李煒光：未雨綢繆勝過亡羊補牢

　　從各方傳來的信息看，目前災(zāi)區(qū)的一大工作重點，是災(zāi)民安置房的建設(shè)，保其“居有定所”。唐山大地震時，我們天津人把這種臨時建筑簡稱為“臨建”，倒也貼切。自中央政府發(fā)布通知之日起，�？钣糜诮ǚ康呢斦�資金已逐步到位，規(guī)劃設(shè)計、建筑規(guī)范、物資調(diào)運、安裝施工等工作同時鋪開，反映出面對百年大災(zāi)的政府具有應(yīng)變迅速、動作高效的超能力，使民眾對這場由政府主導(dǎo)的賑災(zāi)重建樹立信心。

　　然而，現(xiàn)在看這些所謂災(zāi)民“定所”，不過是一些應(yīng)急性的板房，如綿竹一地即有兩萬套這樣的“臨建”。當(dāng)救災(zāi)的“短促突擊”過后，我們很快就會意識到賑災(zāi)其實是一場需要堅韌毅力的“持久戰(zhàn)”。建這些板房只是解決了災(zāi)民臨時住所的問題，就是加上吃、穿、醫(yī)等，也只是災(zāi)后重建的第一步，以后人們面臨的事將遠比想象的更為復(fù)雜：3—5年的過渡期內(nèi)，大型安置點內(nèi)災(zāi)民的生計、受災(zāi)地區(qū)如何盡快恢復(fù)正常的經(jīng)濟與社會秩序，勞動就業(yè)，教育、社保等，一樣樣都會壓將上來，對其中肯定會出現(xiàn)的困難，應(yīng)當(dāng)有所預(yù)見，有所準(zhǔn)備。政府要把好事辦到底，并不是一件容易的事。

　　但這還不是問題的全部。搜集媒提供的信息，發(fā)現(xiàn)2004年中國自然災(zāi)害直接經(jīng)濟損失是1600多億元人民幣，2005年是2042億元，2006年是2528億元，2007年是2363億元，2008年屬于歷史上罕見的大災(zāi)大難之年，到目前為止看，直接經(jīng)濟損失不會少于6000億元，5年算下來差不多有一萬三千億，這還沒有把一些不好計算的部分計算進來，如人員傷亡、水土流失、環(huán)境污染等。GDP和財政收入的一個相當(dāng)?shù)谋壤�就這么被抵消了。災(zāi)害，甚至大災(zāi)，不管什么原因，已經(jīng)成為眼下我們生活的一部分，不愿面對也得硬著頭皮面對。

　　面對大災(zāi)，我們以往的習(xí)慣思維是把全部注意力放在災(zāi)害發(fā)生之后或輿論的重重壓力之下：火速救災(zāi)、安置災(zāi)民、減稅增支等。于是，政府變成了“救火隊”，總理就是隊長，滿天飛來飛去，率領(lǐng)著萬千“隊員”與各種突發(fā)性災(zāi)害：冰雪災(zāi)、大地震、洪水、病毒擴散、環(huán)境污染以及即將崩潰的大壩、堰塞湖等等“作斗爭”。這些當(dāng)然都是必要的，但我們的視野也就這么被局限在災(zāi)后“反應(yīng)”這個環(huán)節(jié)上。實際上，比這更重要而以往被我們嚴(yán)重忽略的，是在平時即做好各種應(yīng)急準(zhǔn)備，設(shè)法預(yù)防災(zāi)害的發(fā)生，致力于減輕災(zāi)害到來之后的損失，把災(zāi)難的后果降低到盡可能的最低點，這其實是更難更難的事情。

　　政府一般不會吝嗇耗費大量資源用于救災(zāi)，并由此獲得社會公眾的廣泛贊譽，但也由此更加容易忽略災(zāi)害到來之前的防范。如果災(zāi)害過后政府的注意力還是放在追求GDP上，官員們滿腦子仍是政治經(jīng)濟利益或巨大商機，以至于行政長官的意志完全左右行政決策，就會繼續(xù)錯過災(zāi)害防范的最佳時機。這次四川大地震最大的教訓(xùn)是，平時積累的問題經(jīng)常演變到危機形成才想起應(yīng)該對某些領(lǐng)域提供公共服務(wù)，然而災(zāi)難性的后果瞬間已然形成，成千上萬的人在政府做出反應(yīng)之前即已付出了健康以至生命的代價，覆水難收，留給活下來的人們的，只有無可挽回的損失和無窮盡的痛苦。

　　國際上成功的經(jīng)驗表明，就資金投入環(huán)節(jié)來看，事后重建不如事中控制，事中控制不如事前防范。預(yù)防性投入與事后“重來”的比例一般為1：5，也就是說，一元的事前預(yù)防相當(dāng)于５元的事后重建的投資；
這話也可以反過來說：應(yīng)對同樣規(guī)模的災(zāi)害，事后重建需投資５元，而用于事前預(yù)防，只用１元錢就可以達到同樣效果。這是現(xiàn)代社會危機管理的基本定量規(guī)律，沒有理由忽視它的存在。但在我國，政府卻從來就沒把預(yù)防災(zāi)害列作施政的重要方面，幾乎所有的“偉大決策”都是在災(zāi)害發(fā)生之后或是在公共輿論的壓力之下作出的，這不能認為是一種高明的救災(zāi)意識。

　　應(yīng)看到，事后救災(zāi)并不是危機管理機制的全部內(nèi)容。在現(xiàn)代危機管理中，危機預(yù)警和危機準(zhǔn)備是整個危機管理機制中的第一個階段，也是最重要的階段。因為如果能持之以恒地做好各種災(zāi)難的準(zhǔn)備，做到防患于未然，及時消除危機的潛在風(fēng)險，就能有效地保障民眾的生命財產(chǎn)不受或少受損失，節(jié)省大量本來準(zhǔn)備用于救災(zāi)或災(zāi)后恢復(fù)的資源，這應(yīng)該是最有效也是最經(jīng)濟的救災(zāi)方式了。

　　危機預(yù)警。預(yù)警并不等同于“預(yù)報”，范圍要寬泛得多，其核心內(nèi)涵是風(fēng)險識別和信息共享。在災(zāi)難潛伏的“和平時期”，即隨時向社會及時提供各種有關(guān)未來重大自然災(zāi)害的預(yù)測信息，讓公眾都清晰地了解自己即將或已經(jīng)面臨著何種風(fēng)險的威脅？未來災(zāi)難可能的概率、程度如何？將會有多少屬于經(jīng)濟存量的資產(chǎn)暴露在風(fēng)險范圍之內(nèi)?各種建筑物防范及抵抗自然災(zāi)害的能力如何？會有多少民眾，多少學(xué)校、住房、道路、橋梁、企業(yè)、商場將處于災(zāi)難的威脅之下？災(zāi)難一旦來臨，可能有多大的危害？這些危害會導(dǎo)致什么樣的后果等等，都應(yīng)在平時就通過完善的信息披露機制，明白無誤地告訴每一位公眾，不應(yīng)有所隱瞞。

　　據(jù)專家說，我國大量建筑物的實際壽命只有30年左右，所謂“50年罕見，30年普遍”，不及國際規(guī)定的適用年限，住在這樣的的房子里我們怎么預(yù)防地震災(zāi)害，誰來告訴我們？

　　危機準(zhǔn)備。解決政府和民間在災(zāi)害發(fā)生之前應(yīng)該做哪些物質(zhì)的和精神上的準(zhǔn)備的問題。如，在中國這樣的經(jīng)濟發(fā)展差異很大的國家，怎樣設(shè)定不同地區(qū)的設(shè)防級別才是科學(xué)的？從中央到地方，我們需要建立一個什么樣的危機防范網(wǎng)絡(luò)體系？對于依靠自身力量難以達到設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)，中央財政是否應(yīng)通過轉(zhuǎn)移支付使該地區(qū)的居民享受與經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)居民同等的災(zāi)害預(yù)防服務(wù)？是否應(yīng)進行經(jīng)常性的建筑或各種公共設(shè)施的安全質(zhì)量檢查？對人員密度較高的學(xué)校、醫(yī)院、宿舍樓、居民住宅等的檢查是否應(yīng)當(dāng)更加嚴(yán)格？對存在的安全隱患，應(yīng)怎樣進行加固、維修、改造？問題嚴(yán)重的建筑是不是應(yīng)拆除重建？是不是應(yīng)當(dāng)建立專門的巨災(zāi)基金？政府是否應(yīng)當(dāng)對保險購買者提供保費補貼，或?qū)ΡｋU公司給予稅收優(yōu)惠？另外，中國是不是也應(yīng)該建立自己的巨災(zāi)險和個人破產(chǎn)機制？又如，居民個人應(yīng)對危機的準(zhǔn)備亦應(yīng)做到細致周密，發(fā)生危機時應(yīng)該往什么地方躲避？逃生的通道在哪里？居民日常應(yīng)準(zhǔn)備必備水、食物、毛巾、應(yīng)急工具等，應(yīng)提前放在居所的什么位置最合適？老齡人及婦幼可以得到哪些特別關(guān)懷？災(zāi)害發(fā)生時人在電梯中怎么辦等等，所有的細節(jié)都應(yīng)當(dāng)關(guān)注到，做足準(zhǔn)備。如此，災(zāi)害到來時才不會慌亂，才可能真正減少損失。

　　災(zāi)害預(yù)防需要提供高質(zhì)量公共服務(wù)的政府。以此為標(biāo)準(zhǔn)，目前的政府的運行狀態(tài)財政資源的配置狀況和顯然不能令人滿意。比較普遍存在的問題是，對潛在危機的威脅缺乏動態(tài)預(yù)測，雖有應(yīng)對措施條文卻只是一些“花架子預(yù)案”，財政經(jīng)費很少用于災(zāi)害預(yù)防，信息不能做到公開透明，甚至還不如民間自己所做的預(yù)測。一些官員為保住官位，求得表面上的假穩(wěn)定而故意隱瞞真相，弄虛作假，甚至惡對追求事實真相的民眾。對可能到來的災(zāi)害，他們漠不關(guān)心，不聞不問，報喜不報憂，這些都不是鮮見的現(xiàn)象，成為官民關(guān)系、黨群關(guān)系惡化的一個方面。更讓人憂慮的是，至少到目前為止，還看不到中央政府在糾正這些不正�，F(xiàn)象方面做了哪些實質(zhì)性的努力。

　　天災(zāi)面前，各級政府都有責(zé)任，地方政府因處于災(zāi)害的第一線，這種典型的公共服務(wù)責(zé)任就更加凸顯。公共服務(wù)問題基本上是個地方性的服務(wù)，而目前我國中央政府與地方政府在公共服務(wù)的問題上仍是一種不確定的關(guān)系，中央政府高度集權(quán)的體制，使得全國各地的政府無一不面臨著公共事務(wù)官管理資金投入不足的問題，現(xiàn)行的分稅制財政體制根本無助于此問題的解決。體制性的驅(qū)動使得地方政府的興趣點和興奮點集中于經(jīng)濟和財政收入的增長而忽略一致完全放棄自己在公共事務(wù)上應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。除了城市建設(shè)和市容維護之類，在財政收入超額增長若干年的情況下，義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)科研、社會保障等等各個方面幾乎都沒有充分的財政投入，至于對突發(fā)性自然災(zāi)害的防范，則更是被嚴(yán)重邊緣化而無人真正重視起來。

　　災(zāi)害預(yù)防機制的構(gòu)建需要公共財政的支持。政府財政資源配置的首要原則應(yīng)當(dāng)是為公民生命和財產(chǎn)的安全提供可以依靠的保障，應(yīng)盡量把危機管理投入的環(huán)節(jié)向前移，加大對災(zāi)害防范體系的投入量，提高政府對自然災(zāi)害等突發(fā)性公共事件的預(yù)測準(zhǔn)確度，構(gòu)筑災(zāi)害防范和救助的“生命線”。對金融、巨災(zāi)保險等通過市場機制發(fā)揮救濟作用的領(lǐng)域，財政也應(yīng)給予足夠的關(guān)注和支持。財政部曾在2004年制定了《突發(fā)事件財政應(yīng)急保障預(yù)案》，對巨大自然災(zāi)害來臨時的資金快速撥付方式和程序等作了一些規(guī)定，但仍存在一些明顯的問題，如投入不足、財力保障水平偏低，與實際需求相比差距較大；
財力分布分散化，總體效果不明顯；
監(jiān)管不嚴(yán)、違規(guī)使用或挪用等。例如，目前我國每年用于公共衛(wèi)生的預(yù)防控制費只有7.7億元，而美國此項支出高達80億美元，折合人民幣600億元。經(jīng)費不足自然會嚴(yán)重影響災(zāi)害預(yù)防的質(zhì)量和控制效能，應(yīng)根據(jù)今年以來的雪災(zāi)及四川地震巨災(zāi)所提供的經(jīng)驗教訓(xùn)作進一步調(diào)整完善。

　　我國財政的預(yù)備費制度顯然不適應(yīng)災(zāi)害預(yù)防體系的構(gòu)建。2007年，中央預(yù)算總預(yù)備費為150億元，僅占中央本級支出的1.35%，，按照我國《預(yù)算法》的規(guī)定，預(yù)備費是專門用于“自然災(zāi)害開支與其他難以預(yù)見的特殊開支”，但顯然，這點少得可憐錢就是全部用于救災(zāi)也遠遠不足，哪里還有余力用于災(zāi)害的防范？

　　當(dāng)前最緊迫的事情，一是減少其他方面的財政支出，特別是進一步削減規(guī)模龐大的行政管理費用。大災(zāi)之后，是整頓吏治的最好契機。在目前削減5%的基礎(chǔ)上應(yīng)繼續(xù)努力削減，由此為提高財政總預(yù)備費比重創(chuàng)造條件，同時命令地方政府將預(yù)算外收入的一個相對固定的部分，專項用于增加地方財政的預(yù)備費。必要的話，修改預(yù)算法，提高預(yù)備費標(biāo)準(zhǔn)，同時，應(yīng)引入預(yù)算管理模式，編制財政應(yīng)急管理預(yù)算，經(jīng)人大審議批準(zhǔn)實施。另外，還應(yīng)考慮在未來可能出現(xiàn)經(jīng)濟波動、財政收入有所下降的情況下如何確保該項財政預(yù)留的問題，這就有立法的必要。當(dāng)然，預(yù)算本身就是法律，只要政府自己嚴(yán)格按照預(yù)算行事，充分尊重人大的地位，不必另立法度也可以。二是重構(gòu)我國分稅制體制，讓地方政府承擔(dān)的事權(quán)與其所掌控的財權(quán)、財力相適應(yīng)。對本文所闡述的問題來說，應(yīng)確保地方政府有力量建立高效的災(zāi)害預(yù)防體系，中央政府應(yīng)事先把這筆錢預(yù)先留給災(zāi)害多發(fā)地區(qū)的地方政府，特別是脆弱的縣級財政，而不必再經(jīng)過政府間轉(zhuǎn)移支付這道“手”。地方政府的職責(zé)是代管這筆錢，專項用于救災(zāi)，不得挪作他用。如果當(dāng)?shù)厝舾赡陜?nèi)當(dāng)?shù)貨]有發(fā)生大規(guī)模災(zāi)害，這筆錢將分成兩部分，其中一部分繼續(xù)留在當(dāng)?shù)刈鳛?zāi)害風(fēng)險準(zhǔn)備基金，另一部分則上交給中央政府，用于全國救災(zāi)行動的統(tǒng)一調(diào)配。

　　賑災(zāi)不能不考慮成本因素，不能一味蠻干。所謂“不惜一切代價”，不過是一種過了時的賑災(zāi)思路�！坝蓄A(yù)見的政府做兩件根本性的事情：使用少量的錢預(yù)防，而不是花大量的錢治療。它們在做出決定時，盡一切可能考慮到未來。”（戴維·奧斯本、特德·蓋布勒：《改革政府》）近年來，財政的“分光吃凈”、不留或少留結(jié)余現(xiàn)象比較普遍，一旦遇上今年這樣的大災(zāi)之年就很容易陷于財政的被動狀態(tài)中。而當(dāng)災(zāi)害到來時又以政治穩(wěn)定為政策重心，“只算政治帳，不算經(jīng)濟帳”。即使有人想算算賬，在那種舉國激憤的氛圍中也不大敢張口說話了。此時，如果地方首長打算借救災(zāi)為超額申請財政資金，是并不難做到的。于是，災(zāi)難過去后，大量資金就滯留在并不十分需要的部門，難以充分發(fā)揮效用。

　　災(zāi)害預(yù)防機制的構(gòu)建需改變政府一家“單打獨斗”的局面。汶川大地震發(fā)生后，不必由誰下命令，百萬志愿者自覺自愿于第一時間趕赴災(zāi)區(qū)提供救助，無數(shù)企業(yè)和個人慷慨解囊，短時間內(nèi)捐款捐物即達到數(shù)百億之巨，無數(shù)可歌可泣的義舉和善行，展現(xiàn)了普遍的人性之善。這一次，中國人絕境相助，親身實踐了基于公民身份的道義擔(dān)當(dāng)，凸顯了公民身份的行動權(quán)能和自治力，成為今年以來最引人注目的公共事件，也是數(shù)十年來的中國最偉大的事件之一。

　　但四川地震這個“好事”也可能會給我們這個有著根深蒂固的“政府崇拜”的傳統(tǒng)的國家以誤導(dǎo)，導(dǎo)致當(dāng)前中國政策界的主導(dǎo)思路過分夸大政府的責(zé)任——我們擁有全世界最強大、最有效率的政府，什么“人間奇跡”都可以創(chuàng)造出來。這早已被證明是一種錯誤的思路。實際上，如何克服公共服務(wù)供給的這一制度性的缺陷，積極推動建立一個負責(zé)任的個人與負責(zé)任的政府良性互動的公共服務(wù)供給框架，才是中國下一步將要面對的最大挑戰(zhàn)，也是公共政策的研究者們所要解決的重大課題。

　　國家相對集中并支配社會資源和財富，固然有利于“集中力量辦大事”，例如此次的規(guī)模巨大的賑災(zāi)活動，可做到需要多少給多少，(點擊此處閱讀下一頁)

　　但是政府特別是中央政府過多占有社會財富，則并不一定是好事。用最淺顯的意思表達，不利于提高地方公共服務(wù)的質(zhì)量，還會導(dǎo)致民間活力的萎縮，社會整體效率的流失。在缺乏公眾有效監(jiān)督的制度環(huán)境下，政府集中過多財力易導(dǎo)致貪污腐敗更是眾人皆知的道理�？梢哉f，由國家最大限度地掌控社會財富，如今已經(jīng)失去了正義性和客觀必要，無論從理論上，還是從實踐上，政府都不應(yīng)再是公共服務(wù)的壟斷供給者。中國應(yīng)從這一國際性趨勢中吸取經(jīng)驗，以改善公共治理。

　　目前看政府對民間自治力的崛起的態(tài)度并不十分積極，小心提防的心態(tài)也不能說不存在。其實這完全是不必要的。在中國香港，僅2004年就有3981家民間慈善團體獲得免稅權(quán)，而內(nèi)地加起來僅有幾百家，還都是官方半官方的機構(gòu)，我們的差距是不是太大了點？慈善對民間是一種愛心，對于政府就是一種責(zé)任。納稅人平時納稅，就是為了使其在危難之時得到政府的救助。純民間的慈善機構(gòu)提供愛心，以提高民眾自己的共救和自救能力為己任，主動分擔(dān)政府救災(zāi)的重負，這是中國公民社會日益成熟的標(biāo)志，政府應(yīng)給予支持才對。比如，對民間自發(fā)組建慈善團體應(yīng)予以免稅；
民間自發(fā)組織的專門用于救災(zāi)的消防隊、醫(yī)療隊，自建的避難建筑等，政府也應(yīng)當(dāng)給予資助；
這些組織平時堅持訓(xùn)練，向公眾宣傳自救和救援知識，政府就應(yīng)掏一筆培訓(xùn)費予以幫助等等�？傊�，政府應(yīng)該從慈善事業(yè)中退出來，讓慈善回歸民間，自己只做監(jiān)督者和仲裁人，不是很好嗎？

　　我國的危機管理中還有一個嚴(yán)重缺陷至今未引起廣泛的注意，就是危機管理機制中的獎懲機制處于錯位的狀態(tài)。上級政府往往側(cè)重對救災(zāi)過程中的“好人好事”實施獎勵，而對日常就關(guān)注應(yīng)急準(zhǔn)備并有效防范了災(zāi)害后果的地方政府或部門卻關(guān)注、支持得不夠，在官員政績考核指標(biāo)中也找不到災(zāi)害預(yù)防相關(guān)規(guī)定的影子，更遑論予以獎勵。而那些受到嘉獎的政府機關(guān)或部門其中免不了有一些是對災(zāi)害預(yù)防的不重視或工作不到位者，這樣的災(zāi)后這樣的獎勵機制對于災(zāi)害的防范完全起不到正向激勵作用。最近四川地震后的大規(guī)�！霸u功擺好”，不過是我們?yōu)檫@個只重眼前利益而忽視長遠發(fā)展的體制再一次付出昂貴學(xué)費而已。遺憾的是，我們中的許多人并沒有清醒地意識到這個問題。

　　“凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢”。事后救援無論多么重要也不能代替事前的防范。防范得力，危機就可能無從爆發(fā)，也就不至于耗費那么多資源；
防范得力，水旱災(zāi)是可以避免的，瘟疫擴散是可以避免的，森林大火是可以避免的，冰雪災(zāi)害的巨大損失是可以避免的，火車出軌是可以避免的，恐怖襲擊也是可以避免的；
防范得力，人民的生命、財產(chǎn)就可以保住，至少可以降至最低，也就不需要那么多救助者付出鮮血以至生命的代價。不是嗎？

　　如果我們能從這場災(zāi)難中學(xué)會預(yù)防，讓我們這個多災(zāi)多難的民族再次面對災(zāi)難時能變得更聰明，那么多人的血就不算白流，也是不幸中之萬幸了。

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