信力建：大部制改革要瞄準法治化方向

　　國務(wù)院機構(gòu)改革方案在本屆人代會獲批之后，大部制改革進入實施階段。對這一改革的必要性已經(jīng)有很多的議論，焦點主要圍繞在哪些部門應(yīng)當合并、哪些部門應(yīng)予強化這些方面，實際上，人們對這一改革主要還是著眼于強化效能和提高效率，這一傾向令人擔心：如果我們的出發(fā)點和著眼點僅限于此，我們將可能失去政府機構(gòu)改革應(yīng)有的法治化方向，改革的預(yù)期效果必將大打折扣。大部制改革必須遵循建設(shè)服務(wù)型政府、法治型政府的總體要求，在貫徹精簡、效能、統(tǒng)一原則的同時，更要建立和完善相關(guān)制度，堅持依法行政，防止權(quán)力濫用，杜絕“行政權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化、部門利益法制化”問題，瞄準法治化方向不斷推進政府的自身建設(shè)。而中央政府的法治化建設(shè)又必將對全國各級地方政府的法治化產(chǎn)生巨大的引領(lǐng)和示范作用。

　　因此，大部制改革既要貫徹精簡、效能、統(tǒng)一的原則，更要貫徹法治化要求，做到規(guī)范權(quán)力范圍、規(guī)范權(quán)力行使的正當程序、規(guī)范自由裁量權(quán)的行使，并讓行政權(quán)力的運行全過程實現(xiàn)陽光操作，以利權(quán)力機關(guān)、司法機關(guān)和社會各界的有效監(jiān)督。唯有如此，才能讓依法行政的要求真正落到實處。在這些方面，某些地方政府的改革舉措已經(jīng)先行一步，并為中央政府大部制改革如何堅持法治化方向提供了有益的經(jīng)驗。

　　南京市政府近日推出“權(quán)力陽光運行機制”， 這一改革舉措最為突出的有三項內(nèi)容：

　　第一、規(guī)范權(quán)力范圍，列出權(quán)力清單。這作為依法行政、透明行政的第一步。2006年、2007年南京市對照相關(guān)法律法規(guī)，對行政權(quán)力逐一審核、清理，將全市54個行政部門的5878項行政執(zhí)法事項核減到3731項，削減近40%，區(qū)縣削權(quán)50%。在此基礎(chǔ)上，編制了《南京市行政職權(quán)目錄》，將全市所有行政執(zhí)法事項統(tǒng)一編碼，使每項權(quán)力都有唯一的“身份”。這3731項權(quán)力的名稱、編號、依據(jù)、內(nèi)容、流程、時限、表單、辦事指南等全部在網(wǎng)上公示。

　　第二、規(guī)范行政權(quán)力運作，編制“權(quán)力運行流程圖”。有了這個流程圖，權(quán)力運行中哪些工作人員在辦理、辦理是否超過規(guī)定時限、處理意見和結(jié)果是什么，電腦全部記錄在案。不同意審批的人員須提出具體理由。這樣，領(lǐng)導掌握辦事人員的工作進展，當事人能看到行政效率，辦事全程都在網(wǎng)上留下痕跡，“中梗阻”、拖拉扯皮暴露于陽光之下。同時，全市13個區(qū)縣、54個部門全部開通短信、電話通知系統(tǒng)，自動及時地將事務(wù)辦理情況通知申辦人。

　　第三、制定《南京市行政處罰自由裁量權(quán)指導意見》，規(guī)范執(zhí)法人員的自由裁量權(quán)�！兑庖姟穼⑿姓�處罰劃分為14個標準環(huán)節(jié)，在法定的自由裁量權(quán)限內(nèi)，再分解為若干不同處罰檔次和若干種情形，建立行政執(zhí)法標準數(shù)據(jù)庫，根據(jù)違法事實和情節(jié)輕重由系統(tǒng)軟件自動控制處罰幅度，有效限制了經(jīng)辦人員的自由裁量空間。

　　這三個方面的規(guī)定自然還有需要進一步深化和完善之處，但在總體上無疑體現(xiàn)了建設(shè)有限政府、限制權(quán)力和維護正當程序的法治理念，體現(xiàn)了行政權(quán)力運行的公開性透明度原則，以及訴諸于社會各方面監(jiān)督的特點�？梢灶A(yù)期的是，如果這些規(guī)定得以貫徹執(zhí)行，加上權(quán)力機關(guān)、司法機關(guān)和社會各界的有力監(jiān)督，南京市的公民權(quán)利保障和法治環(huán)境將會出現(xiàn)質(zhì)的提升，行政機關(guān)超越和濫用職權(quán)的現(xiàn)象將會得到有效遏制。

　　下級政府的這類經(jīng)驗應(yīng)當為中央政府所借鑒。最近一則消息說，新組建的人力資源和社會保障部設(shè)置部長1位，副部長10位。新部將原有兩個部的全部副職照單全收一個不漏，這似乎反映了在現(xiàn)存利益的鋼性面前，無論是法律還是改革原則都變得軟弱無力。按照《國務(wù)院組織法》第9條：國務(wù)院各部設(shè)部長1人，副部長2—4人�，F(xiàn)在新部的副職超過規(guī)定一倍還多，明顯違法。這或許是不得已的權(quán)宜之計和過渡性措施，但同樣反映了改革所面臨的最大困難是打破既有利益格局，而自我限制權(quán)力并規(guī)范其運行更是對現(xiàn)存既得利益的極大挑戰(zhàn)，因此，在中央政府及各部這一層級，要實現(xiàn)權(quán)力運行陽光機制，必有更大的阻力。但，建設(shè)服務(wù)型和法治型政府，這又是必由之路。

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