王海光：漫談?wù)�治體制改革的跬步

　　這些年來(lái)，不知是年紀(jì)大了，還是有關(guān)政治體制改革的策論見(jiàn)得多了，對(duì)那些指點(diǎn)江山的激揚(yáng)文字漸漸麻木起來(lái)。大不如十三大前后，談?wù)撈鹫�治體制改革的話題還有種莫名的興奮。近來(lái)偶聞的一些冠名政治體制改革的言論，實(shí)際說(shuō)的是行政體制改革。不僅“政治”的范圍不及過(guò)去，而且就行政體制改革而言，也多半是書(shū)生論政，大言煌煌，不著要領(lǐng)。在實(shí)際作為方面，只聽(tīng)天上雷聲響，不見(jiàn)地上雨下來(lái)。過(guò)去常言，一萬(wàn)句空洞口號(hào)，不如一個(gè)實(shí)際行動(dòng)。現(xiàn)在需要的不是大議論和大口號(hào)，而是具體可行的蛙步。

　　毋庸置疑，行政體制的問(wèn)題在政治體制改革中是最現(xiàn)實(shí)而具體的，人民非議也最多。行政是取之于民、用之于民的公共服務(wù)。提高行政效率，降低行政成本，讓人民群眾滿意，本是其應(yīng)有之義�，F(xiàn)在的情況卻是應(yīng)有之義沒(méi)有起到應(yīng)有之用，行政機(jī)構(gòu)疊床架屋，行政成本虛高不下，腐敗勢(shì)頭屢禁不止，人民群眾煩言不休。當(dāng)前是應(yīng)該立即著手行政體制的改革，減少行政層級(jí)，轉(zhuǎn)變政府職能，堵塞權(quán)力尋租的機(jī)會(huì)，提高公共服務(wù)的供給能力。盡管行政體制改革著眼點(diǎn)是權(quán)為民所用，但能夠真正做好了，也就體現(xiàn)了權(quán)為民所有，也可以說(shuō)這就是政治體制改革的內(nèi)容了。從人民群眾感同身受的問(wèn)題上看，行政體制改革無(wú)疑是當(dāng)務(wù)之需，當(dāng)務(wù)之急。

　　盡管在政治體制改革上，人們的認(rèn)識(shí)分歧很大，但在行政體制改革的問(wèn)題上，朝野的共識(shí)度是最高的。行政體制改革的規(guī)律歷來(lái)是，減人先減政，減政先減事。然而，當(dāng)行政體制改革一旦進(jìn)入操作層面，矛盾馬上就出來(lái)了。大家都是馬列主義上刺刀，守住自己，盯著別人。其中最容易想到，說(shuō)得最多的是基層行政的問(wèn)題，特別農(nóng)村基層行政的問(wèn)題。固然，農(nóng)村基層行政的問(wèn)題不少，有些也很大，但并不是根本。農(nóng)村基層行政的問(wèn)題，多半是上邊直接和間接造成的。現(xiàn)實(shí)的情況是，上面千條線，下頭一根針，各上級(jí)部門都向下壓任務(wù)，基層行政的負(fù)擔(dān)很重，基層干部苦不堪言。據(jù)筆者多年的調(diào)查研究，只要上面的事情能順理，下面的事情就能成章。

　　中國(guó)的國(guó)情是城鄉(xiāng)二元的社會(huì)結(jié)構(gòu)，發(fā)展極不均衡。那種試圖在落后的農(nóng)村首先進(jìn)行政改試驗(yàn)，以“農(nóng)村包圍城市”的方式推進(jìn)中國(guó)民主政治的想法，實(shí)踐證明是非�；奶坪陀字煽尚Φ摹，F(xiàn)在，這種論調(diào)已很少有人再唱，但是，這種把農(nóng)村作為解決城市問(wèn)題途徑的思維方式還是大有人在。企圖從農(nóng)村開(kāi)刀解決城市的問(wèn)題，從基層開(kāi)刀解決高層的問(wèn)題，以為是降低改革的風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)際是腦子長(zhǎng)瘤在腳上開(kāi)刀，上級(jí)有病下級(jí)吃藥。那種著力治理基層行政問(wèn)題的改革策論，就是這種思維的體現(xiàn)。他們不了解，基層行政在國(guó)家和社會(huì)之間具有雙重角色，對(duì)上負(fù)責(zé)和對(duì)下負(fù)責(zé)有著體制性沖突，往往是相互抵牾的，基層干部處在上擠下壓的夾縫中，替上級(jí)背罵名，處境非常尷尬。農(nóng)村基層行政的問(wèn)題為什么長(zhǎng)期不能解套，原因是在上面。所以，政治體制改革正確的大方向應(yīng)是“矛頭朝上”，必須先從文明程度高的城市，從高層，從中央做起。否則，就又會(huì)是一場(chǎng)政治作秀。

　　進(jìn)行政治體制改革，其方略可分為兩類，一類是“治國(guó)”方略；
一類是“齊家”方略。所謂“治國(guó)”方略，是關(guān)于國(guó)家權(quán)力配置的制度框架設(shè)計(jì)，如“三權(quán)分立”之類。所謂“齊家”方略，是充分認(rèn)可憲法的權(quán)威和現(xiàn)有制度框架的合理性，為了充分發(fā)揮制度效能而進(jìn)行的體制改革，目的是保障制度的運(yùn)行能夠名至實(shí)歸。在現(xiàn)行的政治制度安排是符合中國(guó)國(guó)情的大前提下，中央層面的改革目標(biāo)應(yīng)是從國(guó)家體制上解決名實(shí)問(wèn)題，這里主要是指中央國(guó)家機(jī)關(guān)各職能部門的規(guī)范事權(quán)，依法行政，強(qiáng)化責(zé)任，權(quán)力的監(jiān)督和權(quán)力的制衡，提高公共服務(wù)的效能。這是在國(guó)家行政意義上的“齊家”。

　　在國(guó)家權(quán)力配置的“條塊”格局中，中央國(guó)家各部委是縱向權(quán)力的“條條”，地方政府是橫向權(quán)力的“塊塊”�！皸l塊矛盾”由來(lái)已久�！皸l條”權(quán)力過(guò)強(qiáng)，會(huì)形成令出多門，“五龍治水”，地方無(wú)所適從；
“塊塊”權(quán)力過(guò)強(qiáng)，又會(huì)形成“尾大不掉”，中央政令不暢。“條塊矛盾”的實(shí)質(zhì)，是中央和地方的利益博弈。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，國(guó)家權(quán)力是體制內(nèi)的自我循環(huán)，“一放就亂、一收就死”是解不開(kāi)的體制死結(jié)。當(dāng)年毛澤東偏好“塊塊”，反對(duì)“條條專政”，強(qiáng)調(diào)給地方自主權(quán)，多有混亂。現(xiàn)在的情況大有不同，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，多元市場(chǎng)主體的形成，帶來(lái)了利益格局的明晰化。為增強(qiáng)國(guó)家的宏觀調(diào)控能力，原屬地方政府的許多權(quán)力收歸了中央各部門。“條條”們既有履行中央政府職能的一面，也有維護(hù)本部門利益的一面。在部門利益中，又有單位各自的利益。這十幾年來(lái)，部門利益在不斷自我強(qiáng)化，漸有“挾天子以令諸侯”之勢(shì)。在中央號(hào)令的旗幟上，往往帶有清晰可辨的部門利益印記�，F(xiàn)在，“條條”的數(shù)量之多，攬權(quán)范圍之廣，超過(guò)了過(guò)去的任何時(shí)期，相互之間形成不同的利益格局。地方政府的權(quán)力被“條條”分割，實(shí)際上是很不完整的。這種情況的嚴(yán)重性在于：造成了行政主體責(zé)、權(quán)、利的脫離，不僅損害了地方利益，也損害了中央的權(quán)威，平白增添了更多的權(quán)力尋租的機(jī)會(huì)。比較典型的一個(gè)例證是前些年的糧食流通體制改革：通過(guò)“條條”調(diào)控糧食，結(jié)果是挖了地方，騙了中央，肥了“條條”，坑了國(guó)家。所以，從問(wèn)題發(fā)生的主從關(guān)系上講，當(dāng)前的政治體制改革必須首先是中央層面的“齊家”，從改革“條條”的事權(quán)開(kāi)始，理順條塊關(guān)系，明晰權(quán)責(zé)，上行下效，全面提高公共服務(wù)的效能。

　　按照落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的要求，“條條”的改革也應(yīng)該是首當(dāng)其沖的。要真正實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，真正做到保護(hù)環(huán)境和資源的可持續(xù)發(fā)展，必須從現(xiàn)在的社會(huì)管理型政府轉(zhuǎn)為公共服務(wù)型政府。這種轉(zhuǎn)變，只能由中央國(guó)家機(jī)關(guān)來(lái)率先垂范，以規(guī)范的中央權(quán)力來(lái)規(guī)范地方。要從源頭上扭轉(zhuǎn)以GDP為核心、以政績(jī)?yōu)閷?dǎo)向的發(fā)展觀，首先要從“條條”做起。打破部門利益獨(dú)大的封建格局，弱化那些包攬社會(huì)事務(wù)的管理功能，加強(qiáng)監(jiān)督權(quán)力和制約權(quán)力的功能，降低權(quán)力尋租的機(jī)率。目前的當(dāng)務(wù)之急，也是立竿見(jiàn)影可操作的，是賦予審計(jì)、環(huán)保、統(tǒng)計(jì)、監(jiān)察等部門更高的權(quán)威，保證這些部門工作的獨(dú)立性，建立起一個(gè)以權(quán)力制衡權(quán)力的行政體制框架。

　　“條條”的改革，是一項(xiàng)技術(shù)性很強(qiáng)的工作。哪些權(quán)力該放，哪些權(quán)力改收，哪些職能要弱化，哪些職能要加強(qiáng)，都不能憑空而論，不能生套理論的應(yīng)然，也不能照搬國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，必須從中國(guó)國(guó)情的現(xiàn)實(shí)出發(fā)。這只能是一個(gè)在全社會(huì)參與中，不斷試錯(cuò)，不斷調(diào)整的過(guò)程。事實(shí)上，任何改革都有現(xiàn)實(shí)的局限性，設(shè)計(jì)都是不完善的，都需要在改革過(guò)程中不斷地調(diào)整。由于中國(guó)的社會(huì)中介組織缺乏必要的生長(zhǎng)空間，“條條”的存在具有現(xiàn)實(shí)的合理性。所以，“條條”的改革，尤其不能“一刀切”，必須分輕重，有緩急，主次有序，漸次進(jìn)行，積小成為大成。在這個(gè)以試錯(cuò)為導(dǎo)向的政府改革過(guò)程中，進(jìn)展的充分必要條件是加強(qiáng)政府和人民的互動(dòng)性，加強(qiáng)“條條”和“塊塊”的互動(dòng)性。其中關(guān)鍵在于，提高社會(huì)政治生活的透明度，擴(kuò)大公共權(quán)力操作的公開(kāi)性，建立健全人民能夠?qū)φ�府表達(dá)滿意不滿意的社會(huì)反饋機(jī)制。在這方面，新聞媒體的作用和社會(huì)自組織力量的良性生長(zhǎng)是至關(guān)重要的。也可以說(shuō)，“條條”的改革，對(duì)社會(huì)主義中的“社會(huì)”的成長(zhǎng)是有催生作用的。

　　改革是有風(fēng)險(xiǎn)，有成本的�！爸未髧�(guó)如烹小鮮”，最忌反復(fù)折騰。據(jù)這些年的改革經(jīng)驗(yàn)，在“條塊”權(quán)力的一“放”一“收”中，勢(shì)必形成爭(zhēng)權(quán)奪利，結(jié)果往往是一動(dòng)不如一靜。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)利益主體多元化、利益格局已經(jīng)形成的今天，任何權(quán)力的放與收，都會(huì)打破既定的利益格局；
任何改革措施的出臺(tái)，都會(huì)觸及一部分利益集團(tuán)。改革阻力比過(guò)去更大，利用改革損公肥私的機(jī)率更大，改革措施出臺(tái)的難度也更大。這或許就是改革越來(lái)越像是一個(gè)名詞的原因吧。改革的力度和風(fēng)險(xiǎn)是成正比的。特別是那些與人、財(cái)、物直接掛鉤的部門單位，位尊權(quán)重，政策性強(qiáng)，部門利益剛性，改革的阻力多，動(dòng)作的難度大。不是不能改、不要改，而是取決于對(duì)改革的政治風(fēng)險(xiǎn)有什么樣的預(yù)期。這種硬碰硬的改革，是需要政治魄力的。從規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的方法看改革，理想的改革措施是，正面影響力要大，實(shí)際觸動(dòng)面要小。也就是說(shuō)，避開(kāi)硬骨頭，專揀軟的捏。盡管這是在枝蔓根須上做文章，也并沒(méi)有什么不好，重要的是要保持住改革的勢(shì)態(tài)。改革的意義是行動(dòng)，哪怕是發(fā)生在一個(gè)局部的細(xì)微改革也是在動(dòng)。“務(wù)實(shí)”的單位難動(dòng)，那就先動(dòng)“務(wù)虛”的單位；
實(shí)權(quán)部門難動(dòng)，那就先動(dòng)無(wú)權(quán)部門；
管人、財(cái)、物的單位難動(dòng)，那就先動(dòng)意識(shí)形態(tài)的單位；
作為“條條”之首的機(jī)關(guān)單位難動(dòng)，那先動(dòng)教學(xué)、科研、學(xué)術(shù)這些離國(guó)家權(quán)力較遠(yuǎn)的部門。改革應(yīng)是一個(gè)動(dòng)詞，總得有所動(dòng)。

　　政治體制改革的內(nèi)容是非常豐富的。有大，有��；
有實(shí)，有虛；
需要有國(guó)是大文章，也需要有日常小策劃。政治體制改革的范圍廣大，不僅有國(guó)家層面上的政治，有單位層面上的政治，還有日常生活中的政治。在這三個(gè)層面上，盡管各自的問(wèn)題大有不同，但能夠一以貫之的還是權(quán)大法小，官重民輕。這是在根本上影響推進(jìn)民主政治的問(wèn)題。在這個(gè)問(wèn)題上，既能看到幾千年專制政治的歷史延續(xù)，也能看到社會(huì)利益集團(tuán)的利害關(guān)系；
既反映了制度的缺失，也反映了觀念的缺失。制度是觀念的物質(zhì)載體。改變制度，首先是改變觀念。觀念的改變，也要由制度來(lái)實(shí)現(xiàn)。辛亥革命的一個(gè)歷史教訓(xùn)是，在國(guó)家制度的變革中，如果舊觀念沒(méi)有改變，舊制度還會(huì)復(fù)辟的。相比國(guó)家政治，單位政治和日常政治，對(duì)人們政治觀念的影響更為直接，也更為現(xiàn)實(shí)。盡管在國(guó)家體制中，各單位的權(quán)重不同，但就影響社會(huì)政治倫理變化而言，每個(gè)單位在弱化“官本位”上的改革，都具有政治體制改革的意義。從這個(gè)意義上看，改革是不分大小的。通過(guò)在一個(gè)單位細(xì)部的改革，能夠在制度上弱化了“官本位”，樹(shù)立改變政風(fēng)的形象，也會(huì)產(chǎn)生啟發(fā)全局的作用。

　　上至一個(gè)國(guó)家，下至一個(gè)單位，官氣愈重，暮氣愈深，履行職責(zé)的功能愈弱。在體制改革的試錯(cuò)過(guò)程中，衡量一項(xiàng)改革具有創(chuàng)新價(jià)值的標(biāo)準(zhǔn)，是看改革能否淡化了“官本位”的特權(quán)意識(shí)，能否強(qiáng)化了以人為本的服務(wù)意識(shí)，能否更好地發(fā)揮本身的社會(huì)職能。就筆者所見(jiàn)，直言不諱地講，近些年來(lái)，“官本位”不是在弱化，反而在強(qiáng)化。以筆者所在的中央黨校為例，這是培訓(xùn)黨的高中級(jí)干部的教學(xué)科研單位，又有思想解放的傳統(tǒng)，理應(yīng)重知識(shí)、重學(xué)術(shù)。但現(xiàn)在以行政職務(wù)壟斷學(xué)術(shù)資源的情況反比過(guò)去更加嚴(yán)重，學(xué)術(shù)意識(shí)和理論勇氣大不如前。在“官本位”的行政導(dǎo)向下，以職務(wù)為權(quán)威，以會(huì)議為學(xué)術(shù)，以謀官為能事，以仕途為前程�！肮亠L(fēng)”所向，學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)體系混亂，熱衷于假、大、空、諛的出奇制勝，制造一些不見(jiàn)經(jīng)傳的概念名詞，研究一些不言自明的偽學(xué)術(shù)假問(wèn)題。“官風(fēng)”對(duì)學(xué)風(fēng)的敗壞，可見(jiàn)一斑。教研部門本是從事學(xué)術(shù)研究的，需要的是學(xué)術(shù)權(quán)威，行政的角色就是服務(wù)，完全可以取消職官，取消行政級(jí)別，實(shí)行民主治學(xué)。學(xué)術(shù)的本性是民主的。行政管理和學(xué)術(shù)管理完全是兩種不同的管理類型，世界各國(guó)從未有過(guò)以行政手段管理學(xué)術(shù)的成功先例。在學(xué)術(shù)管理中，民主制的優(yōu)勢(shì)可以充分實(shí)現(xiàn)，如競(jìng)選制、任期制、組閣制、委員會(huì)制、退免制、輪換制等等，都能運(yùn)用起來(lái)，中心目的是發(fā)揮知識(shí)的權(quán)威。這方面，國(guó)際上已經(jīng)有很多成熟的經(jīng)驗(yàn)。

　　上述例證旨在說(shuō)明，在政治體制改革的問(wèn)題上，不僅有國(guó)家的大文章，還有來(lái)自本部門、本單位的許許多多的小文章。這些小文章，對(duì)潛移默化地轉(zhuǎn)變我們“官本位”的政治倫理，建立專業(yè)化的職業(yè)倫理是非常必要的。與其勞心費(fèi)力地教育官員們知榮辱，不如以制度讓他們的椅子活動(dòng)起來(lái)，他們就自然知道該干什么了。這些具體到每個(gè)單位職能的制度設(shè)計(jì)，就是一篇篇的政改小文章。

　　簡(jiǎn)而言之，所謂政治體制的蛙步改革，是著眼于比較代價(jià)的漸進(jìn)改革，從風(fēng)險(xiǎn)最小，代價(jià)最少，最現(xiàn)實(shí)最可行的地方入手，規(guī)范公共權(quán)力的運(yùn)作，堵塞以權(quán)謀私的體制漏洞，提高服務(wù)社會(huì)的行政效率，改變“官本位”的政治倫理，明確社會(huì)職責(zé)的利益導(dǎo)向。改革的措施是不擇細(xì)微，簡(jiǎn)單易行。只有在不斷的改革行動(dòng)中，才能不斷地疏松被“官本位”板結(jié)已久的社會(huì)土壤，完成管理型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。當(dāng)前的改革，必須強(qiáng)調(diào)有所動(dòng)作，小動(dòng)作也是動(dòng)作，也具有恢復(fù)公信力的積極意義。只有在行動(dòng)中，才能使已變成名詞的改革，恢復(fù)其動(dòng)詞的本義。

　　2006-8-9

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