許耀桐：中國政治體制改革的發(fā)展與啟示
發(fā)布時間:2020-06-06 來源: 感悟愛情 點擊： 
1978年，我國進入社會主義建設(shè)新時期，展開了全面的改革，開創(chuàng)了有中國特色社會主義的嶄新局面。全面改革，包括政治體制、經(jīng)濟體制、文化體制在內(nèi)的三大改革，現(xiàn)已蔚為當(dāng)代中國乃至世界之大觀。中國的政治體制改革，是一個創(chuàng)新性的事業(yè)。它在本質(zhì)上是民主化、現(xiàn)代化的事業(yè)，朝著政治現(xiàn)代化的目標(biāo)發(fā)展。在三大改革中，政治體制改革居于重要地位，起著至為關(guān)鍵的作用。然而，事實上人們在充分認(rèn)識、評價經(jīng)濟體制改革的歷史性突破和巨大成就時，卻往往對政治體制改革側(cè)目相視、估計不足。因此，我國政治現(xiàn)代化的目標(biāo)究竟是怎樣設(shè)定的，政治體制改革究竟取得了哪些成果，它與經(jīng)濟體制改革存在著怎樣的關(guān)系，它的未來趨勢又應(yīng)該怎樣地去把握，以使它繼續(xù)朝著健康的方向發(fā)展，這就亟待我們加以認(rèn)真的評述和分析。
中國政治現(xiàn)代化的目標(biāo)
政治現(xiàn)代化，是指從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代化社會發(fā)展的過程中政治領(lǐng)域所發(fā)生的一系列顯著的變化，它使政治管理職能及治理能力和社會化大生產(chǎn)與市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)，并得到明顯的改進、提升，更具有合理性、規(guī)范性和能動性。中國是發(fā)展中國家，自結(jié)束“文化大革命”后，重新踏上建設(shè)現(xiàn)代化的征程。我國的現(xiàn)代化建設(shè)，不僅是農(nóng)業(yè)、工業(yè)、國防和科學(xué)技術(shù)的現(xiàn)代化，而且也是與之相伴隨的經(jīng)濟制度、政治制度、文化制度和人的觀念的現(xiàn)代化。20多年來中國設(shè)定的政治現(xiàn)代化的目標(biāo)表現(xiàn)為以下10化。
1、政治民主化。政治民主化是政治現(xiàn)代化的靈魂和主旋律，政治現(xiàn)代化的過程，實質(zhì)就是政治民主化的過程。它是政治專制主義的對立物。是從帝王政治走向公民政治，公民成為政治的主體角色，享有參加所有政治過程的平等、自由和競爭的權(quán)利。早在資產(chǎn)階級進行反封建的斗爭中，人民就成為取得各項民主政治權(quán)利的決定性力量，并爭得一定的成果。建設(shè)高度的民主政治，是社會主義社會的根本目標(biāo)之一，它更加強調(diào)人民當(dāng)家作主，是政治民主化的最高形態(tài)。社會主義社會的政治民主化不僅注重民主的真實內(nèi)容，而且注重民主的具體形式。它必然要建立完善的表達(dá)各種政治要求、政治利益，實現(xiàn)政治協(xié)調(diào)的社會民主機制。
2、政治法制化。政治法制化是政治現(xiàn)代化的制度保障，意味著政治統(tǒng)治從人治轉(zhuǎn)向法治。政治法制化包含互為關(guān)聯(lián)的兩項內(nèi)容：一是通過政治立法，用完備的法律體系來規(guī)范政治管理，使整個政治管理在法律規(guī)定的范圍內(nèi)進行，即做到政治立法、有法可依；
二是運用法律進行政治管理，通過政治執(zhí)法實現(xiàn)政治的管理職能，也即做到執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。政治管理法制化，歸根到底就是“有法必依，違法必究，執(zhí)法必嚴(yán)，在法律面前人人平等�！保�1）做到了政治立法，依法治國，也就實現(xiàn)了政治管理法制化。
3、政治分權(quán)化�，F(xiàn)代社會的政治分權(quán)化與傳統(tǒng)社會的政治集權(quán)化形成鮮明的對比和優(yōu)勢。經(jīng)濟現(xiàn)代化進程中出現(xiàn)的市場經(jīng)濟發(fā)展、社會自組織能力增強的張力，必然要沖破“全能政治”即一切權(quán)力集于中央、一切聽命于中央的政治模式。在傳統(tǒng)社會主義政治體制中，同樣存在高度集權(quán)的弊端，黨政不分、以黨代政，政企不分、以政代企，“各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，都管了很多不該管、管不好、管不了的事”，這些事，“放在企業(yè)、事業(yè)、社會單位”，“本來可以很好辦，但是統(tǒng)統(tǒng)拿到黨政領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)、拿到中央部門來，就很難辦。誰也沒有這樣的神通，能夠辦這么繁重而生疏的事情�！保�2）實行黨政分開、中央向地方、地方向地方逐級下放權(quán)力，是政治現(xiàn)代化的大勢所趨。政治分權(quán)化是對權(quán)力分解所作出的層級和責(zé)任的制度安排，它并不排斥或削弱政治集中，而是政治權(quán)力集中與分散的辨證統(tǒng)一。
4、政治公開化。政治公開化掃除了政治封閉性、神秘化的色彩，使政治生活具有清晰度、透明感�，F(xiàn)代化社會是開放的社會，政治上的開放，就是要用多種形式讓公民了解政治家活動的情況，了解國家的政治事務(wù)，了解國際的政治動向。除屬國家機密之外，任何政治生活行為本身沒有理由對民眾加以保密、封鎖或隱瞞。實行政治公開化，是基于政治的公共性質(zhì)和公民有知情權(quán)的政治理念。對于社會主義國家來說，政治公開化還是一種最真實、徹底的公開化。馬克思在評價巴黎公社時指出：“公社公布了自己的言論和行動，它把自己的一切缺點都告訴民眾�！保�3）黨的十三大報告也指出：“提高領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的開放程度，重大問題讓人民知道，重大問題經(jīng)人民討論�！�
5、政治參與化。政治參與化是政治生活活躍和普及化的表現(xiàn)，公民能夠合法性、經(jīng)常性、廣泛性地參政議政，形成社會性的政治行為。由于政治參與是自愿的、自覺的，并且是選擇性的行為，因而它需要公民增強政治責(zé)任感，具有政治主體意識，積極、主動地參與影響國家政治事務(wù)的活動。政治參與已成為現(xiàn)代國家保持社會穩(wěn)定、統(tǒng)一的重要手段，如全民公決，最大范圍地動員起全體公民，對重大的、棘手的問題作出自己的決斷，依據(jù)大多數(shù)人的意愿辦事，化解了曠日持久的政治沖突。在社會主義國家里，政治參與是人民群眾享有管理國家的政治權(quán)利的鮮明體現(xiàn)，隨著政治現(xiàn)代化進程的發(fā)展，人民群眾的政治參與水平將不斷提高。
6、政治監(jiān)督化。政治監(jiān)督即對政治權(quán)力實行嚴(yán)密、有效的的監(jiān)控、制約，是現(xiàn)代化社會與傳統(tǒng)社會的顯著區(qū)別。不容否認(rèn)，任何不受監(jiān)督的權(quán)力一定會導(dǎo)致腐敗。監(jiān)督機制不完善，監(jiān)督渠道不暢通，也都會給權(quán)力腐敗留下空隙。政治權(quán)力機構(gòu)及領(lǐng)導(dǎo)人本身廉潔形象的塑造，有賴于監(jiān)督的力度與深度。完善的政治監(jiān)督主要包括：法律監(jiān)督、黨紀(jì)監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等。要建立專門的監(jiān)督機構(gòu)。必須把自上而下的監(jiān)督和自下而上的監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督機制完善起來。
7、政治決策科學(xué)化�，F(xiàn)代化社會的政治決策科學(xué)化，是相對于傳統(tǒng)社會的政治決策經(jīng)驗化而言的，它為社會現(xiàn)代化進程中分工越來越細(xì)、綜合性越來越強、情況越來越復(fù)雜所要求。面對紛紜多變的現(xiàn)代社會，經(jīng)驗決策顯然無法駕馭整個局面，迫切需要一套科學(xué)的決策體系。政治決策從經(jīng)驗階段發(fā)展至科學(xué)化階段，主要表現(xiàn)為政治決策由個人決策走向集體決策，由單純的定性分析走向定性與定量結(jié)合的分析，由僅僅注意決策的結(jié)果到注重決策的全過程。政治決策科學(xué)化，包括決策過程的民主性、決策程序的制度性和決策方法的科學(xué)性。
8、政治管理效能化�，F(xiàn)代化社會節(jié)奏加快，市場經(jīng)濟注重效率，因此也要求政治管理實現(xiàn)效能化。執(zhí)政黨和政府的管理工作，要有更多的活力，更多的創(chuàng)新精神，進一步提升政治效率，才能在信息紛至沓來，情況瞬息萬變的條件下，及時作出政治決策，及時處理政治事務(wù)，取得良好的政治效益，發(fā)揮政治管理的優(yōu)勢。政治效能問題，關(guān)系一個國家現(xiàn)代化建設(shè)速度的快慢。進入現(xiàn)代化建設(shè)新時期后，鄧小平深感政治效率問題的重要性。他指出：“現(xiàn)在國際國內(nèi)普遍都感覺到我們?nèi)烁∮谑�，官僚主義，辦事拖拉，到處靠開會畫圈過日子，許多問題一個電話就可以解決的，拖到半年解決不了。這樣還搞什么四個現(xiàn)代化！所以好多外國人說，中國這樣搞四個現(xiàn)代化沒有希望。國內(nèi)的人民也有這個議論�！保�4）而環(huán)顧“現(xiàn)在的世界，人類進步一日千里，科學(xué)技術(shù)方面更是這樣，落后一年，趕都難趕上。所以必須解決效率問題。”（5）
9、政治官員普選化。現(xiàn)代國家對主要政治首腦和民意代表實行普選制、任期制，按時選舉、定期更換。普選制成為實現(xiàn)公民民主選舉權(quán)利的形式。社會主義國家并不反對普選制，巴黎公社就實行了普選制。普選制與國家和公民一定的經(jīng)濟、政治、文化水平有關(guān)，鄧小平在1987年時根據(jù)當(dāng)時中國經(jīng)濟、政治、文化的狀況曾經(jīng)預(yù)測， 經(jīng)過某些階段發(fā)展，我國“大陸在下個世紀(jì)，經(jīng)過半個世紀(jì)以后可以實行普選。”（6）從那時以來，中國的經(jīng)濟文化事業(yè)又以很快的速度發(fā)展，應(yīng)該說已有了適當(dāng)提前實行普選制的可能。
10、政府機構(gòu)精簡化。
精簡政府行政機構(gòu)是當(dāng)代國家政治現(xiàn)代化的重要舉措。政府行政機構(gòu)龐大，造成財政開支不堪重負(fù)，勢必阻滯經(jīng)濟與社會的發(fā)展。世界各國政府都不斷地致力于行政機構(gòu)精簡化。我國在80年代初，開始了以政治體制改革為推動力的行政機構(gòu)改革。鄧小平指出，今后一個長時期，至少是到本世紀(jì)末的近二十年內(nèi)，必須抓緊四項工作，其中第一件就是“進行機構(gòu)改革和經(jīng)濟體制改革” （7），凸現(xiàn)了精簡政府行政機構(gòu)在現(xiàn)代化進程中的顯著地位。精簡政府行政機構(gòu)不單純是機構(gòu)數(shù)量上的變動、組合、減少， 而是由一系列環(huán)節(jié)構(gòu)成的全方位的系統(tǒng)工程，是“全面的機構(gòu)改革”，造成一個精干、廉價的政府。
政治體制改革的基本成果
由于中國原有政治體制改革照搬“蘇聯(lián)模式”，存在嚴(yán)重弊端。實行政治體制改革，是實現(xiàn)政治現(xiàn)代化的基本途徑。20多年來中國政治體制改革的持續(xù)發(fā)展，已使政治領(lǐng)域發(fā)生了顯著變化，取得了豐碩的成果�，F(xiàn)擇其大端，分8個方面24項作粗略的歸納：
�。ㄒ唬╆P(guān)于政黨與政府的關(guān)系
對政黨、政府性質(zhì)的準(zhǔn)確認(rèn)識 正確處理黨政關(guān)系，必須首先區(qū)分黨政的不同性質(zhì)。政治體制改革以來，人們對黨和政府的性質(zhì)進行了深刻的探討，達(dá)成了共識：黨的性質(zhì)在于，黨是以奪取政權(quán)、鞏固政權(quán)為目的的政治組織，黨本身不是政權(quán)機關(guān)，它圍繞政權(quán)問題展開活動；
政府則是政權(quán)機關(guān)、國家機器，直接行使統(tǒng)治和管理權(quán)。在共產(chǎn)黨居于執(zhí)政黨的地位、掌握了國家政權(quán)之后，如果黨直接行使政權(quán)機關(guān)權(quán)力，實際上把黨的性質(zhì)等同于國家政權(quán)機關(guān)本身。這一方面使黨陷于行政管理的瑣碎事務(wù)之中，妨礙了對整個國家進行整體的領(lǐng)導(dǎo)；
另一方面也導(dǎo)致政權(quán)機關(guān)的混亂，出現(xiàn)機構(gòu)重疊、官僚主義的現(xiàn)象。在明確黨政的不同性質(zhì)后，我國解決了黨政關(guān)系中黨的權(quán)力過于集中的問題。
黨的領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)涵科學(xué)化 實行政治體制改革后，中國改變了黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)體制，即黨無所不能、事無巨細(xì)地對一切進行領(lǐng)導(dǎo)的格局，對黨的領(lǐng)導(dǎo)作出了科學(xué)定位：一是黨的領(lǐng)導(dǎo)是最高層次的領(lǐng)導(dǎo)，是政治原則、政治方向和重大決策的領(lǐng)導(dǎo)；
二是黨向國家政權(quán)機關(guān)推薦重要干部，同時向國家機關(guān)中的黨組委派干部，以實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)；
三是黨通過自己的組織和黨員，起先鋒模范作用，做好人民群眾的思想政治工作，教育和動員人民群眾在國家政權(quán)機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)下進行社會主義建設(shè)；
四是黨要管黨，對自己的干部和黨員加強監(jiān)督。這些關(guān)于黨的領(lǐng)導(dǎo)的基本內(nèi)涵規(guī)定，保證了政權(quán)機關(guān)在國家政治生活中的獨立地位和自主性。
黨的領(lǐng)導(dǎo)制度規(guī)范化 十一屆三中全會后，中共健全民主集中制，實行了集體接班、集體領(lǐng)導(dǎo)制度，徹底否定了個人接班、個人集權(quán)專斷的錯誤做法。十一屆五中全會成立的中央書記處，開創(chuàng)了新時期中共高層領(lǐng)導(dǎo)更迭的有序形式。黨對各級黨組織的工作制度，都作出了明確規(guī)定，建立了各級黨的紀(jì)律檢查委員會，保證了黨的集體領(lǐng)導(dǎo)和決策科學(xué)化、管理監(jiān)督民主化。
政府行政職權(quán)得以加強 隨著黨組織不再干涉和包辦具體行政事務(wù)， 從中央到地方“建立各級政府自上而下的強有力的工作系統(tǒng)，管好政府職權(quán)范圍的工作”（8）, “凡屬政府職權(quán)范圍內(nèi)的工作，都由國務(wù)院和地方各級政府討論決定和發(fā)布文件，不再由黨中央和各級地方黨委發(fā)指示、作決定” （9）,政府真正行使了行政職權(quán)。現(xiàn)在，我國的各級政府已成為行政管理的中心，建立了嚴(yán)格的行政管理規(guī)章制度，實行行政首長負(fù)責(zé)制。
�。ǘ╆P(guān)于政府與經(jīng)濟社會的關(guān)系
對政企關(guān)系的全新調(diào)整 在傳統(tǒng)社會主義的政企關(guān)系格局中，政府直接管理企業(yè)，以政代企成為普遍現(xiàn)象，企業(yè)不過是政府的附屬物。新的政企關(guān)系確認(rèn)，政府與企業(yè)必須分開，把企業(yè)推向市場，成為市場經(jīng)濟的主體；
必須建立產(chǎn)權(quán)關(guān)系清晰、經(jīng)營權(quán)責(zé)明確、實施科學(xué)管理的現(xiàn)代企業(yè)制度。政府不能干預(yù)企業(yè)內(nèi)部的生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)，政府只是通過制定市場規(guī)則、稅收制度等法定政策，從外部調(diào)控企業(yè)。對于國有企業(yè)來說，情況特殊一些，國家作為國有企業(yè)的出資者，享有出資額的收益權(quán)、重大決策權(quán)和選擇管理者、對企業(yè)的資產(chǎn)和經(jīng)營活動進行監(jiān)管的權(quán)利。
政府經(jīng)濟角色的正位 政府具有經(jīng)濟管理職能。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，政府經(jīng)濟管理角色已被認(rèn)定為，制定經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略、宏觀經(jīng)濟調(diào)控政策和解決“市場失靈”問題。制定經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略和經(jīng)濟宏觀調(diào)控政策，是社會主義國家經(jīng)濟職能的主要體現(xiàn)，除此外，政府要放棄微觀經(jīng)濟管理方式。由于市場不能有效地解決公共物品和公共服務(wù)，政府還要承當(dāng)提供公共物品和公共服務(wù)的責(zé)任。例如，由政府來舉辦公共工程，發(fā)展高速公路、電信網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施。
政府社會角色的正位 政府具有社會管理職能。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，政府的社會管理職能有待進一步加強，(點擊此處閱讀下一頁)
政府對失業(yè)、住房、災(zāi)救、貧困人口等問題的解決，以及社會治安、醫(yī)療衛(wèi)生、教育科技、文化體育等事業(yè)的發(fā)展，都要制定正確的政策。政府為解決社會問題而制定的政策，要有利于社會的安定團結(jié)和市場經(jīng)濟的發(fā)展。同時，不能如過去那樣一切都由政府大包大攬。應(yīng)通過政府發(fā)動社會力量，調(diào)動各方面的積極性介入。
（三）關(guān)于政體組織形式和國家結(jié)構(gòu)形式
人民代表大會組織形式的改革發(fā)展 人民代表大會制度作為我國人民群眾當(dāng)家作主的根本政治制度，不容更變；
但人民代表大會作為政權(quán)組織體制，則是可以進行改革的。十一屆三中全會以來實行了如下改革：將縣的人大代表改由選民直接選舉；
在縣和縣級以上的地方各級人民代表大會設(shè)立常委會；
擴大和加強全國人大常委會的職權(quán)和組織，賦予制定除基本法之外的一切法律的權(quán)力；
賦予地方省、市、自治區(qū)和部分較大的市的人大及其常委會制定和頒布地方性法規(guī)的權(quán)力；
加強人大對行政、財經(jīng)、司法、檢察工作的監(jiān)督力度；
建立人大代表與選民聯(lián)系制度。這些改革，提高了人大的聲望和權(quán)威。
“一國兩制”的提出和實行 國家結(jié)構(gòu)形式作為國體的外在表現(xiàn)形式，也是可以改革調(diào)整的。我國是一個實行單一制結(jié)構(gòu)的社會主義國家。即由若干個地方行政區(qū)域構(gòu)成的在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的主權(quán)國家。我國實行全國性的事務(wù)由中央集中管理、地方性的事務(wù)由地方自治管理。在對外關(guān)系中以國家整體為國際法的主體。進入新時期后，為了解決香港、澳門、臺灣回歸祖國的現(xiàn)實途徑問題，我國創(chuàng)造性地提出“一國兩制”的大政方針，設(shè)立了特別行政區(qū)。特別行政區(qū)保留原來的社會制度和體制不變，有的甚至還可以保留政黨、軍隊系統(tǒng)，享有行政管理權(quán)、立法權(quán)、獨立的司法權(quán)和終審權(quán)，以及一定的外事權(quán)。這些權(quán)力體現(xiàn)了高度的自治權(quán)，擁有與聯(lián)邦制成員國或邦聯(lián)國某些方面相同的的權(quán)力�！耙粐鴥芍啤钡膶嵭校怪袊膰医Y(jié)構(gòu)發(fā)生了新變化，形成一種創(chuàng)新的國家結(jié)構(gòu)形式，即帶有復(fù)合制某些特征的單一制國家形式。
政社分開建立鄉(xiāng)政權(quán) 我國農(nóng)村基層政權(quán)曾長期實行人民公社體制。人民公社既是政權(quán)組織，又是經(jīng)濟組織，二者合一。1982年制定的《憲法》，廢除了政社合一的人民公社體制以及把生產(chǎn)隊作為一級政權(quán)組織的規(guī)定，決定設(shè)立鄉(xiāng)政權(quán)。村民委員會和城鎮(zhèn)居民委員會是群眾自治性組織。這是我國國家政治體制的一項重大改革，它使基層政權(quán)體制和邊界的劃分更加合理、清楚，更有利于向民主化的方向發(fā)展。
�。ㄋ模╆P(guān)于中央和地方的關(guān)系
中央向地方下放權(quán)力 為了改變中央權(quán)力過于集中的情況，改革開放以來，中央持續(xù)地向地方下放權(quán)力。在下放經(jīng)濟管理權(quán)力方面，中央放松對企業(yè)的控制，把“條條”直接管理的企業(yè)交給地方、交給市場；
打破統(tǒng)收統(tǒng)支的財政體制，代之以國稅和地稅的分稅制；
實行經(jīng)濟特區(qū)、沿海城市和計劃單列市的特殊政策，加快不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展速度。在下放政治管理權(quán)限方面，改革中央高度集權(quán)式的立法體制，變一級立法體制為中央和地方二級立法體制；
頒布《民族區(qū)域自治法》，規(guī)定民族自治地方的自治機關(guān)可根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況貫徹國家的政策，并在政治、經(jīng)濟、文化和社會事務(wù)方面，享有較一般地區(qū)更為充分的自治權(quán)。
中央對地方調(diào)控能力的加強 中央在向地方下放權(quán)力的同時，又加強了對地方的宏觀調(diào)控，主要表現(xiàn)為中央適當(dāng)集中了財權(quán)。發(fā)展下去，中央財政實力地位將真正得到鞏固，并為中央有效進行宏觀調(diào)控，提供雄厚的財力保證。
（五）關(guān)于機構(gòu)改革
中央政府機構(gòu)改革 改革開放以來的20年，中國先后進行了四次機構(gòu)改革，其中以1998年下半年展開的機構(gòu)改革，思路最為清晰、正確，成效也最大。這次機構(gòu)改革以轉(zhuǎn)變政府職能為核心，由對經(jīng)濟社會微觀的控制轉(zhuǎn)向宏觀控制，調(diào)整和減少專業(yè)經(jīng)濟部門，改組綜合經(jīng)濟部門為宏觀調(diào)控部門。國務(wù)院撤消了11個部委，由原來的40個部委減為29個，部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)精簡1/4, 對全國國家機關(guān)的530.7萬公務(wù)員裁減量占人員編制總數(shù)的一半。這次機構(gòu)改革經(jīng)過半年時間就基本完成了。
地方政府機構(gòu)改革 在中央政府機構(gòu)改革基本完成后，1999年7月啟動了地方政府機構(gòu)改革。地方各級政府系統(tǒng)現(xiàn)有行政編制518萬人，實有548萬人。各地編制要達(dá)到與國務(wù)院精簡的同等水平，即50%左右。人員精簡不是按目前的實有數(shù)精簡，而是按原定的編制數(shù)精簡。重點是精簡各級機關(guān)，大城市政府工作機關(guān)一般由55個精簡為40個；
中等城市為30個；
小城市22個；
較大的縣為22個；
中等縣為18個；
小縣為14個。
黨的中央機構(gòu)改革 根據(jù)中共十五大和十五屆二中全會關(guān)于推進機構(gòu)改革的方針原則與總體部署，繼政府機構(gòu)改革之后，1999年7月，中共中央決定進行黨中央部門機構(gòu)改革，這是新時期以來的第一次。這次黨的中央機構(gòu)改革，大的部門格局維持不變，但是，為了適應(yīng)當(dāng)前形勢的變化和黨的中心工作的需要，要進一步理順職能關(guān)系，精簡、調(diào)整內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制，優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，增強機關(guān)活力。
（六）關(guān)于干部人事制度改革
廢除干部職務(wù)終身制 新時期政治體制改革是以干部制度改革為突破口的，而干部制度改革則是從破除黨和國家干部職務(wù)終身制著手。鄧小平指出：“我們過去的一些制度，實際上受了封建主義的影響，包括個人迷信、家長制或家長作風(fēng)，甚至包括干部職務(wù)終身制。我們現(xiàn)在正在研究避免重復(fù)這種現(xiàn)象，準(zhǔn)備從改革制度入手�！保�10）鄧小平強調(diào)：“任何領(lǐng)導(dǎo)干部的任職都不能是無限期的�！保�11）1981年6月，《關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》明確宣布，“黨決定廢除領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)實際上存在的終身制”。1982年，中共中央作出了《關(guān)于建立老干部退休制度的決定》。1982年12月，《憲法》規(guī)定，各種國家最高職務(wù)的每屆任期為五年，連選連任，但不得超過兩屆。這就以國家大法的形式廢除了終身制。
建立健全干部的各項管理制度 主要有：干部選舉制度，選舉形式分直接選舉和間接選舉兩種，兩種選舉形式都采取差額選舉的辦法，村民委員會的干部還采取“海選”的辦法；
干部公開選拔、競爭上崗制度，中組部提出適用于公開選拔的職務(wù)有中央、國家機關(guān)的正副司局長和地方省、地、縣級黨委、政府工作部門的副職領(lǐng)導(dǎo)干部。人事部提出，實行干部職位競爭上崗。公開選拔、競爭上崗的程序一般是，公開職位和條件，進行考試和組織考察，公布考試、考察和錄取結(jié)果；
干部公示制度，對擬提拔的干部名單，張榜公布，征求廣大群眾意見。此外，還建立健全了干部的培訓(xùn)、輪換、交流、監(jiān)督、分級分類管理等制度。
建立國家公務(wù)員制度 中共十三大明確指出，“干部制度改革的重點，是建立國家公務(wù)員制度”。1993年8月, 國務(wù)院頒布了《國家公務(wù)員暫行條例》，開始用法定考試、公開競爭、擇優(yōu)錄取的方法錄取國家公務(wù)員，對公務(wù)員實行6種管理機制：法制化管理機制、職位分類機制、激勵競爭機制、新陳代謝機制、廉政約束機制和民主監(jiān)督機制。1994年9月，以培訓(xùn)高中級公務(wù)員為主要任務(wù)的國家行政學(xué)院正式成立，開始對公務(wù)員進行正規(guī)化培訓(xùn)工作。
（七）關(guān)于民主政治建設(shè)
規(guī)定了社會主義民主政治建設(shè)的目標(biāo) 進入新時期后不久，鄧小平就提出，沒有民主就沒有社會主義和社會主義的現(xiàn)代化。他指出：“社會主義愈發(fā)展，民主也愈發(fā)展。”（12）要“發(fā)展高度的社會主義民主” （13）。鄧小平還進一步指出：“我們進行社會主義現(xiàn)代化建設(shè)，是要在經(jīng)濟上趕上發(fā)達(dá)的資本主義國家，在政治上創(chuàng)造比資本主義國家的民主更高更切實的民主，并且造就比這些國家更多更優(yōu)秀的人才�！保�14）據(jù)此，中共十二大把建設(shè)高度的社會主義民主，作為社會主義建設(shè)的一個根本目標(biāo)和根本任務(wù)之一。這標(biāo)志著對民主問題的認(rèn)識達(dá)到了前所未有的深度。
加強和完善共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作制度 隨著新時期的到來，我國現(xiàn)存的8個民主黨派不僅走出了“文革”的陰影，而且改變了過去只是單純議政的角色，政治地位得到了提升，被確認(rèn)為參政黨，建立了共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作制度。各民主黨派參加了以共產(chǎn)黨為核心的各級人民政權(quán)工作，不少人士還擔(dān)任了領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。
擴大社會的基層民主 社會主義民主政治建設(shè)的一個重要層面是社會基層民主建設(shè)。改革開放20多年來，擴大社會的基層民主，保證人民群眾直接行使民主權(quán)利，構(gòu)成最廣泛的社會實踐。城鄉(xiāng)基層政權(quán)機關(guān)和基層群眾性自治組織，健全了民主選舉制度。農(nóng)村村民委員會實行政務(wù)和財務(wù)公開，讓群眾參與討論和決定基層公共事務(wù)和公益事業(yè)，對干部實行民主監(jiān)督。企業(yè)職代會、城鎮(zhèn)居委會以及其他群眾團體，都在社會民主政治活動中起到積極作用。
公民權(quán)利得到有效保證 公民個人權(quán)利的發(fā)展，構(gòu)成社會主義民主政治建設(shè)的主體，是衡量民主政治進步的尺度。公民“享有廣泛的權(quán)利和自由，尊重和保障人權(quán)”的原則已得到確認(rèn)。公民在城市與農(nóng)村之間的自由流動，公民出國留學(xué)、探親、旅游，以及公民自由選擇職業(yè)等權(quán)利，都有了長足的擴展。公民的言論自由，也有了明顯發(fā)展，尤其在非正式場合，更是暢所欲言、毫無拘束。
�。ò耍╆P(guān)于法律制度建設(shè)
提出了依法治國的基本方略 沒有法制，就沒有民主。改革開放之初，針對過去政治生活中權(quán)比法大的現(xiàn)象，鄧小平指出，不能把“領(lǐng)導(dǎo)人說的話當(dāng)作‘法’，不贊成領(lǐng)導(dǎo)人說的話就叫做‘違法’，領(lǐng)導(dǎo)人說的話改變了，‘法’也就跟著改變�！保�15）要“做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究�！保�16）“不管誰犯了法，都要由公安機關(guān)依法偵查，司法機關(guān)依法辦理，任何人都不許干擾法律的實施，任何人犯了法都不能逍遙法外�！保�17）由此奠定了法比權(quán)大、法律至上、依法治國的思想基礎(chǔ)。1982年中共十二大《黨章》規(guī)定，“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”�！稇椃ā芬惨�(guī)定，包括共產(chǎn)黨在內(nèi)的政黨，都“必須以憲法為根本的活動準(zhǔn)則”，“一切違反憲法和法律的行為必須予以追究。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)�！敝泄彩宕笞罱K確立了“依法治國，是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略”。
法制建設(shè)取得了可喜成就 改革開放的20多年，也是法律法規(guī)建設(shè)的20多年。從1978年到1997年，全國人大共制定法律和有關(guān)法律問題的決定318件，國務(wù)院制定的行政法規(guī)750多件，地方人大制定地方性法規(guī)5300多件。現(xiàn)在我國已形成比較完備的法律制度體系。尤其在黨風(fēng)廉政方面，法規(guī)制度建設(shè)有了突破性進展，例如：《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》、《關(guān)于高級干部生活待遇的若干規(guī)定》、《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則（試行）》、《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例（試行）》、《中華人民共和國行政監(jiān)察法》等，構(gòu)成一套黨風(fēng)廉政法規(guī)體系。
政治體制改革的未來構(gòu)想
我們即將跨入21世紀(jì)，政治體制改革也面臨著下一世紀(jì)新發(fā)展的問題。從我國的實際情況出發(fā)，也從世界范圍的改革比較出發(fā)，應(yīng)該肯定中國政治體制改革是非常成功的。中國政治體制改革的成功，緣于指導(dǎo)思想的正確。因此，在對新世紀(jì)中國政治體制改革的發(fā)展作出構(gòu)想時，首先必須從20多年政治體制改革的實踐得出一些重要認(rèn)識，以作為基本依據(jù)。
�。ㄒ唬┱_把握經(jīng)濟體制改革與政治體制改革的關(guān)系
我國確立的社會主義市場經(jīng)濟體制，是政治體制改革的基礎(chǔ)。
經(jīng)濟發(fā)展是政治發(fā)展的驅(qū)動力，政治發(fā)展是經(jīng)濟發(fā)展的根本保證。鄧小平堅決主張經(jīng)濟建設(shè)是壓倒一切的中心任務(wù)，堅決反對任何脫離經(jīng)濟發(fā)展、經(jīng)濟體制改革的實際而進行政治體制改革。這是把經(jīng)濟放置在第一位，無論如何都要予以優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略思想。
這種戰(zhàn)略思想決定了政治體制改革必須服從、圍繞著經(jīng)濟發(fā)展和經(jīng)濟體制改革的需要，即經(jīng)濟發(fā)展和經(jīng)濟體制改革需要進行哪些政治體制改革，就進行哪些方面的政治體制改革。這種戰(zhàn)略思想并不是把政治體制改革放在可有可無、完全被動的地位。相反，它指出在該進行政治體制改革時而不進行政治體制改革，就會造成對生產(chǎn)力和經(jīng)濟發(fā)展的阻礙和破壞，“現(xiàn)在經(jīng)濟體制改革每前進一步，都深深感到政治體制改革的必要性。不改革政治體制，就不能保障經(jīng)濟體制改革的成果，不能使經(jīng)濟體制改革繼續(xù)前進，就會阻礙生產(chǎn)力的發(fā)展，阻礙四個現(xiàn)代化的實現(xiàn)�！保�18）凸顯了政治體制改革在關(guān)鍵時刻所起的決定性的作用。這說明，政治體制改革一定不能滯后于經(jīng)濟體制改革，并要適時加大其力度，使二者互相配合、協(xié)調(diào)發(fā)展，(點擊此處閱讀下一頁)
處于最佳狀態(tài)。
�。ǘ┐_保中國共產(chǎn)黨對政治體制改革的領(lǐng)導(dǎo)和社會穩(wěn)定
中國的政治體制改革，必須在實行中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的條件下進行。毫無疑義，政治體制改革本身包含著對黨的領(lǐng)導(dǎo)體制進行改革，解決黨政分開的問題。但是，這種改革是以加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)為根本目的的，決不能以損害、敗壞黨的領(lǐng)導(dǎo)為代價，甚至忘乎所以地認(rèn)為黨是政治體制改革的障礙，可以不要黨的領(lǐng)導(dǎo)。這是因為，中國共產(chǎn)黨是中國實現(xiàn)現(xiàn)代化的政治樞紐點，是社會穩(wěn)定的基石保障。鄧小平認(rèn)為，中國要實現(xiàn)現(xiàn)代化，“最關(guān)鍵的問題是需要穩(wěn)定”，“如果沒有一個穩(wěn)定的環(huán)境，中國什么事情也干不成�！保�19）要保持社會穩(wěn)定，就不能離開黨的領(lǐng)導(dǎo)。當(dāng)然，黨要真正成為政治體制改革的領(lǐng)導(dǎo)者和推動力量，還要依靠自己的思想和行動來證實，關(guān)鍵是做到以下二點：其一是集中精力研究政治體制改革的實際問題，不能只是空講政治體制改革的原則、目的、重要性等；
其二是能夠拿出政治體制改革的部署方案，扎扎實實地推進政治體制改革。政治體制改革是否在前進，不必高談闊論，應(yīng)該由具體的政治體制改革實踐判定。
�。ㄈ┎扇∮梢椎诫y、以小帶大、允許試驗的改革策略
在80、90年代改革中，我國采取了制度創(chuàng)新、循序漸進、逐步深入的策略，保持了國家和社會的穩(wěn)定，避免了動蕩，這是最佳的路徑選擇。未來的政治體制改革總體上應(yīng)繼續(xù)采取這樣的策略，但要有一些新的變化和發(fā)展。所謂由易到難，是指選擇外圍阻力較小或者大家已經(jīng)形成共識的那些部分先改起，然后逐步深入到中心的、較艱難的部分；
以小帶大，是指有些繞不過去、必須觸及到的難題，應(yīng)從小范圍、小區(qū)域開始起步，再逐漸地擴展到大范圍、大區(qū)域；
允許試驗，是指政治體制改革固然要慎之又慎，但有些是慎之又慎所不能解決的事，應(yīng)允許先搞試驗，取得經(jīng)驗，再行推廣；
或一經(jīng)發(fā)現(xiàn)問題，及時給予糾正，不會釀成大錯。經(jīng)濟方面的改革，允許試驗，摸著石頭過河，政治方面的改革，同樣應(yīng)該允許試驗。
在理清了上述基本思路的同時，我們還要清醒地注意到，自90年代以來，我國的政治穩(wěn)定基本上不是建立在加大政治體制改革力度，加快政治現(xiàn)代化進程的基礎(chǔ)上，而主要依靠經(jīng)濟體制改革和經(jīng)濟發(fā)展，以及傳統(tǒng)的政治控制方式層面上。經(jīng)濟建設(shè)和經(jīng)濟體制改革這一手我們很有成就，以至我國現(xiàn)有政治統(tǒng)治和治理的合法性資源就在于，以經(jīng)濟建設(shè)為中心，國家經(jīng)濟狀況有良好的變遷，人民生活水平有很大的提高。這在很大程度上消解了人們對政治現(xiàn)狀的厭惡感，甚至培養(yǎng)了一種容忍情緒。但是，如果長期對政治體制改革注視不夠、措施不力，客觀上會導(dǎo)致不良政治因素積累越來越多，潛藏的政治不穩(wěn)態(tài)傾向也越來越嚴(yán)重，最終會阻礙經(jīng)濟改革，使經(jīng)濟發(fā)展難以為繼。因此，在經(jīng)濟發(fā)展中要不斷跟進政治體制改革。
本著以上這些認(rèn)識，除了我們要繼續(xù)推進80、90年代已經(jīng)展開的那些政治體制改革的內(nèi)容、鞏固已有的各項成果外，在21世紀(jì)的最初幾年里，作為政治體制改革的新的具體構(gòu)想，筆者特提出進行以下10項改革：
�。ㄒ唬┙∪泄颤h內(nèi)民主制度
中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，黨內(nèi)民主制度的改革、健全，始終是是推動全國政治體制改革的強有力條件和現(xiàn)實途徑。首先，要切實健全民主集中制，黨內(nèi)重大事情應(yīng)由全體黨員充分討論，然后由黨的代表大會或黨員大會表決。不能把重大決策權(quán)僅限定在黨委會、總支委員會、支委會內(nèi)，甚至由黨的書記一人說了算。其次，民主選舉黨的干部，實行公開競選，使思想品質(zhì)好工作能力強的人通過競爭取得黨的職位。改革的起點，可先選定縣級和縣級以下的基層組織。
�。ǘ┨岣叩胤近h的紀(jì)律檢查委員會的地位
目前，黨內(nèi)干部的腐敗現(xiàn)象比較嚴(yán)重，根本的出路在于加強黨的紀(jì)律檢查。黨的紀(jì)律檢查委員會應(yīng)保持相應(yīng)獨立的地位，才有可能發(fā)揮最大限度的紀(jì)律檢查作用。由于黨的紀(jì)律檢查委員會地位的問題比較復(fù)雜，這里先討論地方黨的紀(jì)律檢查委員會的地位問題�！饵h章》規(guī)定，“黨的地方各級紀(jì)律檢查委員會和基層紀(jì)律檢查委員會在同級黨的委員會和上級紀(jì)律檢查委員會雙重領(lǐng)導(dǎo)下進行工作�！边@就容易造成紀(jì)檢會受同級黨委的掣肘，不能很好地對同級黨委的第一把手及委員進行有效監(jiān)督。改進的方案是，地方各級黨的紀(jì)檢會免受同級黨委領(lǐng)導(dǎo)，采取由上一級紀(jì)檢會直接領(lǐng)導(dǎo)或同時受上級黨委的雙重領(lǐng)導(dǎo)為好。
�。ㄈ┚喌胤近h的機構(gòu)和工作人員
在黨中央部門機構(gòu)改革改革的形勢下，地方黨的機構(gòu)和人員精簡也應(yīng)啟動。原則上說，黨的機關(guān)從上層到下層的結(jié)構(gòu)，應(yīng)呈倒金字塔的合理結(jié)構(gòu)。越是到基層，黨的組織機構(gòu)應(yīng)越小，盡量減少專職黨務(wù)工作者，實行兼職制。
�。ㄋ模┙⑷舜笞杂膳月犞贫�
人民代表大會制度是人民群眾當(dāng)家做主的制度，人民代表大會舉行會議應(yīng)向民眾開放，歡迎民眾前往旁聽�，F(xiàn)在，全國人大和部分地方人大開放了一些會議，實行有組織、有計劃地安排各單位的有關(guān)人員參加旁聽。今后可以在這樣的基礎(chǔ)上作出進一步的改進：一是盡可能地開放更多的會議供旁聽；
二是在安排單位人員的同時，留出一定的席位給公民個人，愿意參加者就去領(lǐng)票，并逐步過渡到旁聽完全成為公民個人的行為。
�。ㄎ澹⿲嵭姓⻊�(wù)公開化
政務(wù)公開化掃除了政治封閉性、神秘化的色彩，使政治生活具有清晰度、透明感�，F(xiàn)代化社會是開放的社會，政治上的開放，就是要用多種形式讓公民了解政治家活動的情況，了解國家的政治事務(wù)，了解國際的政治動向。除屬國家機密之外，任何政治生活行為本身沒有理由對民眾加以保密、封鎖或隱瞞。黨的十三大報告指出：“提高領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的開放程度，重大問題讓人民知道，重大問題經(jīng)人民討論�！睂嵭姓⻊�(wù)公開化，是基于政治的公共性質(zhì)和公民有知情權(quán)的政治理念。
�。⿲嵭谢鶎诱䴔�(quán)競選
現(xiàn)在的黨政干部選拔制度仍有很大的弊端，干部的任職和升遷，在實際上已被簡化為由組織部門或人事部門有關(guān)人員考察內(nèi)定與某些領(lǐng)導(dǎo)人的直接拍板圈定。這就使得一批鉆營官職者采取種種經(jīng)濟的、政治的乃至生活方面的卑鄙手段，拉組織人事的關(guān)系，投某某領(lǐng)導(dǎo)之所好以達(dá)到目的�，F(xiàn)實中存在的跑官買官風(fēng)之盛，足以說明問題。長此以往，黨政干部隊伍勢必為精于權(quán)謀、阿諛逢迎、不學(xué)無術(shù)的庸人騙子所充斥，黨政肌體就會徹底腐敗瓦解。對此療救的方法是開展政治官員的競選制，先從基層政權(quán)的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長和縣（市）長做起。抗日戰(zhàn)爭時期，中國共產(chǎn)黨在抗日民主根據(jù)地陜甘寧邊區(qū)和晉察冀邊區(qū)曾實施過參議員和縣、鄉(xiāng)長的競選，效果很好。當(dāng)時毛澤東說：“在華北，已經(jīng)實行了民主政治。在那里，區(qū)長、鄉(xiāng)長、保甲長，多是民選的�？h長，有些也是民選的了，許多先進的人物和有為的青年，被選出來當(dāng)縣長了。”（20）現(xiàn)在應(yīng)恢復(fù)這樣的傳統(tǒng)做法。黨的組織部門和人事部門要以極大的精力組織競選活動，保證素質(zhì)高、能力強的共產(chǎn)黨候選人取得競選的勝利。
�。ㄆ撸┘訌娸浾摫O(jiān)督工作
對于黨內(nèi)外的違法違紀(jì)行為，必須采取系統(tǒng)的、全方位的監(jiān)督，其中一個重要的手段是加強輿論監(jiān)督，發(fā)揮輿論監(jiān)督的廣泛性、強烈性的特殊效用。加強輿論監(jiān)督，也應(yīng)先從地方起步，取得經(jīng)驗。搞好地方輿論監(jiān)督的難點和突破口在于，負(fù)責(zé)輿論監(jiān)督的機構(gòu)是否具有獨立性。從中國的國情出發(fā)，黨管輿論的原則必須堅持，黨是管理輿論的負(fù)責(zé)機構(gòu)。但是，具體到某縣、某市，如果輿論監(jiān)督同級黨委、政府需要由同級黨委和政府的批準(zhǔn)，輿論監(jiān)督就要打折扣。因此，負(fù)責(zé)管理輿論的機構(gòu)必須獨立，直屬上級黨委部門。
�。ò耍╅_展民意測驗工作
就黨和政府作出的重大決策，出臺的方針政策，以及黨政領(lǐng)導(dǎo)人的政績，定期展開規(guī)模調(diào)查、征求民意，是一件很有意義的事。老百姓的支持率和滿意度，是黨和政府工作的一面鏡子，反映出黨和政府的威信，能及時給黨和政府以警醒和激勵。開展民意測驗工作，可以由社會中介組織進行。
�。ň牛╊I(lǐng)導(dǎo)干部生活公開化
領(lǐng)導(dǎo)干部由于擔(dān)任社會公職，他們的個人生活也就與社會的經(jīng)濟、政治、文化活動密不可分，具有深刻的影響作用。正因為此，領(lǐng)導(dǎo)干部個人生活往往成為人們熱衷探尋的話題和一些人進攻的焦點。如果說一般社會成員的個人生活隱私權(quán)需要保護，領(lǐng)導(dǎo)干部個人生活則一定要公開化，置于社會的監(jiān)督之下。領(lǐng)導(dǎo)干部個人的收入、財產(chǎn)、納稅、住房、用車，以及道德操守等情況，都要有透明度。
�。ㄊ┨岣吖珓�(wù)員的工資收入
中國實行按勞分配為主體的分配制度，但在社會主義市場經(jīng)濟條件下，由于按勞分配的“勞”要與社會經(jīng)濟效益掛鉤，因此，同樣實行按勞分配原則的不同企業(yè)單位，報酬相差很大。國家公務(wù)員的工資制度要貫徹按勞分配的原則，究竟是參照按勞分配報酬高的水平，還是參照按勞分配報酬低的水平呢？從現(xiàn)實的的情況看，國家公務(wù)員的工資偏低，是參照了按勞分配報酬比較低的水平。適當(dāng)提高公務(wù)員的工資，參照按勞分配報酬高的企業(yè)人員的收入水平，使他們的生活水準(zhǔn)居于社會中上等程度，這對于反腐倡廉，客觀上起到積極的作用。
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注釋：
（1）（2）（4）（8）（9）（10）（11）（12）（13）（14）（15）（16）（17） 《鄧小平文選》第二卷，第254、328、262-263、321、339、348、331—332、168、208、322、146、146—147、332頁。
（3）《馬克思恩格斯選集》第2卷，第384頁。
（5）（6）（7）（18）（19）《鄧小平文選》第三卷，第180、220、3、176、348頁。
（20）《毛澤東選集》第二卷，第552頁。
原載《桂海論叢》2000年第1期，作者授權(quán)天益發(fā)布。
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