王緝思：《美國國會(huì)與外交政策》序言

　　拜讀周琪研究員主編、五位學(xué)者合著的本書稿之后，深受啟發(fā)。這是一部嚴(yán)肅的學(xué)術(shù)著作，相當(dāng)全面地描述、分析和評(píng)論了美國國會(huì)對(duì)美國外交政策的影響，既有對(duì)美國國會(huì)制度方面的介紹，也探討了國會(huì)與總統(tǒng)和行政當(dāng)局之間復(fù)雜的分權(quán)和互動(dòng)關(guān)系，還有諸多具體事例和案例研究。

　　我對(duì)國會(huì)缺乏專門研究，沒有資格在學(xué)術(shù)上對(duì)本書做出過多過細(xì)的評(píng)介，僅想借作序的機(jī)會(huì)，談?wù)勔恍﹤�(gè)人感受。對(duì)美國國會(huì)做過深入考察研究的中國學(xué)者孫哲博士指出，研究國會(huì)有三個(gè)學(xué)術(shù)支撐點(diǎn)：國會(huì)議員的政治行為、國會(huì)制度運(yùn)作、國會(huì)的社會(huì)生態(tài)。研究議員個(gè)人之所以重要，是因?yàn)椤罢f到底，有什么樣的議員，才有什么樣的國會(huì)�！盵2]由于工作上的原因，十幾年來我同美國國會(huì)議員有較多的接觸機(jī)會(huì)（雖然沒有同任何議員有過深交），而同他們的交談，多數(shù)情況下涉及的是美國外交和中美關(guān)系。在這里寫下對(duì)美國國會(huì)議員以及他們的政治觀點(diǎn)的一些印象，如果還能靠得上孫哲教授所說的頭一個(gè)“學(xué)術(shù)支撐點(diǎn)”，就不算離題太遠(yuǎn)。

　　同我接觸過的美國行政部門的官員和美軍軍官相比，國會(huì)議員的教育背景和個(gè)人素養(yǎng)一般要高一些，待人接物彬彬有禮，并不傲慢，講話條理清楚，儀表堂堂的更不在少數(shù)。這種印象，能夠從學(xué)理上得到解釋。從法定條件上講，議員并不需要很高的資歷。[3]然而在實(shí)際政治生活中，絕大多數(shù)國會(huì)議員都來自社會(huì)地位和經(jīng)濟(jì)地位上很高的階層。議員中少數(shù)族裔和婦女所占的比例，大大低于美國人口中相應(yīng)的比例。約有四分之一的議員是百萬富翁。歷屆議員中出身于勞動(dòng)者階層的，屬鳳毛麟角，而原來從事律師行業(yè)的卻占到40%左右，其余的人，按照百分比高低依次是商界、政界、學(xué)界、新聞界、農(nóng)場(chǎng)主等等。[4]再加上職業(yè)上的特殊需要（競(jìng)選、上媒體等等），難怪國會(huì)議員幾乎個(gè)個(gè)操標(biāo)準(zhǔn)的美國英語，衣冠楚楚，口若懸河。行政官員則絕大多數(shù)不是選舉選出來的，靠的是辦事效率和專業(yè)知識(shí)而不是口才或者儀表。

　　國會(huì)議員的個(gè)人出身和經(jīng)歷，給他們的政治觀點(diǎn)打上了深深的階級(jí)烙印。帶著“勞動(dòng)人民的樸素感情”的議員，我沒有接觸過。在認(rèn)識(shí)的政府官員和外交官里，倒有一些人自稱當(dāng)過清潔工、郵遞員，或者在超市打過工。向那些“出身高貴”的美國議員講述中國國情，如許多中國人溫飽都還沒有滿足因此個(gè)人政治權(quán)利并非當(dāng)務(wù)之急、中國人口太多必須實(shí)行某種強(qiáng)制性的計(jì)劃生育等等，對(duì)他們來說真是匪夷所思。據(jù)此可以想象，美國國會(huì)對(duì)外部世界特別是發(fā)展中國家缺乏必要的理解和同情，很多情況下是“飽漢不知餓漢饑”。所以，說美國國會(huì)議員在對(duì)華關(guān)系中的一些言論和提案是“別有用心”或者“反華陰謀”，有時(shí)是高估了他們的政治水平（至于像本書中多處提到的北卡羅來納州前參議員杰西·赫爾姆斯這樣的頑固保守派，自另當(dāng)別論）。

　　美國議員中，也出現(xiàn)過一些留下外交遺產(chǎn)的杰出人物，如富布賴特[5]、曼斯菲爾德[6]等。在克林頓時(shí)期擔(dān)任駐華大使的尚慕杰、擔(dān)任駐日大使的托馬斯·富利，則是在離開長(zhǎng)期擔(dān)任的議員職務(wù)之后，步入外交界的。由于同總統(tǒng)和國會(huì)的特殊關(guān)系，他們?cè)谕七M(jìn)對(duì)華、對(duì)日關(guān)系方面發(fā)揮了重要作用。反過來，卻鮮有在外交實(shí)際部門工作過或在國外長(zhǎng)期生活過，再當(dāng)選國會(huì)議員的人。這同其他大多數(shù)國家議員的背景情況差異很大。

　　值得一提的是，軍人出身的國會(huì)議員人數(shù)極少，甚至不如宇航員和運(yùn)動(dòng)員出身的議員多。這對(duì)于美國的國家安全政策和外交政策，可是意味深長(zhǎng)。2003年伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)之后，一位美國國防專家私下憤憤地對(duì)我說：“你猜猜現(xiàn)在參眾兩院總共535個(gè)議員里，有多少人的子女是現(xiàn)役軍人嗎？?jī)蓚�(gè)！怪不得美國國會(huì)支持出兵伊拉克那么痛快！要是有50個(gè)國會(huì)議員家里有當(dāng)兵的，他們會(huì)贊成打仗嗎？”

　　正如本書第一章所指出的，由于“受到國內(nèi)利益集團(tuán)和選民利益的巨大影響，國會(huì)難以從全局出發(fā)來平衡國內(nèi)外的需要”；
同時(shí)，“國會(huì)處理對(duì)外事務(wù)的專業(yè)知識(shí)和獲取的信息有限”。然而國會(huì)偏偏又在美國外交中扮演著極端重要的角色。對(duì)于這種國內(nèi)政治直接干擾外交、決策者不知情的現(xiàn)象，大外交家如基辛格者，肯定是深惡痛絕。為之辯護(hù)者，卻聲稱這是民主必須付出的代價(jià)：國會(huì)代表選民利益，反映人民呼聲，理所當(dāng)然要在對(duì)外事務(wù)中有所作為，對(duì)當(dāng)政者形成牽制。

　　國會(huì)議員介入外交事務(wù)，主要考慮的是局部利益，包括個(gè)人當(dāng)選的利益驅(qū)動(dòng)，自己選區(qū)的利益，以及同個(gè)人或選區(qū)有關(guān)的利益集團(tuán)。因此，他們對(duì)外交事務(wù)的興趣，也多局限于同這些局部利益有關(guān)的問題，如本州的對(duì)外貿(mào)易、非法移民問題、跨境走私販毒等等。例如，某些州有急需哺養(yǎng)的軍工企業(yè)，可以制造向臺(tái)灣出售的武器技術(shù)，這些州的議員當(dāng)然要支持對(duì)臺(tái)軍售的提案。這時(shí)，“中國威脅論”是否真有道理，就不在他們的考慮之中了。

　　同其他大國相比，美國外交政策具有最為濃重的意識(shí)形態(tài)色彩，而國會(huì)議員的意識(shí)形態(tài)情結(jié)，又深于行政官員。因?yàn)樽h員更多考慮的是自己在選民和黨派爭(zhēng)斗中的政治立場(chǎng)，而不是自己的言行造成了什么樣的外交后果。如果國會(huì)議員要提出指責(zé)中國人權(quán)狀況的反華提案，而我們給他們講“要以中美關(guān)系的大局為重”的道理，那真是對(duì)牛彈琴。2004年競(jìng)選總統(tǒng)的馬薩諸塞州民主黨參議員約翰·克里，曾經(jīng)為他州里一位美籍華人的“人權(quán)案”，直接寫信給中國領(lǐng)導(dǎo)人。這樣的事例，在中美關(guān)系中不勝枚舉。

　　國會(huì)議員的意識(shí)形態(tài)情結(jié)，是在其從政生涯中不斷內(nèi)化的。例如，有一些牧師是專職為議員提供宗教服務(wù)的。很多議員自愿參加牧師主持的超越黨派的基督教讀經(jīng)班，在那里集體對(duì)照《圣經(jīng)》檢查自己的言行，據(jù)稱由此可以凈化政治靈魂，減少黨派政治的干擾。每年一月份，美國宗教組織都要聯(lián)合起來，舉辦一個(gè)“全國祈禱早餐會(huì)”（National Prayer Breakfast)，從總統(tǒng)到內(nèi)閣成員，以及所有國會(huì)議員，悉數(shù)出席，并邀請(qǐng)各國政要和知名人士參加（但是為了貫徹美國憲法中政教分離的原則，媒體不予報(bào)道）。這是一個(gè)顯示國家政治團(tuán)結(jié)和加強(qiáng)對(duì)外公關(guān)的重要機(jī)會(huì)，國會(huì)議員是不會(huì)錯(cuò)過的。

　　在全球化大趨勢(shì)的沖擊下，美國國內(nèi)利益同外部世界越來越息息相關(guān)。國會(huì)議員迫切需要更多了解國外情況與外交事務(wù)。為此目的而為國會(huì)議員舉辦的研討班、國外考察等等，于是層出不窮。為了幫助議員了解中國，我應(yīng)邀出席過若干次這類活動(dòng)。留下了幾點(diǎn)深刻印象。例如，議員在沒有記者、選民和助手出席的非政治活動(dòng)時(shí)，對(duì)國際問題和中國問題不但表現(xiàn)出濃厚興趣，而且沒有在公開場(chǎng)合里那么強(qiáng)烈的意識(shí)形態(tài)色彩。他們甚至頗有些天真可愛的人情味，希望貼近中國文化和風(fēng)土人情。但是，為了避免“吃人家的嘴短”的政治嫌疑，議員活動(dòng)不要花費(fèi)中國方面的一分錢；
為了避免“公費(fèi)旅游”之類的嫌疑，他們也不花本州或聯(lián)邦政府的經(jīng)費(fèi)即納稅人的錢。當(dāng)然，他們也不會(huì)自掏腰包，而是由美國幾個(gè)基金會(huì)聯(lián)合贊助。另外，為了“客觀”了解情況，國會(huì)議員要同中國官方保持距離。消息越是來源于權(quán)威的官方機(jī)構(gòu)或媒體，他們?cè)绞沁t懷疑態(tài)度，而寧肯相信各國非政府組織或非官方的消息來源。另一方面，他們同美國的官方機(jī)構(gòu)和媒體，也小心翼翼地保持著距離。中美兩國的政治和文化差異，由此可見一斑。

　　中國讀者需要了解美國國會(huì)及其對(duì)外交政策的影響，除了學(xué)術(shù)興趣之外，也肯定希望國會(huì)在對(duì)外關(guān)系包括對(duì)華政策中，不要起那么大的消極作用。的確，在中美關(guān)系中，美國國會(huì)絕大多數(shù)情況下是以負(fù)面形象和負(fù)面因素出現(xiàn)的。究其原因，主要不在于國會(huì)議員里有那么一些持政治偏見、置國家利益于局部利益和個(gè)人利益之上、對(duì)外部世界無知的小人物。美國政治作用于中美兩國在利益、體制、文化上的差異，必然產(chǎn)生出這樣一種結(jié)果。本書提供的是重要的理性分析和思考，而我僅能在此拉拉雜雜地補(bǔ)充一點(diǎn)感性認(rèn)識(shí)，就教于作者和讀者。

　　2005年處暑寫于北京平西府

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　　[1] 本文是為周琪主編《美國國會(huì)與外交政策》一書（即將出版）所寫的序言。

　　[2] 孫哲：《崛起與擴(kuò)張——美國政治與中美關(guān)系》，法律出版社2004年版，第117-175頁。

　　[3] 法律規(guī)定，年齡在30歲以上，取得美國公民身份9年以上的本州居民，即可競(jìng)選本州參議員；
年齡在25歲以上，取得美國公民身份7年以上的本州居民，即可競(jìng)選本州眾議員。

　　[4] 參閱Thomas R. Dye, Harmon Zeigler, S. Robert Lichter, American Politics in the Media Age, Pacific Grove, California: Brooks/Cole Publishing Company, 1992, pp. 195-196.

　　[5] 富布賴特（J. William Fulbright, 1905-1995），1942-1944年任眾議員，1944-1974年任參議員，1959-1974年任參議院外交委員會(huì)主席，是迄今擔(dān)任這一職務(wù)時(shí)間最長(zhǎng)的人。富布賴特在美國政界和外交界享有很高聲望，曾在古巴、越南戰(zhàn)爭(zhēng)等問題上同美國當(dāng)時(shí)的政策常反調(diào)。進(jìn)入政界之前和離開政界之后，長(zhǎng)期從事教育和國際交流工作。資助國際教育交流的富布賴特基金會(huì)至今仍然十分活躍。

　　[6] 曼斯菲爾德（Michael Joseph Mansfield，1903-2001）,1953-1977年任參議員，1961-1977年任參議院民主黨領(lǐng)袖，1977-1988任美國駐日大使。有極為豐富的外交經(jīng)驗(yàn)和政治閱歷，被認(rèn)為是“中國通”，為中美關(guān)系正�；�作出了重要貢獻(xiàn)。在他的家鄉(xiāng)有以他夫婦命名的蒙大拿大學(xué)曼斯菲爾德中心，是美國重要的東亞研究機(jī)構(gòu)之一。

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