāng)、村自主開支可能更有利于貫徹開發(fā)式扶貧思路。免費(fèi)醫(yī)療、教育“三包”代之以保險(xiǎn)制度更有效率和激勵(lì)作用。

　�。ㄈ�）爭取中央財(cái)政和對口援藏部委、省市的支持，不斷加大反貧困資金的投入力度，是需要長期堅(jiān)持的策略和措施。西藏地方財(cái)政的自生能力不足，農(nóng)村居民尤其是貧困居民的儲(chǔ)蓄偏少，是人所共知的事實(shí)。如果只靠西藏地方財(cái)政收入和本地民間資本，必然的結(jié)果是投資誘發(fā)力小、投資量很少，進(jìn)而造成資本的生產(chǎn)效率低，于是，“貧窮產(chǎn)生了貧窮”，整個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)陷入“貧困惡性循環(huán)”之中。按照羅森斯坦—羅丹的“大推進(jìn)理論”，只有投資數(shù)額足夠大，才能打破生產(chǎn)函數(shù)、投資需求、儲(chǔ)蓄供給三者存在的“不可分性”給經(jīng)濟(jì)發(fā)展設(shè)置的障礙，進(jìn)而推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)走出“貧困惡性循環(huán)”陷阱。[6]而要形成“大推進(jìn)”力量的投資，主要要靠中央財(cái)政和對口援藏部委、省市的支持。同時(shí)，地方財(cái)政自身也要和金融等其他政策工具結(jié)合，共同發(fā)揮杠桿作用和集聚作用，以引導(dǎo)和集聚大量的社會(huì)閑散資本投入到經(jīng)濟(jì)建設(shè)之中，增強(qiáng)推進(jìn)力。反貧困資金不應(yīng)該只是扶貧資金，還應(yīng)該和支農(nóng)資金、科技教育資金、環(huán)保資金等捆綁使用，才可以形成合力。

　　（四）要切實(shí)改善農(nóng)村貧困居民的生存環(huán)境。扶貧決不只是解決農(nóng)牧民的增收問題，還要切實(shí)改善他們居住地的自然環(huán)境、人文環(huán)境。在西藏這樣一個(gè)生存條件相當(dāng)不理想的地區(qū)，改善居民生存環(huán)境和條件是至關(guān)重要的。對確實(shí)不適宜居住的高海拔地方或深山峽谷中的住戶，要下決心實(shí)行遷移。當(dāng)然，受宗教文化的影響，對農(nóng)牧民實(shí)行遷移有相當(dāng)?shù)碾y度。在具體實(shí)施過程中，要注意就近不就遠(yuǎn)、海拔由高遷到低以及同源文化、同族群體遷移等原則，以便使遷出地居民在遷移后能夠和遷入地居民和睦相處，進(jìn)而降低社會(huì)摩擦成本。

　　改善自然環(huán)境和人文環(huán)境，屬典型的公用事業(yè)，是財(cái)政理所當(dāng)然的重要事權(quán)，應(yīng)該集中多方面資金進(jìn)行捆綁式投入，并且一定要落實(shí)到農(nóng)牧區(qū)基層，以便真正解決實(shí)際問題，真正給農(nóng)牧民帶來實(shí)惠。

　�。ㄎ澹┌l(fā)展特色經(jīng)濟(jì)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)貧困農(nóng)牧民開展多種經(jīng)營和勞務(wù)輸出，走“造血型”反貧困之路。本地的資源稟賦、資源供給和市場需求對于發(fā)展普通農(nóng)牧業(yè)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)不見得有什么優(yōu)勢，而對于發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)則具有相當(dāng)?shù)臈l件和市場潛力，這種產(chǎn)業(yè)安排對于增加農(nóng)牧民的收入也是有利的。實(shí)踐證明，發(fā)展特色農(nóng)牧業(yè)、手工業(yè)、特色產(chǎn)品加工業(yè)，鼓勵(lì)和幫助農(nóng)牧民通過參與交通、通信、水電等工程建設(shè)獲取勞務(wù)收入，經(jīng)營有本地特色的服務(wù)業(yè)，是幫助農(nóng)牧民擺脫貧困的有效途徑。如果能夠連片開發(fā)和經(jīng)營，建成眾多的特色經(jīng)濟(jì)“專業(yè)村”或基地、企業(yè)，促進(jìn)家庭多種經(jīng)營和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，則是幫助農(nóng)牧民在脫貧基礎(chǔ)上繼續(xù)向小康邁進(jìn)的有效途徑。

　　在將“輸血扶貧”轉(zhuǎn)變?yōu)椤霸煅�型”反貧困方面，�?cái)政政策的扶持作用、引導(dǎo)作用和激勵(lì)約束作用被證明是有效的，但還需要其他政策工具的配合和制度安排的調(diào)整，才能形成反貧困的長效機(jī)制。

　　（六）大力發(fā)展科教文衛(wèi)事業(yè)，將扶貧與扶志、“授人以魚”和“授人以漁”

　　結(jié)合起來。西藏農(nóng)村居民的貧困類型，從成因上看主要屬于疾病型貧困（主要因高原疾病、地方病及農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生條件較差所致）、科技欠缺型貧困、勞動(dòng)力和生產(chǎn)資料短缺型貧困以及家計(jì)型貧困（主要是因家庭或個(gè)人經(jīng)營不善、理財(cái)無方、不夠節(jié)儉所致）。這些貧困類型的形成有復(fù)雜的自然因素和歷史人文因素，但并非無法治理。關(guān)鍵是要改變反貧困方式，通過優(yōu)先發(fā)展教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等事業(yè)，提高農(nóng)牧民的素質(zhì)，當(dāng)為治本之道。只要農(nóng)牧民求富、求知的愿望強(qiáng)烈了，觀念轉(zhuǎn)變了，技能提高了，則靠他們自力更生就可以脫貧致富。如果僅僅是“授人以魚”，只會(huì)助長依賴和浪費(fèi)，形成“越貧越扶，越扶越貧”的惡性循環(huán)。

　　由于科教文衛(wèi)事業(yè)屬于公共物品或準(zhǔn)公共物品，加上西藏特殊的地理環(huán)境，民間投資的熱情不高，只有依靠財(cái)政資金及政策，輔之以體制改革和擴(kuò)大開放等措施，才能改變目前的滯后局面。值得注意的是，目前的全區(qū)文教衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)占財(cái)政總支出的比重比90年代初中期有明顯下降，由1993年的18.4%下降到2003年的15%.科技費(fèi)用相對于科技發(fā)展需要而言也是捉襟見肘，如全區(qū)2003年的科技三項(xiàng)費(fèi)用只有3603萬元。因而，財(cái)政在支持科教文衛(wèi)事業(yè)發(fā)展方面，既要加大投資力度，更要優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)。

　　［收稿日期］2006-03-08

　　注釋：

　�、儋Y料來自西藏自治區(qū)民政廳文件“17年扶貧扶優(yōu)工作的情況介紹”。

　　「參考文獻(xiàn)」

　　[1]周毅。西部反貧困研究—邁向小康[M].蘭州：甘肅民族出版社，2002：5.

　　[2]閆天池。中國貧困地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究[M].大連：東北財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2004：7.

　　[3]西藏自治區(qū)財(cái)政廳文件�？偨Y(jié)經(jīng)驗(yàn)，增強(qiáng)信心，努力做好財(cái)政扶貧工作[Z].

　　[4]中國的農(nóng)村扶貧開發(fā)白皮書[Z].北京：中央黨校出版社，2004.

　　[5]向巴平措。西藏自治區(qū)政府工作報(bào)告[OL/ET].中國西藏新聞網(wǎng)，2005-05-25.

　　[6]李悅主編。產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2004：25-26.

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