楊澤偉：中國能源安全問題：挑戰(zhàn)與應對*

　　[內容提要]中國能源安全觀經歷了從最初的“自給自足”安全觀到“供應”安全觀、再到現今的“開源節(jié)流”安全觀的演變過程。目前，中國能源安全主要面臨著結構性危機和管理性制度危機兩大挑戰(zhàn)。為此，中國政府應采取一系列應對措施，并可考慮實施以多邊合作為依托，重點加入國際能源署，以區(qū)域合作為基礎推動建立東北亞能源共同體戰(zhàn)略。

　　[關鍵詞]能源安全觀；
中國能源安全戰(zhàn)略；
國際能源署；
“東北亞能源共同體”

　　作者簡介：楊澤偉，武漢大學國際法研究所教授，博士生導師。

　　*本文系作者主持的國家社會科學基金項目“我國能源安全的現狀及法律保障研究”(項目批準號：05CFX015)階段性研究成果之一，也是教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目“中國能源安全問題研究——法律與政策分析”(項目批準號：05JZD0003)的子課題“能源安全基本理論與中國能源安全的一般保障措施研究”的階段性成果之一。同時也感謝《世界經濟與政治》雜志匿名評審專家提出的中肯修改意見，當然，文中錯漏由作者承擔。

　　近年來，隨著中國石油進口量猛增，中國能源結構正在進行重大調整，能源安全的形勢正在發(fā)生質變，這給中國的政治、外交、軍事、科技和產業(yè)結構等提出了一個全新的課題——如何保障中國能源安全。能源安全問題既是中國當前面臨的現實問題，也是影響中國長遠發(fā)展的戰(zhàn)略問題，解決好這個問題，對于實現“中國和平發(fā)展”戰(zhàn)略和完成“十一五”規(guī)劃具有十分重要的意義。

　　一　中國能源安全觀的演變

　　自新中國成立以來，中國能源安全觀經歷了一個演變過程：從最初的“自給自足”安全觀到“供應”安全觀，再到目前的“開源節(jié)流”安全觀。具體而言，它可以分為三個階段。

　　第一階段：“自給自足(the energy self-suffi-ciency)”的安全觀階段(1949～1992年)。雖然中國于1939年就在甘肅玉門建立了第一個石油工業(yè)基地，但是直至1949年新中國成立時，中國原油年產量只有12萬噸。[1]在20世紀50年代，中國主要油品的自給率僅為40%，50%左右的石油依賴從蘇聯(lián)進口。[2]中蘇關系破裂后，中國采取了自力更生的方針，逐步實施了“自給自足”的能源安全戰(zhàn)略。在1959～1962年期間，隨著大慶油田和勝利油田的發(fā)現，中國石油工業(yè)的發(fā)展歷史揭開了新的一頁。隨后，大港、江漢、遼河、長慶、河南、華北、中原等一大批油田也相繼被發(fā)現并投入開發(fā)，中國石油產量迅速攀升。1963年，中國實現了石油產品基本自給。[3]

　　從1973年開始，中國逐步向日本、菲律賓、泰國、羅馬尼亞等國家和中國香港地區(qū)出口原油。到1985年，中國原油出口量達到歷史最高水平，外貿統(tǒng)計的出口量為3 003萬噸，實際出口量為3 115萬噸。[4]此后，由于國內經濟發(fā)展對石油需求的增加、石油產量的增速趨緩，中國原油出口也開始下降。到1993年，中國從石油凈出口國變成了石油凈進口國。

　　第二階段：“供應(the energy supply-oriented)”安全觀階段(1993～2002年)。1993年，中國政府提出能源安全政策的目標是“保障長期、穩(wěn)定的石油供應”。[5]這一階段中國的能源政策都是圍繞這一目標來制定的。為此，中國能源企業(yè)實施了“走出去”戰(zhàn)略。1993年3月，中國石油天然氣總公司在泰國邦亞區(qū)塊獲得石油開發(fā)作業(yè)權。這不僅是中國石油公司首次在海外獲得油田開采權益，而且也拉開了中國石油公司進軍海外市場、實施“走出去”戰(zhàn)略的帷幕。1993年7月，中國石油天然氣總公司獲得加拿大阿爾伯達省北湍寧油田的部分股權，并生產出中國歷史上第一桶海外原油。[6]不過，從1993年到1996年，中國能源公司在國外投資的僅是一些小項目，如油田的勘探、提高老油田的復產率、產品分成、服務等石油合作項目。通過這些活動，中國能源企業(yè)逐步熟悉了國際投資環(huán)境、掌握了海外能源項目競標的技巧、積累了寶貴的經驗。

　　從1997年開始，中國能源企業(yè)在海外的業(yè)務進入了穩(wěn)步發(fā)展階段，相繼同蘇丹、哈薩克斯坦和委內瑞拉等國簽訂了油氣開發(fā)協(xié)議，并在加拿大、泰國、緬甸、土庫曼斯坦、阿塞拜疆、阿曼、伊拉克等國簽署了關于產品分成、合資、租讓等方面的協(xié)議，內容涉及油氣勘探開發(fā)、地面建設、長輸管道、石油煉制、石油化工和油品銷售等領域。[7]其中，中國石油天然氣總公司在蘇丹的石油開采項目和其在哈薩克斯坦的石油管道運輸項目都是比較成功的例子。

　　第三階段：“開源節(jié)流”安全觀階段(2003年～現在)。九一一事件后，鑒于中國能源安全形勢的變化以及俄羅斯在“安大線”問題上搖擺不定等因素，從2003年開始，中國政府調整“走出去”的能源安全戰(zhàn)略，并逐步形成新的能源安全觀——“開源節(jié)流”安全觀。[8]這主要表現在以下兩個方面：

　　其一，在中國共產黨的有關會議上逐步明確了“開源節(jié)流”能源安全觀。例如，2003年10月，中國共產黨第十六屆中央委員會第三次全體會議明確提出了“堅持以人為本，樹立全面、協(xié)調、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進經濟社會和人的全面發(fā)展”，強調“統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展”。這樣就完整地提出了科學發(fā)展觀。科學發(fā)展觀是立足社會主義初級階段的基本國情，總結中國發(fā)展實踐，借鑒國外發(fā)展經驗，適應新的發(fā)展要求提出來的。科學發(fā)展觀的第一要義是發(fā)展，核心是以人為本，基本要求是全面協(xié)調可持續(xù)，根本方法是統(tǒng)籌兼顧。因此，中國能源安全發(fā)展戰(zhàn)略的制定及其實施，必須以科學發(fā)展觀為指導。

　　2005年10月，中國共產黨第十六屆中央委員會第五次全體會議審議通過了《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》。會議指出，要“全面落實科學發(fā)展觀”，“要堅定不移地以科學發(fā)展觀統(tǒng)領經濟社會發(fā)展全局，堅持以人為本，轉變發(fā)展觀念、創(chuàng)新發(fā)展模式、提高發(fā)展質量，把經濟社會發(fā)展切實轉入全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展的軌道”。這次會議還提出了“十一五”時期經濟社會發(fā)展的主要目標：“資源利用效率顯著提高，單位國內生產總值能源消耗比‘十五’期末降低20%左右；
要加快建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，大力發(fā)展循環(huán)經濟，加大環(huán)境保護力度，切實保護好自然生態(tài)，認真解決影響經濟社會發(fā)展特別是嚴重危害人民健康的突出的環(huán)境問題，在全社會形成資源節(jié)約的增長方式和健康文明的消費模式”。

　　2007年10月，中國共產黨第十七次全國代表大會提出：“深入貫徹落實科學發(fā)展觀”；
“必須堅持全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展……建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會”；
“建設生態(tài)文明，基本形成節(jié)約能源資源和保護生態(tài)環(huán)境的產業(yè)結構、增長方式、消費模式”；
“加強能源資源節(jié)約和生態(tài)環(huán)境保護，增強可持續(xù)發(fā)展能力”。

　　其二，在中國政府制訂的有關發(fā)展規(guī)劃中也體現了“開源節(jié)流”的能源安全觀。例如，2004年6月，國務院常務會議討論并原則通過的《中國能源中長期發(fā)展規(guī)劃綱要(2004-2020)》確立了中國的能源發(fā)展戰(zhàn)略和政策目標，提出了以“節(jié)能優(yōu)先、效率為本；

煤為基礎、多元發(fā)展；

立足國內[9]、開拓海外；
統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、合理布局；
依靠科技、創(chuàng)新體制；
保護環(huán)境、保障安全”的方針。

　　2006年3月，第十屆全國人民代表大會第四次會議通過的《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》設立了“優(yōu)化發(fā)展能源”的專章，明確了“堅持節(jié)約優(yōu)先、立足國內、煤為基礎、多元發(fā)展，優(yōu)化生產和消費結構，構筑穩(wěn)定、經濟、清潔、安全的能源供應體系”的目標。此外，該綱要的第六篇以“建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會”為題，進一步強調了“落實節(jié)約資源和保護環(huán)境基本國策，建設低投入、高產出，低消耗、少排放，能循環(huán)、可持續(xù)的國民經濟體系和資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會”。

　　2007年4月，中國國家發(fā)展和改革委員會制訂的《能源發(fā)展“十一五”規(guī)劃》確立了“用科學發(fā)展觀和構建社會主義和諧社會兩大戰(zhàn)略思想統(tǒng)領能源工作，貫徹落實節(jié)約優(yōu)先、立足國內、多元發(fā)展、保護環(huán)境，加強國際互利合作的能源戰(zhàn)略，努力構筑穩(wěn)定、經濟、清潔的能源體系，以能源的可持續(xù)發(fā)展支持我國經濟社會可持續(xù)發(fā)展”的指導方針。

　　二　中國能源安全的挑戰(zhàn)

　　2005年12月，美國約翰·霍普金斯大學高級國際問題研究員孔博(Bo Kong)發(fā)表了題為《中國能源不安全及其戰(zhàn)略剖析》的報告。他把中國能源安全問題歸納為周期性不安全(cyclical Insecurity)、結構性不安全(structural insecurity)和體制性不安全(institutional insecurity)等三個方面。[10]他的報告不但分析了中國能源不安全的原因，而且對中國能源戰(zhàn)略的制定具有一定的啟示意義。筆者認為，他把“周期性不安全”和“結構性不安全”嚴格加以區(qū)分的意義并不大。本文在適當借鑒其成果的基礎上，認為目前中國能源安全主要面臨以下兩大挑戰(zhàn)：

　　(一)結構性危機

　　其一，能源結構不合理，依然是以煤為主。中國是世界上唯一以煤為主的能源消費大國，也是世界上煤使用比例最高的國家，占世界煤消費總量的27%。在中國現有的能源消費結構中，煤占68%、石油占22%、天然氣占3%、一次電力占7%，而煤層氣、風能和太陽能等清潔能源和可再生能源的開發(fā)利用則剛剛起步。與世界能源消費結構平均水平(煤占17.8%，石油占40.1%，天然氣占22.9%，水電和核電占19.2% )相比，差距是十分明顯的。[11]在未來20年內，煤仍將是中國的主要能源。根據國際能源署(IEA)的預測，2030年，煤仍占中國能源消費總量的60%。[12]

　　其二，能源人均占有量低，能源資源分布不均勻。雖然中國能源總量生產居世界第三位，但人均擁有量遠低于世界平均水平。中國人均能源探明儲量只有世界平均水平的33%，人均煤炭可采儲量為90.7噸，人均石油可采儲量為2.6噸，人均天然氣可采儲量為1 408立方米，分別為世界平均水平的57%、7.69%和5%。[13]中國能源資源總體分布不均勻。其特點是北多南少，西富東貧；

品種分布是北煤、南水和西油氣，因而形成了北煤南運、西氣東輸和西電東送等長距離輸送的基本格局。煤炭的保有儲量將近80%集中分布在華北和西北地區(qū)，其中86%分布在干旱缺水的中西部地區(qū)；
可以利用的水能資源約68%集中在西南地區(qū)；
塔里木盆地和四川盆地天然氣總量約占全國的1 /2。[14]東部地區(qū)能源消費占全國的67%，但能源儲量僅占全國的13%。隨著石油勘探開發(fā)工作的深入開展，未來中國國內的油氣勘探開發(fā)對象主要集中在深層、深海和自然地理位置十分惡劣的沙漠、高山和高寒之地，新增儲量的75%來自老油區(qū)的復雜或隱蔽油藏。[15]中國國內能源的勘探程度低，開發(fā)利用的難度很大。

　　其三，能源供需矛盾日益突出。自20 世紀90年代以來，隨著中國經濟的快速增長，能源供應不足成為制約中國國民經濟發(fā)展的瓶頸。從1992年開始，中國能源生產的增長幅度小于能源消費的增長幅度，能源生產與消費總量之間的缺口逐漸拉大，能源消費與供應不足的矛盾日益突出。例如，中國的石油消費量在1990年是1.15億噸，2002年增加到2.393億噸，年均增長6.7%。而中國原油產量在1990年是1.38億噸，2002年卻只增加到1.675 億噸，年均增長1.62%。為彌補缺口，中國石油進口量從1993年的988萬噸增加到2002年的7 000多萬噸，年均增長近25%，對外依存度也從6.4%上升到30%。[16]有專家估計，到2030年，中國能源供需缺口量約為2.5 億噸標準煤，到2050年將增至為4.6億噸標準煤。[17]

　　其四，石油對外依存度過大，儲備體制不健全。當前石油安全已成為中國能源安全的核心。由于中國原油產量的增長大大低于石油消費量的增長，造成中國石油供應短缺、進口依存度飆升。按照國際能源署的預測，到2020年，中國每天進口石油達690萬桶，占中國石油消費總量的70%；

2010年中國石油對外依存度為55%、2020年為68%、2030年將達到74%。[18]“美國能源信息局(United States Energy Information Administration)”也預言，2010年中國石油對外依存度為44.6%、2020年為62.(點擊此處閱讀下一頁)

　　8%、2025年將達到68.8%。[19]此外，目前中國原油進口的60%以上來自于局勢動蕩的中東和北非地區(qū)，中國進口石油主要采取海上集中運輸方式，原油運輸約4 /5通過馬六甲海峽，形成了制約中國能源安全的“馬六甲困局(the Malacca Dilemma)”。同時，中國的石油戰(zhàn)略儲備還剛剛起步，石油儲備體制很不完善。

　　其五，能源利用率低，能源環(huán)境問題突出。中國的能源利用率長期偏低，單位產值的能耗是發(fā)達國家的3～4倍，主要工業(yè)產品單耗比國外平均水平高40%，能源平均利用率只有30%左右。[20]另外，中國以煤為主的能源結構也不利于環(huán)境保護。況且，中國的煤炭資源又存在著固有的質地差、運輸距離長、污染嚴重、熱量不足等問題，更使中國在能源消費結構方面雪上加霜。這種長時期以煤為主的能源消費結構，將使中國區(qū)域性污染日益加重，生態(tài)環(huán)境持續(xù)遭到破壞。因此，能源生產和利用對環(huán)境的損害是中國環(huán)境問題的核心，受到國際社會的高度關注。

　　(二)管理性制度危機

　　從20世紀80年代末開始，中國能源管理機構分分合合、不斷調整。首先，1988年第七屆全國人民代表大會第一次會議決定撤銷煤炭部、石油部、水利電力部和核工業(yè)部，成立能源部。隨后，1993年第八屆全國人民代表大會第一次會議決定撤銷能源部，重組煤炭部、電力部。而后，1998年第九屆全國人民代表大會第一次會議決定撤銷煤炭部、電力部。最后，2004年成立了中國國家發(fā)展和改革委員會能源局，2005年成立了國家能源領導小組。目前，中國缺乏有效的能源安全的政府管理體制，暴露了能源安全的管理性制度危機，主要體現在以下兩個方面：

　　其一，權限不明、職責不清。當前，中國缺少對能源安全進行統(tǒng)一管理的部門。與能源相關的管理、開發(fā)和研究職能分散在中國的國家發(fā)展和改革委員會、國土資源部、水利部、建設部、農業(yè)部、科技部、國防科工委、國家環(huán)�？偩趾碗姳O(jiān)會等部門。此外，國有能源公司、相關的地方機構也參與能源政策的制定。[21]在這樣的管理體制下，一方面難以出臺統(tǒng)一協(xié)調的政策措施，另一方面，即使出臺了宏觀能源政策，也無專門機構貫徹實施，更無法實現長遠的政策目標。例如，目前中國石油管理權分散在數個部委、十余家司局級單位。僅國家發(fā)展和改革委員會就有七個司局級單位分別管理石油投資、運輸、價格、煉油、進出口、成品油和勘探開發(fā)。[22]其中，勘探開發(fā)管理權又分散在兩個部委的三個司局級單位，而成品油管理則分散在三個部委，分別分管成品油進出口、市場流通和儲備。在地域上，石油產業(yè)又被分割成西北與東南、陸地與海洋�？梢�，中國能源安全的制度缺陷十分明顯，機構重疊、缺乏協(xié)調。[23]

　　其二，能源市場的壟斷行為。目前中國能源行業(yè)改革與發(fā)展的最大障礙是行業(yè)內的壟斷經營和區(qū)域市場分割的狀況。例如，雖然成立了國家電網公司、華能集團等電力部門的“七姊妹”，但是電力行業(yè)的市場競爭格局并未完全形成。又如，石油領域的壟斷行為也非常明顯，只有三大國有石油公司才有權從國外進口石油。

　　總之，現今中國能源安全存在的問題是多方面的，但其根源是能源的結構性危機和管理方面的制度性危機。這二者相互聯(lián)系、交互影響，其中最根本的是管理和制度方面的危機。

　　三　中國能源安全的應對措施

　　為了解決能源安全所面臨的重大挑戰(zhàn)，中國政府正在采取一系列對策措施，如制訂了2004年《中國能源中長期發(fā)展規(guī)劃綱要(2004-2020)》和2007年《能源發(fā)展“十一五”規(guī)劃》等。具體而言，它包括以下兩個方面：

　　(一)從供需入手，充分利用國內外兩種資源、兩個市場，應對結構性危機

　　第一，立足于國內(包括陸地和海洋)能源的勘探、開發(fā)和建設。例如，隨著大慶等老油田產量的下降，近年來，新疆已逐漸成為國內第三大石油基地，石油產量占全國的12.7%。新疆的石油和天然氣儲量分別占全國石油和天然氣總量的30%和40%；
預計到2010年新疆每年的石油產量將達到5 000萬噸。[24]又如，2007年5月，中國石油天然氣集團公司在河北省唐山市境內(曹妃甸港區(qū))發(fā)現了儲量規(guī)模達10 億噸的大油田——冀東南堡油田，這是40多年來中國石油勘探的最大發(fā)現。這一探明儲量占到了中國目前已探明原油儲量的20%，而預計年產量則超過1 000 萬噸，將占到全國產量的5145%。南堡油田的發(fā)現將極大地增強國內能源安全的供應保障能力。[25]

　　此外，中國的海底石油資源量有200多億噸、天然氣資源量有10余萬億立方米。從目前來看，海洋石油天然氣工業(yè)是中國成長最快、發(fā)展?jié)摿�巨大的新興海洋產業(yè)，其年均增長率高達32.3%；
國內目前已有25個海上油氣田投入開發(fā)，年產石油2 000多萬噸。[26]2003年6月，國務院批準實施了《全國海洋經濟發(fā)展規(guī)劃綱要》，為海洋能源的開發(fā)提供了政策指導。

　　第二，積極參與能源安全的國際合作，實現能源供應多元化。過分依賴中東和非洲地區(qū)的石油供應和單一的海上運輸路線使得中國石油進口的脆弱性比較明顯。為此，中國政府應采取多種途徑實施多元化的能源戰(zhàn)略，突破單一的能源外交模式，走多邊合作的道路，以聯(lián)合的力量提高中國在國際能源格局中的地位，全面維護中國的能源安全。

　　第三，加快石油戰(zhàn)略儲備建設，健全能源安全預警應急機制。目前，中國已制定了石油儲備規(guī)劃：逐步建立能夠保障國內石油供應安全、應對石油突發(fā)事件、穩(wěn)定石油市場的國家石油儲備體系；
逐步建立政府儲備與企業(yè)儲備兩者的合理分工，儲備品種適應市場需要，石油生產、加工、銷售、進口和儲備密切銜接的運行機制；
逐步建立健全石油儲備法律制度；
逐步建立穩(wěn)定的石油儲備資金來源保障體制。2003年5月，中國正式成立了國家發(fā)展和改革委員會石油儲備辦，專門負責協(xié)調石油儲備。2003年，中國開始規(guī)劃建設首批四個戰(zhàn)略石油儲備基地，分別位于大連、青島和寧波、舟山。2007年，位于浙江寧波的鎮(zhèn)海石油儲備基地已經建成注油。[27]中國石油戰(zhàn)略儲備計劃正在有序推進中。[28]到2010年，中國將建成相當于30天進口量的石油戰(zhàn)略儲備規(guī)模。

　　第四，落實科學發(fā)展觀，加強環(huán)境保護。樹立和落實科學發(fā)展觀，堅持經濟、社會與環(huán)境協(xié)調的可持續(xù)發(fā)展道路，以人為本，加強環(huán)境保護和生態(tài)建設，這是中國實現全面小康目標的重要組成部分。為此，中國政府堅持能源生產、消費和環(huán)境保護并重的方針，把清潔能源技術的開發(fā)應用作為一項重要戰(zhàn)略任務，采取多種有效措施，降低能源開發(fā)利用對環(huán)境的負面影響，減輕能源消費增長對環(huán)境保護帶來的巨大壓力，促進人與自然的和諧發(fā)展。

　　第五，加快可再生能源的開發(fā)利用�？稍偕�能源是指風能、太陽能、水能、生物質能、地熱能、海洋能等非化石能源。長期以來，由于缺乏政策引導和財政支持，中國可再生能源的利用率一直比較低，目前僅占能源消費總量的3%。2005年2月，第十屆全國人民代表大會常務委員會第十四次會議通過了《中華人民共和國可再生能源法》，從而為可再生能源的開發(fā)利用提供了法律依據。同時，按照中國政府制定的可再生能源長期發(fā)展戰(zhàn)略的規(guī)定，到2010年，中國的可再生能源將占能源消費總量的10%，2020年達到18%，2030年達到30%，2100年達到50%。[29]為此，中國政府對外資予以積極引導。例如，2005年6月，世界銀行執(zhí)行局批準了一項8 700萬美元的貸款，以支持中國的可再生能源規(guī)模擴大項目(the renewable energy scale-up program)。[30]此外，中國政府還采取了擴大核電供應的戰(zhàn)略。

　　2003年以前，中國官方一直強調要“有限”發(fā)展核電產業(yè)。但自2003年以后，國內關于大力發(fā)展核電產業(yè)的呼聲日益強烈，中國核電發(fā)電量逐年增長。2004年，中國核電發(fā)電量累計為5 072 321.67萬千瓦時，比上年同期增長了14.18%；

2005年，中國核電發(fā)電量累計為5 303 604.00萬千瓦時，比上年同期增長了5.19%；

2006年，中國核電發(fā)電量累計為5 343 957.38萬千瓦時，比上年同期增長了0.66%。中國目前建成和在建的核電站總裝機容量為870萬千瓦，預計到2010年中國核電裝機容量約為2 000萬千瓦，2020年約為4 000萬千瓦。[31]2007年12月，國務院正式批準了《國家核電發(fā)展專題規(guī)劃(2005～2020年)》，這標志著中國核電發(fā)展進入了新的階段。按照該規(guī)劃規(guī)定的發(fā)展目標，到2020年，核電運行裝機容量爭取達到4 000萬千瓦，并有1 800萬千瓦在建項目結轉到2020年以后續(xù)建。核電占全部電力裝機容量的比重從現在的不到2%提高到4%，核電年發(fā)電量達到2 600～2 800億千瓦時。

　　第六，通過法律政策措施和市場手段，鼓勵節(jié)能、合理用能、提高能源利用率。2007年10 月，第十屆全國人大常委會第三十次會議通過了《中華人民共和國節(jié)約能源法》修訂草案。[32]新的節(jié)能法在法律層面將節(jié)約資源確定為中國的基本國策，明確規(guī)定：“國家實行節(jié)約資源的基本國策，實施節(jié)約與開發(fā)并舉、把節(jié)約放在首位的能源發(fā)展戰(zhàn)略�！毙碌墓�(jié)能法更加完善和強化了政府在節(jié)能管理方面的職責，同時也明確了國家實行財政、稅收、價格、信貸和政府采購等政策促進企業(yè)節(jié)能和產業(yè)升級，并明確了一系列強制性措施限制發(fā)展高耗能、高污染行業(yè)，包括制定強制性能效標識和實行淘汰制度等。另外，《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》進一步把“十一五”時期單位國內生產總值(GDP)能耗降低20%左右作為約束性指標。

　　(二)改革和完善能源管理體制，應對制度性危機

　　第一，成立國家能源領導小組。2005年6 月，中國國家能源領導小組正式成立。它將分散于能源內部各行業(yè)的管理權集中起來，以加強對這些行業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略、政策目標、管理體制和法律法規(guī)的協(xié)調管理，實行以戰(zhàn)略管理為核心的能源監(jiān)管體制。國家能源領導小組組長由溫家寶總理擔任。國家能源領導小組辦公室設于國家發(fā)展和改革委員會內部，承擔國家能源領導小組的日常工作。其工作包括：督辦落實領導小組決定；
了解能源安全狀況，預測預警能源宏觀和重大問題，向領導小組提出對策建議；
組織有關單位研究能源戰(zhàn)略和規(guī)劃；
研究能源開發(fā)與節(jié)約、能源安全與應急、能源對外合作等重大政策；
承辦國務院和領導小組交辦的其他事項。不過，國家能源領導小組辦公室與國家發(fā)改委能源局的分工，目前還不十分明確。

　　第二，加強能源法制建設，起草了《能源法》。2006年1月，跨部門的《能源法》起草組成立，中國正式啟動《能源法》立法起草工作。2007年12月，國家能源辦公室正式對外公布《能源法(征求意見稿)》，向社會各界征集修改、完善的意見和建議。作為中國能源領域的基礎性法律，《能源法(征求意見稿)》包含總則、能源綜合管理、能源戰(zhàn)略與規(guī)劃、能源開發(fā)與加工轉換等15章，共140條。

　　第三，制定了《反壟斷法》，鼓勵市場競爭。2007年8月，第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議通過了《中華人民共和國反壟斷法》。反壟斷法的出臺，有助于預防和制止能源領域的壟斷行為，保護市場公平競爭，提高經濟運行效率，維護消費者利益和社會公共利益，促進社會主義市場經濟健康發(fā)展。

　　另外，為了創(chuàng)造市場競爭環(huán)境，中國政府一方面對能源工業(yè)進行了改革，明確了三大石油公司之間的分工，并在它們之間推行競爭機制；
另一方面開放國內能源市場，允許外國石油公司在中國設立加油站，經營零售業(yè)務。例如，荷蘭皇家殼牌集團、英國石油公司和�？松�- 美孚公司等在中國華南地區(qū)分別建立了500個、1 000個和1 100個加油站。[33]此外，中國政府還決定向私人資本開放石油、天然氣領域的上游業(yè)務。例如，2002年中國政府首次允許非國有石油公司進口828萬噸石油和460萬噸石油產品；

又如，2005年“中國長城聯(lián)合石油公司(theGreatWallUnited Petroleum Company)”正式成立，其主要業(yè)務將圍繞成品油銷售展開。

　　總之，面對當前的能源挑戰(zhàn)，中國應采取綜合的、全方位的能源戰(zhàn)略，包括能源開發(fā)、能源節(jié)約、能源環(huán)境保護和能源安全戰(zhàn)略，從管理、市場和立法入手，全面改革現有能源體制，制定優(yōu)惠政策，加強信息收集與調研，(點擊此處閱讀下一頁)

　　建立完整的服務保障體系，全面整合外交、外貿等各方力量，協(xié)調一致建立能源保障機制。

　　四　中國能源安全的戰(zhàn)略選擇

　　從宏觀上看，未來幾年中國政府可以著重考慮采取以下戰(zhàn)略來維護中國的能源安全。

　　(一)以多邊合作為依托，重點加入國際能源署

　　目前中國政府已參與了多個多邊能源合作機制，是國際能源論壇、世界能源大會、亞太經合組織、東盟“10 + 3”等機制的正式成員，是能源憲章條約的觀察員，與國際能源署等國際能源組織保持著較為密切的聯(lián)系。同時，中國與美國、英國、俄羅斯、日本、歐佩克、八國集團等建立了雙邊或多邊的能源對話機制。此外，中國還參與了東亞地區(qū)的清潔排放貿易、亞太清潔發(fā)展和氣候伙伴計劃、“碳收集領導人論壇”、“甲烷市場化伙伴計劃”和“氫能經濟伙伴計劃”等。因此，今后中國政府一方面要在現已參加的多邊能源合作機制中爭取發(fā)揮更大的作用，另一方面還要想方設法加入國際能源署。

　　國際能源署是1974年成立的、并和經濟合作與發(fā)展組織相聯(lián)系的石油消費國政府間的國際經濟組織。1996年10月，國際能源署執(zhí)行主任羅伯特·普里德爾(Robert Priddle)訪華，并與中國政府簽署了《關于在能源領域里進行合作的政策性諒解備忘錄》。該備忘錄規(guī)定，加強雙方在能源節(jié)約與效率、能源開發(fā)與利用、能源行業(yè)的外圍投資和貿易、能源供應保障、環(huán)境保護等方面的合作�，F在中國還不是國際能源署的成員國。一旦中國加入國際能源署，國際能源署將在加強中國與其他能源消費國的合作、應對突發(fā)性的能源危機、維護中國的能源安全利益以及逐步化解國際社會對中國的無端猜疑等方面發(fā)揮重要作用。[34]然而，目前中國加入國際能源署仍有一定的困難，主要有：

　　其一，成員資格問題。國際能源署的基本文件——《國際能源綱領協(xié)議》，對那些不是該協(xié)議簽署國但符合加入國際能源署條件的國家做了如下規(guī)定：“此協(xié)議應對能夠并愿意滿足本綱領要求的經濟合作與發(fā)展組織任何成員國開放加入。理事會應依多數原則決定任何加入申請�！盵35]可見，加入國際能源署的一個首要條件是經合組織的成員國。而中國至今還不是經合組織(OECD)的成員。

　　其二，緊急石油儲備義務。國際能源署要求各成員國保持不低于其90天石油進口量的石油存量。而中國當前的緊急石油儲備不到30天。這與國際能源署的規(guī)定有很大的差距。

　　其三，信息通報義務。按照《國際能源綱領協(xié)議》的規(guī)定，成員國應定期向秘書處報告該國石油公司的財務、資本投資、原油成本等所有情況，以供國際能源署理事會決策時做參考。而在供應中斷期間，國際能源署還要求石油公司直接向其提供有關信息。由于一國的石油情報是構建該國國家發(fā)展戰(zhàn)略的重要依據之一，它涉及國家的經濟安全和國家主權，因此，國際能源署的“信息通報義務”對中國來說有一定的挑戰(zhàn)性和一個適應過程。

　　盡管如此，隨著中國和平發(fā)展戰(zhàn)略的提出、經濟地位和金融實力的不斷增強、政治影響的不斷擴大，中國與國際組織的接觸也一直在不斷深化。值得一提的是，2004年10月中國首次派代表出席七國集團財長會議，中國財政部部長和人民銀行行長以觀察員身份應邀與會，被美國財政部高官稱之為“歷史性”事件。[36]特別是近年來，國際社會也迫切希望中國政府能夠承擔更多的國際責任，充分發(fā)揮大國的作用。因此，為了加入國際能源署，中國政府一方面應盡快增加戰(zhàn)略石油儲備；
另一方面可以與國際能源署及其重要成員國協(xié)商，采取特別協(xié)定的方式[37]，建立特定的中國- 國際能源署合作協(xié)調機制，并給予中國特定待遇，如成為“聯(lián)系國”享受準成員國待遇等。這種做法與國際能源署的一些成員國希望中國加入該機構的愿望是一致的。

　　(二)以區(qū)域合作為基礎，推動建立“東北亞能源共同體”

　　東北亞是當今與美國、歐洲并列的世界三大能源市場之一。隨著東北亞經濟的持續(xù)高速增長，能源安全成為東北亞國家共同面臨的問題。作為能源消費與進口大國的中、日、韓三國，在能源問題上存在著尖銳的利益沖突和激烈競爭，但合作領域也十分廣泛。中、日、韓三國在能源領域各具優(yōu)勢、并有互補性。例如，日本不僅在資金和技術方面優(yōu)勢明顯，并早就建立了石油和天然氣儲備，而且還在儲備煤炭，在能源外交上也積累了豐富經驗，在能源使用方面(如核電、節(jié)能、環(huán)保、開發(fā)新能源等)也有很多可供中國學習的地方。韓國在石油儲備上的經驗也比較豐富，煉制能力也比較強，在節(jié)約能源、市場運作等方面也有諸多可供借鑒之處。而中國在勞動力、地理位置和油氣勘探技術等方面擁有自己的優(yōu)勢，同時也是能源生產大國，而且目前依然是日本、韓國重要的煤炭供應國，且對先進的新能源和節(jié)能技術需求大�？梢�，中、日、韓三國能源合作基礎廣泛，潛力巨大。具體而言，中、日、韓三國可在能源供應安全、能源運輸安全、能源使用安全、可再生能源利用等領域開展合作。

　　目前“東北亞能源共同體”的構想尚處于探索階段。在當今國際關系的背景下，要想建立這樣一個區(qū)域性國際經濟組織，還面臨不少困難。例如，冷戰(zhàn)安全結構的消極影響，歷史問題和領土爭端，區(qū)域意識薄弱、缺乏地區(qū)認同，美國因素以及領導權問題等。因此，“東北亞能源共同體”的形成可能尚需時日。盡管如此，有關國家應轉變觀念，本著相互尊重、循序漸進、開放包容的精神，增進相互信任，擴大共同利益，在此基礎上，逐步形成體現地區(qū)多樣性特征、與多層次的區(qū)域經濟合作相協(xié)調、并為各方都能接受的地區(qū)能源安全合作的法律框架。為此，東北亞各國可采取以下步驟：

　　首先，簽訂《東北亞能源共同體憲章》。中、日、韓三國在能源共同開發(fā)的基礎上可以參考《歐洲煤鋼共同體條約》和《歐洲能源憲章條約》，簽訂類似的《東北亞能源共同體憲章》(Charter of the North-east Asian Energy Community)，建立“東北亞能源共同體”。《東北亞能源共同體憲章》作為“東北亞能源共同體”的組織法，內容可以包括序文、宗旨與原則、成員的資格及其權利與義務、組織結構、職權范圍、活動程序、決議的履行方式及監(jiān)督機制、貿易條款(包括國際市場、與貿易有關的投資措施、競爭政策、技術轉讓等)、投資的促進與保護條款、爭端解決以及其他雜項條款等。[38]

　　其次，樹立“合作安全”的觀念。“合作安全”是“以國家之間的相互依存而非對抗作為其政策的基點，其實質是建立在互信互利基礎上的國家間相互合作的安全關系”。[39]歐盟通過區(qū)域合作安全途徑解決法德雙邊難題的成功經驗，尤其值得東北亞各國借鑒。東北亞各國應摒棄以實力抗衡謀求安全優(yōu)勢的舊式思維，通過加強各領域合作擴大共同利益，提高應對威脅和挑戰(zhàn)的能力與效率。因此，通過合作安全建立“東北亞能源共同體”是實現東北亞和平與繁榮的有效途徑。令人鼓舞的是，中國共產黨的十六大提出了“與鄰為善、以鄰為伴”的周邊外交方針，這實際上也是新時期中國周邊安全政策的根本指南。

　　再次，加強“東北亞意識”。例如，韓國慶熙大學前校長趙正源教授在題為《地區(qū)認同在東北亞地區(qū)合作體制形成中的作用》的講演中建議：“韓、中、日三國應以信賴為基礎，營造‘東北亞意識’或思想；
在東北亞多元文化中尋找共同性，建立東北亞文化圈；
樹立地區(qū)內共同文化價值觀，即創(chuàng)造基于共同文化之上的‘東北亞價值觀’；
加強各國的交流，促進東北亞一體化觀念深入人心，進一步推動地區(qū)經濟合作和安全合作向前發(fā)展。同時形成開放性而非排他性的東北亞地區(qū)合作特征�！盵40]

　　最后，堅持循序漸進原則。由于東北亞國際關系的復雜性，東北亞多邊能源合作的發(fā)展應分階段進行。從成員來講，目前應以中、日、韓在能源領域的合作為主，從而推動中、日、韓三國關系的進一步發(fā)展；
在此基礎上，應逐漸向俄羅斯、朝鮮和蒙古開放，建立真正的東北亞能源共同體。就合作領域而言，可由油氣合作逐漸擴展到電力、煤炭、核能、可再生能源等“大能源”領域。

　　總之，如果中、日、韓等東北亞國家能夠在能源這個關系到國家發(fā)展命脈的戰(zhàn)略性問題上加強合作，在建立“東北亞能源共同體”上邁出積極的一步，那么，這將可能為實現東北亞乃至整個東亞地區(qū)的全面合作提供一個非常重要的示范。

　　五　結論

　　綜上可見，中國能源安全觀經歷了從最初的“自給自足”安全觀到“供應”安全觀、再到現今的“開源節(jié)流”安全觀的演變過程。當今中國能源安全主要面臨結構性危機和管理性制度危機兩大挑戰(zhàn)，存在能源結構以煤為主、能源供需矛盾日益突出以及能源管理部門權限不明和職責不清等問題。為此，中國政府采取了一系列的應對措施。從微觀上講，中國政府制訂了2004年《中國能源中長期發(fā)展規(guī)劃綱要(2004-2020)》和2007年《能源發(fā)展“十一五”規(guī)劃》等；
并從供需入手，充分利用國內外兩種資源、兩個市場，應對結構性危機；
改革和完善能源管理體制，應對管理性制度危機。而就宏觀戰(zhàn)略而言，中國政府應克服困難，實施以多邊合作為依托，重點加入國際能源署，以區(qū)域合作為基礎推動建立“東北亞能源共同體”等戰(zhàn)略。

　　注釋：

　　[1]資料來源， 中國石油天然氣集團公司官方網站：http：//www.cnpc.com.cn /CNPC /gsjs/fzlc /。

　　[2]Christian Constantin， “Chinaps Conception of Energy Security：Sources and International Im pacts， ”W orking Paper， No.43， March2005， p18， http：//www.swp-berlin.org/common /get_document.php?asset_id = 3521.

　　[3]參見查道炯：《中國石油安全的國際政治經濟學分析》，北京：當代世界出版社， 2005年版，第16頁。

　　[4]參見王家樞：《石油與國家安全》，北京：地震出版社， 2001年版，第157頁。

　　[5]Felix K.Chang， “Chinese Energy and Asian Security， ”O(jiān) rbis，Vol.45， No.2， 2001， p1233.

　　[6]資料來源， 中國石油天然氣集團公司官方網站， http：//www.cnpc.com.cn /CNPC /gsjs/fzlc /。

　　[7]參見查道炯：《中國石油安全的國際政治經濟學分析》，第19頁。

　　[8]Caye Christoffersen，“The Dilemmas of Chinaps Energy Govern2ance：Recentralization and Regional Cooperation， ”The China and Eura2sia Forum Quarterly， Vol.3， No.3， 2005， p164；

Christian Constantin，“Chinaps Concep tion of Energy Security：Sources and International Im2pacts， ”Working Paper， No.43， March 2005， pp16-7.

　　[9]有學者認為，從總體上看中國一直實行自給自足的內向型能源發(fā)展戰(zhàn)略。從1978年到2004年，中國能源需求的97.4%是依靠國內來解決的。參見Bo Kong， An Anatom y of Chinaps Energy Inse2curity and Its S trategies， p11， http：//www.ou.edu /uschina /SASD /SASD2007 readings/KongBo2005ChinaEnergy.pdf。

　　[10]Bo Kong， An Anatomy of Chinaps Energy Insecurity and Its S trat2egies， pp11-57.

　　[11]參見倪健民主編：《國家能源安全報告》，北京：人民出版社， 2005年版，第27頁。

　　[12]International EnergyAgency， World Energy Outlook 2002， Paris2002， p1249.(點擊此處閱讀下一頁)

　　[13]資料來源：世界銀行2004年7月《世界發(fā)展報告》， http：//www.un.org/chinese /esa /economic /review06 /docs/wdr06.pdf；

B.P.，S tatistical Review ofWorld Energy， 2004 ， http：//www.bp.com。

　　[14]鄭明：《中國能源發(fā)展現狀與面臨的挑戰(zhàn)》，載《領導文萃》，2007年第6期，第18頁。

　　[15]路錦程、黃崢：《中國能源發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)及應對措施探討》，載《建筑節(jié)能》， 2007年第5期，第2頁。

　　[16]倪健民主編：《國家能源安全報告》，第27～28頁。

　　[17]馬維野等：《我國能源安全的若干問題及對策思考》，載《國際經濟技術研究》， 2001年第4期，第8頁。

　　[18]International Energy Agency， World Energy Outlook 2004，p192， p196， p1117， http：//www.iea.org/textbase /nppdf /free /2004 /weo2004.pdf.

　　[19]United States Energy Information Administration， InternationalEnergy Outlook 2003， May 2003， p1184， http：//tonto.eia.doe.gov/ft2p root /forecasting/0484 (2003).pdf.

　　[20]參見倪健民主編：《國家能源安全報告》，第29頁。

　　[21]Erica StreckerDowns， “The Chinese Energy SecurityDebate， ”The China Quarterly， Vol.177， 2004， pp125-29.

　　[22]然而，作為負責研究提出能源發(fā)展戰(zhàn)略、擬訂能源發(fā)展規(guī)劃和年度指導性計劃等的能源局，只是國家發(fā)展和改革委員會下屬的30多個機構的其中之一，其行政級別明顯低于三大國有石油公司，況且能源局的人數也比較少。而美國能源部大約有14 000人，其中有600 人左右專門負責分析研究美國和國際能源市場。Bo Kong，An Anatom y of Chinaps Energy Insecurity and Its S trategies， p123。

　　[23]Bo Kong， An Anatom y of Chinaps Energy Insecurity and ItsS trategies， p121.

　　[24]Bo Kong， An Anatom y of Chinaps Energy Insecurity and ItsS trategies， p134.

　　[25]參見《中石油發(fā)現10億噸儲量大油田》，載《中國經營報》，2007年5月8日。

　　[26]參見《海洋經濟發(fā)展綱要實施　我國全面提升海洋實力》，http：//www.sinoct.com /news/view_content.asp? id = 8546。

　　[27]2007年12月18日，中國首個國家石油儲備基地——鎮(zhèn)海國家石油儲備基地已滿倉儲油，并通過國家驗收。這標志著中國石油儲備工作進入了新的階段。參見中國石油商務網：http：//www.oilchina.com /syxw/20071220 /news2007122007143415005.htm。

　　[28]經中國國務院批準，國家石油儲備中心于2007年12月18日正式成立。建立石油儲備是應對突發(fā)事件、防范石油供給風險、保障國家能源安全的重要手段。國家石油儲備中心是中國石油儲備管理體系中的執(zhí)行層，其宗旨是為維護國家經濟安全提供石油儲備保障，職責是行使出資人權利，負責國家石油儲備基地建設和管理。國家石油儲備中心的成立，意味著中國從此有了獨立于石油企業(yè)的石油儲備機構，或許可以將企業(yè)利益和國家戰(zhàn)略利益分開，通過石油儲備中心直接落實戰(zhàn)略石油儲備的任務。參見《國家石油儲備中心的管理面臨著挑戰(zhàn)》，載《新京報》，2007年12月19日。

　　[29]Bo Kong，An Anatom y of Chinaps Energy Insecurity and ItsS trategies，p130.

　　[30]TheWorld Bank，“China：World Bank To Help Scale Up UseOf Renewable Energy，”http：//www.worldbank.org.

　　[31]參見《2007年中國核電行業(yè)分析及投資咨詢報告》，中國投資咨詢網：http：//www.ocn.com.cn /reports/2006119hedian.htm。

　　[32]新的《中華人民共和國節(jié)約能源法》自2008年4月1日起施行。

　　[33]Bo Kong，An Anatom y of Chinaps Energy Insecurity and ItsS trategies，p147.

　　[34]參見楊澤偉：《國際能源署法律制度初探——兼論國際能源署對維護我國能源安全的作用》，載《法學評論》，2006年第6期，第82頁。

　　[35]《國際能源綱領協(xié)議》第71條第1款。

　　[36]參見法國《回聲報》2005年12月21日題為《北京在國際機構中的地位問題引發(fā)討論》的文章，轉引自《參考消息》，2005年12月23日，第4版。

　　[37]挪威就是以特別協(xié)定的方式加入國際能源署的。

　　[38]參見楊澤偉：《“東北亞能源共同體”法律框架初探》，載《法學》，2006年第4期，第123頁。

　　[39]趙懷普：《歐洲一體化對東亞合作的若干啟示》，載《外交學院學報》，2005年第2期，第44頁。

　　[40]轉引自王屏：《東亞合作，尋求共贏》，載《參考消息》，2004年11月4日。

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