趙俊臣：我國的農(nóng)業(yè)保險為什么遲遲發(fā)展不起來？
發(fā)布時間:2020-06-07 來源: 感悟愛情 點擊： 
在耕地、氣候和農(nóng)民素質(zhì)設(shè)定為既定條件下，農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)村金融和農(nóng)業(yè)保險是市場經(jīng)濟條件下現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的三大支柱。在三大支柱中，我國的農(nóng)業(yè)科技從引進、研發(fā)、推廣應(yīng)用到人才、投入等，已經(jīng)形成了相對來說比較完善的體系；
但是農(nóng)村金融和農(nóng)業(yè)保險，至今仍是一片“荒蕪”、“蕭條”、“破敗”景象。特別是我國的農(nóng)業(yè)保險至今尚未破題。三大支柱缺了兩個，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)村金融健康發(fā)展不但是不可能的，而且終將使農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位動搖，屆時悔之晚矣！
農(nóng)業(yè)保險，既是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的一大支柱，也是農(nóng)村金融健康發(fā)展的重要條件之一。應(yīng)該指出，中央決策層早已看到了這一問題，并且做出了決策。2004年至2007年，連續(xù)四年的中央“一號文件”都對政策性農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展提出了具體要求，特別是2007年中央“一號文件”明確要求：“積極發(fā)展農(nóng)業(yè)保險，按照政府引導(dǎo)、政策支持、市場運作、農(nóng)民自愿的原則，建立完善農(nóng)業(yè)保險體系�！眴栴}在于，落實中央這一決策，尚有較長的路要走。
一、我國農(nóng)業(yè)保險的“荒蕪”、“蕭條”和“破敗”景象
我國是世界上農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害較嚴重的國家之一，災(zāi)害種類多，受災(zāi)面積廣，成災(zāi)比例高。近幾年農(nóng)業(yè)每年因自然災(zāi)害導(dǎo)致的損失約為125億美元，占世界平均每年損失(500億美元左右)的1/4左右。從國內(nèi)來看，我國每年約有0．3億公頃農(nóng)作物受災(zāi)，占全國農(nóng)作物播種面積的1/4，成災(zāi)面積占受災(zāi)面積的比重在40%以上。頻繁而巨大的自然災(zāi)害不僅造成農(nóng)產(chǎn)品供給的減少，而且造成了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的物質(zhì)條件的破壞。2004年，全國農(nóng)作物洪澇受災(zāi)面積11590萬畝，成災(zāi)面積6280萬畝，受災(zāi)人口1．17億人，直接經(jīng)濟損失600多億元。2008年初的雪災(zāi)，導(dǎo)致電力癱瘓、高速公路和鐵路中斷，引起世人震驚，農(nóng)業(yè)種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)的損失至今尚未統(tǒng)計公布，但是肯定不會小。廣大農(nóng)民抗御自然災(zāi)害的能力很脆弱，急需提供風(fēng)險保障。
長期以來，人們談到我國農(nóng)業(yè)保險的問題，無一例外的歸結(jié)為農(nóng)民缺乏經(jīng)濟實力，買不起；
農(nóng)民缺乏保險意識，不愿買；
農(nóng)民缺乏信用，常騙保。這些判斷并不符合實際，因而是非常錯誤的。
�。ㄒ唬┺r(nóng)業(yè)保險的覆蓋面太小
我國農(nóng)業(yè)保險的覆蓋面十分狹窄。有資料顯示，目前全國糧食作物的承保比重只有0．01%，棉花0．02%，大牲畜1．1%，奶牛3．6%，生豬0．8%，家禽1．3%，水產(chǎn)養(yǎng)殖2．5%。另據(jù)測算，1998——2000年需要補償?shù)霓r(nóng)業(yè)損失平均每年為1681．59億元，通過農(nóng)業(yè)保險平均年補償為4．5億元，僅占0．27%。而且，即使這么低的保險，基本上全是農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)投保并受益，廣大農(nóng)民幾乎沒有參與，無法通過農(nóng)業(yè)保險得到任何補償，影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的良性循環(huán)與健康發(fā)展。
我國的農(nóng)業(yè)風(fēng)險的保障水平，同發(fā)達國家相比十分落后。加拿大農(nóng)作物投保面積占總耕地面積的65%左右；
日本的農(nóng)作物投保率高達90%；
美國2000年農(nóng)作物保險承保面積2億英畝，占可保面積的76%。
�。ǘ┺r(nóng)業(yè)保險的供給主體太單一
2003年以前，我國只有中國人民保險公司和中華聯(lián)合財產(chǎn)保險公司，經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)，其中業(yè)務(wù)量最大的中國人民保險公司，但2002年農(nóng)業(yè)保險保費收入也僅占公司保費總收入的0.6%。2003年以來，我國先后成立了安信、安華、陽光、安盟等幾家專業(yè)性的農(nóng)業(yè)保險公司，在江蘇、四川、遼寧在等地開展了一系列農(nóng)業(yè)保險的試點。縱觀這些農(nóng)業(yè)保險，普遍存在兩大困惑：一是經(jīng)營機制不活，業(yè)務(wù)拓展不順；
二是受道德風(fēng)險、逆向選擇等的困擾，騙保現(xiàn)象時有發(fā)生，農(nóng)險業(yè)務(wù)經(jīng)營困難重重，進而限制了其他商業(yè)性保險公司對農(nóng)險業(yè)務(wù)的開展。由于農(nóng)業(yè)保險的供給主體缺位，現(xiàn)有的業(yè)務(wù)僅僅屬于另星性質(zhì)，當(dāng)然遠遠不能滿足市場對農(nóng)業(yè)保險的需求。
�。ㄈ┥虡I(yè)保險業(yè)務(wù)萎縮的太快
商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險模式并不適應(yīng)農(nóng)業(yè)保險的特點。一是商業(yè)保險的高收費與農(nóng)民的低收入存在矛盾，農(nóng)民沒有交費能力；
二是農(nóng)業(yè)保險存在高風(fēng)險率、高費用率、高賠付率的特征，追逐利益的商業(yè)性保險公司對農(nóng)業(yè)保險的規(guī)避也就不難理解。因此，農(nóng)業(yè)保險自身的特點使其具有準公共產(chǎn)品的性質(zhì)，即農(nóng)業(yè)保險缺乏競爭性，存在非排他性和利益外溢現(xiàn)象。正因為此，對農(nóng)業(yè)保險采取商業(yè)性經(jīng)營模式會導(dǎo)致市場失靈。
自20世紀90年代中期，中國人民保險公司逐步轉(zhuǎn)換為規(guī)范的商業(yè)保險公司以后，我國農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營的性質(zhì)也發(fā)生了根本性變化。從保費收入來看，1982年我國開始開辦農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)，1992年農(nóng)業(yè)保險保費收入增加到8．17億元，達到歷史最高。隨后農(nóng)險業(yè)務(wù)迅速減少。1993年為5．61億元，2000年為5．2億元，2002年為3．41億元，2003年為2．36億元，2004年為3．77億元。其中，2004年農(nóng)業(yè)保險費收入同比減少 0．83億元，下降幅度達到18．04%，農(nóng)險保費收入僅占財產(chǎn)保險業(yè)務(wù)保費收入的0．35％。按全國2．3億戶農(nóng)戶計算，戶均保費不足2元。再從保險的險種數(shù)目來看，也由農(nóng)業(yè)保險開展較快時期的60多個下降到目前的不足30個。
�。ㄋ模┺r(nóng)業(yè)保險法規(guī)建設(shè)太滯后
農(nóng)業(yè)保險作為一項農(nóng)業(yè)發(fā)展和保護制度，對法律、法規(guī)的依賴性很強。而我國于1995年頒布、2002年修訂的《中華人民共和國保險法》不適用于農(nóng)業(yè)保險；
2002年修訂的《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》也只是“鼓勵商業(yè)性保險公司開展農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)”，并沒有新的條文來進一步規(guī)范和促進農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的開展。
在國外，農(nóng)業(yè)保險都具有一定的強制性。日本的有關(guān)法律規(guī)定，對具有一定經(jīng)營規(guī)模的農(nóng)戶實行強制保險。美國雖對農(nóng)業(yè)保險實行自愿的原則，但美國的《農(nóng)業(yè)保險修正案》又明確規(guī)定，不參加政府農(nóng)作物保險計劃的農(nóng)戶得不到政府的其他福利計劃，這實際上也是一種強制保險。相比之下，我國農(nóng)業(yè)保險的正規(guī)制約仍是一片空白，這與我國農(nóng)業(yè)大國的地位極不相稱。
在國家法律缺乏農(nóng)業(yè)保險的基礎(chǔ)上，地方性法規(guī)對此也是一片空白，農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的開展仍處于法律盲區(qū)。
�。ㄎ澹┱袨槿蔽惶x譜
農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展需政府履行彌補市場失靈的職責(zé)，而我國政府卻長期處于缺位狀態(tài)，對農(nóng)業(yè)保險的補貼和扶持非常少，也在很大程度上造成了農(nóng)業(yè)保險的舉步維艱。
由于農(nóng)業(yè)保險具有非常強的正外部性特點與準公共產(chǎn)品的性質(zhì)，世界上大多數(shù)國家都建立了較完善的政府支持農(nóng)業(yè)保險系統(tǒng)。如對農(nóng)業(yè)風(fēng)險實行強制保險，以保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定發(fā)展；
對投保人和承保農(nóng)業(yè)保險的保險公司進行補貼，以增加農(nóng)業(yè)保險的供給；
實行農(nóng)業(yè)風(fēng)險再保險制度；
建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險專項基金等。例如，日本政府對農(nóng)業(yè)保險給予15%的補貼，遇有特大災(zāi)害，政府承擔(dān)80%～100%的保險補償；
菲律賓的農(nóng)險保費大部分由政府補貼，行政開支全部由政府負擔(dān)；
美國對參加保險的作物提供30%的補貼。而在我國，除了對經(jīng)營農(nóng)業(yè)風(fēng)險的保險機構(gòu)減免營業(yè)稅之外，到目前為止還沒有專門支持農(nóng)業(yè)保險的財政政策和金融政策，并沒有其他有力的措施來支持農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展。這也是我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展緩慢的一個重要因素。
（七）現(xiàn)有試驗收效太微小
為了改變農(nóng)業(yè)保險落后局面，近年來我國逐步組建了一些專業(yè)性農(nóng)業(yè)保險公司，并開展了多種形式的試點工作。2004年，保監(jiān)會在上海、吉林、黑龍江分別批設(shè)了安信、安華和陽光農(nóng)業(yè)相互保險公司等3家不同經(jīng)營模式的專業(yè)性農(nóng)險公司；
在江蘇、四川、遼寧、新疆等省(自治區(qū))，依靠地方政府支持開展了保險公司與政府聯(lián)辦、為政府代辦以及保險公司自營等多種形式的農(nóng)業(yè)保險試點工作，開發(fā)了多種農(nóng)業(yè)保險品種。然而，以上措施收效并不明顯。2006年，盡管全國農(nóng)險保費收入達8．5億元，較2005年增長16．2%，但在總保費中的占比僅為0．15%，對農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收的貢獻仍然微不足道。
二、我國的農(nóng)業(yè)政策性保險遲遲發(fā)展不起來的原因
我們年年都在說農(nóng)業(yè)重要，而且用了“重中之重”以加強語氣，從沒有聽到過不同的聲音。但是，在實踐中卻不是那么回事，農(nóng)村金融和農(nóng)業(yè)保險至今仍是一片“荒蕪”、“蕭條”景象，便是最有力的證明。問題在于，我國的農(nóng)業(yè)保險為什么遲遲發(fā)展不起來？
長期以來，人們談到我國農(nóng)業(yè)保險的問題，無一例外的歸結(jié)為農(nóng)民缺乏經(jīng)濟實力，買不起保險；
農(nóng)民缺乏保險意識，不愿買保險；
農(nóng)民缺乏信用，常騙取保險。
早在改革開放之初，在解放思想的大環(huán)境下，主要由農(nóng)民和基層地方政府為主要角色的農(nóng)村改革轟轟烈烈，農(nóng)業(yè)保險與農(nóng)戶家庭經(jīng)營責(zé)任制、農(nóng)村金融、農(nóng)民經(jīng)濟組織等，都被提到了議事日程，在各地區(qū)熱火朝天的試驗著、探索著。雖然有個別左派精英時不時地發(fā)出幾句質(zhì)疑之聲，但是總的看來改革是持續(xù)發(fā)展的。中國人民保險公司從1982年到2003年21年間使出渾身解數(shù)發(fā)展商業(yè)農(nóng)業(yè)保險，最后卻是賠得一塌糊涂，現(xiàn)在除了一些零星的試驗項目外，基本上已經(jīng)不開展農(nóng)業(yè)保險。還有現(xiàn)在的中華聯(lián)合保險公司，也只能把它的業(yè)務(wù)范圍控制在新疆建設(shè)兵團。這些事實都說明，單純依靠商業(yè)保險公司的力量是沒法做農(nóng)業(yè)保險的，必須要運用政策性的手段來推動。
應(yīng)該指出，國家最高決策層對于農(nóng)業(yè)保險、特別是政策性農(nóng)業(yè)保險，是重視的，早就提出了要求，并且寫進了法律。1993年7月2日第八屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二次會議通過、 2002年12月28日第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十一次會議修訂的《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》第四十六條，就明確要求：“國家建立和完善農(nóng)業(yè)保險制度。
國家逐步建立和完善政策性農(nóng)業(yè)保險制度。鼓勵和扶持農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織建立為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動服務(wù)的互助合作保險組織，鼓勵商業(yè)性保險公司開展農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)。農(nóng)業(yè)保險實行自愿原則。任何組織和個人不得強制農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織參加農(nóng)業(yè)保險。”到2006年6月15日，國務(wù)院頒布《國務(wù)院關(guān)于保險業(yè)改革發(fā)展的若干意見》，更明確要求“探索建立適合我國國情的農(nóng)業(yè)保險發(fā)展模式，將農(nóng)業(yè)保險作為支農(nóng)方式的創(chuàng)新，納入農(nóng)業(yè)支持保護體系”。
問題在于，在我國至今尚未建立中央決策、法律規(guī)定的督導(dǎo)制度。因此，沒有機構(gòu)落實和執(zhí)行中央的好決策、法律的好規(guī)定，也就是人們見多不怪的事情了。
那么，有關(guān)部門為什么對于農(nóng)業(yè)保險、、特別是政策性農(nóng)業(yè)保險，不持積極態(tài)度呢？
原因之一，在于涉及到拿錢的問題時，誰都往后躲。大凡政策性規(guī)定，實際上就是政府財政要拿錢，政府財政不拿錢當(dāng)然好辦了。而政府是由一個個的機關(guān)組成，每年的財政預(yù)算是一個大體上規(guī)定的數(shù)目，如果一項支農(nóng)的項目有了錢，各個政府機關(guān)都會出來爭著負責(zé)；
反之，如果一項支農(nóng)的項目沒有錢，各個政府機關(guān)都會推脫，誰也不會負責(zé)。政策性農(nóng)業(yè)保險就是一項沒有說好政府拿多少錢的項目，當(dāng)然也就沒有政府機關(guān)會積極了。
原因之二，在于政府機關(guān)太多，難以協(xié)調(diào)。據(jù)了解，目前政策性農(nóng)業(yè)保險一般采取的是政府支持、保險公司參與的方式操作。以能繁母豬保險為例，就涉及到畜牧、獸醫(yī)、防疫、保險、財政和基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會等多個部門和組織。由于其中大多機構(gòu)都屬于平級行政或事業(yè)性單位，誰也不服誰，而在缺乏一個統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)時，在工作中往往不好調(diào)度，在執(zhí)行政策中也經(jīng)常出現(xiàn)銜接不上的問題。例如，安徽省能繁母豬保險在推行中，就曾出現(xiàn)在給母豬打耳碼和建立檔案方面各部門的銜接不暢，造成保單遲遲無法出來，給養(yǎng)殖戶參保帶來了影響。
三、農(nóng)業(yè)政策性保險新模式是什么樣子？
�。ㄒ唬┏浞纸梃b國外的成功經(jīng)驗
根據(jù)世界各國發(fā)展農(nóng)業(yè)保險的歷史、特點、操作方式和法律制度的不同，農(nóng)業(yè)保險大致可以分為五種不同的模式：一是政府壟斷經(jīng)營模式，如前蘇聯(lián)模式，政府設(shè)立專門經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的機構(gòu)，并提供部分基金以及大量的管理費用。這種模式的特點是官僚習(xí)性嚴重，效率低，而且容易產(chǎn)生腐敗，實踐中利少弊多，是不足取的；
二是政府主導(dǎo)模式，如美國、加拿大模式，是國家和私營、政府和民間相互聯(lián)系的雙軌制農(nóng)業(yè)保險保障體系模式。三是政府支持下的相互會社模式，如日本模式，民間非盈利團體經(jīng)營而政府補貼和再保險扶持；
四是民辦互助模式，如西歐模式，是相互競爭的互助保險社和商業(yè)性保險公司承辦農(nóng)業(yè)保險，政府不直接參與農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營，但給農(nóng)業(yè)保險以稅收等政策優(yōu)惠。五是國家重點選擇性扶持模式，如亞洲發(fā)展中國家模式。
我國學(xué)者大都贊賞在以上五種模式中，我國學(xué)者大都贊賞美國農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營模式，認為對我國最具有一定的借鑒意義。(點擊此處閱讀下一頁)
美國的農(nóng)業(yè)保險由聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司管理，負責(zé)對全國性農(nóng)險險種的費率厘定，對經(jīng)營農(nóng)險的商業(yè)性保險公司進行指導(dǎo)和檢查，提供管理費補貼，國家對農(nóng)險給予免稅和法律支持。2004年，美國各家經(jīng)營農(nóng)險業(yè)務(wù)的保險公司共收入保費41．9億美元，其中政府對農(nóng)險的補貼為24．8億美元。美國這種在政府支持下商業(yè)保險公司辦理農(nóng)業(yè)保險的模式，在許多國家得到推廣和使用。但是，這種模式也存在一定的局限性，主要是從公平角度上看，受益的只有少部分人，如美國有300萬農(nóng)民，僅有約30多萬人參加了政府支持的農(nóng)業(yè)保險計劃。政府不僅補貼保費，還要補貼管理費，業(yè)務(wù)規(guī)模越大，補貼費用越高。
�。ǘ┰O(shè)計中國農(nóng)業(yè)保險模式的原則
我國是農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、區(qū)域化、現(xiàn)代化、標準化發(fā)展很不平衡，農(nóng)業(yè)保險不可能完全照抄照搬國外農(nóng)業(yè)保險做法，完全套用一種模式，但也不宜過于多元化、分散化。如果完全由各地分散決策，自行選擇農(nóng)險模式，今后全國整合和統(tǒng)一將是一個大問題。因此，設(shè)計中國農(nóng)業(yè)保險模式，應(yīng)堅持以下原則：
一是農(nóng)民買得起的原則。如果農(nóng)民買不起，那還有什么保險而言？！
二是保險機構(gòu)微利的原則。如果保險機構(gòu)一點利也沒有，也就沒有了積極性、可持續(xù)性；
如果保險機構(gòu)象現(xiàn)在這樣追求高利，農(nóng)民就會將其拒之門外。
三是政府合理補貼的原則。近幾年來，我國財政收入大幅度增加，為政策性農(nóng)業(yè)保險的建立奠定了雄厚的經(jīng)濟基礎(chǔ)。因而在此之前，政府官員和學(xué)者們不厭其煩的鼓噪所謂的政府不要多補貼農(nóng)業(yè)保險的理由，已經(jīng)不存在了。
四是適度競爭的原則。在政府主導(dǎo)下，在一個地區(qū)里，應(yīng)鼓勵多個保險機構(gòu)開展競爭，以利改善服務(wù)。
�。ㄈ┲袊r(nóng)業(yè)保險新模式的要點
中國農(nóng)業(yè)保險的新模式，有5個互相聯(lián)系的方面：一是政府主導(dǎo)，但不包辦；
二是由若干專業(yè)性保險公司辦理，但不壟斷；
三是農(nóng)民自治組織中介，；
四是農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)企業(yè)自愿投保，但不放任；
五是商業(yè)性保險公司和外資保險公司積極參與，但給予優(yōu)惠。
四、中國農(nóng)業(yè)保險新模式的具體內(nèi)容
�。ㄒ唬┺r(nóng)業(yè)保險的法律法規(guī)比較健全
我國1995年頒布的《中華人民共和國保險法》第155條規(guī)定：“國家支持發(fā)展為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的保險事業(yè)，農(nóng)業(yè)保險由法律、行政法規(guī)另行規(guī)定”。但這只是一部規(guī)范商業(yè)保險的主要法律，并不適用于農(nóng)業(yè)保險，對農(nóng)業(yè)保險也并未有具體的規(guī)定。特別是規(guī)定的“農(nóng)業(yè)保險由法律、行政法規(guī)另行規(guī)定”，至今已經(jīng)14年了，未見配套的法律、法規(guī)出臺。
在農(nóng)業(yè)保險上，幾乎所有農(nóng)業(yè)發(fā)達國家和不少不發(fā)達國家都制定了專門的法律制度，就政府對農(nóng)業(yè)保險的優(yōu)惠政策以及具體補貼比例進行規(guī)定。如美國和日本分別于1938年頒布了《農(nóng)作物保險法》，美國于1994年又制訂了《克林頓農(nóng)作物保險改革法》。2000年6月美國國會通過了《農(nóng)業(yè)風(fēng)險保護法》，計劃在此后5年內(nèi)提供總計82億美元財政支出，補貼農(nóng)業(yè)保險。2002年美國又通過了新的農(nóng)業(yè)法，進一步加強了對農(nóng)業(yè)的補貼力度，決定在未來10年內(nèi)給農(nóng)業(yè)撥款1910億美元，較目前實行的補貼增加了80%，在價格支持和收入政策、農(nóng)產(chǎn)品儲備計劃、出口支持、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和信息服務(wù)、國內(nèi)農(nóng)業(yè)安全、教育研究和農(nóng)業(yè)保險等方面推出了一系列新的舉措。正是由于有了這些政府補貼政策和相關(guān)的法律制度支持，各國的保險經(jīng)營機構(gòu)的農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)才得以蓬勃發(fā)展。
學(xué)者們一致建議，《農(nóng)業(yè)保險法》應(yīng)明確規(guī)定政策性保險的政策性和非商業(yè)性特征、農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營目標、經(jīng)營原則及組織形式等；
規(guī)范農(nóng)業(yè)保險的資金籌集方式、資金管理原則、政府支持方式等，并用存款比例、負債比例、流動性比例等經(jīng)濟指標調(diào)控其運行；
還應(yīng)對政府行為予以約束，對政府的管理職能、支持方式、作用和農(nóng)民的參與方式進行規(guī)范，避免由于地方政府的隨意性或財政困難而忽視對農(nóng)業(yè)保險的支持；
明確農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營主體應(yīng)該享受的具體優(yōu)惠政策，保險雙方權(quán)利義務(wù)，業(yè)務(wù)經(jīng)營范圍，業(yè)務(wù)運作(包括保險金額確定、費率形成機制、賠償辦法、會計核算制度、精算制度)，財政補貼險種、補貼標準及計算方法，農(nóng)業(yè)再保險辦法等，形成發(fā)展政策性農(nóng)業(yè)保險完備的法律、制度保證。
（二）政府要切實擔(dān)負行政指導(dǎo)責(zé)任，缺位問題已經(jīng)解決
政府在推行農(nóng)業(yè)保險時，應(yīng)該設(shè)立一個由各部門參與組成的政策性農(nóng)業(yè)保險領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機構(gòu)，負責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)保險涉及單位的矛盾和問題，如：研究農(nóng)業(yè)的風(fēng)險有多大、各地農(nóng)作物的風(fēng)險有多大，研究相關(guān)險種，設(shè)計保險單，參與費率制訂，管理管理政府補貼資金和大災(zāi)準備金，制訂農(nóng)業(yè)保險規(guī)劃、政策等。
新設(shè)立的政策性農(nóng)業(yè)保險領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機構(gòu)，最好作為國家保監(jiān)會下屬的一個機構(gòu)。
�。ㄈ┬略O(shè)專門保險公司運作
有的學(xué)者建議利用現(xiàn)有保險公司，運作農(nóng)業(yè)保險，這是有一定道理的。但是，現(xiàn)有保險公司在鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)的網(wǎng)點少、人員少，有的縣支公司一共才十幾個人；
同時農(nóng)民又多，且住得分散，如果參保農(nóng)民到鄉(xiāng)鎮(zhèn)找不到賠付的地方或找不到相關(guān)的責(zé)任人，肯定會有怨言，也會影響農(nóng)業(yè)保險的宣傳和推廣。
因此，新設(shè)立專門政策性農(nóng)業(yè)保險公司勢在必行。由于我國農(nóng)民收入低和保險意識有待提高，因此由政府成立專業(yè)農(nóng)業(yè)政策性保險公司，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)保險發(fā)展是比較切合我國實際的。政府支付政策性農(nóng)業(yè)保險公司一切經(jīng)營管理費用，采取自愿與強制相結(jié)合的農(nóng)業(yè)保險，并享有免稅待遇。
（四）組建政策性農(nóng)業(yè)再保險公司
通過再保險機制，最大限度地分散農(nóng)業(yè)風(fēng)險，分攤損失，消除第一次性保險公司對農(nóng)業(yè)保險的畏難情緒，才能促進農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展。也可允許其他保險公司經(jīng)營農(nóng)業(yè)再保險業(yè)務(wù)，超額賠付部分由政府負擔(dān)，減少原保險經(jīng)營者的風(fēng)險。
再保險具有天然的分散風(fēng)險的能力，通過再保險，可以將災(zāi)害區(qū)域內(nèi)的累計的風(fēng)險責(zé)任，向區(qū)域外分散和部分轉(zhuǎn)移。例如，美國通過聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司對參與農(nóng)業(yè)保險的各種私營保險公司、聯(lián)營保險公司和再保險公司，提供再保險支持。日本則由都、道、府、縣的共濟組合聯(lián)合會和中央政府為市、町、村的農(nóng)業(yè)共濟組合，提供兩級再保險。這些經(jīng)驗，都很值得我國借鑒。
�。ㄎ澹┮劳修r(nóng)民組織中介
我國農(nóng)民居住具有相對分散、交往不便的特點，這就給出辦理業(yè)務(wù)的政策性農(nóng)業(yè)保險公司和商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險公司，帶來人員、時間和業(yè)務(wù)經(jīng)費等成本過高的問題。在此，一個可行的辦法，是充分利用農(nóng)村中的農(nóng)民自治組織聯(lián)結(jié)農(nóng)民的優(yōu)勢，依托、委托他們辦理相應(yīng)業(yè)務(wù)。例如，請他們代收保費并參與保險的協(xié)調(diào)、災(zāi)害的查勘、定損理賠等，利用他們對農(nóng)民相關(guān)產(chǎn)品產(chǎn)量、品質(zhì)的熟識程度，分擔(dān)一部分工作。
農(nóng)民自治組織可以是現(xiàn)有村民委員會、村民小組，也可以是農(nóng)民專業(yè)經(jīng)濟組織，還可以根據(jù)農(nóng)民意見而新成立農(nóng)民組織。這些農(nóng)民自治組織，都是本鄉(xiāng)本土人，“熟人社會”的優(yōu)點是道德約束力強，農(nóng)民對他們有一種天然的信任感，而且他們的時間相對較多、時間成本相對較低。讓他們作為中介，對于保險公司來說，也就弱化了成本，分散了風(fēng)險。據(jù)報道，許多地方的農(nóng)民組織都很樂意與政府、保險公司合作，組織農(nóng)民會員購買保險，提供產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后的相關(guān)服務(wù)，并對保費、費率等認真核算，這樣也有利于最大程度保證參保會員利益。
�。┴斦Y金支持
對農(nóng)業(yè)保險予以財政支持，是WTO對農(nóng)業(yè)扶持的重要綠色通道。我國應(yīng)充分利用這一規(guī)則，加快建立對農(nóng)業(yè)保險的財政金融支持機制。
一是對投保農(nóng)民提供保險費補貼，提高農(nóng)民對農(nóng)業(yè)保險的購買力，鼓勵其參加農(nóng)業(yè)保險。以美國為例，對不同險種給予不同比例的保費補貼政策，其中，巨災(zāi)保險補貼全部保費；
多種風(fēng)險農(nóng)作物保險、收入保險等保費補貼率為40%。日本保費補貼比例則依費率不同而高低有別，費率越高，補貼越高：水稻補貼70%，旱稻最高補貼80%，小麥最高補貼80%。我國政府也應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)情況和政府的財政負擔(dān)能力，提供不同程度的保險費補貼。但保費補貼比例不能太低，太低則調(diào)動不了農(nóng)民參保的積極性，更會在國際對比上體現(xiàn)不了社會主義的優(yōu)越性；
太高則會加大政府的固定補貼支出，國內(nèi)其它利益集團有意見。根據(jù)我國目前的財力狀況，可將補貼的范圍限定在關(guān)系國計民生的農(nóng)產(chǎn)品如水稻、小麥、大豆、油菜、棉花、生豬、奶牛、羊等的保費補貼上，平均補貼額為保費的50%——60%為宜。
二是對保險公司提供費用補貼，減輕專業(yè)保險公司和商業(yè)保險公司的費用壓力，鼓勵其經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險。美國政府承擔(dān)聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司的各項費用以及農(nóng)作物保險推廣和教育費用，向承辦政府農(nóng)作物保險的私營保險公司提供20%～25%的業(yè)務(wù)費用(包括定損費)補貼。日本政府承擔(dān)共濟組合聯(lián)合會的全部費用和農(nóng)業(yè)共濟組合的部分費用。借鑒發(fā)達國家的做法，我國政府也應(yīng)給專業(yè)保險公司和商業(yè)性保險公司以適當(dāng)?shù)墓芾碣M用補貼，以鼓勵其經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險。
三是建立農(nóng)業(yè)風(fēng)險準備金，用于發(fā)生巨災(zāi)時的大額保險賠付。上述資金來源可以從涉農(nóng)的國家轉(zhuǎn)移支付中調(diào)劑，具體可以研究通過調(diào)劑部分農(nóng)業(yè)直接補貼資金、農(nóng)業(yè)稅減免份額、農(nóng)業(yè)災(zāi)害救濟金、財政專項支出等渠道籌集。具體補貼標準、實施辦法應(yīng)由財政、稅務(wù)部門負責(zé)研究。由于自然災(zāi)害伴有偶然性和周期性特征，農(nóng)業(yè)保險當(dāng)年核算所形成的利潤可作為風(fēng)險準備金封閉式管理，以豐補欠，�？顚Ｓ�。
�。ㄆ撸p免農(nóng)業(yè)保險一切稅費
在我國，農(nóng)業(yè)保險只免交營業(yè)稅，其他方面同商業(yè)性保險一樣，國家尚無配套政策予以扶持。這就造成了僅僅依靠商業(yè)性保險機構(gòu)獨立經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險，而我國政府補貼和扶持缺位的情況。
稅收減免，是各國扶持農(nóng)業(yè)保險的通常做法。美國《聯(lián)邦農(nóng)作物保險法》就明確規(guī)定：聯(lián)邦政府、州政府及其他地方政府對農(nóng)作物保險免征一切稅賦。目前，我國除《營業(yè)稅暫行條例實施細則》第二十六條第四款規(guī)定“為種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、牧業(yè)種植和飼養(yǎng)的動植物提供保險業(yè)務(wù)免征營業(yè)稅”以外，沒有其他稅收優(yōu)惠。為了增加準備金積累，降低保險機構(gòu)經(jīng)營成本，提高其抗風(fēng)險能力，同時降低保險費率，減輕農(nóng)民支付保險費的負擔(dān)，我國應(yīng)該在稅收方面，給予保險機構(gòu)更優(yōu)惠的措施，如：免除經(jīng)營種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)保險業(yè)務(wù)的全部營業(yè)稅、城市維護建設(shè)稅、教育附加和所得稅；
而且，在稅收減免的某些具體問題上，還要注意對強制保險和自愿保險、對政策性保險機構(gòu)和商業(yè)性保險機構(gòu)有所區(qū)別，以通過稅收杠桿實現(xiàn)一定程度上的宏觀調(diào)控。
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金融政策支持，也是農(nóng)業(yè)保險得以順利發(fā)展必不可少的。我國應(yīng)當(dāng)規(guī)定如下金融政策支持的方式：農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)因賠付率高經(jīng)營虧損時，應(yīng)在政策上允許其申請一定額度的銀行無息或低息貸款，或者爭取國外政府和國際金融組織的優(yōu)惠貸款，用于支付賠款；
應(yīng)建立多樣化資金運用機制，允許農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營機構(gòu)公共性、政策性、低利性的放款等。
�。ň牛┓艑掁r(nóng)業(yè)保險經(jīng)營機構(gòu)業(yè)務(wù)范圍
允許農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)在經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的同時，經(jīng)營人身保險，實行以險養(yǎng)險。如:墨西哥農(nóng)業(yè)保險的承保范圍除種植業(yè)保險和畜牧業(yè)保險外，還經(jīng)營農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)備的保險和農(nóng)民人身保險。我國應(yīng)在允許農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的同時，放開其經(jīng)營農(nóng)民人身意外傷害保險、農(nóng)民短期健康保險等。特別是，農(nóng)業(yè)保險在農(nóng)村站著腳后，可以允許其利用人力、設(shè)備等資源，開展一部分農(nóng)村金融業(yè)務(wù)等，既增加收入，又方便農(nóng)民。
�。ㄊ┺r(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險專項基金建立并健全
農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險專項基金，是專門用于應(yīng)付特大自然災(zāi)害而積累的專項基金，主要用于巨大災(zāi)害發(fā)生時的大額保險賠付。目前，發(fā)達國家大都設(shè)立了農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險基金，一旦大的自然災(zāi)害出現(xiàn)，由國家農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險基金賠付。在法國，農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險基金由財政部的資金和農(nóng)業(yè)保險保單的一部分稅收共同組成。我國目前可根據(jù)政府的財力，由中央和地方政府、經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的保險公司共同出資，也可以向社會募捐，設(shè)立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險專項基金，確保巨災(zāi)發(fā)生時的巨額保險賠付。
�。ㄊ唬┡c農(nóng)業(yè)信貸銜接
建立農(nóng)業(yè)保險和農(nóng)村信貸相結(jié)合的保險制度，是美國和法國開展農(nóng)業(yè)保險的重要經(jīng)驗。我國可在農(nóng)村金融組織不斷健全和發(fā)展的基礎(chǔ)上，將農(nóng)業(yè)保險納入農(nóng)村金融體系，即將農(nóng)業(yè)貸款與農(nóng)業(yè)保險相結(jié)合。在初期階段，可對參加農(nóng)業(yè)保險的農(nóng)戶在貸款額度和利率等方面給予一定的優(yōu)惠，鼓勵農(nóng)民參加農(nóng)業(yè)保險。待條件成熟時，可進一步將是否參加保險作為貸款發(fā)放的條件之一。這一方面有利于分散銀行的信貸風(fēng)險，提高銀行信貸資金質(zhì)量；
另一方面，保險公司也可以借此擴大承保范圍，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險的良性發(fā)展。
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