羅小朋：中國(guó)政治改革的新思路

　　一、中國(guó)政治改革的集體認(rèn)知困境與根本原因

　　中國(guó)的政治改革一直難以擺脫這樣一個(gè)集體認(rèn)知困境：一方面，無(wú)論是精英還是百姓，多數(shù)人都相信政治民主和地方自治是中國(guó)政治改革的方向，但另一方面，多數(shù)人也相信，中國(guó)人搞選舉會(huì)亂，中國(guó)搞地方自治會(huì)分裂。

　　中國(guó)之所以陷入這樣一個(gè)集體認(rèn)知悖論，根本的原因在于幾千年政治大一統(tǒng)的傳統(tǒng)嚴(yán)重地制約了中國(guó)精英的集體認(rèn)知能力。中國(guó)精英從來(lái)不缺“以天下為己任”的優(yōu)秀分子，他們不怕?tīng)奚�，不怕忍辱�?fù)重，能夠創(chuàng)造“驚天地泣鬼神”的偉業(yè)，但是，他們的致命弱點(diǎn)是彼此不能理性溝通。

　　中國(guó)的現(xiàn)代化艱難曲折，代價(jià)高昂，并不是因?yàn)橹袊?guó)傳統(tǒng)的核心價(jià)值排斥現(xiàn)代文明的核心價(jià)值，也不是因?yàn)橹袊?guó)人難以認(rèn)同現(xiàn)代文明的政治制度和法律制度。中國(guó)現(xiàn)代化艱難曲折的根本原因，是大一統(tǒng)的政治傳統(tǒng)不可能在精英階層中培育理性的溝通機(jī)制和共識(shí)機(jī)制，而精英階層缺少理性的溝通機(jī)制和共識(shí)機(jī)制，就不可能調(diào)動(dòng)中國(guó)人的集體智慧，不可能充分利用中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)的價(jià)值資源和文化資源，從而不可能以較小的社會(huì)代價(jià)實(shí)現(xiàn)中國(guó)的現(xiàn)代化。

　　二、政改新思路的指導(dǎo)思想

　　因此，中國(guó)政治改革新思路的基本思想，就是把建設(shè)理性的精英溝通機(jī)制和共識(shí)機(jī)制貫穿于改革的探索之中。為了改革成功，建設(shè)精英的理性溝通機(jī)制和共識(shí)機(jī)制不僅應(yīng)該體現(xiàn)在改革方案的設(shè)計(jì)過(guò)程中，也應(yīng)該體現(xiàn)在改革方案本身以及改革的實(shí)踐過(guò)程中。這一思想的核心就是強(qiáng)調(diào)改革過(guò)程的理性，而不僅僅是強(qiáng)調(diào)改革目標(biāo)的理性。事實(shí)上，西方發(fā)達(dá)國(guó)家的政治制度，從來(lái)就不是哪一個(gè)人設(shè)計(jì)出來(lái)的，而是精英階層理性交往的產(chǎn)物，因此，只要中國(guó)精英能夠不斷提高集體理性，不斷改進(jìn)溝通機(jī)制和共識(shí)機(jī)制，中國(guó)精英就完全能夠創(chuàng)造出既適合中國(guó)國(guó)情又體現(xiàn)現(xiàn)代文明精神的政治制度。

　　中國(guó)改革的經(jīng)驗(yàn)也告訴我們，當(dāng)中國(guó)精英能夠比較理性地溝通的時(shí)候，就能夠激發(fā)出很高的集體智慧，迅速地開(kāi)創(chuàng)舉世震驚的新局面。在這方面，最經(jīng)典的成功案例就是包產(chǎn)到戶(hù)。改革之初，中國(guó)精英對(duì)于農(nóng)業(yè)改革，也曾面臨類(lèi)似于今天政治改革面臨的集體認(rèn)知困境。當(dāng)時(shí)大家都認(rèn)識(shí)到集體化的農(nóng)業(yè)體制是中國(guó)糧食短缺，農(nóng)業(yè)上不去的根本原因，但是，多數(shù)人都認(rèn)為如果農(nóng)業(yè)退回家庭經(jīng)營(yíng)就會(huì)導(dǎo)致政治災(zāi)難。

　　由于對(duì)改革歷史的浪漫化敘述，今天有許多人都以為是小崗村的農(nóng)民冒著坐牢的風(fēng)險(xiǎn)自發(fā)包產(chǎn)到戶(hù)，才打破了農(nóng)村改革的僵局。這其實(shí)是對(duì)中國(guó)改革歷史非常危險(xiǎn)的曲解。如果中國(guó)的改革都要等到老百姓冒著坐牢的風(fēng)險(xiǎn)去突破，那么中國(guó)的改革絕不可能成功，而只可能導(dǎo)致又一場(chǎng)革命。

　　中國(guó)農(nóng)村改革在八十年代成功最根本的原因，是當(dāng)時(shí)精英中存在著一種理性的認(rèn)知態(tài)度。其中，在中央領(lǐng)導(dǎo)人和地方領(lǐng)導(dǎo)人之間，不僅有需要改革的默契，而且有一種極其寶貴的共識(shí)，那就是實(shí)事求是，誰(shuí)也不能把一種改革的方案強(qiáng)加于人。包產(chǎn)到戶(hù)首先在安徽局部地區(qū)被默許之后，多數(shù)省份是持懷疑和反對(duì)態(tài)度的。當(dāng)時(shí)的江蘇省，甚至在兩省邊界樹(shù)立了抵制包產(chǎn)到戶(hù)的大標(biāo)語(yǔ)，一個(gè)字竟然有一人多高。

　　中國(guó)之所以能夠突破對(duì)于農(nóng)村改革的集體認(rèn)知困境，不僅在于領(lǐng)導(dǎo)人的理性認(rèn)知態(tài)度，還在于精英階層成功地對(duì)原有的溝通機(jī)制和共識(shí)機(jī)制實(shí)現(xiàn)了重大創(chuàng)新。最突出的一個(gè)創(chuàng)新，就是智囊機(jī)構(gòu)的誕生和發(fā)展。

　　中央集權(quán)的政治大一統(tǒng)，始終面臨的一個(gè)難題就是中央與地方的溝通。由于信息高度不對(duì)稱(chēng)，中央領(lǐng)導(dǎo)人和地方領(lǐng)導(dǎo)人之間的溝通存在著很高的道德風(fēng)險(xiǎn)。大躍進(jìn)的失誤以及后來(lái)的嚴(yán)重饑荒，都與這個(gè)問(wèn)題有關(guān)。正是這種道德風(fēng)險(xiǎn)的存在，八十年代中央的改革領(lǐng)導(dǎo)人和地方的改革領(lǐng)導(dǎo)人之間也存在著一個(gè)認(rèn)知的悖論：中央對(duì)改革方向和速度的判斷要取決于地方的判斷，而地方的判斷又要取決于中央的判斷。破解這一認(rèn)知悖論，當(dāng)然需要地方和基層的創(chuàng)新勇氣，但是，一旦局部突破之后，如何形成全面的共識(shí)呢？

　　在當(dāng)時(shí)的中央領(lǐng)導(dǎo)支持下，自發(fā)組織的智囊團(tuán)的貢獻(xiàn)，就是在中央和地方之間建立了一種新的溝通機(jī)制，從而促進(jìn)了中央和地方，地方與地方之間的共識(shí)。沒(méi)有這樣一種新的溝通機(jī)制和共識(shí)機(jī)制，很難想象中國(guó)八十年代的農(nóng)村改革能夠如此順利，如此成功。

　　三、中國(guó)政治改革的新思路

　　三十年過(guò)去，時(shí)過(guò)境遷，當(dāng)年的精英溝通機(jī)制和共識(shí)機(jī)制，已經(jīng)完全不能應(yīng)對(duì)今日改革面臨的挑戰(zhàn)。我們借鑒三十年前的成功經(jīng)驗(yàn)，最重要的是從當(dāng)年的實(shí)踐中提煉出具有普遍性的原則，而要做到這一點(diǎn)，并不容易。比如，八十年代一個(gè)重要的成功經(jīng)驗(yàn)，就是分區(qū)域的改革探索。今天，這一經(jīng)驗(yàn)依然有重大價(jià)值，但是，今日的分區(qū)域探索，面臨著當(dāng)年沒(méi)有的兩大難題。第一，今日地方之間的互動(dòng)，尤其是人口的流動(dòng)和遷徙，已非昔日可比，第二，今日中國(guó)正在建設(shè)統(tǒng)一的法治，不能允許地方擅自突破國(guó)家法律的界限。如果在中央與地方，地方與地方之間不能建立新的溝通機(jī)制和共識(shí)機(jī)制，簡(jiǎn)單地模仿八十年代地方各自探索的改革經(jīng)驗(yàn)，只會(huì)導(dǎo)致災(zāi)難。

　　中國(guó)政治改革的任何一種思路，都必然要面對(duì)這樣兩個(gè)困難的挑戰(zhàn)，即如何保證在實(shí)現(xiàn)民主的過(guò)程中不發(fā)生動(dòng)亂，在實(shí)現(xiàn)地方自治的過(guò)程中不發(fā)生分裂。正是由于認(rèn)識(shí)到這兩個(gè)困難，一些精英認(rèn)為，中國(guó)根本上就應(yīng)該放棄對(duì)民主和自治的追求。但是，中國(guó)精英和民眾的多數(shù)，并不認(rèn)同這種主張。

　　那么，破解上述兩大難題的鑰匙究竟在哪里呢？我認(rèn)為，破解這兩大難題的鑰匙，就在于充分調(diào)動(dòng)中國(guó)政治大一統(tǒng)的積極因素來(lái)克服政治大一統(tǒng)的消極因素，全面改善精英階層的溝通機(jī)制和共識(shí)機(jī)制，以建設(shè)中央與地方溝通的新機(jī)制為切入點(diǎn)，推動(dòng)統(tǒng)一法治下的地方自治。

　　那么，什么是中國(guó)政治大一統(tǒng)的積極因素呢？中國(guó)政治大一統(tǒng)對(duì)人類(lèi)文明秩序最突出的貢獻(xiàn)，就是超越家庭出身和地域背景，系統(tǒng)地激勵(lì)和選拔最優(yōu)秀的人才為社會(huì)服務(wù)。沒(méi)有這一積極因素，中國(guó)的政治大一統(tǒng)早就像其他大帝國(guó)一樣，成為曇花一現(xiàn)的歷史現(xiàn)象。那么，什么是中國(guó)政治大一統(tǒng)的消極因素呢？政治大一統(tǒng)的消極因素來(lái)自中國(guó)家天下的治理傳統(tǒng)。這種治理傳統(tǒng)把一切公共事務(wù)的管理高度個(gè)人化，并且系統(tǒng)地排斥地方自治，壓制基層和地方公共空間的成長(zhǎng)。歷史證明，沒(méi)有多層次，多種形式的公共空間的擴(kuò)展，中國(guó)精英不可能發(fā)展非個(gè)人化的交往，不可能形成非個(gè)人化的交往習(xí)俗，更談不上建設(shè)體現(xiàn)公共理性的溝通倫理和溝通規(guī)則。在這種情況下，中國(guó)精英的個(gè)人和集體認(rèn)知，都受到地位（有權(quán)還是無(wú)權(quán)）和人格（君子還是小人）的嚴(yán)重干擾，非常難以形成客觀(guān)的集體意識(shí)。

　　基于以上認(rèn)識(shí)和判斷，我對(duì)中國(guó)的政改形成了以下的機(jī)制設(shè)計(jì)：

　　1．利用中國(guó)歷史上縣令由科舉選拔由中央直接任命的傳統(tǒng)，在全國(guó)公開(kāi)選拔和任命約三百個(gè)縣長(zhǎng)，派往各省具有代表性的縣份。

　　2．這些縣長(zhǎng)的最高使命，是培育地方民主自治的能力。為了真正完成這一使命，避免機(jī)會(huì)主義的短期行為，中央對(duì)直派縣長(zhǎng)建立全新的激勵(lì)機(jī)制。在本地具備直選縣長(zhǎng)的能力之前，中央應(yīng)鼓勵(lì)直派縣長(zhǎng)連任。具體做法是連任次數(shù)越多，級(jí)別和待遇越高，允許出現(xiàn)省長(zhǎng)級(jí)的縣長(zhǎng)。但是，直派縣長(zhǎng)一旦沒(méi)有通過(guò)考核或失去民意支持，則不能轉(zhuǎn)任公務(wù)員，而只能去競(jìng)爭(zhēng)其他政治性領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)或回到民間謀生，這一激勵(lì)措施的目的是實(shí)現(xiàn)中國(guó)政治家的非官僚化。直派縣長(zhǎng)離任后，經(jīng)過(guò)數(shù)年的考驗(yàn)，如當(dāng)?shù)啬軌虺晒Φ�，持續(xù)地進(jìn)行民主自治，國(guó)家應(yīng)對(duì)原任直派縣長(zhǎng)（可以不只一人）授勛，以褒獎(jiǎng)他們對(duì)中國(guó)民主的貢獻(xiàn)。

　　3．賦予中央直接選拔和任命的縣長(zhǎng)如下特權(quán)：

　　·每年到中央集中一個(gè)月，進(jìn)行交流和培訓(xùn)。

　　·借鑒西方參院或上院議事規(guī)則，向中央政府和全國(guó)人大提出立法建議，尤其是立法優(yōu)先順序的建議。

　　·在網(wǎng)上建立封閉的虛擬公共空間，以虛擬身份交流地方治理中的各種政策問(wèn)題和法律問(wèn)題，同時(shí)，中央領(lǐng)導(dǎo)也能夠在不暴露身份的情況下與這些縣官進(jìn)行直接交流。

　　·連任后級(jí)別獲得提升的縣長(zhǎng)，可以參與相應(yīng)級(jí)別的決策，比如進(jìn)入地市和省級(jí)常委。

　　4．賦予省級(jí)如下權(quán)利：

　　·在非中央直派縣長(zhǎng)的縣份，決定是否由省直派縣長(zhǎng)或縣直選縣長(zhǎng)。各地選拔和選舉的辦法有一定自由，以鼓勵(lì)創(chuàng)新和競(jìng)爭(zhēng)。

　　·逐漸擴(kuò)大地方立法權(quán)，允許地方改革本地人大代表選舉制度、地方行政制度和地方司法制度。

　　5．中央政府加快建設(shè)類(lèi)似美國(guó)聯(lián)邦政府的司法和執(zhí)法職能，如派出巡回法庭，建立類(lèi)似FBI的執(zhí)法隊(duì)伍，建立垂直的勞動(dòng)執(zhí)法系統(tǒng)。

　　6．制定法律，允許受到地方惡勢(shì)力威脅的地區(qū)人民請(qǐng)?jiān)福�由中央直派縣長(zhǎng)。請(qǐng)?jiān)赋绦蛴芍醒霙Q定。

　　7．制定法律，允許中央調(diào)整各省中央直派縣長(zhǎng)的比例。

　　8．利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，建立多層次的公共空間，包括隱匿真實(shí)身份的虛擬公共空間，鼓勵(lì)朝野精英在守法自治的基礎(chǔ)上，在網(wǎng)上理性交往，以真實(shí)身份或虛擬身份議政和模擬參政。探索精英言論的公共評(píng)價(jià)機(jī)制和精英與民眾的理性溝通機(jī)制，在此基礎(chǔ)上逐步擴(kuò)大民間精英的議政范圍和參政渠道。在條件成熟時(shí)，還可以在網(wǎng)上模擬憲政改革。

　　以上機(jī)制設(shè)計(jì)的一個(gè)關(guān)鍵措施，就是由中央政府直接選拔和任命一部分縣份的行政長(zhǎng)官。這樣做的必要性和可行性是比較明顯的。目前我國(guó)存在的最大治理危機(jī)，是部分縣域治理的失控。幾千個(gè)父母官，究竟是如何產(chǎn)生的，究竟在干什么，透明度非常低。更嚴(yán)重的問(wèn)題是，縣一級(jí)政權(quán)，在中國(guó)地方治理中極為關(guān)鍵，因?yàn)榭h域是中國(guó)幾千年來(lái)最穩(wěn)定的地方治理單元，自八十年代初財(cái)政分權(quán)以來(lái)，縣級(jí)政權(quán)也是中國(guó)地方治理中全面整合資源，包括整合民間和政府，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)，城市和農(nóng)村資源最基本的治理單元。但是，正是在這個(gè)關(guān)鍵的治理層級(jí)上，中國(guó)出現(xiàn)了權(quán)力和責(zé)任最嚴(yán)重的不對(duì)稱(chēng)，出現(xiàn)了中央與地方之間最嚴(yán)重的信息不對(duì)稱(chēng)。也正是由于這樣的原因，地方上出現(xiàn)了許多百姓和中央都不滿(mǎn)意的“形象工程”，出現(xiàn)了許多頻頻赴京的“訪(fǎng)民”。

　　中央直派縣官，不可能派到所有縣，更不可能解決全部問(wèn)題，但只要有一定比例的縣這樣做，就有助于產(chǎn)生以下積極效果：

　　1．極大地改善中央與地方的溝通，不僅使中央可以及時(shí)地了解地方基層治理的突出問(wèn)題，而且可以從根本上改變中央與省對(duì)話(huà)的信息不對(duì)稱(chēng)，對(duì)省一級(jí)產(chǎn)生巨大的改革壓力。

　　2．在全國(guó)范圍內(nèi)公開(kāi)選拔部分縣官，對(duì)于有政治抱負(fù)的人才是一個(gè)極大的激勵(lì)。中國(guó)歷史上之所以分久必合，最根本的原因是中國(guó)早在春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)代就形成了統(tǒng)一的知識(shí)階層——士。統(tǒng)一的士階層有一個(gè)共同的偏好，就是志在天下，而不在本土。因此，對(duì)國(guó)家統(tǒng)一的偏好是中國(guó)精英的政治文化中最穩(wěn)定的基因，建立一個(gè)充分開(kāi)放和競(jìng)爭(zhēng)性的地方長(zhǎng)官市場(chǎng)，是確保中國(guó)地方自治而不分裂最有效的措施。目前我國(guó)不少地方的惡勢(shì)力發(fā)展很快，在這樣的情況下主張一律層層選舉，是天真的洋教條。

　　3．當(dāng)然，我國(guó)的一些地區(qū)也具備了擴(kuò)大地方民主自治的條件，因此，正如沒(méi)有必要一律搞層層選舉一樣，也沒(méi)有必要對(duì)每個(gè)縣都直派縣官。新改革思路的靈活性就在于，每個(gè)縣的行政長(zhǎng)官都可以出自三種不同的選擇，由中央直派，由省直派或由地方直選。不斷地根據(jù)實(shí)際情況來(lái)調(diào)整由這三種不同辦法產(chǎn)生的縣官的比例，中國(guó)就可以比較平穩(wěn)和可控地向民主的地方自治過(guò)渡。

　　4．一百年前中國(guó)精英就接受了地方自治的理念，但是一直沒(méi)有找到一條正確的路徑�，F(xiàn)在看來(lái)，由于長(zhǎng)期缺乏地方自治和法治的傳統(tǒng)，中國(guó)的政治現(xiàn)代化面臨著特殊的困難。除了建立開(kāi)放和競(jìng)爭(zhēng)性的地方長(zhǎng)官市場(chǎng)，為了確保地方自治不引發(fā)地方惡勢(shì)力的猖獗，必須首先強(qiáng)化中央政府獨(dú)立的司法和執(zhí)法能力。這是新改革思路中一個(gè)十分重要的思想。這個(gè)思想源自英國(guó)普通法的形成歷史和美國(guó)聯(lián)邦制的歷史經(jīng)驗(yàn)。如果沒(méi)有中央獨(dú)立的司法和執(zhí)法能力制約地方政府，地方政府難以確保普通人的基本權(quán)利，這已經(jīng)是現(xiàn)代國(guó)家的常識(shí)。

　　5．中國(guó)現(xiàn)在面臨的信息環(huán)境和技術(shù)條件之好是我們的先賢難以想象的。我們有比前人充分的知識(shí)和技術(shù)手段來(lái)設(shè)計(jì)和實(shí)施變革的方案，但是，如果精英階層不能改變中國(guó)政治文化的陋習(xí)，就不可能進(jìn)行理性溝通，也就不可能充分地整合各種內(nèi)外的價(jià)值資源和文化資源來(lái)改革落后的政治制度。中國(guó)政治改革的挑戰(zhàn)在于，克服政治文化的陋習(xí)是一件非常困難的事情。這是因?yàn)檎�治文化一般都形成了自我鎖定的機(jī)制。你要參政，你就要接受現(xiàn)存的政治文化，你要不接受，就自動(dòng)出局。正是政治文化的這種自鎖機(jī)制，使得許多民族難以擺脫政治制度長(zhǎng)期落后的困境�，F(xiàn)代的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，為克服政治文化的自鎖機(jī)制提供了一種新機(jī)會(huì)，這是因?yàn)榫W(wǎng)絡(luò)技術(shù)所提供的虛擬空間，可以使人們超越現(xiàn)實(shí)中的交往方式發(fā)展體現(xiàn)公共精神的理性交往。當(dāng)然，這僅僅是一種機(jī)會(huì)，如果精英階層沒(méi)有對(duì)傳統(tǒng)文化的自我批判能力，沒(méi)有道德的堅(jiān)守和承當(dāng)，什么樣的技術(shù)也幫不了忙。筆者在改革新思路的機(jī)制設(shè)計(jì)中，引入了虛擬公共空間的建設(shè)，就是因?yàn)槲蚁嘈胖袊?guó)精英以“天下為公”的核心價(jià)值，能夠提供足夠的道德資源和精神資源，支持他們利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)來(lái)打破中國(guó)政治文化的自鎖。

　　作者單位：浙江大學(xué)中國(guó)農(nóng)村發(fā)展研究院

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