潘岳：談?wù)劖h(huán)境經(jīng)濟(jì)新政策

　　今年，“環(huán)境”已是無(wú)可爭(zhēng)議的關(guān)鍵詞。

　　有人說(shuō)，環(huán)境污染是任何一個(gè)致力于現(xiàn)代化的國(guó)家所必須付出的代價(jià)；
也有人說(shuō)，環(huán)境保護(hù)是一個(gè)后現(xiàn)代的命題，即富裕國(guó)度富裕民眾“吃飽了”以后提出的更高需求。我本來(lái)也同意。但嚴(yán)酷的現(xiàn)實(shí)告訴我們，如果學(xué)西方那種“吃法”，中國(guó)還沒(méi)“吃飽”就要提前為生態(tài)環(huán)境付賬。因?yàn)橹袊?guó)的人均資源少、環(huán)境容量小，走不成西方發(fā)達(dá)國(guó)家先污染后治理的傳統(tǒng)工業(yè)化發(fā)展的路子；
因?yàn)槟切┌l(fā)達(dá)國(guó)家早已制訂好了有利于他們的各項(xiàng)國(guó)際規(guī)則，使中國(guó)的污染成本不能像他們當(dāng)初那樣轉(zhuǎn)移出去，只能自己硬扛；
因?yàn)橹袊?guó)走的是社會(huì)主義而非資本主義，更非帝國(guó)主義，不能搞生態(tài)殖民主義。我們不僅要對(duì)自己的人民，也要對(duì)世界人民負(fù)責(zé)。我們只能在人均3000美元時(shí)提前解決環(huán)境問(wèn)題。況且，解決環(huán)境問(wèn)題也為中國(guó)各項(xiàng)變革提供了試驗(yàn)田。因?yàn)榄h(huán)境問(wèn)題涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化方方面面，幾乎囊括了這個(gè)時(shí)代中所遇到的絕大部分信息，是一個(gè)大轉(zhuǎn)型社會(huì)的縮影。

　　一、 什么是環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策

　　一個(gè)大國(guó)發(fā)展需要有個(gè)魂，科學(xué)發(fā)展觀就是魂；
有了魂就需要有個(gè)方向，這就是可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略；
有了方向就需要有行動(dòng)機(jī)制去完成，這就是以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)對(duì)現(xiàn)行體制進(jìn)行的變革；
為完成這一變革，就需要一套新政策。

　　環(huán)�？偩炙哪陙�(lái)搞了四次環(huán)評(píng)執(zhí)法，靠的全是行政手段。這些手段是現(xiàn)有法規(guī)制度框架內(nèi)的最大創(chuàng)新，雖然在短時(shí)間內(nèi)立竿見(jiàn)影，但長(zhǎng)期效果卻十分有限。

　　30年來(lái)中國(guó)的改革歷程，從某種角度看是一個(gè)從中央向地方“放權(quán)讓責(zé)”的利益調(diào)整過(guò)程。通過(guò)向地方分權(quán)進(jìn)而促進(jìn)地方政府間競(jìng)爭(zhēng)的改革模式，被認(rèn)為是造就中國(guó)經(jīng)濟(jì)繁榮的重要因素之一。在目前傳統(tǒng)財(cái)稅制度下，地方政府的稅收主要靠GDP，“短期行為的決策導(dǎo)向”必然決定他們力爭(zhēng)“任期內(nèi)效益最大化”。他們有兩種選擇，要么自主創(chuàng)新“開(kāi)源節(jié)流”，要么依賴資源“殺雞取卵”。而后者顯然費(fèi)時(shí)少、見(jiàn)效快。其結(jié)局必然是以犧牲環(huán)境為代價(jià)。

　　面對(duì)嚴(yán)峻的環(huán)境形勢(shì)，除了環(huán)境指標(biāo)的考核問(wèn)責(zé)制度未到位外，從經(jīng)濟(jì)上講，還缺乏一套激勵(lì)各級(jí)政府和企業(yè)長(zhǎng)期有效配置環(huán)境資源的機(jī)制。溫家寶總理指出解決環(huán)境問(wèn)題必須實(shí)現(xiàn)“歷史性轉(zhuǎn)變”，即“從主要用行政辦法保護(hù)環(huán)境轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和必要的行政辦法解決環(huán)境問(wèn)題”。“必要的行政辦法”指得便是“區(qū)域限批”這類(lèi)手段，而經(jīng)濟(jì)手段則指的是全新的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系。

　　什么是環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策？是指按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的要求，運(yùn)用價(jià)格、稅收、財(cái)政、信貸、收費(fèi)、保險(xiǎn)等經(jīng)濟(jì)手段，調(diào)節(jié)或影響市場(chǎng)主體的行為，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展的政策手段。它以內(nèi)化環(huán)境行為的外部性為原則，對(duì)各類(lèi)市場(chǎng)主體進(jìn)行基于環(huán)境資源利益的調(diào)整，從而建立保護(hù)和可持續(xù)利用資源環(huán)境的激勵(lì)和約束機(jī)制。與傳統(tǒng)行政手段的“外部約束”相比，環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策是一種“內(nèi)在約束”力量，具有促進(jìn)環(huán)保技術(shù)創(chuàng)新、增強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力、降低環(huán)境治理成本與行政監(jiān)控成本等優(yōu)點(diǎn)。

　　根據(jù)控制對(duì)象的不同，環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策包括：控制污染的經(jīng)濟(jì)政策，如排污收費(fèi)；
用于環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的政策，如污水和垃圾處理收費(fèi)；
保護(hù)生態(tài)環(huán)境的政策，如生態(tài)補(bǔ)償和區(qū)域公平。根據(jù)政策類(lèi)型分，環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策又包括：市場(chǎng)創(chuàng)建手段，如排污交易；
環(huán)境稅費(fèi)政策，如環(huán)境稅、排污收費(fèi)、使用者付費(fèi)；
金融和資本市場(chǎng)手段，如綠色信貸、綠色保險(xiǎn)；
財(cái)政激勵(lì)手段，如對(duì)環(huán)保技術(shù)開(kāi)發(fā)和使用給予財(cái)政補(bǔ)貼；
當(dāng)然還有以生態(tài)補(bǔ)償為目的的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付手段等等。

　　由于我國(guó)至今仍是典型的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，世界上還沒(méi)哪個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家是拖著如此巨大的農(nóng)村人口進(jìn)入現(xiàn)代化的；
由于農(nóng)村愈加嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題至今仍被輕視，制訂環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策時(shí)還應(yīng)據(jù)此國(guó)情分別研究。

　　環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系之所以重要，是因?yàn)樗�是�?guó)際社會(huì)迄今為止，解決環(huán)境問(wèn)題最有效、最能形成長(zhǎng)效機(jī)制的辦法。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，作為宏觀經(jīng)濟(jì)政策的重要組成部分，環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策對(duì)中央科學(xué)發(fā)展觀的具體實(shí)施至關(guān)重要。

　　二、環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策在國(guó)外的實(shí)踐

　　從發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐歷程可以看出，建立和實(shí)施一套全方位、多領(lǐng)域的宏觀環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，能以較低的成本達(dá)到有效控制污染的目的。早在上世紀(jì)70年代初，發(fā)達(dá)國(guó)家就積極應(yīng)用環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策來(lái)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的均衡發(fā)展，取得了成功。1972年經(jīng)合組織（OECD）首次提出了“污染者付費(fèi)原則”，在以后的二十多年中，西方發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)市場(chǎng)機(jī)制和財(cái)稅政策進(jìn)行了基于環(huán)境考慮的一系列改革。

　　目前，世界各國(guó)總結(jié)出來(lái)的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策主要基于兩類(lèi)理論：第一類(lèi)是基于新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點(diǎn)，即“科斯手段”。認(rèn)為環(huán)境問(wèn)題說(shuō)到底還是市場(chǎng)產(chǎn)權(quán)界定不清，因此要明晰產(chǎn)權(quán)，包括所有權(quán)、使用權(quán)和開(kāi)發(fā)權(quán)。應(yīng)建立環(huán)境產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)，例如可交易的許可證制度與排放配額等。第二類(lèi)是基于福利經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點(diǎn)，即“庇古手段”。認(rèn)為通過(guò)征收稅費(fèi)的辦法就可以把環(huán)境代價(jià)轉(zhuǎn)化為企業(yè)的內(nèi)部成本，迫使企業(yè)治理污染。其中有稅收制度，包括污染稅、產(chǎn)品稅、進(jìn)出口稅、稅率差、資源稅、免稅；
收費(fèi)制度，包括排污費(fèi)、使用者費(fèi)、資源環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)。還因此衍生出其他一些手段，如罰款手段，包括違法罰款、違約罰款；
如金融手段，包括差別利率、軟貸款、環(huán)境基金；
如財(cái)政手段，包括財(cái)政撥款、轉(zhuǎn)移支付；
如資金賠償手段，包括法律責(zé)任賠償、資源環(huán)境損害責(zé)任賠償、環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)；
如證券與押金制度，包括環(huán)境行為證券、押金、股票�？瓷先ァ罢小辈簧�，實(shí)則國(guó)際上真正成功的只有環(huán)境稅收、環(huán)境收費(fèi)、超標(biāo)罰款、綠色金融、財(cái)政補(bǔ)償與排污權(quán)交易。

　　在環(huán)境稅收方面，北歐國(guó)家走在最前面。丹麥?zhǔn)菤W盟第一個(gè)真正進(jìn)行生態(tài)稅收改革的國(guó)家。自1993年以來(lái)丹麥環(huán)境稅制形成了以能源稅為核心，包括水、垃圾、廢水、二氧化碳和尼龍袋等16種帶有環(huán)境目的的稅收。荷蘭的環(huán)境稅收制度種類(lèi)更多，是世界上最早開(kāi)征垃圾稅的國(guó)家。在荷蘭，環(huán)境稅收還專門(mén)用于籌集環(huán)保資金，其收入現(xiàn)已占該國(guó)稅收收入的14%。美國(guó)目前已形成了一套相對(duì)完善的環(huán)境稅制體系，聯(lián)邦和州兩級(jí)政府都開(kāi)征了不同類(lèi)別的環(huán)境稅，稅種涉及能源、日常消費(fèi)品和消費(fèi)行為各個(gè)方面。綜合來(lái)看，各國(guó)的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策都具有幾個(gè)共性：

　　其一，普遍體現(xiàn)為一種政府對(duì)經(jīng)濟(jì)間接的宏觀調(diào)控。通過(guò)確定和改變市場(chǎng)游戲規(guī)則來(lái)影響污染者的經(jīng)濟(jì)利益，調(diào)動(dòng)污染者治污的積極性，讓污染者也來(lái)承擔(dān)改善環(huán)境的責(zé)任。

　　其二，根據(jù)“污染者付費(fèi)”原則，利用稅收、價(jià)格、信貸等經(jīng)濟(jì)手段來(lái)引導(dǎo)企業(yè)將污染成本內(nèi)部化，從而達(dá)到事前不得不自愿減少污染的目的，而不是事后。

　　其三，政府部門(mén)間在環(huán)境問(wèn)題上的政策協(xié)調(diào)越來(lái)越緊密，都傾向一種混合的管理制度。隨著環(huán)境政策納入到能源、交通、工業(yè)、農(nóng)業(yè)部門(mén)的政策中，環(huán)境政策與部門(mén)宏觀發(fā)展政策一體化的趨勢(shì)越來(lái)越明顯，客觀上把經(jīng)濟(jì)手段與行政監(jiān)管更有效地結(jié)合起來(lái)。

　　其四，逐步從“秋后算賬”向“全程監(jiān)控”轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變使得某些類(lèi)型的經(jīng)濟(jì)手段，如產(chǎn)品收費(fèi)、注冊(cè)管理費(fèi)、清潔技術(shù)開(kāi)發(fā)的補(bǔ)貼和押金制度等能夠發(fā)揮更大的作用。

　　中國(guó)嚴(yán)峻的環(huán)境形勢(shì)使我們比發(fā)達(dá)國(guó)家更迫切需要出臺(tái)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策。況且，發(fā)達(dá)國(guó)家現(xiàn)有的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的成功經(jīng)驗(yàn)已擺在那里。而我國(guó)目前環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段很少，更沒(méi)有形成一個(gè)完整獨(dú)立的政策體系。原因之一是沒(méi)算好兩筆賬。一筆是照目前高能耗、高污染的模式發(fā)展下去，也就是不實(shí)行環(huán)境經(jīng)濟(jì)新政策，我們重化工業(yè)的發(fā)展空間還有多大，還將付出多少環(huán)境資源代價(jià)？第二筆是實(shí)行了環(huán)境經(jīng)濟(jì)新政策后，我們的GDP增長(zhǎng)速度要下降多少？政策實(shí)施和增長(zhǎng)模式轉(zhuǎn)型成本到底有多大？中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展能否承受得起？算不清這兩筆賬，決策起來(lái)就少了些科學(xué)依據(jù)。兩贏的道路變成了兩難的選擇。好在環(huán)境惡化的形勢(shì)即便不用數(shù)字，只憑眼睛也能看到。形勢(shì)不允許我們?cè)凇叭f(wàn)事俱備”下再去實(shí)施那些理想的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，只能邊算賬、邊研究、邊試點(diǎn)、邊總結(jié)，聯(lián)合各方力量，全面推動(dòng)建立有中國(guó)特色的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系框架。

　　三、先建立哪些環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策

　　1、綠色稅收

　　環(huán)境稅（綠色稅）已被西方廣泛采用。如果寬泛的理解，環(huán)境稅包括專項(xiàng)環(huán)境稅、與環(huán)境相關(guān)的資源能源稅和稅收優(yōu)惠，以及消除不利于環(huán)保的補(bǔ)貼政策和收費(fèi)政策。嚴(yán)格來(lái)講，環(huán)境稅主要是指對(duì)開(kāi)發(fā)、保護(hù)、使用環(huán)境資源的單位和個(gè)人，按其對(duì)環(huán)境資源的開(kāi)發(fā)利用、污染、破壞和保護(hù)的程度進(jìn)行征收或減免。

　　通常做法仍是“激勵(lì)”與“懲罰”兩類(lèi)。一方面對(duì)于環(huán)境友好行為給予“胡蘿卜”，實(shí)行稅收優(yōu)惠政策，如所得稅、增值稅、消費(fèi)稅的減免以及加速折舊等；
另一方面針對(duì)環(huán)境不友好行為揮舞“大棒”，建立以污染排放量為依據(jù)的直接污染稅，以間接污染為依據(jù)的產(chǎn)品環(huán)境稅，以及針對(duì)水、氣、固廢等各種污染物為對(duì)象的環(huán)境稅。

　　我們?nèi)绻�引進(jìn)環(huán)境稅，就可以實(shí)現(xiàn)稅收增加、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)公平的“三贏”目標(biāo)。實(shí)行環(huán)境稅，環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策等于成功了三分之一。但鑒于環(huán)境稅收涉及面大，認(rèn)識(shí)不一，還需一步步來(lái)。

　　第一步，清除那些不利于環(huán)保的相關(guān)補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠政策。比如，按照國(guó)務(wù)院關(guān)于限制“兩高一資”（高能耗、高污染、資源性）產(chǎn)品出口的原則，取消或降低這類(lèi)產(chǎn)品的出口退稅（率）。環(huán)�？偩肿罱鼊傁蜇�(cái)政部門(mén)提供了第一批“兩高一資”化工產(chǎn)品的黑名單。

　　第二步，研究融入型環(huán)境稅改革方案。比如，我們應(yīng)重點(diǎn)研究適合征收進(jìn)出口關(guān)稅、降低或者取消高污染產(chǎn)品的出口退稅名錄，提出有利于環(huán)境保護(hù)的企業(yè)所得稅、消費(fèi)稅和資源稅改革建議方案，并在條件成熟時(shí)，擇機(jī)出臺(tái)燃油稅。

　　第三步，研究獨(dú)立型的環(huán)境稅方案。環(huán)�？偩终�在研究對(duì)生產(chǎn)重污染的產(chǎn)品征收環(huán)境污染稅的問(wèn)題。即為了區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整與產(chǎn)業(yè)技術(shù)升級(jí)換代，也為了有效降低重污染產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品的比重，必須向重污染企業(yè)或產(chǎn)品征收環(huán)境污染稅。我們還要進(jìn)一步研究開(kāi)征污染排放稅與一般環(huán)境稅，條件成熟時(shí)還可設(shè)計(jì)不同的碳稅政策。

　　2、環(huán)境收費(fèi)

　　研究新的，保留老的。對(duì)那些傳統(tǒng)的環(huán)境收費(fèi)政策仍應(yīng)繼續(xù)。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，污染者上繳給政府去治理的費(fèi)用高于自己治理的費(fèi)用時(shí)，污染者才會(huì)真正感到壓力。而如今，中國(guó)的排污收費(fèi)水平過(guò)低，不但不能對(duì)污染者產(chǎn)生壓力，有時(shí)反會(huì)起到鼓勵(lì)排污的副作用。

　　為此，我們要主動(dòng)聯(lián)合有關(guān)部門(mén)，運(yùn)用價(jià)格和收費(fèi)手段推動(dòng)節(jié)能減排。一是推進(jìn)資源價(jià)格改革，包括水、石油、天然氣、煤炭、電力、供熱、土地等價(jià)格；
二是落實(shí)污染者收費(fèi)的政策，包括完善排污收費(fèi)政策、提高污水處理費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)、促進(jìn)電廠脫硫、推進(jìn)垃圾處理收費(fèi)；
三是促進(jìn)資源回收利用，包括鼓勵(lì)資源再利用、發(fā)展可再生能源、垃圾焚燒、生產(chǎn)使用再生水、抑制過(guò)度包裝等等。

　　3、綠色資本市場(chǎng)

　　構(gòu)建綠色資本市場(chǎng)可能是當(dāng)前全國(guó)環(huán)保工作的一個(gè)突破口，是一個(gè)可以直接遏制“兩高”企業(yè)資金擴(kuò)張沖動(dòng)的行之有效的政策手段。通過(guò)直接或間接“斬?cái)唷蔽廴酒髽I(yè)資金鏈條，等于對(duì)它們開(kāi)征了間接污染稅。

　　企業(yè)融資的途徑：一是間接融資，指企業(yè)通過(guò)商業(yè)銀行獲得貸款；
二是直接融資，指企業(yè)通過(guò)發(fā)行債券和股票進(jìn)行融資。

　　對(duì)間接融資渠道，我們推行“綠色貸款”或“綠色政策性貸款”，對(duì)環(huán)境友好型企業(yè)或機(jī)構(gòu)提供貸款扶持并實(shí)施優(yōu)惠性低利率；
而對(duì)污染企業(yè)的新建項(xiàng)目投資和流動(dòng)資金進(jìn)行貸款額度限制并實(shí)施懲罰性高利率。簡(jiǎn)單說(shuō)，一方面，環(huán)保部門(mén)應(yīng)積極為銀行部門(mén)提供相關(guān)項(xiàng)目的環(huán)境信息，如提供擬查處的環(huán)境違法企業(yè)與項(xiàng)目的名單。另一方面，人民銀行和銀監(jiān)會(huì)應(yīng)配合環(huán)保部門(mén)，引導(dǎo)各級(jí)金融機(jī)構(gòu)按照環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策要求，對(duì)國(guó)家禁止、淘汰、限制、鼓勵(lì)等不同類(lèi)型企業(yè)的授信區(qū)別對(duì)待。尤其要對(duì)沒(méi)有經(jīng)過(guò)環(huán)評(píng)審批的項(xiàng)目不要提供新增信貸，避免出現(xiàn)新的呆壞賬。前不久，環(huán)�？偩峙c銀監(jiān)會(huì)、央行共同發(fā)布了《關(guān)于落實(shí)環(huán)保政策法規(guī)防范信貸風(fēng)險(xiǎn)意見(jiàn)》，這應(yīng)成為綠色信貸的基礎(chǔ)文件。

　　與間接融資渠道相比，我們?cè)谥苯尤谫Y渠道上的“招”應(yīng)更硬。企業(yè)發(fā)行股票、債券，都要通過(guò)證監(jiān)部門(mén)這道關(guān)。我們要聯(lián)合證監(jiān)會(huì)等部門(mén)，研究一套針對(duì)“兩高”企業(yè)的，包括資本市場(chǎng)初始準(zhǔn)入限制、后續(xù)資金限制和懲罰性退市等內(nèi)容的審核監(jiān)管制度。凡沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)評(píng)和“三同時(shí)”制度、環(huán)保設(shè)施不配套、不能穩(wěn)定達(dá)標(biāo)排放、環(huán)境事故多、環(huán)境影響風(fēng)險(xiǎn)大的企業(yè)，要在上市融資和上市后的再融資等環(huán)節(jié)進(jìn)行嚴(yán)格限制，甚至可考慮以“一票否決制”截?cái)嗥滟Y金鏈條；
而對(duì)環(huán)境友好型企業(yè)的上市融資應(yīng)提供各種便利條件。

　　4、生態(tài)補(bǔ)償

　　生態(tài)補(bǔ)償政策是我最關(guān)注的領(lǐng)域之一。這項(xiàng)政策不僅是環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的需要，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

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