劉濤：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的政治運(yùn)作邏輯與改革方向

　　摘要：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治的研究在村民自治的熱鬧過(guò)去后逐步顯露出來(lái)，研究的視野卻只局限于改革與設(shè)置的具體政策層面，忽視了對(duì)真實(shí)經(jīng)驗(yàn)的記載。而《小鎮(zhèn)喧囂》一書(shū)則在喧雜聲中陡然而出，把一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)場(chǎng)域中所發(fā)生的故事，以文學(xué)式的描摹與學(xué)理性的分析呈現(xiàn)出來(lái)，讓我們看到了另一種圖景，也為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治的研究提供了寶貴的素材。

　　一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民的博弈

　　在小鎮(zhèn)這個(gè)場(chǎng)域內(nèi)，“不講理就是講理” 與“一把鑰匙開(kāi)一把鎖”的邏輯是農(nóng)民的反爭(zhēng)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理術(shù)之間的生動(dòng)揭示（《小鎮(zhèn)》第626頁(yè)）。其雖不是所有具體的博弈技巧，卻是最為深刻與有效的�！安恢v理就是講理”的說(shuō)法是農(nóng)民的反抗術(shù)，為何會(huì)出現(xiàn)這種情況，我們知道鄉(xiāng)土社會(huì)是一個(gè)熟人社會(huì)，三天兩頭的就會(huì)見(jiàn)面，鬧過(guò)頭就沒(méi)了面子，村里生活就很尷尬。那么你必須得饒人處且饒人，得罪你的話睜只眼閉只眼也就過(guò)去了，求你的時(shí)候你也不能不伸手相幫。而“講理”也是農(nóng)民的行動(dòng)理念，“有理走遍天下，無(wú)理寸步難行”說(shuō)的就是農(nóng)民自己的行動(dòng)理念，而為何面對(duì)政府則不顧臉面，不講理了。農(nóng)民的講理是有前提的，面對(duì)下來(lái)收稅的干部就會(huì)說(shuō)：“家里都揭不開(kāi)鍋了，你們還扒糧、撮谷、推房，什么時(shí)候講過(guò)理。”稅費(fèi)改革之前鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)為了維持自身運(yùn)轉(zhuǎn)不斷強(qiáng)化稅費(fèi)征收，地區(qū)有具體任務(wù)，完不成就要罰款，而且還有很多行政治標(biāo)，你完不成也要罰款，年終的獎(jiǎng)勵(lì)就沒(méi)有了，這不是主要的，關(guān)鍵是干部的面子沒(méi)了，向上走的階梯就不穩(wěn)，因此為了完成任務(wù)軟硬兼施的手段就出現(xiàn)了。農(nóng)民則一直處于生存的縫隙中，不敢出頭，出頭就會(huì)被打壓回去，形成了“干部進(jìn)了屋，數(shù)字一共布，大人嚇得篩，小伢嚇得哭，有錢就把錢，無(wú)錢就撮谷”的“動(dòng)漫”畫(huà)面（《小鎮(zhèn)》第707頁(yè)），干部的蠻橫也迫使村民只能以弱者的不講理來(lái)對(duì)抗，因?yàn)橹v理皇糧國(guó)稅你必須交，村民也知道其中必少不了干部的截留，所以能少交就少交，礙于熟人社會(huì)的關(guān)系村民的不講理總能得一些利益，當(dāng)然不講理的技術(shù)并不具體，其具體的形式卻是一個(gè)邏輯。

　　作為農(nóng)民的對(duì)抗或者不滿的表現(xiàn)是多面的，因此治理的技術(shù)也不能單一，如何擺平道理卻是一樣的，那就是“一把鑰匙開(kāi)一把鎖”，消磨農(nóng)民精英的意志來(lái)實(shí)現(xiàn)擺平的目的。有如《小鎮(zhèn)》中石場(chǎng)老板與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的辛苦博弈，由于小鎮(zhèn)要搞開(kāi)發(fā)，為了土地和環(huán)境問(wèn)題要關(guān)閉石場(chǎng)，而石場(chǎng)老板不愿意，兩者之間的對(duì)抗就開(kāi)始了。鑒于“民不于官斗”的俗話，石場(chǎng)老板因害怕訴諸于法律必然會(huì)敗，于是便通過(guò)上訪這種問(wèn)題化的訴苦方式來(lái)解決，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部則以軟抗硬，軟化自身的強(qiáng)硬權(quán)力，以說(shuō)服、教育、并以破壞其內(nèi)部團(tuán)結(jié)來(lái)解決問(wèn)題，首先以主要精英為主攻對(duì)象，并以“早停產(chǎn)的獎(jiǎng)勵(lì)，晚了罰款，別人都簽字答應(yīng)了你不答應(yīng)你不是“苕”（傻）么？” （《小鎮(zhèn)》第553頁(yè)）等方式從心理上攻擊，終究石場(chǎng)老板耗不過(guò)政府，最終屈膝投降，其他的跟隨者也很快放棄了。組織的科層化團(tuán)體在面對(duì)因利益受損而臨時(shí)聚合起來(lái)的無(wú)組織個(gè)體時(shí)具有全方位的優(yōu)勢(shì)，這種優(yōu)勢(shì)不僅表現(xiàn)在制定規(guī)則與裁判勝負(fù)等方面，而且同時(shí)也表現(xiàn)在分化抗?fàn)帟r(shí)所可能調(diào)動(dòng)的各種社會(huì)和心理資源方面，由此基層官民之間的博弈是在一種完全不對(duì)等的狀態(tài)下進(jìn)行的，因而其結(jié)果在絕大多數(shù)情況下也都是可以預(yù)知的。

　　一把鑰匙開(kāi)一把鎖當(dāng)然不僅僅針對(duì)具體事件，也是針對(duì)社會(huì)的發(fā)展，不同時(shí)期所采取的治理技術(shù)又有差異，稅費(fèi)改革之前借助國(guó)家的權(quán)威可以強(qiáng)行實(shí)施各種行為，有時(shí)也利用黑道上的“伢”（混混），因?yàn)椤暗郎系呢髠円怀鰟?dòng)，農(nóng)民馬上就老實(shí)了”，只要完成任務(wù)就行（《小鎮(zhèn)》第682頁(yè)）。當(dāng)然也顧及具體的熟人社會(huì)的行為邏輯，一般就會(huì)采取擬親情化的方式，為人處事都要顧及“鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親”的關(guān)系與面子，實(shí)在沒(méi)有辦法才來(lái)硬的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)有著足夠的資本與你周旋，你有反抗的著，我就有破解的式。在面對(duì)強(qiáng)大的國(guó)家時(shí)，農(nóng)民雖以不講理的策略來(lái)應(yīng)對(duì)，而畢竟你耗不過(guò)國(guó)家，權(quán)力的差異擬定了結(jié)局。這種差異雖然存在，隨著社會(huì)的變遷，稅費(fèi)的取消，具體的治理情景中卻出現(xiàn)了權(quán)力格局的形式換位。

　　二、“錯(cuò)置”的權(quán)力格局

　　稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)換了治理邏輯，三農(nóng)危機(jī)使農(nóng)民負(fù)擔(dān)提到了政治層面，成了公共話題，學(xué)者、國(guó)家都高度重視農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題，一但出了漏子只有吃不了兜著走的份。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部作為體制邊緣的小卒更是不敢怠慢，以迎檢的面目就可以看出，為了過(guò)關(guān)連夜苦戰(zhàn)，核實(shí)數(shù)字（做作業(yè)）、動(dòng)員群眾。要?jiǎng)訂T鄉(xiāng)村配合成了關(guān)鍵，鄉(xiāng)村之間也因而有了一種政治的關(guān)系術(shù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以感情和面子來(lái)填補(bǔ)因缺少科層化連接而出現(xiàn)的權(quán)力鏈條缺失，給村里送“面子”、“人情”。村干部就被裹在了人際關(guān)系的柔性之網(wǎng)中，那就必須照顧?quán)l(xiāng)里的面子，迎檢工作也要聽(tīng)安排，村干部就接下任務(wù)做好各項(xiàng)工作，安排好下去檢查的路線。村干部也要借農(nóng)民之口，教你怎么說(shuō)、怎么應(yīng)對(duì)�，F(xiàn)在干部有求于村民那么就得低頭，就得把好話說(shuō)盡，有國(guó)家在后面撐腰農(nóng)民也不怕你，以前的拖欠你也就得打折扣，村民得了利又礙于情面，那以前有些不滿也要以村里的大局為重。因此上面來(lái)了自動(dòng)會(huì)按照指定的路線走，只要?jiǎng)訂T做到位檢查的結(jié)果就在預(yù)料之中了。檢查雖說(shuō)都是形式，但是檢查也客觀起到了督促的作用，你一點(diǎn)不做也不行，只是做得程度不同而已。農(nóng)民也看到了出頭之日，既然有檢查那么平日我就是老大，要不然冷不丁的告你一狀，在關(guān)鍵時(shí)刻出了問(wèn)題，頭上的烏紗帽也難保了（《小鎮(zhèn)》第98頁(yè)）。官與民間的關(guān)系好似換了位，也就是學(xué)界所說(shuō)的“弱國(guó)家—強(qiáng)社會(huì)”之說(shuō)。

　　而其實(shí)質(zhì)是國(guó)家基礎(chǔ)權(quán)力在村莊的缺失，國(guó)家之所以示弱是以整體利益為考慮的，鄉(xiāng)村組織遭致農(nóng)民的“反制”，或者被農(nóng)民牽著鼻子走，只是一種被迫的示弱。這種示弱在稅費(fèi)改革背景中更為明顯，而是稅費(fèi)改革之后在中央三令五申嚴(yán)禁各種強(qiáng)制性征收政策背景下，鄉(xiāng)村干部“打不還手，罵不還口，給錢就收，不給就走”地向農(nóng)民可憐巴巴的“討飯”活計(jì)，要錢的成了實(shí)在的“孫子”（《小鎮(zhèn)》第80頁(yè)），農(nóng)民不講理是緣于你的不講情面，你不講理我還怕什么，于是為了自己的利益不講理也無(wú)所謂。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部面臨希望收稅又怕收的矛盾之中，收稅才有生存，而收稅又不能強(qiáng)硬，那農(nóng)民怎么會(huì)乖乖的交。干部白天跑，低頭求“施舍”，晚上做“作業(yè)”準(zhǔn)備迎檢查，得到的只是兩頭都埋怨。對(duì)錯(cuò)置后場(chǎng)景的顯現(xiàn)回應(yīng)了以往“強(qiáng)國(guó)家—弱社會(huì)”的格局所塑造的意識(shí)形態(tài)造就的對(duì)底層泛道德關(guān)懷的局限，作者認(rèn)為也造就了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治中隱約出現(xiàn)的官不官、民不民，“禮崩樂(lè)壞”的準(zhǔn)“叢林”境地（《小鎮(zhèn)》第629頁(yè)）。此時(shí)稅費(fèi)改革的徹底化也使農(nóng)民和干部都送了口氣，卻造成了緊張后的疲憊和無(wú)力，在稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)也不斷改革，這種改革是不得已而為之的“倒逼式”改革，不改就沒(méi)有飯吃。稅費(fèi)改革農(nóng)民負(fù)擔(dān)輕了，而治理的格局也因此而發(fā)生更大變化，不收稅了干什么呢？這是擺在基層面前的問(wèn)題，也是他們的思索。

　　三、不收稅了干什么？

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖沒(méi)有了稅收的資源，但是仍然處于體制內(nèi)部，有國(guó)家在背后的支撐。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部還是有動(dòng)力，面子和政績(jī)?nèi)匀皇侵饕�的，因此要出政�?jī)就要把軟指標(biāo)硬起來(lái)，數(shù)字上的東西要提起來(lái)，要做好。既要有形象工程也要有實(shí)際行動(dòng)，于是把計(jì)劃生育、喪葬、蔬菜大棚等重新搞起來(lái)，要搞起來(lái)也不能強(qiáng)迫，只能以政策來(lái)誘惑，于是出現(xiàn)學(xué)界的“逼民致富”到“誘民致富”的邏輯轉(zhuǎn)換，向農(nóng)民講政策、施以各種優(yōu)惠條件，農(nóng)民仍然害怕，因?yàn)橐郧啊罢�府讓搞得都賺不了錢，越是政府讓搞的越不能搞�！保ā缎℃�(zhèn)》第134頁(yè)） 上面要搞產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)只能照辦，可是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整卻又屢抓屢敗，硬著頭皮也要搞，這次小鎮(zhèn)要搞芋頭種植，最后的結(jié)局也可想而知，政府不僅初期的投入收不回來(lái)，而且損失了要自己賠償，真是賠了夫人又折兵，由此看來(lái)所謂的“誘民致富”不過(guò)是“逼民致富”的翻版，最后導(dǎo)致的只能是“政府致負(fù)”與其合法性的降低（《小鎮(zhèn)》第659頁(yè)）。除了背后的致富邏輯沒(méi)有改變，另外的一個(gè)緣由也許就是轉(zhuǎn)型時(shí)期的社會(huì)結(jié)構(gòu)致使政府的眼光已經(jīng)轉(zhuǎn)到開(kāi)發(fā)上，開(kāi)發(fā)也成為了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府魂?duì)繅?mèng)繞的中心，因此也就出現(xiàn)了石場(chǎng)業(yè)主與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的較勁、來(lái)回拉扯，以追求利益最大化，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則為了搞開(kāi)發(fā)也放棄面子，與石場(chǎng)老板周旋。農(nóng)民也不在乎土地，任干部搞政績(jī)，自己也以“種房”來(lái)賭開(kāi)發(fā)。只要政府工作重心在開(kāi)發(fā)我就和你博，這種一次博弈給農(nóng)民帶來(lái)了極大風(fēng)險(xiǎn)，在零和博弈的面前來(lái)回徘徊，鄉(xiāng)鎮(zhèn)期盼開(kāi)發(fā)來(lái)制造政績(jī)而終究沒(méi)有達(dá)成夙愿，因?yàn)閲?guó)家高度注重土地問(wèn)題，層層設(shè)防土地開(kāi)放相關(guān)證件難以辦下，也羈絆了開(kāi)發(fā)商的腳步。往來(lái)的開(kāi)發(fā)商也只是小鎮(zhèn)的匆匆過(guò)客，只留下了一個(gè)可能的身影。

　　迎檢、開(kāi)發(fā)、結(jié)構(gòu)調(diào)整成了干部心頭放不下的結(jié)，以前的生龍活虎演變?yōu)榱私袢盏挠行臒o(wú)力，迫于上面的壓力，只能低頭示弱，農(nóng)民則“以弱逼強(qiáng)”展示個(gè)人在戰(zhàn)場(chǎng)中的能力，愛(ài)理不理、行蠻斗狠、不講理就是理的行為來(lái)回應(yīng)干部的策略（《小鎮(zhèn)》第674頁(yè)）。不收稅了鄉(xiāng)村兩級(jí)的利益共同體在解體，村干部多以自己的利益得失衡量行為取向，干部難以再有什么資本逼迫農(nóng)民，翻版后的致富邏輯仍然沒(méi)有起到作用，即使作為做和尚的“撞鐘者”也要生存，基層干部不知道做什么了，也只能拿指標(biāo)與結(jié)構(gòu)調(diào)整來(lái)制造政績(jī)，以此來(lái)掩蓋失落的心理。村落內(nèi)部也是一片失落的景象，不收稅后村干部由于不在體制內(nèi)沒(méi)有了動(dòng)力，村里事情也不愿過(guò)問(wèn)，否則只能惹禍上身。面對(duì)一次次結(jié)構(gòu)調(diào)整的失敗，百無(wú)聊賴的指標(biāo)任務(wù)，都沒(méi)有了信心都在硬撐著。作為唯一有點(diǎn)硬性指標(biāo)的計(jì)劃生育隨著農(nóng)民觀念的改變也起不到作用了，不收稅了到底改干什么、怎么干？成了擺在基層政府面前的一道檻，而作品的敘述也就此停住了，進(jìn)一步促成了政府與農(nóng)民互不相干，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的模式與農(nóng)村發(fā)展再次站在了歷史的轉(zhuǎn)折點(diǎn)上。

　　雖然稅費(fèi)改革的時(shí)期已經(jīng)過(guò)去，但是其留下的歷史意義對(duì)我們的農(nóng)村研究來(lái)說(shuō)無(wú)疑意義深遠(yuǎn)，稅費(fèi)改革后官權(quán)的式微，也不意味著民權(quán)的增長(zhǎng)，實(shí)際暗示的是一種有效治理的缺失。由此我們進(jìn)一步理解，面對(duì)如此紛繁復(fù)雜的公共事務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并不是要僅僅扮演一個(gè)消極無(wú)為的消極行政者的角色，而是要承擔(dān)起新農(nóng)村建設(shè)的規(guī)劃者、發(fā)動(dòng)者、組織者和服務(wù)者的功能。在思考有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的問(wèn)題時(shí)，必須同時(shí)把強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力也納入考慮的視野，在不斷尋求鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理民主化和法制化同時(shí)，也要花大力氣去研究如何強(qiáng)化其治理能力，而不是削弱甚至取消這一治理能力。面對(duì)稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的困境，也許《小鎮(zhèn)喧囂》在展現(xiàn)一個(gè)真實(shí)的治理圖景時(shí)，也給了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革與鄉(xiāng)村治理的推進(jìn)已更多的啟示。

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