胡舒立：多難興邦與制度建設(shè)

　　中國有史以來就災(zāi)害不斷，近年來更有愈演愈烈之勢。從SARS到禽流感，從年初的冰雪之災(zāi)，到本月的汶川大地震，大災(zāi)頻仍，旱澇臺風(fēng)亦連年肆虐。諸災(zāi)之中，尤以此番汶川大地震最為慘烈，令國人世人心靈震撼，激情涌動。

　　有道是“多難興邦”。過去的兩周，舉國哀慟，國人對此古訓(xùn)必是感慨良多。但是，多難并不必然興邦。當(dāng)我們由激情而思索，由思索而行動，從大規(guī)模的救人賑災(zāi)，轉(zhuǎn)為更大規(guī)模的災(zāi)區(qū)重建，進(jìn)而轉(zhuǎn)為未來更大范圍的減災(zāi)防災(zāi)，我們?nèi)孕璨恍傅靥剿骱徒�立嶄新的巨�?zāi)防范體制。

　　答案越來越清晰：中國需要一個建立在法治基礎(chǔ)之上的、權(quán)力與責(zé)任明晰的、落實到專門機(jī)構(gòu)、中央與地方分工明確的巨災(zāi)風(fēng)險管理體系。這樣的體系注重未雨綢繆，注重科學(xué)專業(yè)，注重多方配合，尤其注重可執(zhí)行性。數(shù)萬驟然逝去的生命再度警示我們，建立這樣的體系是何等重要和迫切！

　　這一體系必須對自然災(zāi)害區(qū)分輕重緩急，界定政府和民間的責(zé)任，并且有全社會的廣泛參與。

　　這一體系當(dāng)能對巨災(zāi)風(fēng)險進(jìn)行識別和評估。需要統(tǒng)一管理，需要科學(xué)對待，需要成本投入，尤其需要法治意義上的公開透明。

　　風(fēng)險識別和評估的范疇遠(yuǎn)比“預(yù)報”或預(yù)測廣泛，其核心內(nèi)涵是風(fēng)險識別和信息共享。即使眼前沒有災(zāi)難發(fā)生，全社會都應(yīng)知道自己面臨何種自然風(fēng)險的威脅；
災(zāi)難發(fā)生的概率、程度如何？危害多大？涉及多少民眾，多少房屋、道路、橋梁、廠房、商場？有多少屬于經(jīng)濟(jì)存量的資產(chǎn)暴露在風(fēng)險范圍之內(nèi)? 種種變量需要隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出動態(tài)分析。

　　這一體系注重未雨綢繆，當(dāng)能把自然災(zāi)害的后果盡可能降低。古今中外無數(shù)血的教訓(xùn)告訴人們，必須把關(guān)注的重點從對巨災(zāi)的事后反應(yīng)，逐步轉(zhuǎn)移到事前防范�，F(xiàn)在，許多人在反思學(xué)校、幼兒園的建筑質(zhì)量。其實，所有人員密集的公共建筑和設(shè)施，都應(yīng)該對建筑的防災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)作出明確而嚴(yán)格的規(guī)定。若要行之有效，還需輔之以配套的激勵與懲罰機(jī)制，并且有專門的機(jī)構(gòu)跟蹤檢查和執(zhí)行，并有充足的資金保證。否則，“豆腐渣工程”仍然無法根除。

　　在1923年9月1日發(fā)生的日本關(guān)東大地震中，也曾出現(xiàn)大量校舍倒塌、學(xué)生集體遇難的慘劇。此后，日本秉持“學(xué)生的生命維系著國家未來”的理念，明確規(guī)定，學(xué)校教學(xué)樓必須使用當(dāng)時最先進(jìn)的建筑模式鋼筋混凝土結(jié)構(gòu)。從那時起，學(xué)校便成為每一個地方最牢固的建筑，成為地震后災(zāi)民的首選避難場所。不過，在1995年的阪神大地震中，仍有部分校舍倒塌，隨后，日本政府實施基于新標(biāo)準(zhǔn)的“校舍補(bǔ)強(qiáng)計劃”。然而，13年來，這一計劃未能全面落實，公立中小學(xué)經(jīng)費(fèi)相對不足是重要原因。日本的經(jīng)驗和教訓(xùn)，都可為中國鏡鑒。

　　當(dāng)然，怎樣的事前防范，都不能完全省卻災(zāi)后的救援。時間就是生命。此次汶川大地震告訴人們，救災(zāi)行動艱巨復(fù)雜，其緊急迫切與艱險的情勢，不亞于一場浩大、復(fù)雜的戰(zhàn)役。在巨災(zāi)瞬間發(fā)生之后，如何才能確保不失分秒地作出正確反應(yīng)？我們迫切需要在總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，建立對突發(fā)性巨災(zāi)的綜合協(xié)調(diào)反應(yīng)機(jī)制，協(xié)調(diào)各方力量，及時、有效和可靠地對災(zāi)害展開救助。

　　地震等自然巨災(zāi)之摧毀力令人悚然。應(yīng)對災(zāi)厄，民眾需要具備防災(zāi)抗震的知識和物資儲備，而政府和社會組織在救災(zāi)行動中，其人力、物力等資源，需要明確優(yōu)先順序，作出合理安排。軍隊與地方各部門的救援協(xié)調(diào)更需要統(tǒng)一、專業(yè)的指揮。享有采訪自由、盡職盡責(zé)的媒體，也應(yīng)當(dāng)懂得如何以專業(yè)素養(yǎng)，尊重救災(zāi)行動大局。

　　綜合協(xié)調(diào)的巨災(zāi)風(fēng)險管理體系離不開有效的融資安排。地震發(fā)生后，多渠道社會捐贈場面感人，成果顯著，所集資金也正可成為此次救災(zāi)資金的重要補(bǔ)充。但也應(yīng)當(dāng)看到，災(zāi)后社會捐贈，特別是普通群眾的捐贈，主要是一種愛心表達(dá)；
而民間慈善機(jī)構(gòu)的有組織捐贈和國際援助，也只能起到資金補(bǔ)充作用。救災(zāi)資金主渠道仍然也只能是政府財政資金和政府主導(dǎo)的巨災(zāi)保險與再保險機(jī)制。須知首當(dāng)其沖的永遠(yuǎn)是最弱勢群體，而縱使在目前中國財政資金較為充分的情況下，其上限仍然存在。有了行之有效的巨災(zāi)保險與再保險體系，還可以通過與風(fēng)險掛鉤的保費(fèi)與賠付機(jī)制，反過來正面影響巨災(zāi)的防范，例如，激勵和約束建筑標(biāo)準(zhǔn)的提高和執(zhí)行。

　　當(dāng)然，無論是現(xiàn)在還是將來，不可避免地需要讓公眾確信捐贈資金得以高效安全運(yùn)用，需要讓財政救災(zāi)撥款及時到位，需要執(zhí)行嚴(yán)格的采購政策和程序，并且盡可能地公開透明，等等。此次巨災(zāi)過后，海內(nèi)外華人乃至國際友人，不分婦孺貧富，紛紛伸出援助之手。確保捐贈錢物的使用高效透明，其意義超越經(jīng)濟(jì)，事關(guān)民族凝聚力的長遠(yuǎn)。

　　說到底，對巨災(zāi)的管理，反映一個國家的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段，體現(xiàn)其公共治理水平。制度從建立到完善，從紙上規(guī)劃到深入人心的實施，需要多年的持續(xù)努力，亦難免付出沉重的代價。當(dāng)前，民氣可貴，理當(dāng)抓住良機(jī)，高瞻遠(yuǎn)矚地思考和設(shè)計巨災(zāi)風(fēng)險管理的制度框架。

　　中國正處于多災(zāi)時段，這是無法回避的事實。中國政府對防災(zāi)已給予相當(dāng)重視。從由國務(wù)院副總理掛帥的國家減災(zāi)委員會，到去年8月下發(fā)的《國家綜合減災(zāi)“十一五”規(guī)劃》，無不表明對巨災(zāi)風(fēng)險的防范和治理，已經(jīng)提上政府的議事日程。此次國家領(lǐng)導(dǎo)人在數(shù)小時內(nèi)親臨巨災(zāi)現(xiàn)場，給世人留下深刻印象；
廣大軍人和民眾奮不顧身、頑強(qiáng)盡責(zé)地?fù)岆U救人，更是令世人動容。然而，從年初的冰雪災(zāi)害，到如今的汶川大地震，都顯示出既有機(jī)制尚不能完全滿足實際需求。面對中國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)實，現(xiàn)行高度軍事化的救災(zāi)模式之有效性值得肯定，但也必須看到其中的不足。同樣值得警惕的是，無論如何，不應(yīng)將強(qiáng)有力的政府簡化為“大政府”，甚至因此緬懷命令經(jīng)濟(jì)的“優(yōu)越性”。

　　災(zāi)難恐怖總會過去，重創(chuàng)的傷口需要平復(fù)，但是，這次地震肯定不是中國遭受的最后一次巨大災(zāi)害。成千上萬的生命和血淚的教訓(xùn)，不會也不應(yīng)淡忘，必將促進(jìn)中國建立起一個綜合協(xié)調(diào)的巨災(zāi)風(fēng)險管理體系。這是中國的歷史責(zé)任，也必將成為中國對人類社會的重大貢獻(xiàn)。（財經(jīng)）

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