龔維斌：縣委書記的權力邊界及其約束

　　縣委書記的權力邊界在哪里？也就是說，縣委書記的權力有多大？這似乎不是一個問題。但是認真想想，卻很難回答清楚。回答這一問題，其實最有發(fā)言權的是縣委書記自己，他們對自己的位置和角色有很多體會。不過，縣委書記們的認知有很大差異，有人說，“我肩上的責任重大啊，要負責一方的經濟發(fā)展、社會穩(wěn)定和人民群眾的安居樂業(yè)”。有人說，“我的壓力大啊，要統攬全局，協調各方，老百姓的吃喝拉撤睡都得管�！边�有的縣委書記抱怨說，現在縣級越來越不是一個完整的政權機構，很多權力被上面收走了，縣委書記頭上頂著多項“一票否決”。有的縣委書記酒后駕車被交警制止后，當著圍觀的上百名群眾惡狠狠地說，“我是縣委書記，是一把手，老子不怕”，似乎他能夠“上管天，下管地，中間管空氣”。為了推進拆遷工作，有的縣委書記公然打出這樣的標語 “誰影響嘉禾發(fā)展一陣子，我影響他一輩子”。

　　縣委書記雖然官職不算太高，但是處于承上啟下的關鍵位置， 他們是中國共產黨一級地方組織的負責人。中國共產黨是領導中國特色社會主義事業(yè)的領導核心，人大及其選舉產生的“一府兩院（政府、檢察院、法院）”、政協機關都要接受共產黨的領導。因此，縣委書記是一方“諸侯”，處于各種縣級地方組織的權力金字塔的塔頂。由于這個原因，很多縣委書記自覺不自覺地把自己當作一方百姓的“父母官”，或積極地為民著想，為百姓謀福利；
或傳統地替民做主，把老百姓當作自己的子民；
或自大地認為老子天下第一，在這一畝三分地上我說了算。

　　中國共產黨是執(zhí)政黨，執(zhí)掌著國家政權。作為地方黨組織的領導人的縣委書記，其行使的權力既有黨內的權力成份也有公共權力的成份，而且在現實生活中可能以行使公共權力的成份居多。公共權力來源于公民權利的部分讓渡。公民權利是公權的本質、界限、目的。中國共產黨立黨為公、執(zhí)政為民，就是為了公民的權利，尊重、保護和實現公民的權利。也正是在這個意義上，縣委書記的權力是人民賦予的，而不是反過來。

　　現代社會應該是法治社會，執(zhí)政黨應該依法執(zhí)政。中共十六大新修改的《黨章》中要求“黨的干部”，“正確行使人民賦予的權力，依法辦事”。中共十六屆四中全會作出的《關于加強黨的執(zhí)政能力建設的決定》明確指出，“依法執(zhí)政是新的歷史條件下黨執(zhí)政的一個基本方式”。黨依法執(zhí)政與黨的干部依法辦事具有內在的統一性，這是中國共產黨全面總結半個多世紀以來的執(zhí)政經驗，積極適應社會主義市場經濟體制和依法治國、建設社會主義法治國家的客觀需要，主動應對經濟全球化和錯綜復雜的國際局勢作出的戰(zhàn)略性選擇。有法學家深刻地指出，“一切政治文明的最終標準，都判斷于實現中的人的權利。一切政治上的判斷，都應該轉化為法律上的判斷，并且，只有轉化為法律上的判斷，才是有意義的判斷。”縣委書記的權力需要由憲法和法律對其進行規(guī)范和約束，要依法執(zhí)政。

　　因此，縣委書記的權力有“一個來源，兩個渠道”，即來源于公民權利，有公民和黨員兩個渠道，其權力邊界是由公民權利、黨章與法律所界定�？h委書記行使的權力既不能超越黨章所規(guī)定，也不能超越憲法和法律的規(guī)定。

　　如何保證處于一方權力中心的縣委書記正確地行使權力而超越自己的職權范圍，則是需要認真思考和解決的重大問題。規(guī)范和約束縣委書記的權力需要處理好公權與私權、黨規(guī)與國法、執(zhí)政與立法、司法、行政、對上與對下、集體領導和個人分工負責以及自我約束與外部監(jiān)督等六對關系。

　　一要處理好公權與私權的關系，即公共權力與公民權利的關系。縣委書記要牢記自己的權力雖然直接來自于上級黨委的任命和授予，其根源卻在于普通黨員和普通公民權利的讓渡。人民賦予縣委書記權力的目的在于保護和實現他們的權利，例如，保護和實現公民的隱私權、知情權、財產權、生存權、發(fā)展權、環(huán)境權、遷徙自由、平等權、正當程序權以及接受公正審判的權利。公共權力不能隨意侵入公民權利領域，除非得到公民的同意。公民個人的領域“風能進，雨能進，國王不能進”�？h委書記要尊重和保障人權，絕不能以自己的權力侵害公民的權利。

　　二要處理好黨規(guī)與國家之間的關系。黨有黨規(guī)，國有國法。作為執(zhí)政黨，在行使公共權力時，應該把黨的意志通過立法的形式把它轉化和上升為國家意志。在中國共產黨領導下，我國的憲法和法律應該既是人民的意志的體現也是黨的意志的體現，是兩者的統一。縣委書記既要遵守黨章黨規(guī)，嚴守黨的紀律，履行黨章規(guī)定的黨員的權利和義務，行使黨章規(guī)定的黨的干部的權力，同時也要模范地遵守憲法和法律的各種規(guī)定，嚴格按照法律辦事。

　　三要處理好集體領導與個人分工負責的關系。黨章規(guī)定，黨的各級委員會實行集體領導和個人分工負責相結合的制度，堅持民主集中制�，F實中，集體領導往往在民主集中制的旗號下，變成了縣委書記個人說了算，“班長”變成了“家長”。書記辦公會、常委會往往成為書記個人意志程序化和正當化的工具。由于縣委特別是縣委書記掌握著干部的升降去留的人事大權，縣委書記們就自然成為一些干部攻關的對象，一些地方的縣委書記們前赴后繼地在買官賣官、工程發(fā)包的交易中倒下。

　　四要處理好執(zhí)政與立法、司法和行政的關系。作為立法機關的人大以及參政議政機關的政協、作為司法機關的檢察院和法院以及作為行政機關的政府，都在各級黨委的統一領導和支持下開展工作。因此，作為地方一把手的縣委書記，稍有不慎就可能以個人的意志干預和代替其他工作行使權力，影響決策的科學化、民主化，妨礙司法的公正性，干擾正常的政府工作。黨的領導主要是政治、思想領導和組織領導，在總攬全局、協調各方的同時，保證國家的立法、司法、行政機關以及其他組織積極主動地、獨立負責地、協調一致地工作。縣委書記要總攬而不包攬，協調而不干預。

　　五要處理好對上負責與對下負責的關系�？h委書記既要貫徹執(zhí)行黨中央的路線、方針政策，執(zhí)行上級黨組織的指示、決定，對上級負責，同時也要及時反映本縣群眾的愿望和要求，根據當地實際情況創(chuàng)造性地執(zhí)行上級的政策和決定，做到對上級組織和領導負責與對下級群眾的負責統一起來。由于上級黨組織有權直接決定縣委書記的前途和命運，而普通群眾的意見對他們的官位影響不大，因此，現實中一些縣委書記只在意上級的意見，而忽略群眾的要求，甚至把個人的意志強加到群眾身上。

　　六要處理好自我約束與外部監(jiān)督的關系。縣委書記一方面要加強黨章黨規(guī)的學習，另一方面要加強憲法和法律知識的學習，使其清楚和明白自己的權力內涵和邊界；
一方面要加強黨性修養(yǎng)的鍛煉，另方面要加強對他們的外部監(jiān)督，使其不會不敢逾越權力邊界。要通過教育學習和實踐鍛煉，使縣委書記們要樹立正確的價值觀、世界觀、人生觀以及權力觀、利益觀、地位觀固然重要，但是更重要的要有一套有效的監(jiān)督機制，特別是要建立健全有效的外部監(jiān)督機制�，F在對縣委書記權力的約束更多地依靠個人的自律和紀檢部門的內部監(jiān)督。作為內部監(jiān)督的縣紀委要接受縣委的領導，等于說要接受縣委書記的領導，其監(jiān)督的效果如何自然不用多說。誰來監(jiān)督縣委書記是一個緊迫而重要的問題。

　　其實，規(guī)范和約束縣委書記的權力，最根本的是要解決好三個問題：一是權力的來源，二是正確行使權力的制度，三是權力的責任機制。黨章規(guī)定，縣委書記的權力是人民賦予的。人民是通過何種方式授予縣委書記們權力的呢？如果這個問題不能很好地解決，一些縣委書記的權力就可能發(fā)生異化。黨的領導干部產生方式有兩種，一種由黨內選舉產生，一種由上級機關任命。縣委書記是由上級黨委任命的。因此，一些縣委書記認為手中的權力來源于上級機關，把自己凌駕于人民之上�？h委書記們經常說要謀大局、想大事、管宏觀，決斷而不獨斷，放手而不放撒手，領導而不干預。這些既是領導藝術和工作方法問題，也是權力是否越位的問題。做到這些僅靠提高領導藝術和改進工作方法是不夠的，還要靠一套完善的制度，特別是正確行使權力的制度作保障，使縣委書記們恪盡職守而不逾矩。建立縣委書記的權力的責任機制，就是要做到有權必有責，用權受監(jiān)督，侵權要賠償，違法要追究。

　　說到底，規(guī)范和約束縣委書記的權力，必須要以保護公民權利為前提、手段和目的。規(guī)范公權，保護私權，是一個問題的兩個方面。只有當公民權利得到保障和實現，縣委書記的權力才能真正得到規(guī)范和約束。

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