丁學(xué)良：大震能否推進(jìn)“良治”？

　　良好的治理簡稱“良治”（good governance），是指決策的過程及其貫徹實施的結(jié)果，均體現(xiàn)出公正的、有效的、可以客觀檢驗的一系列標(biāo)準(zhǔn)，因此它既是一種狀態(tài)，也是一個過程。良治是十多年來國際社會對發(fā)展中國家最為重視的領(lǐng)域之一：若治理不良，一個社會自己的潛在條件和國際社會對它的援助，會被大量浪費乃至糟蹋掉，產(chǎn)生不了應(yīng)有的綜合性正面社會效果。

　　為什么這個話題在今天尤顯重要？因為任何體系的改良、治理的進(jìn)步，總是和大的經(jīng)驗教訓(xùn)相伴生。這次四川大地震，中國無論是其政府還是民間社會，救援的方式及效果，總體上來講，都贏得了海內(nèi)外很高的贊譽(yù)。

　　中國在這次之所以贏得很多的贊揚，是因為國際社會有三個重要的參照系，來辨識中國的進(jìn)步。三個參照系中，兩個發(fā)生在中國，一個在中國的旁邊。

　　第一個就是1976年的唐山大地震，是最大的參照系；
第二個是2003年的SARS即“非典”；
第三個是在四川地震之前一個多星期的緬甸颶風(fēng)災(zāi)難。這三個參照系，給四川地震中的中國政府和民間社會的反應(yīng)，設(shè)立了一個黑白分明的背景。沒有這個客觀背景，我們就很難理解，為什么國際上對中國這一次的總體評價是那么的好，這個“好”與在這之前剛發(fā)生的西藏事件及與此相關(guān)的奧運火炬?zhèn)鬟f中出現(xiàn)的廣泛抗議形成鮮明對比。

　　海內(nèi)外對中國這次救災(zāi)的正面評價，目前正處在一個翹首以待的觀望點上：災(zāi)后重建剛開始，中國政府能在多大的程度上，會利用這次地震中展現(xiàn)的多種形式的開放要素和活力，催生在“良治”建設(shè)方面，邁出明顯和堅定的步伐？這不僅是中國國內(nèi)公眾高度關(guān)注的，也是國際社會高度關(guān)注的問題。

　　長期以來，政治社會學(xué)一直關(guān)注政治制度形成和變化的社會條件；
這個形成和變化可以是正面的也可以是負(fù)面的。如果翻閱這方面的重要文獻(xiàn)，你會發(fā)現(xiàn)，它研究的主題之一，是現(xiàn)代的國家行政管理系統(tǒng)是怎么演化、變得更有效率更公正或相反？支持它變得更“良”的社會因素有哪些？因為經(jīng)驗資料所限，國際學(xué)術(shù)界關(guān)注的是近代由農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會轉(zhuǎn)型以來的這個時段。

　　促進(jìn)該體系成長的最主要動力是三個，第一是戰(zhàn)爭。戰(zhàn)爭對現(xiàn)代國家的行政管理系統(tǒng)刺激極大，歷史上有很多先例。比如，昔日的歐洲，比英國更早的強(qiáng)國如葡萄牙、西班牙、荷蘭，都曾有很多杰出的表現(xiàn)，但最后為什么都敗在英國手下？英國成為“日不落帝國”最基本的原因里，有一點是：它發(fā)展了組織和支持近代戰(zhàn)爭的有效的財政等相關(guān)的制度。而它的競爭對手只是把打仗當(dāng)作打仗，英國卻致力于建設(shè)合理的國家行政管理體系，在戰(zhàn)爭過程中越來越先進(jìn)、越來越強(qiáng)大，它不是被戰(zhàn)爭拖垮，而是被戰(zhàn)爭所強(qiáng)化，它的競爭對手卻被拖的疲憊不堪。

　　第二個促進(jìn)動力是大的自然災(zāi)害，也是現(xiàn)代國家機(jī)構(gòu)包括行政管理體系進(jìn)步、走向更合理及更有效的刺激因素。除了戰(zhàn)爭及大的自然災(zāi)害，能促進(jìn)國家行政治理進(jìn)步的第三個因素是經(jīng)濟(jì)競爭，這個我們以后再談。

　　今天提出這個問題，就是在觀察中國政府能否抓住這次大震災(zāi)難，在制度層面上把壞事變好事，在推動良治方面，取得顯著的進(jìn)步。

　　大的自然災(zāi)害與戰(zhàn)爭雖然不是一回事，但卻很相像。盡管許多國家的政府對可能發(fā)生的大自然災(zāi)害，事前做了一些準(zhǔn)備，而當(dāng)災(zāi)難真正到來，大部分都會超過事前的設(shè)想。因此，國家機(jī)器、行政系統(tǒng)、社會管理的諸多機(jī)制，能否比較靈活積極地應(yīng)對和消解大的自然災(zāi)害造成的沖擊，把這種破壞作為進(jìn)步的一個契機(jī)，那是一件了不起的作為。站在這個高度上，我們看看海內(nèi)外對這次四川大震之后，最為關(guān)注和期待的是哪幾個方面？

　　第一是信息的透明度，大家最關(guān)心的話題。1976年唐山大地震時，中國的媒體全部只能用新華社的統(tǒng)發(fā)搞。而那幾篇關(guān)于唐山大震的新華社通稿里，充滿了當(dāng)時瘋狂的沒有人性的政治術(shù)語，對大震本身造成的災(zāi)難尤其是人命的損失，基本上沒有提及。正因為官方媒體的消息封鎖，唐山地震在當(dāng)時中國社會里造成巨大的恐慌，幫助了小道消息的四處擴(kuò)散。由于對災(zāi)區(qū)真實情況不了解，全國民眾對救災(zāi)能做什么也很不清楚——惟一盛行的是謠言，大多數(shù)地區(qū)的老百姓對怎么防震、怎樣救援，都是在無知和愚蠢的指導(dǎo)之下，非理性行為多多。

　　二十七年過去，到了2003年的“非典”前期，又使出信息封鎖的老手段，很快導(dǎo)致海內(nèi)外的恐慌，弊端徹底暴露。所以，每當(dāng)嚴(yán)重的自然災(zāi)害突發(fā)之時，這種信息不透明，就為謠言誤導(dǎo)制造了肥沃的土壤。謠言盛行的最大前提，是真實的信息得不到及時披露。

　　因此，國際社會這次給予中國最正面的評價，第一條就是四川地震期間，中國體現(xiàn)出罕見的透明度。從政府的公告、主流媒體的主動介入、到老百姓的手機(jī)和電郵等各個渠道發(fā)出來的信息，對整個中國社會的廣泛動員、積極救災(zāi)、并抵制謠言，起到了巨大的正面作用。

　　國際上關(guān)注的是，中國此次罕見的透明度并非自上而下、而是自下而上推動的。海內(nèi)外均有報道，中國宣傳部門在地震發(fā)生的最初，也是希望重復(fù)過去的那種方式，用 “通稿”來統(tǒng)一輿論。然而地震一發(fā)生，眾多中國媒體人員以志愿者的身份主動奔赴現(xiàn)場，迅速把最新消息發(fā)了出來，一下子促成了中國在大災(zāi)時罕見的信息透明，使得中國不僅在國際上贏得巨大的贊揚和同情，更在國內(nèi)推動了全面的團(tuán)結(jié)和互助。

　　所以人們最關(guān)心的問題之一是，中國政府能否正面肯定這次短暫的透明度所帶來的貢獻(xiàn)，將其制度化和常態(tài)化。這樣的透明做法，哪怕只是它的一部分被制度化了，那也是中國在良治方面取得了一個偉大的里程碑的進(jìn)步。

　　第二，是這次救災(zāi)過程里中國民間力量自發(fā)廣泛的參與，既有NGO、小型基金會、商會，也有個人行動、朋友結(jié)伴救援，種種愛心義舉，令世界由衷叫好。當(dāng)今世界，即便是最富裕的國家，遇到類似四川地震這樣的巨大突發(fā)性災(zāi)難，其行政系統(tǒng)也無力全面承包。中國還是發(fā)展中國家，還有大量的地區(qū)和人口處于貧困或半貧困狀態(tài)，政府更沒有那么多的能力和資源全面承包、照單全收、替天行道。如果不讓民間社會自愿、自發(fā)、自主地參與，如此巨大的突發(fā)災(zāi)害，只會奪去更多人的生命、引發(fā)更大的災(zāi)難，甚至可能引發(fā)社會動蕩或治理危機(jī)。從這個意義上說，這次中國民間社會的自動全面參與，顯示了一種令國際社會衷心贊許的偉大愛國主義（patriotic），即對自己各族同胞的愛心與幫助，而不是那種令外部世界高度警惕的極端民族主義(nationalistic)宣泄。

　　因此海內(nèi)外也非常關(guān)注，中國政府能否珍惜中國民間這種自愿自發(fā)、自主自組的愛國精神和公民意識，在制度的層面上給予穩(wěn)定的保障，從而使中國的社會變得更加健康、互愛、強(qiáng)韌。這方面有諸多工作要做，首要的是中國能否不拖延制定一部與國際接軌的、開明有效的法律，對NGO、慈善團(tuán)體、基金會等等予以規(guī)范管理和正當(dāng)保護(hù)。中國境內(nèi)稍有點規(guī)模、做過一些實實在在公益事業(yè)、多少與國際上的NGO有聯(lián)系的NGO，據(jù)報道有三千多個；
其它更小、更不穩(wěn)固的有數(shù)萬之眾。只有在一部開明有效的法律之下，它們才能大大方方地運作；
那些名不副實的，才能被依法整編或淘汰，那些卓有成效的，才能更上層樓。

　　第三，是中國政府在遇到突發(fā)的、大的自然災(zāi)害時，如何與國際社會聯(lián)手，以最快最有效的方式使國際救援進(jìn)入中國本土。

　　這次中國政府的做法，也與1976年的唐山地震和2003年的“非典”形成對比，進(jìn)步顯著。唐山地震后，中國高喊“自力更生”，關(guān)起門來，雖然能力遠(yuǎn)不足，也拒絕接受國際社會的援助。此舉不管真實用意如何，實際后果是加劇中國人民生命的巨大損失。2003年“非典”也是如此，最初問題發(fā)生時，中國對世界衛(wèi)生組織不主動接觸，當(dāng)人家主動要來時，卻把門關(guān)起來，直到問題嚴(yán)重、幾十個國家對與中國的旅行交往實行隔離后，才開始短暫有限地接受外援。

　　這次四川大震，中國一把消息發(fā)出去，海外各方包括臺灣同胞立刻表示，愿意入境參與救援。災(zāi)后第三天，海外救援力量進(jìn)入四川，這比起1976年和2003年，是個大進(jìn)步；
比起近鄰緬甸，更是天壤之別。然而遺憾的是，海外救援還是遲了兩天半。對地震救援來說，頭幾天是性命攸關(guān)的時段；
專家們都說，大地震后越早來的救援隊是找活人，越晚來的是找遺體。

　　盡管如此，能否從此次中國與國際社會稍嫌晚了半步的合作（它仍然是個巨大的改良）獲得正面經(jīng)驗，把與國際聯(lián)手接軌方面的程序合理化、簡化提速，以后一旦遇到大的自然災(zāi)害，能在第一時間跟國際社會聯(lián)手，接受海外的有效幫助。只要是在“以人為本”、“以民為本”的原則下革新規(guī)章，這個問題不難解決。

　　第四，應(yīng)從這次災(zāi)害中受損最嚴(yán)重的群體——據(jù)我看到的資料推算，大震中死亡的學(xué)生（和少量的老師），總數(shù)一萬多，甚至達(dá)到全部遇難者的三分之一；
目前官方數(shù)字還沒出來——吸取教訓(xùn)，對那些位于地震頻發(fā)地區(qū)的公共建筑進(jìn)行普查、加固甚至重建。要硬性規(guī)定：對于校舍和醫(yī)院等的建造標(biāo)準(zhǔn)，不得低于當(dāng)?shù)氐恼�府辦公樓。必須反復(fù)強(qiáng)調(diào)，四川倒塌的那些數(shù)千所教室奪去的上萬名孩子和教師的生命這個巨大的社會和人倫悲劇，若不能對此進(jìn)行全面透明的調(diào)查、給予嚴(yán)肅處理，我們對國內(nèi)、國際公眾都無法交代。只有在嚴(yán)肅追查、懲處的基礎(chǔ)之上，才能在以后大規(guī)模減少天災(zāi)變?nèi)说湹膼盒钥赡堋?

　　第五，對救災(zāi)及重建的捐款和撥款的使用，建立公共監(jiān)督體系。如此巨大的自然災(zāi)害面前，中國民眾和國際社會出于愛心，以各種形式給災(zāi)區(qū)人民的支援，如果不能在透明的方式之下得到嚴(yán)格監(jiān)管，就保證不了恰當(dāng)?shù)氖褂茫�那將是悲劇之后的另一種悲劇。

　　中國是一個自然災(zāi)害頻發(fā)的國家，除了大災(zāi)，中小災(zāi)害每年都有。對救災(zāi)物資和重建家園的資源建立透明、公正、有效的監(jiān)管機(jī)制，會使國內(nèi)和海外的愛心援助更多更快地到來。這之前看到的數(shù)據(jù)，一個國家民間慈善捐贈占本國GDP的比例，美國是1.85%, 英國0.84%, 韓國0.18%, 印度0.09%,中國大陸才0.05% (SCMP,2006-10-9,B3)。四川大地震有可能長期改變這種狀況，但前提是把中國有關(guān)捐贈的稅收和監(jiān)管制度建設(shè)好，那樣才會促成中國內(nèi)部以及海外可持續(xù)的慈善行為。

　　第六，在任何地方建立大中型水電工程，都必須有透明的、讓各方面專家的意見被公眾知悉的聽證過程。越是尖銳的反對意見，越是要有通達(dá)上下左右的機(jī)會。

　　這次四川大震雖說很難預(yù)報，但無論從現(xiàn)代科學(xué)還是從歷史資料都可得知，這一地區(qū)是地震多發(fā)帶。然而就在這個地震多發(fā)地帶，居然條條江河水壩林立。我們讀到，很多水電設(shè)施在建設(shè)之前，就遭到了一些地質(zhì)專家的質(zhì)疑或反對，然而面對官方?jīng)Q策，紛紛無效。資料顯示，在地震周邊地區(qū)有近7000座大中小型水壩；
據(jù)中國官方披露，地震導(dǎo)致8省市水庫出險2380座，其中69座存在潰壩險情，有高危險情和次高危險情的水庫分別達(dá)到320座和1991座。換言之，它們變成懸在幾千萬居民頭上的巨大水盆。進(jìn)而言之，在中國960萬平方公里的國土上，有幾條江河上沒建水壩？建這么多水壩時，有幾個經(jīng)過公眾的聽證？這次大震必須把這個問題提升到國家安全發(fā)展戰(zhàn)略的高度，而不能聽任商業(yè)利益一手壟斷。

　　這次四川大地震給中國帶來了將近十萬的人命喪失、幾十萬家庭的破碎、無量的血淚、難以計數(shù)的財產(chǎn)損毀。如果中國政府（特別是中央政府），能夠把這次巨大災(zāi)難中展現(xiàn)的中國公民社會的偉大潛力當(dāng)作寶貴資產(chǎn)，再結(jié)合其他國家和地區(qū)的相關(guān)經(jīng)驗，推動行政管理體制的改良、促進(jìn)國家與社會之間的良性互動，那么，中國在“良治”方面就會邁出一大步。那樣的話，我們想到不幸遇難的十萬同胞的亡靈時，就可以寬慰得多；
面對他們的遺屬和親友時，就可以少內(nèi)疚得多；
以后再遭遇類似的大自然災(zāi)害時，流的血和淚就可以少很多。

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