賈西津：民辦思想庫(kù)：,角色、發(fā)展及其管理

　　2006年， 中央有關(guān)部門(mén)提出對(duì)民辦社會(huì)科學(xué)研究機(jī)構(gòu)統(tǒng)一業(yè)務(wù)主管單位、屬地化管理的方針， 北京市社會(huì)科學(xué)界聯(lián)合會(huì)和北京市民政局聯(lián)合頒發(fā)了《北京市民辦社會(huì)科學(xué)研究機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》。民辦社會(huì)科學(xué)研究機(jī)構(gòu)，主要指公民志愿組建的、非營(yíng)利性質(zhì)的社會(huì)科學(xué)方面的研究機(jī)構(gòu)， 將之特別列出單獨(dú)管理， 主要源于對(duì)其在公共政策和政治發(fā)展中作用的關(guān)注。在國(guó)際上， 20世紀(jì)以來(lái)也迅速興起一類(lèi)非營(yíng)利性質(zhì)的獨(dú)立的公共政策研究機(jī)構(gòu)， 它們被稱(chēng)為“思想庫(kù)”。思想庫(kù)在現(xiàn)代國(guó)家的戰(zhàn)略發(fā)展中扮演了重要角色，特別在美國(guó)， 思想庫(kù)已成為美國(guó)二戰(zhàn)后崛起的重要政策發(fā)源地、國(guó)家決策的“外腦”、學(xué)界與政界交流的“凱旋門(mén)”、公共政策的增效器。如何看待中國(guó)民間思想庫(kù)的發(fā)展？ 如何有利于中國(guó)公共政策的質(zhì)量和國(guó)家的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展？我們希望從中國(guó)的現(xiàn)實(shí)和國(guó)際的經(jīng)驗(yàn)中尋找到一定借鑒。

　　一、何為“思想庫(kù)”？

　　“思想庫(kù)”或者“智庫(kù)”， 英文稱(chēng)作Think Tank，顧名思義， 它是智者或者思想?yún)R集之“庫(kù)”， 是由他們組成的一個(gè)專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)。由學(xué)者或者思想家組成專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)，參與到公共政策之中， 是現(xiàn)代社會(huì)的產(chǎn)物， 它代表了政治決策專(zhuān)業(yè)化和科學(xué)化的發(fā)展趨勢(shì)。

　　“思想庫(kù)”則源自于一種不同的傳統(tǒng)。有人追溯思想庫(kù)的理念淵源，認(rèn)為比較有代表意義的事件是1865年美國(guó)內(nèi)戰(zhàn)結(jié)束之后， 在美國(guó)社會(huì)科學(xué)促進(jìn)協(xié)會(huì)的支持下， 馬薩諸塞州約100名知識(shí)界的人士聚集在一起， 共同商討如何盡快從戰(zhàn)爭(zhēng)廢墟中重建經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序， 并由此開(kāi)始意識(shí)到共享知識(shí)帶來(lái)的好處， 進(jìn)而組建起各種專(zhuān)業(yè)的機(jī)構(gòu)，如歷史學(xué)會(huì)、經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)等。1916年政府研究所( 布魯金斯學(xué)會(huì)的前身) 的成立標(biāo)志著第一個(gè)專(zhuān)門(mén)從事公共政策研究的獨(dú)立組織， 即現(xiàn)代思想庫(kù)的誕生。二戰(zhàn)以后， 特別是20世紀(jì)70- 80年代以來(lái)，“思想庫(kù)”作為一類(lèi)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)， 乃至一種產(chǎn)業(yè)，迅速發(fā)展起來(lái)[1]。目前， 美國(guó)的思想庫(kù)就有1600多個(gè)， 與華盛頓大街交匯的“K街”上便座落著100多個(gè)思想庫(kù)， 成為著名的“智庫(kù)一條街”。K街與華盛頓大街的交匯象征了美國(guó)思想庫(kù)在國(guó)家政策中的地位， 它們不僅以強(qiáng)大的專(zhuān)家隊(duì)伍和精湛的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)為美國(guó)的長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略提供了重要的政策理念，而且成為向政界儲(chǔ)備和提供人才的“凱旋門(mén)”。思想庫(kù)的繁興， 成為美國(guó)提升政治決策效力的一大法寶。

　　為什么思想庫(kù)具有這樣的效能呢？ 因?yàn)樗�作為�?dú)立的專(zhuān)業(yè)性公共政策研究機(jī)構(gòu)，實(shí)際上創(chuàng)造了一種獨(dú)特的機(jī)制--專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)匯聚的思想市場(chǎng)。思想庫(kù)具有四個(gè)重要特征：

　　第一， 組織性。思想庫(kù)首先是一個(gè)獨(dú)立的組織，是以政策研究等為組織宗旨或目標(biāo)的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，從而區(qū)別于政策咨詢(xún)專(zhuān)家、政府顧問(wèn)， 以及古代的謀士。

　　第二， 獨(dú)立性。如果說(shuō)組織性是思想庫(kù)的前提，獨(dú)立性便應(yīng)該說(shuō)是思想庫(kù)的核心屬性。思想庫(kù)的生命力和獨(dú)特的社會(huì)作用，根植于它的獨(dú)立性。正是因?yàn)楠?dú)立于政府、政黨、利益集團(tuán)， 乃至大學(xué)， 思想庫(kù)的研究才可能是超越部門(mén)或小群體利益的， 從而更具有中立性和前瞻性。何為“獨(dú)立”， 可以從組織屬性、資金、觀點(diǎn)等方面分別看待。獨(dú)立必須是組織屬性的前提，思想庫(kù)首先是一個(gè)獨(dú)立的研究機(jī)構(gòu)，政府內(nèi)部的研究室或者大學(xué)本身的院系， 都應(yīng)被排除在思想庫(kù)之外；

資金的獨(dú)立性是相對(duì)的， 思想庫(kù)可以接受政府的資金， 有些甚至以政府資金為主體經(jīng)濟(jì)來(lái)源，但是它們接受政府資金的方式是項(xiàng)目合同， 類(lèi)似買(mǎi)賣(mài)關(guān)系， 并且是一個(gè)雙向選擇的過(guò)程， 并不是如同政府內(nèi)部研究室般的雇傭關(guān)系；

觀點(diǎn)的獨(dú)立性對(duì)于思想庫(kù)的生存至關(guān)重要，雖然受到資金來(lái)源和核心人員身份等的影響， 有些思想庫(kù)會(huì)顯示出自己的黨派色彩或者價(jià)值傾向， 但是它們的底線(xiàn)必須是保持觀點(diǎn)獨(dú)立， 必須避免自身成為某個(gè)決策者或者政治集團(tuán)的決策工具，如果它們的研究有違公正， 甚至出現(xiàn)為迎合政治宣傳提供虛假偽證， 其名譽(yù)和公信力就很難再存了。

　　第三， 非營(yíng)利性。營(yíng)利性的私人咨詢(xún)機(jī)構(gòu)一般也不被視為思想庫(kù)，這仍然是基于對(duì)思想庫(kù)研究獨(dú)立性的強(qiáng)調(diào)。不過(guò)， 在公私伙伴關(guān)系、企業(yè)公民、社會(huì)經(jīng)濟(jì)興起的今天， 這種邊界有時(shí)并不清晰， 比如機(jī)構(gòu)開(kāi)展企業(yè)咨詢(xún)營(yíng)利， 同時(shí)在內(nèi)部支持部分公共政策研究，或者通過(guò)出售高質(zhì)量的公共政策研究產(chǎn)品獲得利潤(rùn)的私人研究機(jī)構(gòu)等， 在某些情況下， 它們的觀點(diǎn)獨(dú)立性和中立性甚至比依靠政府項(xiàng)目或基金會(huì)支持的非營(yíng)利機(jī)構(gòu)更加完善。

　　第四， 對(duì)于公共政策研究的專(zhuān)業(yè)性。與大學(xué)的另一個(gè)差別是，思想庫(kù)是隨著重大社會(huì)發(fā)展階段興起的專(zhuān)門(mén)研究機(jī)構(gòu)， 它們的關(guān)注點(diǎn)更具體， 更貼近公共政策的應(yīng)用研究領(lǐng)域， 比如國(guó)家安全、國(guó)內(nèi)政策等。它們不是純粹地從事哲學(xué)、人文研究的組織。從這個(gè)意義上可以理解，為什么思想庫(kù)能構(gòu)成一種“產(chǎn)業(yè)”。同時(shí)， 與政府內(nèi)部的政策研究部門(mén)不同， 思想庫(kù)站在比決策者更高的--而不是更低的--層面上說(shuō)話(huà)， 所以越是具有理想色彩的思想庫(kù)， 它在給出政治主張的時(shí)候， 越是帶有對(duì)于現(xiàn)行政策的批判性， 對(duì)批判性的接納力也體現(xiàn)了制度自我更新維護(hù)的能力。

　　綜合來(lái)看， 一個(gè)獨(dú)立的、可以對(duì)自己觀點(diǎn)負(fù)終極責(zé)任的組織形式，專(zhuān)業(yè)性地從事公共政策或者更廣義的政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)研究， 以促進(jìn)當(dāng)前或更長(zhǎng)遠(yuǎn)政治決策的科學(xué)性與公正性， 是現(xiàn)代思想庫(kù)的主要含義。

　　思想庫(kù)的核心屬性--獨(dú)立性， 決定了思想庫(kù)不可替代的社會(huì)角色。首先， 從世界上思想庫(kù)最發(fā)達(dá)的美國(guó)經(jīng)驗(yàn)看， 為什么思想庫(kù)對(duì)美國(guó)的公共政策提供了重要支持？主要在于它構(gòu)建起了一種獨(dú)立、客觀、專(zhuān)業(yè)、中立的研究機(jī)制。最著名的蘭德公司是思想庫(kù)的先例。該構(gòu)想正是在1945年二戰(zhàn)結(jié)束時(shí)，陸軍航空隊(duì)司令亨利·阿諾德上將從戰(zhàn)爭(zhēng)經(jīng)驗(yàn)中得出結(jié)論：“我們還沒(méi)有在軍隊(duì)、其他政府部門(mén)、工業(yè)部門(mén)和大學(xué)之間建立必要的協(xié)同工作機(jī)制，科學(xué)計(jì)劃必須走在實(shí)際的研究和應(yīng)用工作之前�！睆亩�， 他建議成立一個(gè)“獨(dú)立的、介于官民之間進(jìn)行客觀分析的研究機(jī)構(gòu)， 以避免未來(lái)的國(guó)家災(zāi)難， 并贏得下次大戰(zhàn)的勝利�！边@件事委托道格拉斯飛機(jī)公司進(jìn)行，并于三年后獨(dú)立成為非營(yíng)利公司--蘭德公司。可以說(shuō)， 建立獨(dú)立的客觀分析機(jī)構(gòu)， 跳出政治集團(tuán)的視野與政策執(zhí)行的實(shí)務(wù)，才使得美國(guó)有了更長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略觀， 使得它在二戰(zhàn)后迅速恢復(fù)和崛起。如果只是有一些政策推行機(jī)構(gòu)或者政治宣傳工具， 美國(guó)如何可能獲得高遠(yuǎn)的見(jiàn)識(shí)， 引領(lǐng)它的國(guó)家戰(zhàn)略呢？

　　其次， 如何理解思想庫(kù)與政府資助的關(guān)系及其價(jià)值傾向？獨(dú)立性是思想庫(kù)生命力的根源。早期建立的思想庫(kù)大多保持著資金獨(dú)立性、價(jià)值中立性，但是1970年代以后， 思想庫(kù)與政府的聯(lián)結(jié)愈加密切，其黨派色彩和商業(yè)色彩也都更明顯。[2] 不過(guò)， 思想庫(kù)與黨派利益、政府政策等， 仍然有著明晰的界線(xiàn)。簡(jiǎn)而言之，二者是買(mǎi)賣(mài)關(guān)系， 不是雇傭關(guān)系。它們均是平等獨(dú)立的主體， 思想庫(kù)為自己的研究和觀點(diǎn)負(fù)最高責(zé)任， 而不是為其他決策提供觀點(diǎn)依據(jù)。

　　一個(gè)思想庫(kù)可能具有保守派的價(jià)值傾向， 在人員組成上也有所側(cè)重，但它們的角色仍然是對(duì)政策做出批判式的前瞻研究， 不是為共和黨的政策提供解釋或者決策執(zhí)行方案。例如一個(gè)思想庫(kù)的研究議題可能是“伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)是否具有合理性”， 然后站在美國(guó)的國(guó)家利益，甚至維護(hù)保守派價(jià)值理念的基礎(chǔ)上，進(jìn)行事實(shí)研究， 最后給出自己的結(jié)論；

但如果它將“為什么伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)具有合理性”作為研究議題， 就會(huì)構(gòu)成政治陰謀的丑聞了。下面關(guān)于蘭德公司--美國(guó)軍方出資為主、為軍方提供政策建議的思想庫(kù)--的故事， 較好地解釋了思想庫(kù)的獨(dú)立性和所謂的“官方背景”、“影子內(nèi)閣”之間的關(guān)系：

　　1950年， 美軍越過(guò)“三八”線(xiàn)后， 面對(duì)中國(guó)政府的警告， 迫切希望了解中國(guó)的真實(shí)態(tài)度。于是軍方委托蘭德公司就中國(guó)參戰(zhàn)問(wèn)題進(jìn)行考察。蘭德公司經(jīng)過(guò)詳細(xì)研究和評(píng)估，提交了380頁(yè)報(bào)告和六個(gè)字的結(jié)論--China will dispatch troops to Korea(中國(guó)將出兵朝鮮)， 開(kāi)價(jià)580萬(wàn)美元�；蛟S是由于要價(jià)過(guò)高，美國(guó)軍方嗤之以鼻， 置之不理。只是在美軍敗局已定， 撤出朝鮮之際， 美國(guó)當(dāng)局才又想起這份報(bào)告，以280萬(wàn)美元買(mǎi)回。[3]

　　二、中國(guó)民間思想庫(kù)的發(fā)展與角色

　　2006年11月7日， 由中國(guó)太平洋學(xué)會(huì)、中國(guó)社科院和上海國(guó)際問(wèn)題研究所主辦的中國(guó)首屆智庫(kù)論壇在北京召開(kāi)。會(huì)議評(píng)出“中國(guó)十大智庫(kù)”，包括：
中國(guó)社會(huì)科學(xué)院、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心、中國(guó)科學(xué)院、中國(guó)軍事科學(xué)院、中國(guó)國(guó)際問(wèn)題研究所、中國(guó)現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系研究院、中國(guó)太平洋經(jīng)濟(jì)合作全國(guó)委員會(huì)、中國(guó)科學(xué)技術(shù)協(xié)會(huì)、中國(guó)國(guó)際戰(zhàn)略學(xué)會(huì)、上海國(guó)際問(wèn)題研究所。它們大部分是在改革開(kāi)放以來(lái)組建起來(lái)的，在中共中央、國(guó)務(wù)院及有關(guān)部門(mén)， 以及軍方的決策咨詢(xún)中扮演了重要角色。不過(guò)， 它們是否能代表中國(guó)的“思想庫(kù)”， 是需要進(jìn)一步探討的。中國(guó)本土的“思想庫(kù)”是應(yīng)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的巨大需求和政府自身改革的需要漸次發(fā)展起來(lái)的。本文開(kāi)頭所言的“民辦社會(huì)科學(xué)研究機(jī)構(gòu)”，泛指民間舉辦的各種屬于社會(huì)科學(xué)類(lèi)的研究機(jī)構(gòu)；

思想庫(kù)則更狹義指直接關(guān)注政府或者公共政策的研究機(jī)構(gòu)，也是民辦社科研究機(jī)構(gòu)的主要構(gòu)成。

　　改革開(kāi)放以來(lái)主要可以看到三種類(lèi)型的思想庫(kù)：第一類(lèi)是政府基于政策需求專(zhuān)門(mén)設(shè)立的研究機(jī)構(gòu)， 如國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院等， 它們大多數(shù)表現(xiàn)為事業(yè)單位的形式。1998年《民辦非企業(yè)單位管理暫行條例》頒布之后，也有很多注冊(cè)為民辦非企業(yè)單位。第二類(lèi)是掛靠在大學(xué)但是獨(dú)立運(yùn)作的研究機(jī)構(gòu)， 如福特基金會(huì)出資做種子基金的北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)研究中心。對(duì)于高校內(nèi)部掛靠的大量一級(jí)、二級(jí)研究所，盡管可能具有較多政策研究功能， 如果不具備獨(dú)立的法人資格， 還是應(yīng)被排除在獨(dú)立研究機(jī)構(gòu)之外。第三類(lèi)是民間自發(fā)成立的研究機(jī)構(gòu)， 一般表現(xiàn)為民辦非企業(yè)單位的形式，也有些以工商企業(yè)的形式存在。

　　在這三類(lèi)公共政策研究機(jī)構(gòu)中， 第一類(lèi)可以稱(chēng)為“官辦”政策研究機(jī)構(gòu)。它們?cè)谥袊?guó)的地位與西方所言政府背景的思想庫(kù)是不一樣的，后者在性質(zhì)上與民辦思想庫(kù)一樣是獨(dú)立的專(zhuān)業(yè)研究機(jī)構(gòu)， 只是主要將產(chǎn)品售賣(mài)給軍政部門(mén)；

前者更類(lèi)似于政府雇傭的研究班子， 完成黨政交給的任務(wù)， 并承擔(dān)相當(dāng)?shù)恼�策�?zhí)行層面以及政治宣傳層面的責(zé)任。這樣，中國(guó)的官辦研究機(jī)構(gòu)尚不能扮演公共政策“思想庫(kù)”或者超于政治層次的專(zhuān)業(yè)政策研究組織的角色。實(shí)證研究表明， 官辦政策研究機(jī)構(gòu)在人力財(cái)力等方面的使用效率比民間思想庫(kù)低很多，且其影響力隨著遠(yuǎn)離決策核心逐漸減弱。[ 4] 可見(jiàn)， 今年評(píng)選出來(lái)的“中國(guó)十大智庫(kù)”， 全部是官辦政策研究機(jī)構(gòu)，它們尚不能包含中國(guó)思想庫(kù)的全部。

　　第二類(lèi)和第三類(lèi)從性質(zhì)上可以統(tǒng)視為民辦思想庫(kù)。世界各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)均表明，在社會(huì)重大發(fā)展時(shí)期， 最需要獨(dú)立的民間智慧的貢獻(xiàn)。中國(guó)目前的社會(huì)變革， 對(duì)獨(dú)立思想庫(kù)提出了巨大的需求， 它也是民辦思想庫(kù)興起的重要?jiǎng)右颉?/p>

　　在中國(guó)， 基于對(duì)民間結(jié)社警惕的傳統(tǒng)， 以及顏色革命中形成的對(duì)民間組織的敏感，政府對(duì)民辦社科研究機(jī)構(gòu)， 特別是思想庫(kù)有著較多擔(dān)憂(yōu)。目前， 社會(huì)科學(xué)界聯(lián)合會(huì)被賦予民辦社會(huì)社科研究機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)主管單位職能， 其直接政策背景是繼21世紀(jì)初期獨(dú)聯(lián)體國(guó)家的“顏色革命”后， 政權(quán)安全性在中國(guó)被提到了更強(qiáng)的高度；

社會(huì)科學(xué)研究類(lèi)民間組織，進(jìn)而被作為民間組織中監(jiān)管的重點(diǎn)，提上日程。但是， 全面地看待國(guó)際社會(huì)和政治發(fā)展趨勢(shì)， 應(yīng)當(dāng)注意到以下四個(gè)方面的戰(zhàn)略環(huán)境：

　　第一， 20世紀(jì)90年代以來(lái)全球的治理變革和公民社會(huì)興起的趨勢(shì)。自20世紀(jì)60- 70年代之后， 以行政改革、重塑政府為目標(biāo)的新公共管理運(yùn)動(dòng)在全球范圍蔓延開(kāi)來(lái)， 無(wú)論歐美各國(guó)， 還是亞洲新興現(xiàn)代化國(guó)家，均在大力推進(jìn)政府的治道變革。它甚至影響到延續(xù)了100多年的政府行政管理理論模式，“公共管理”成為新的理念基礎(chǔ)。90年代世界銀行明確提出“治理”問(wèn)題， 包括個(gè)人、企業(yè)、非營(yíng)利組織等在內(nèi)的民間活躍性， 不可否認(rèn)地成為良好公共治理的重要因素。越來(lái)越多國(guó)家的政府主動(dòng)發(fā)起的公民參與、公民介入、活躍公民、“伙伴關(guān)系”等運(yùn)動(dòng)，顯示了現(xiàn)代治理環(huán)境中政府與社會(huì)之間彼此依存性的不斷提高。在這個(gè)全球性的大背景中， 中國(guó)也必須意識(shí)到， 只有將國(guó)家建設(shè)構(gòu)建在公民價(jià)值的基礎(chǔ)上， 才能在國(guó)際舞臺(tái)上展現(xiàn)自己的優(yōu)勢(shì)。在國(guó)際視野中，民間活躍性與國(guó)家發(fā)展力成為了一體。

　　第二， 對(duì)顏色革命前提的考量。顏色革命是一種“街頭政治”的政權(quán)更替模式，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　是一種非常態(tài)的政權(quán)更替， 是值得防鑒的。但是， 我們還需要進(jìn)一步比較兩個(gè)前提：
其一， 顏色革命是否可能在制度化的民主國(guó)家發(fā)生？ 答案是否定的。因?yàn)樵谥贫然�民主的前提下，合法性的政治渠道通暢�?不存在強(qiáng)烈的“法外”政治需求。其二， 顏色革命是否可能在非民主的國(guó)家發(fā)生？ 答案也是否定的。因?yàn)樵诜敲裰鞯那闆r下， 沒(méi)有民主的形式可以依托，但是政治訴求可能累積到更激烈的方式發(fā)生， 即中外歷史上的流血革命、改朝換代。對(duì)發(fā)生顏色革命的國(guó)家進(jìn)行研究后， 我們發(fā)現(xiàn)這些國(guó)家的民主政治有形無(wú)實(shí)， 其對(duì)社會(huì)秩序的沖擊則大于制度化民主政治中的沖突，而小于非民主政治中的革命。全面來(lái)看， 中國(guó)應(yīng)該從中借鑒的， 是在目前國(guó)家效力較強(qiáng)的時(shí)期， 盡快進(jìn)行民主制度的建設(shè)， 形成有序的公民政治參與機(jī)制， 避免政治制度的實(shí)質(zhì)與形式之間長(zhǎng)期存在過(guò)大差距。對(duì)公民政治參與的消極姿態(tài)，甚至壓抑社會(huì)力量發(fā)展， 均不是避免社會(huì)矛盾的有效途徑， 可能帶來(lái)較高的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)性。

　　第三， 信息化時(shí)代對(duì)社會(huì)秩序提出的新要求。

　　信息化對(duì)社會(huì)秩序帶來(lái)的影響是它提供了更加開(kāi)放、多元、個(gè)體參與的平臺(tái)。它要求政府的治理手段有相應(yīng)的變化，否則可能出現(xiàn)較多制度外運(yùn)作與表達(dá)的情況， 不利于社會(huì)整合。

　　第四， 中國(guó)處在一個(gè)社會(huì)變化較劇烈的時(shí)期，無(wú)論經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，社會(huì)制度的變革， 政府自身的改革， 還是社會(huì)結(jié)構(gòu)的變動(dòng)、社會(huì)問(wèn)題的呈現(xiàn)、社會(huì)矛盾的累積等， 均顯示了中國(guó)所處的轉(zhuǎn)型時(shí)期。事實(shí)上， 決策者也越來(lái)越意識(shí)到從社會(huì)獲得知識(shí)、思想和政策建議的迫切需求。官辦研究機(jī)構(gòu)和大學(xué)院校雖然是社科研究的重要途徑，但是它們分別的“政策支持”和“教書(shū)育人”的核心角色， 決定在這兩種機(jī)制之內(nèi)， 不可能脫離部門(mén)利益和教學(xué)主導(dǎo)。所以， 國(guó)家實(shí)際上非常需要一種社會(huì)機(jī)制， 匯集來(lái)自各方面專(zhuān)家學(xué)者的獨(dú)立客觀的聲音。多元的專(zhuān)業(yè)化、獨(dú)立的研究機(jī)構(gòu)，體現(xiàn)了政治決策過(guò)程中專(zhuān)家參與的制度化， 以及公共決策的民主化、科學(xué)化進(jìn)程。從各國(guó)情況看， 社會(huì)變化較大的時(shí)期， 都是思想庫(kù)興起和大發(fā)展的時(shí)期， 獨(dú)立思想庫(kù)的發(fā)展是時(shí)代的需要。

　　有研究顯示， 政府職能的轉(zhuǎn)變和執(zhí)政理念轉(zhuǎn)變對(duì)思想庫(kù)提供了空間。中國(guó)的“思想庫(kù)”在改革開(kāi)放到80年代末之前達(dá)到高峰， 90年代中期以來(lái)， 隨著政府機(jī)構(gòu)改革形成平穩(wěn)發(fā)展勢(shì)態(tài)。其中，官辦思想庫(kù)在2000年后發(fā)展明顯， 而民辦思想庫(kù)始終生長(zhǎng)比較平緩。至今全國(guó)的思想庫(kù)中屬于民辦性質(zhì)的不到5%，最大的也不過(guò)20余人， 年運(yùn)營(yíng)資金200萬(wàn)元。相比而言，美國(guó)布魯金斯學(xué)會(huì)作為較早的思想庫(kù)， 現(xiàn)有專(zhuān)職研究人員400多人， 年運(yùn)營(yíng)資金15億美元。獨(dú)立思想庫(kù)對(duì)國(guó)家、社會(huì)政策的貢獻(xiàn)，是不可忽視的。

　　三、對(duì)民辦思想庫(kù)管理模式的探析

　　基于上述社會(huì)發(fā)展需求和大的環(huán)境背景， 可以認(rèn)為，民間思想庫(kù)對(duì)一個(gè)社會(huì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)健康發(fā)展具有重要意義。它們是表達(dá)社會(huì)聲音， 規(guī)避部門(mén)利益， 改善公共政策的有效機(jī)制， 政府應(yīng)當(dāng)將之作為公共決策的“伙伴”， 而不是壓制它們的發(fā)展，加重社會(huì)矛盾的累積。

　　首先， 在指導(dǎo)思想上， 應(yīng)當(dāng)認(rèn)知民辦思想庫(kù)是社會(huì)健康發(fā)展的建設(shè)性力量，政府應(yīng)當(dāng)積極對(duì)待“思想市場(chǎng)”， 使得獨(dú)立性、多元性、專(zhuān)業(yè)性的觀點(diǎn)能夠平等、充分地表達(dá)， 從而為公共決策提供更全面和前瞻性的研究支持。在現(xiàn)有管理體制下， 社科聯(lián)作為統(tǒng)一的業(yè)務(wù)主管單位，監(jiān)管的唯一目的只能是有利于民辦思想庫(kù)的健康發(fā)展。

　　其次， 在管理體制上， 根據(jù)現(xiàn)有管理?xiàng)l例，對(duì)民辦思想庫(kù)的管理內(nèi)容包括三個(gè)方面：

　　其一， 公益資產(chǎn)監(jiān)管。對(duì)于享受稅收優(yōu)惠或者接受公共財(cái)政資助或委托項(xiàng)目的組織，應(yīng)防止公共資源的濫用。具體方式包括捐贈(zèng)章程機(jī)制健全、財(cái)務(wù)的公開(kāi)透明、公共資產(chǎn)的專(zhuān)業(yè)審計(jì)、年度報(bào)告和社會(huì)監(jiān)督等。

　　其二， 組織獨(dú)立性監(jiān)管。民辦思想庫(kù)作為民辦非企業(yè)單位，應(yīng)當(dāng)是獨(dú)立的責(zé)任主體， 防止其成為政府部門(mén)或者經(jīng)濟(jì)組織的辦事機(jī)構(gòu)。因而， 有必要在章程中明確組織的實(shí)體性， 對(duì)組織的資產(chǎn)所屬、專(zhuān)職人員、權(quán)責(zé)范圍做出明確規(guī)定，避免一套人馬兩塊牌子造成的權(quán)責(zé)不清；

同時(shí)， 對(duì)于民辦思想庫(kù)的注冊(cè)資產(chǎn)民間性、理事層民間化、執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)人專(zhuān)職化， 應(yīng)做出規(guī)定， 以保證民辦思想庫(kù)的民間性。

　　其三， 政治安全監(jiān)管。在中國(guó)， 對(duì)民辦思想庫(kù)比較特殊的監(jiān)管涉及政治安全。但政治安全的監(jiān)管如果成為不許活動(dòng)、壓抑活力，實(shí)際會(huì)對(duì)更廣泛的政治安全和社會(huì)秩序造成危害。因而， 政治安全監(jiān)管必須區(qū)分一個(gè)界線(xiàn)， 即政策倡導(dǎo)與政治主張。所謂政治主張， 這里指直接的有關(guān)行動(dòng)性的政治訴求，在一定階段，因政權(quán)安全的原因， 可能需要限制政治主張。但是政策倡導(dǎo)， 是指民間機(jī)構(gòu)在對(duì)公共政策和社會(huì)現(xiàn)實(shí)研究的基礎(chǔ)上， 提出自己的政策建議， 并通過(guò)各種方式積極影響決策。民間的政策倡導(dǎo)是政策過(guò)程不可忽視的積極因素，也是民間社科研究機(jī)構(gòu)最重要的價(jià)值和存在意義。否定民間的政策倡導(dǎo)， 拒絕不同聲音， 只可能形成利益集團(tuán)的固化和虛假的決策信息， 最終使體制喪失自我完善的能力。真正從國(guó)家安全、政治安全，而不是部門(mén)利益或者決策者形象的角度出發(fā)， 必然會(huì)積極對(duì)待政策倡導(dǎo)， 包括批評(píng)性、尖銳的、不同的主張。對(duì)民間政策倡導(dǎo)的接納性體現(xiàn)了政治制度自我完善更新的能力。因而，政治安全監(jiān)管應(yīng)該局限在政治主張方面， 而不應(yīng)該限制政策倡導(dǎo)。

　　上述三方面涵蓋了對(duì)民辦思想庫(kù)應(yīng)該具有和目前需要具有的監(jiān)管內(nèi)容。那么，業(yè)務(wù)主管單位的監(jiān)管就應(yīng)當(dāng)緊扣監(jiān)管內(nèi)容進(jìn)行監(jiān)管；

在上述內(nèi)容之外， 不設(shè)置更多的監(jiān)管內(nèi)容和監(jiān)管程序。這樣， 才能達(dá)到針對(duì)性、有效性。如果通過(guò)方方面面的了解和批準(zhǔn)進(jìn)行監(jiān)管，不僅會(huì)對(duì)民辦思想庫(kù)的發(fā)展帶來(lái)障礙， 也使得業(yè)務(wù)主管部門(mén)自身的監(jiān)管無(wú)的放矢， 變得看似復(fù)雜而實(shí)際無(wú)效。因而， 在上述監(jiān)管內(nèi)容的基礎(chǔ)上， 有必要進(jìn)一步確立對(duì)民辦思想庫(kù)的監(jiān)管原則。顯然，公平、簡(jiǎn)潔、有效的監(jiān)管才是可取的。為此， 需要遵循六個(gè)程序原則：

　　其一， 法治原則， 即公平、公開(kāi)、事先、可預(yù)期、明確的監(jiān)管，而不是隨意的、臨時(shí)性的、人為的進(jìn)行管理。所謂法治原則， 就是指依據(jù)規(guī)章進(jìn)行監(jiān)管， 沒(méi)有另外設(shè)置的管理因素；

對(duì)所有主體都是平等的，沒(méi)有因人而異的情況；

對(duì)于什么是“違法”只能依據(jù)法律規(guī)章中禁止的情況，雙方是事前均清楚的， 不是事后依事做的裁決， 換言之， 被監(jiān)管方在一開(kāi)始就明確什么是“違法”， 什么是“合法”的；

當(dāng)然， 規(guī)制本身的制定是合理的、有法律依據(jù)的，從而才可能是有效力的。

　　其二， 底線(xiàn)原則， 即明確“禁止”的底線(xiàn)，只監(jiān)管組織行為是否違反底線(xiàn)， 其他一概不管。底線(xiàn)原則也是法治監(jiān)管所遵循的。規(guī)制或者限制只能依據(jù)是否“合法”的底線(xiàn)， 而不能依據(jù)是否做得“好”、是否“合理”、“合適”。超出底線(xiàn)原則的監(jiān)管，不僅是多余的， 而且會(huì)侵犯行為者正常的權(quán)益。

　　其三， 激勵(lì)原則， 即將責(zé)任建立在權(quán)利的基礎(chǔ)之上，通過(guò)資金的或者其他激勵(lì)機(jī)制的引導(dǎo)而不是行政指令達(dá)到規(guī)范目的。比如政府可以通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的資金導(dǎo)向引導(dǎo)組織研究方向， 而不是限制組織研究的內(nèi)容。注冊(cè)本身也構(gòu)成一種激勵(lì)，可以通過(guò)注冊(cè)時(shí)對(duì)于規(guī)制制度的明確， 達(dá)成共識(shí)。

　　其四， 追懲原則， 即主要通過(guò)建立共識(shí)， 在違反共識(shí)時(shí)采取懲處措施來(lái)進(jìn)行監(jiān)管，而不是采取事前審批的方式進(jìn)行監(jiān)管。追懲制也是法律規(guī)制的一個(gè)原則， 在《行政許可法》頒布后， 審批許可被更加規(guī)范了。當(dāng)然，“備案”是一個(gè)法律尚不嚴(yán)格的空間， 但是對(duì)于缺乏法律依據(jù)的備案，可能會(huì)侵犯法人的獨(dú)立性， 過(guò)多依靠備案不是一個(gè)有效的管理制度， 建立在共識(shí)、激勵(lì)和追懲制度基礎(chǔ)上的管理， 在效力上也優(yōu)于備案。

　　其五， 分類(lèi)原則， 即按照規(guī)模區(qū)分不同監(jiān)管層級(jí)，進(jìn)行不同程度的監(jiān)管。分類(lèi)管理是被比較普遍采取的管理原則， 依據(jù)組織規(guī)模的不同， 有針對(duì)性地進(jìn)行監(jiān)管。如果對(duì)小組織和龐大的機(jī)構(gòu)全部投以相同的監(jiān)管力度， 必然使得小組織不堪重負(fù)，而大組織疏于管理。

　　其六， 參與原則， 即管理方式中盡可能地吸收民辦思想庫(kù)自身的參與，聽(tīng)取其意見(jiàn)。參與式管理是現(xiàn)代社會(huì)愈加重視的模式， 特別在“思想市場(chǎng)”管理方面， 聽(tīng)取機(jī)構(gòu)意見(jiàn)， 和更多由機(jī)構(gòu)自我管理， 有利于促進(jìn)民間思想庫(kù)建設(shè)性力量的發(fā)揮。

　　最后， 上述目標(biāo)和原則能否實(shí)現(xiàn)， 除了對(duì)民辦思想庫(kù)的認(rèn)知和社科聯(lián)作為業(yè)務(wù)主管單位的管理能力之外，還有一個(gè)重要的前提， 即政府自身決策的公共性。事實(shí)上， 只要政府決策目標(biāo)確實(shí)取向于公共利益， 就一定能在總體上與民間思想庫(kù)達(dá)成協(xié)同關(guān)系；

在很多情況下， 政府對(duì)于思想庫(kù)的擔(dān)憂(yōu)，是基于領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人利益或者部門(mén)利益、小群體利益的考慮。政府和政策的公共性， 是思想庫(kù)管理的前提， 也是中國(guó)社會(huì)健康發(fā)展特別有待形成的共識(shí)。

　　參考文獻(xiàn)

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　　[2] 中國(guó)現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系研究所，《美國(guó)思想庫(kù)及其對(duì)話(huà)傾向》， 時(shí)事出版社， 2003：
14- 25。書(shū)中指出， 美國(guó)1970年代以前的思想庫(kù)3/ 4在觀點(diǎn)上都是中立的， 但到了1996年， 300余家主要的思想庫(kù)只有46% 具有中立屬性。該書(shū)還概括了美國(guó)思想庫(kù)的四個(gè)發(fā)展階段， 從中可以看出這種變化與商業(yè)化和資金導(dǎo)向、理想主義色彩淡化有關(guān)。美國(guó)思想庫(kù)的四個(gè)階段是：
20世紀(jì)初第一批思想庫(kù)誕生， 大多帶有大企業(yè)家和知識(shí)界的理想主義色彩， 是“沒(méi)有大學(xué)生的大學(xué)”， 以布魯金斯學(xué)會(huì)為代表；
二戰(zhàn)以后， 以蘭德公司為代表， 思想庫(kù)更多與政府簽約獲得資金來(lái)源， 從事戰(zhàn)后政策研究；

20世紀(jì)60- 80年代， 思想庫(kù)迅速發(fā)展， 商業(yè)性更明顯， 售賣(mài)政治主張， 政治傾向和黨派色彩比較明顯， 例如保守派的傳統(tǒng)基金會(huì)；

20世紀(jì)80年代至今， 日漸形成國(guó)際和地方兩大體系。

　　[3] 張穎， 決定美國(guó)對(duì)華政策的“大腦”， http：/ /www.southcn.com/weekend/ top/ 200412090028.htm

　　[4] 朱旭峰，《網(wǎng)絡(luò)和知識(shí)運(yùn)用：
中國(guó)思想庫(kù)的政策影響力》， 清華大學(xué)博士論文， 2005：
Pp146， Pp218

　　來(lái)源：學(xué)會(huì) 2007年第7期

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