王曙光：論西部農村發(fā)展的幾個關系——貴州黔東南州考察札記

　　2006年夏，我同北京大學經濟學院的七位同學在貴州黔東南州進行了十幾天的考察學習，與黔東南州國稅與地稅部門、各級政府官員、國有和私營企業(yè)、農村金融部門進行了廣泛的交流，對貴州經濟發(fā)展的現狀有了一個比較直觀的認識，收獲頗多。期間，在貴州黔東南州首府凱里和黔東南州麻江縣做了兩場學術報告，與當地政府官員就農村財政和農村金融問題進行了深入探討。

　　我對黔東南州有著特殊的感情，十年前，我就曾經因特殊的機緣造訪過黔東南這個風景幽美、人杰地靈的地方，這次十年之后的重游，自然勾起我很多美好的回憶。十年倏忽，今非昔比，黔東南州發(fā)生了巨大的變化，高樓大廈和整飭的街道勾畫出凱里作為一個現代化城市的良好形象，嶄新的高速公路一改“黔道難”的舊貌，使黔東南的交通不再成為制約經濟發(fā)展的瓶頸。黔東南作為貴州乃至全國的一個欠發(fā)達地區(qū)，在十年中能發(fā)生如此大的變化，充分說明西部地區(qū)的經濟發(fā)展是有巨大潛力的，西部地區(qū)完全有可能發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢，在不長的時間內，進行跨越式的發(fā)展，以迅速縮小我國東部和西部的差距，實現整個中國經濟的均衡和諧發(fā)展。在離開黔東南州的時候，我曾經以《黔東南州發(fā)展面臨的十大關系》為題，與州國稅局的干部進行了交流，下面我就其中幾個問題稍作闡述，以期引起關注西部農村發(fā)展的朋友們的思考。

　　在西部經濟發(fā)展中，最關鍵、最核心的一個關系是中央與西部地區(qū)發(fā)展的關系�？陀^地說，中央提出的西部大開發(fā)和新農村建設等重大戰(zhàn)略舉措，對于西部經濟社會發(fā)展有著不可估量的積極效果，西部地區(qū)的經濟社會發(fā)展已經成為我國實現經濟持久健康發(fā)展的一個重要保障。盡管如此，在具體的政策措施方面，西部面臨的政策性約束仍然很多，中央對西部的政策性傾斜和扶持力度仍需要加強。這是我在黔東南州調研期間各級政府部門和企業(yè)的共同呼聲。西部經濟發(fā)展由于受到環(huán)境保護等因素的制約，其發(fā)展模式不能因襲傳統(tǒng)的高能耗高污染的模式，因此可以說，西部在為東部地區(qū)乃至全國帶來環(huán)境“正外部效應”的同時，卻使自身的發(fā)展受到約束，為此付出了較高的“發(fā)展成本”。在這種情況下，中央的轉移支付和各種傾斜性的扶持政策就顯得極為重要。在西部環(huán)境脆弱的地區(qū)，政府進行必要的轉移支付，鼓勵西部地區(qū)保護環(huán)境，建立“環(huán)境友好型”的產業(yè)結構，不僅對于西部發(fā)展至關重要，而且還關乎整個中國的環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展。另外，在交通、通訊、水利以及其它基礎設施方面，中央有必要進行力度較大的支持，以減少西部欠發(fā)達地區(qū)的財政壓力，真正起到對西部農村地區(qū)的政策性“反哺”作用。因為道理很明顯，如果中央政府財政支持和轉移支付力度降低，則勢必增加西部地方政府的財政壓力，而西部地方政府在巨大的財政壓力和地方基礎設施建設的緊迫要求之下，就會采取救急的短期行為，迅速引進高污染高能耗但利稅較高的產業(yè)，從而為西部乃至全國經濟的可持續(xù)發(fā)展帶來隱患。

　　在黔東南州調研期間給我印象較深的是稅政與企業(yè)發(fā)展的關系。從宏觀角度而言，中央確實制定了很多扶持西部農村發(fā)展和企業(yè)成長的稅收優(yōu)惠政策，這些政策也確實起到一定的積極作用。但是從我們調研的個體私營企業(yè)、大型股份制企業(yè)以及國有企業(yè)而言，政府的稅收政策還有待進一步調整，企業(yè)的總體稅收負擔還偏重，尤其一些隱性的稅負使企業(yè)往往感到壓力很大，但又無可奈何。西部欠發(fā)達地區(qū)的稅務部門為了完成上級以及中央的稅收指標，不得不采取很多超出政策規(guī)定的作法，有些地方還出現“寅吃卯糧”的情況，即稅收部門為完成征稅指標而提前向一些效益好的企業(yè)“借征”稅款。這種“寅吃卯糧”的現象似乎已經成了企業(yè)與稅收部門的一種“默契”，從稅收部門而言，這種作法實在是壓力之下的無可奈何之舉，而從企業(yè)角度而言，對稅收部門的這種“政策性配合”也可以換取與政府的某種和諧關系。但是很顯然，從企業(yè)長遠發(fā)展的角度來說，這種“寅吃卯糧”的作法實際上是一種“逆向選擇”，在這種機制下，越是那些效益好利潤高的企業(yè)越是容易成為稅收部門盯住的對象，長此以往，那些好企業(yè)終究會因不堪重負（包括各種非法的攤派和亂收費）而倒閉。這樣的例子在黔東南州并不是沒有先例。除了“寅吃卯糧”和各種攤派之外，由于地方財政的拮據狀況，企業(yè)往往還享受不到中央制定各種稅收優(yōu)惠政策，退稅政策經常流于形式，一些應該享受退稅的企業(yè)往往有上百萬的退稅拿不到手，只能空自嗟嘆。中央有了好的政策，等于開出了一個漂亮誘人的支票，但是由于地方財政的入不敷出，這些支票往往得不到兌現，成為空頭支票。因而理順財政關系，加強稅政管理，協(xié)調好中央和各級政府在財稅上的權利義務關系，是關系到西部農村經濟發(fā)展的重要問題。

　　第三個問題是加快西部地區(qū)經濟發(fā)展與可持續(xù)增長的關系。應該說，從自然環(huán)境角度來說，黔東南州的青山綠水和瑰麗多彩的民族文化，確實是黔東南發(fā)展的寶貴的天然資源，永遠值得珍惜。但是最近幾年，由于地方經濟發(fā)展的需要，黔東南州也引進了一些污染比較嚴重但上繳稅收較多的企業(yè)。對地方政府官員而言，他們面臨著兩難的處境：如果引進這些高污染但高利稅的企業(yè)，則地方的環(huán)境勢必受到損害，而有些環(huán)境損害是不可修復的，一旦破壞就永久性地喪失掉這些寶貴的環(huán)境資源，這是他們顯然不愿意看到的結果；
但是如果不引進這些高污染高利稅的企業(yè)，地方政府的財政壓力如何解決，地方的基礎設施建設費用由誰埋單，居民收入如何得以提高，而政府官員的政績又如何得到體現？這些都是在短期內很實際的問題。要解決這個兩難問題，第一需要改變政府官員政績的評價指標體系，在環(huán)境比較脆弱的西部地區(qū)，應該加大對環(huán)保這個評價指標的權重，而適當降低經濟增長率和財政稅收規(guī)模絕對值這些指標的權重；
第二需要中央政府加大財政上的轉移支付力度，舒緩地方政府的財政壓力，誘導地方政府的招商引資行為向好的方向轉化；
第三，應該從稅收上對“環(huán)境友好型”的產業(yè)進行優(yōu)惠和扶持，而對那些環(huán)境成本高的企業(yè)進行稅收方面的制約和懲罰，通過稅收和其它管制措施，鼓勵高污染企業(yè)進行技術改造和環(huán)保設備投資，從而最大限度地減少環(huán)境損害。黔東南有名的青溪酒廠，在環(huán)境保護方面投入大量成本，同時又利用制酒過程中剩余的酒糟等產品，經過科學處理，制造出高質量的牛羊飼料和耕地肥料，有效改良了當地的土壤，使青溪酒廠在農牧業(yè)領域的利潤逐漸提高，從而在企業(yè)內部建立起一個既有利于企業(yè)發(fā)展又能改善環(huán)境的循環(huán)經濟圈。這是西部地區(qū)值得提倡的一種企業(yè)發(fā)展模式。

　　第四是西部農村經濟發(fā)展必須處理好鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政和農村公共服務之間的關系。在與麻江縣政府領導的交談過程中，我感到基層領導在實際工作中面臨著一種窘境：從個人愿望和政績角度，這些基層領導迫切希望在基層工作過程中有所作為，但是縣鄉(xiāng)財政尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財政的困境，使他們的行為受到很大的約束。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政拮據還使得農村的公共服務缺位，同時鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還承擔著某些本來應該由中央政府承擔的公共服務職能，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在公共服務支出方面更加捉襟見肘。在我國目前的行政體系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的地位比較尷尬，它雖然是我國政府序列中正規(guī)的組成部分，但是其財政來源處于不確定的狀態(tài)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政一直是困擾鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實施必要公共服務的重要問題，而財政上的困境也逼使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往在農民身上作文章，使農村稅費改革舉步維艱。中央曾提出要走出農村稅費改革中的“黃宗羲困境”，但只要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政體系不進行必要的改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的法律地位不進行明確的界定，那么要徹底解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境并切實減輕農民負擔是不可能的。當然，農村公共服務（包括基礎設施建設、農民生產性服務、農業(yè)產業(yè)化服務、農業(yè)技術服務等）的供給者不一定僅僅局限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，一些專業(yè)性的農民合作經濟組織和非政府組織，都可以在某種程度上扮演農村公共服務供給者的角色，這需要各級政府對這些專業(yè)性的農民合作經濟組織和非政府組織進行必要的政策鼓勵和引導，使這些機構有一個發(fā)揮作用的良好社會環(huán)境和政策環(huán)境。

　　在考察過程中，我感覺貴州作為一個欠發(fā)達地區(qū)，還應該著意處理好第五個關系，即發(fā)展私營經濟和經濟增長的關系。貴州私營經濟的比重比其它地區(qū)明顯偏低，據最近的《貴州日報》提供的權威數據，貴州私營經濟總量占全省經濟總量的比例僅為27.8％，而經濟發(fā)展條件基本相似的云南則為36％，全國的平均水平為50％左右，浙江溫州等地的私營經濟比重達到95％以上。私營經濟不發(fā)達，顯示出貴州的經濟形態(tài)還處在比較初級的形態(tài)，國有經濟的比重過高導致經濟發(fā)展的活力和潛力不足；
同時，私營經濟不發(fā)達還導致人們的思想意識在很大程度上還經常處于計劃經濟時期的狀態(tài)，導致政府對經濟運行的干預過多，政府行為的覆蓋范圍過大，這直接導致貴州的市場經濟發(fā)育程度處于幼稚狀態(tài)。從政府的角度，貴州各級政府應該著意營造一個適宜私營經濟發(fā)展的政策環(huán)境，運用各種政策杠桿（包括稅收優(yōu)惠、政策扶植、簡化行政審批手續(xù)等）鼓勵私營經濟的發(fā)展，使私營經濟真正成為支撐貴州經濟增長的支柱，激發(fā)貴州經濟增長的內在活力。一旦私營經濟作為一種民間性的力量成長起來，貴州經濟的發(fā)展就獲得了一種內在的可持續(xù)性的源泉。當然，私營經濟的發(fā)展還有賴于其它要素的成長，比如私營企業(yè)家的企業(yè)家精神、私營經濟的金融支持、私營企業(yè)成長必備的技術、知識和人力資源儲備等。

　　農村金融問題也是西部地區(qū)農村經濟發(fā)展的重要問題，而農村金融發(fā)展必須處理好農信社政策性負擔與發(fā)展商業(yè)性信貸的關系。在鎮(zhèn)遠縣的調查主要集中于當地的農信社支農職能和農信社體制的改革。從調查中我們感到，鎮(zhèn)遠縣農村信用社在支持當地農業(yè)發(fā)展中起到非常重要的作用，由于農信社在農村金融體系的特殊地位，農信社當前幾乎成為對農戶進行信用服務的唯一金融機構。民間金融組織和私人之間的信用服務雖然在黔東南有一定的市場，但是總體而言，農信社仍然是支農的主力軍。鎮(zhèn)遠縣農村信用社面臨著與全國其它地區(qū)類似的發(fā)展難題：其一，農信社還承擔著很多來自地方政府的政策性負擔，地方政府將自己的政策目標和投資意愿施加于農村信用社，使農信社的市場自主地位受到削弱，影響了農信社的獨立決策和針對市場狀況而作出的判斷；
其二，農信社也面臨著另一個發(fā)展的難題，就是如何處理好堅持合作制與商業(yè)化運作之間的關系，在市場化運作過程中，農信社嚴格依據市場信號作出信貸決策，這種市場化行為使得農信社的運作模式逐漸商業(yè)化，因而也就逐漸偏離了農信社合作制的初衷。農信社的商業(yè)化傾向和堅持合作制之間如何取舍，是困擾廣大農信社干部的大問題，目前中央政府的政策意圖是尊重各地的改革意愿，鼓勵信用社創(chuàng)造出適合當地經濟發(fā)展階段和經濟產業(yè)結構的改革模式。對于黔東南這樣的經濟欠發(fā)達地區(qū)而言，農村信用社要想充分發(fā)揮支農作用，必須在商業(yè)化運作和堅持合作制之間找到一個均衡，股份合作制可能是一個比較好的解決辦法，組建農村合作銀行也是可以選擇的改革思路。

　　除了以上提到的六個關系之外，我在報告中還談到正確處理地方財政體系中地稅與國稅的關系、適當把握區(qū)域內城市地區(qū)和農村地區(qū)的平衡發(fā)展、科學把握保護當地民族歷史文化與適度的旅游開發(fā)之間的關系等等。通過此次調研，我深切感到，西部農村經濟發(fā)展是一個非常復雜的系統(tǒng)工程，需要中央和地方、政府部門和民間部門之間進行深入的溝通與廣泛的協(xié)調，需要調整各種利益關系，激勵各個經濟行為主體的內在活力，使西部經濟自身發(fā)展出一種內生的創(chuàng)新機制，從而獲得一種長久的可持續(xù)的發(fā)展動力。黔東南之行使我們對西部農村發(fā)展的很多方面有了更深的認識，在本報告中，考察團成員就稅收問題、企業(yè)發(fā)展問題、農村金融問題等做了比較詳盡的分析和探討，顯示出這些即將畢業(yè)的北大學子對黔東南州以及我國西部農村地區(qū)未來經濟發(fā)展的初步思考和熱切期待。我感到，黔東南州以及西部農村地區(qū)正面臨著空前的發(fā)展機遇，而富饒的自然資源、深厚的人文積淀，使黔東南州已經具備了經濟發(fā)展的潛力和實力，在未來的十年，黔東南州必將有更令人驚嘆的發(fā)展業(yè)績。最后，賦小詩一首，獻給黔東南州的父老鄉(xiāng)親：

　　十年夢寐憶前塵，乾坤顛覆驚此身。

　　苗嶺蔥蘢藏竹舍，黔水潺湲映碧云。

　　風雨橋頭擔荊女，舞陽河畔捶衣人。

　　安得黎民俱飽暖，侗歌笙語悅心神。

　　2006年8月6日于北大經濟學院

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