陳潭,張曉亮：環(huán)境治理與生態(tài)政治——綠色中國的政策議程及其行動框架

　　一、日益嚴峻的環(huán)境危機

　　所謂環(huán)境危機,是指人類賴以生存和發(fā)展的自然環(huán)境或生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能由于人為的不合理開發(fā)、利用而引起的生態(tài)環(huán)境退化和生態(tài)系統(tǒng)的嚴重失衡。古希臘哲人亞里士多德曾經(jīng)斷言：“凡是屬于最多數(shù)人的公共事務(wù)常常是最少受人照顧的事務(wù)，人們關(guān)懷著自己的所有，而忽視公共的事務(wù)；
對于公共的一切，他至多只留心到其中對他個人多少有些相關(guān)的事務(wù)”。

1968年英國科學(xué)家哈丁(G ．Hardin)在美國著名的《科學(xué)》雜志上發(fā)表了《公用地的悲劇》(The Tragedy of the Commons)一文，此文以公用地放牧為例描述了理性地追求最大化利益的個體行為是如何導(dǎo)致公共利益受損的惡果。環(huán)境資源屬于公共產(chǎn)品，它具有公共產(chǎn)品的兩個特征：使用的非排它性和消費的非競爭性。正因為如此，一些企業(yè)在追求經(jīng)濟利益最大化的驅(qū)使下，無節(jié)制地把廢氣、廢水、廢渣、垃圾、各種有害化學(xué)物質(zhì)以及放射性污染物排放到環(huán)境中，破壞了環(huán)境的生態(tài)平衡，上演了“公地的悲劇”，使環(huán)境發(fā)生了對人類不利的變化，直接或間接地危害到人體健康和人類安全。

　　自工業(yè)革命以來,尤其是20世紀的后50年全球環(huán)境遭到空前破壞和污染,相繼出現(xiàn)“溫室效應(yīng)”、大氣臭氧層破壞、酸雨污染、有毒化學(xué)物質(zhì)擴散、人口爆炸、土壤侵蝕、森林銳減、陸地沙漠化擴大、水資源污染和短缺、生物多樣性銳減等十大全球性環(huán)境問題。生態(tài)學(xué)家指出，全球十大環(huán)境問題已直接威脅著全人類的生存和文明的持續(xù)發(fā)展，正殘酷地撕毀人類關(guān)于未來的每一個美好愿望和夢想，這一影響不僅會殃及一代、兩代人，而且將影響幾代、甚至幾十代人的生存和發(fā)展。環(huán)境問題現(xiàn)已成為一個全球性的難題，已經(jīng)不僅僅是一個企業(yè)、一個國家、一個地區(qū)的責(zé)任，它關(guān)系到全球居民的生存利益、經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展。

　　盡管近些年來我國的環(huán)境保護取得了重要進展，從政府到民間做了種種的環(huán)保努力，但是，由于我國大部分地區(qū)自然環(huán)境脆弱、地區(qū)發(fā)展不平衡、人口基數(shù)大、發(fā)展模式粗放、管理和科技相對落后，致使生態(tài)環(huán)境遭受了嚴重的破壞，環(huán)境污染相當(dāng)嚴重。國控網(wǎng)七大水系的197 條河流408 個監(jiān)測斷面中，Ⅰ～Ⅲ類，Ⅳ、Ⅴ類和劣Ⅴ類水質(zhì)的斷面比例分別為46%、28%和26%。其中，珠江、長江水質(zhì)良好，松花江、黃河、淮河為中度污染，遼河、海河為重度污染，主要污染指標為高錳酸鹽指數(shù)、石油類和氨氮。來自《2006年中國環(huán)境狀況公報》表明，全國廢水排放總量為537.0 億噸，比上年增長2.4%；
化學(xué)需氧量排放量為1428.2 萬噸，比上年增長1.0%。2006 年，全國二氧化硫排放量2588.8 萬噸，比2005 年增長1.5%；
化學(xué)需氧量排放量1428.2 萬噸，比2005 年增長1.0％。城市空氣質(zhì)量總體較上年有所好轉(zhuǎn)，部分城市污染依然嚴重。2006 年監(jiān)測的559 個城市中，地級及以上城市（含地、州、盟首府所在地，以下同）322 個，縣級城市237 個�？諝赓|(zhì)量達到一級標準的城市24 個（占4.3%）、二級標準的城市325 個（占58.1%）、三級標準的城市159 個（占28.5%）、劣于三級標準的城市51 個（占9.1%）。主要污染物為可吸入顆粒物。全國酸雨發(fā)生頻率在5%以上的區(qū)域占國土面積的32.6%，酸雨發(fā)生頻率在25%以上區(qū)域占國土面積的15.4%。

　　在當(dāng)前以及今后一段時期內(nèi)，我國的各種環(huán)境污染仍然比較嚴重，各種影響惡劣的生態(tài)事件頻頻爆發(fā)，“局部好轉(zhuǎn)，整體惡化”的趨勢仍然沒有扭轉(zhuǎn)。環(huán)境污染和生態(tài)破壞日益成為我國經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要制約因素。以下是近年來我國環(huán)境污染及其生態(tài)破壞的一些數(shù)據(jù)及幾個典型案例：

　　（1）“沙塵暴”肆虐：近年來，沙塵暴在中國肆行無忌，屢有發(fā)生，給人民的生命財產(chǎn)造成巨大的損失。1993年5月，一場罕見的沙塵暴襲擊了中國新疆、甘肅、寧夏和內(nèi)蒙古部分地區(qū)，沙塵暴經(jīng)過時最高風(fēng)速為34米／秒，最大風(fēng)力達12級，能見度最低時為零。這場風(fēng)暴造成85人死亡，31人失蹤，264人受傷；
12萬頭(只)牲畜死亡、丟失，73萬頭(只)牲畜受傷；
37萬公頃農(nóng)作物受災(zāi)；
4330間房屋倒塌，直接經(jīng)濟損失達7.25億人民幣。此后幾年，沙塵暴不斷地騷擾中國西北部和內(nèi)蒙一帶，而且有向我國東部、南方逼近的趨勢。

　�。�2）太湖“藍藻”事件：幾經(jīng)周折，一只烏鴉終于找到了它的落腳點。那是一根通信線路桿，四周是一片汪洋大海。這是一幅漫畫曾經(jīng)描述過的畫面。我用它來形容今年的“藍藻事件”。沉默無言了數(shù)年的藍藻，終于在5月29日全面爆發(fā)，“太湖水美”的歌謠一去不返，無錫城中家家水臭，人人自危�！澳慵业乃�臭不臭”，在那段藍藻困擾無錫城的時間里，這句話無疑是出現(xiàn)頻率最高的“問候語”。在無錫市城市飲用水取水口區(qū)域，水面漂浮著厚厚一層藍藻，腥臭味隨風(fēng)迎面撲來。遠遠望去太湖湖面呈碧綠色，讓人聯(lián)想到濃稠的綠色油漆，藍藻中還不時伴有死魚的尸體。打開水龍頭，水里散發(fā)著嗆人的藍藻味道。緊接著，時間剛跨進6月份，安徽巢湖上的藍藻也蠢蠢欲動起來，西半湖出現(xiàn)了小面積“井噴”，而一直被視為凈土的東半湖也露出了點點痕跡。安徽巢湖岌岌可危，云南滇池早已被藍藻所吞沒，南京玄武湖出現(xiàn)了藍藻造成的“黑水”現(xiàn)象。2007年，貴陽紅楓湖藍藻首次爆發(fā)，武漢市內(nèi)湖面上漂浮著由于藍藻肆虐而致死的魚類。

　�。�3）松花江污染事件：2005年11月13日，吉林石化雙苯廠發(fā)生爆炸，排出的污水主要通過吉化公司東10號線進入松花江。據(jù)專家測算，約有100噸左右的苯類污染物進入了松花江水體。這個長度約80公里的污水團，一路循江而下。當(dāng)日11時30分，松花江污染帶已經(jīng)開始進入哈爾濱市區(qū)江段。造成了嚴重的松花江污染事件。造成松花江沿岸，哈爾濱市、吉林省的松原市、肇東市、大慶采油十廠、依蘭縣的達連河鎮(zhèn)等地區(qū)居民飲水困難。

　　（4）大氣污染：我國大氣污染狀況十分嚴重，主要呈現(xiàn)為煤煙型污染特征。據(jù)有關(guān)資料顯示，在已經(jīng)公布的世界前10個大氣污染最嚴重的城市當(dāng)中，我國占7個；
在前50個當(dāng)中，我國就占了30個。據(jù)參加全球大氣監(jiān)測的北京、沈陽、西安、上海、廣州5 個城市的監(jiān)測資料表明，總懸浮顆粒物年日均濃度分別在 200～550μg/m3 范圍內(nèi)，超過世界衛(wèi)生組織(WHO)衛(wèi)生標準 60～90μg/m3 約 3～9 倍，這 5 個城市全被列入世界污染最嚴重的 10 個城市之中。據(jù)全國88個城市統(tǒng)汁，約有80%以上的城市大氣中總懸浮顆粒物濃度超過國家二級大氣環(huán)境質(zhì)量標準，北方城市超標率高于南方城市，達到95%。二氧化硫超標城市占統(tǒng)計城市的58%。

　　二、生態(tài)政治的興起與發(fā)展

　　生態(tài)政治的概念可以表述為與生態(tài)環(huán)境相關(guān)的全局性問題，圍繞生態(tài)利益展開的一系列政治現(xiàn)象、行為與活動。包括由生態(tài)利益與經(jīng)濟利益沖突引發(fā)的政治矛盾和沖突，以及為解決這些沖突而產(chǎn)生的政黨政治、政策制訂、政治思想等。生態(tài)政治的目的也主要是為了調(diào)和與解決人類與自然環(huán)境之間的利益矛盾與沖突，以及由此引起的社會中人與人之間的利益矛盾與沖突，其最終目標是為了人類的可持續(xù)發(fā)展。

　　生態(tài)政治是工業(yè)化國家和正處在工業(yè)化進程中國家的一種社會政治現(xiàn)象。這一現(xiàn)象既是觀念，又是運動，還是力量。作為觀念，它是對自然界動植物生存價值及其權(quán)利的尊重和推崇；
作為運動，它是對無度生產(chǎn)和消費所造成的生態(tài)環(huán)境破壞的抗議和反對；
作為力量，它是政府、環(huán)保組織和國際社會為保護生態(tài)環(huán)境、維護生態(tài)安全、建設(shè)生態(tài)文明所作的努力。三個層面的生態(tài)政治相互依存、相互作用：沒有對生態(tài)環(huán)境問題的關(guān)注所形成的生態(tài)政治觀念就沒有聲勢浩大的生態(tài)政治運動，沒有聲勢浩大的生態(tài)政治運動就沒有政府、環(huán)保組織和國際社會等生態(tài)政治力量為生態(tài)問題的發(fā)現(xiàn)和解決所作的努力。生態(tài)政治興起于20世紀60年代以后。在此以前，人類對人與生態(tài)環(huán)境之間的關(guān)系雖有一定的認識，對生態(tài)環(huán)境遭到破壞的問題雖采取了一些措施，但只是把人與自然的關(guān)系作為一個純學(xué)術(shù)問題，把生態(tài)保護作為一個純技術(shù)問題，而沒有將人與生態(tài)環(huán)境的關(guān)系與人類的生存與發(fā)展聯(lián)系起來，沒有將生態(tài)破壞以及破壞后的治理與生態(tài)保護聯(lián)系起來。20世紀60年代以后，人類在遭受了遭受破壞的生態(tài)環(huán)境一連串的打擊和報復(fù)后，終于開始認真思考人類與生態(tài)環(huán)境的關(guān)系，從而悟出了尊重自然以及與自然和諧相處的真諦。以1972年聯(lián)合國人類環(huán)境會議為開端，人類明確提出了環(huán)境保護這一概念。會議在《人類環(huán)境宣言》中分析了當(dāng)代環(huán)境問題，全面闡述了人口、資源、環(huán)境與發(fā)展的關(guān)系，提出了全球環(huán)境保護的戰(zhàn)略。該宣言明確提出：“保護和改善人類環(huán)境是關(guān)系到全世界各國人民的幸福和經(jīng)濟發(fā)展的重要問題,也是世界各國人民的迫切希望和各國政府的責(zé)任。”由此拉開了人類環(huán)境保護的序幕。在國際社會的影響和推動下，各國政府把生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃納入到社會經(jīng)濟發(fā)展的整體規(guī)劃中去，建立符合生態(tài)規(guī)律的生產(chǎn)模式和消費模式，實施協(xié)調(diào)人類同生態(tài)環(huán)境關(guān)系的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。以綠黨為中堅的環(huán)保組織在一部分國家迅速興起，并成為一支新型政治力量。雖然各類環(huán)保組織及其支持者的社會背景不同，生態(tài)政治觀社會觀各異，但是為保護地球這個人類共同家園的目的使大家走到了一起。他們中有幸進入議會的在議會里發(fā)表演講，有幸進入政府的參與政府的決策，沒能進入議會和政府的就在社會上進行“鼓”與“呼”。環(huán)保組織問鼎政治的方式和情形，構(gòu)成了現(xiàn)代社會生活的一道綠色風(fēng)景線。

　　生態(tài)政治是對經(jīng)濟化政治的反叛，它所追求的社會發(fā)展著眼于人的全面發(fā)展，強調(diào)“以人為本”，不僅主張“一切為了人”,更主張“為了人的一切”、“為了一切人”。它并不是人自大碰壁后的自我矮化，而是更高層次的自信和作為。它不是對經(jīng)濟增長的否定，更不是對人的價值主體地位的懷疑，而是對傳統(tǒng)政治模式支持下的經(jīng)濟增長方式的否定，是對人的價值主體地位異化的否定，試圖使經(jīng)濟增長與環(huán)境生態(tài)由對立關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)楹椭C共生、相互適應(yīng)甚至促進的關(guān)系，找到人價值主體地位實現(xiàn)的恰當(dāng)方式�？沙掷m(xù)發(fā)展的危機形成于企業(yè)生產(chǎn)的私人性和環(huán)境資源、生態(tài)系統(tǒng)公共性之間的矛盾，依靠企業(yè)的自律和技術(shù)的手段無法避免“公地悲劇”的發(fā)生，政治綠化才是解決這一問題的根本所在。只有政治人成為生態(tài)的“道德代理人”，才能避免環(huán)境主體缺失的尷尬和無奈。只有借助于政治力量，才能有力推動企業(yè)生產(chǎn)的社會成本和環(huán)境成本的內(nèi)部化和最小化，徹底解決企業(yè)源于市場經(jīng)濟而形成的唯利是圖本性與社會公共利益的矛盾所導(dǎo)致的企業(yè)內(nèi)部經(jīng)濟效益和外部社會效用的脫離甚至對立的問題。只有政治文化的綠化和生態(tài)利益的直接相關(guān)人——公民有效地參與政治過程，才能推動社會的成熟，奠定生態(tài)文明發(fā)展的堅實基礎(chǔ)，形成社會——市場——政治相互制約的有效生態(tài)治理結(jié)構(gòu)。

我國生態(tài)環(huán)境的日益惡化引起了廣泛的社會關(guān)注，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量已經(jīng)和就業(yè)、社會保障一起成為群眾生死攸關(guān)的社會問題，其受關(guān)切程度遠遠超過了社會治安、廉政建設(shè)和經(jīng)濟增長等傳統(tǒng)政治話題。根據(jù)國家環(huán)境保護總局公布的資料顯示，2005 年環(huán)�？偩质芾怼皟蓵�”議案、提案共 339 件，比 2004 年增加 110 件，代表和委員們在建議和提案中關(guān)注的環(huán)保問題主要集中在環(huán)保監(jiān)管機制、環(huán)保法制建設(shè)、生態(tài)問題與水污染防治、循環(huán)經(jīng)濟政策等幾個方面。這些都說明環(huán)保問題越來越受到社會各界的關(guān)注，已經(jīng)成為中國政治生活的一個要組成部分。如何推進中國的生態(tài)政治進程，如何利用政治力量平衡生態(tài)與經(jīng)濟、整體與個體的利益沖突，也成為一個迫切需要解答的問題。正是因為政府與社會對生態(tài)環(huán)境問題的重視，自上個世紀九十年代中期以后，我國環(huán)境保護事業(yè)取得了一定的成就。2000 年 10 月，國務(wù)院發(fā)出關(guān)于實施西部大開發(fā)若干政策措施，開工建設(shè)十大項目；
2001 年 3 月，(點擊此處閱讀下一頁)九屆人大四次會議通過“十五”計劃綱要成了從確立到全面推進可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的歷史性進程。與此同時，全國人大和中央政府還在各重點領(lǐng)域制定了一系列可持續(xù)發(fā)展的目標與行動綱領(lǐng)，如《國務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護問題的決定》、《國家環(huán)境保護“九五”計劃和2010 年遠景目標綱要》、《九五期間全國主要污染物排放總量控制計劃》、《中國跨世紀綠色工程規(guī)劃》和《“十五”生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護重點專項規(guī)劃》等。環(huán)境領(lǐng)域的立法工作也在這個時期進展加快：在環(huán)境保護領(lǐng)域，有《水污染防治法》、《大氣污染法》、《環(huán)境噪聲法》、《海洋環(huán)境保護法》等以及相應(yīng)的監(jiān)督檢查；
在資源保護利用方面，有《煤炭法》、《節(jié)約能源法》、《種子法》、《防沙治沙法》、《礦產(chǎn)資源法》、《森林法》、《土地管理法》、《漁業(yè)法》等；
防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域則主要有《防洪法》、《防震減災(zāi)法》、《氣象法》等。2006 年，國務(wù)院頒布了《中華人民共和國瀕危野生動植物進出口管理條例》、《風(fēng)景名勝區(qū)條例》、《防治海洋工程建設(shè)項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》；
監(jiān)察部、國家環(huán)�？偩殖雠_了《環(huán)境保護違法違紀行為處分暫行規(guī)定》；
信息產(chǎn)業(yè)部等部門發(fā)布了《電子信息產(chǎn)品污染控制管理辦法》；
國家環(huán)�？偩职l(fā)布了《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》、《國家級自然保護區(qū)監(jiān)督檢查辦法》、《環(huán)境統(tǒng)計管理辦法》、《環(huán)境信訪辦法》、《放射性同位素與射線裝置安全許可管理辦法》、《病原微生物實驗室環(huán)境安全管理辦法》、《環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量管理規(guī)定》、《國家環(huán)境保護標準制修訂工作管理辦法》、《環(huán)境行政復(fù)議與行政應(yīng)訴辦法》�？v觀近十幾年的變化過程，一方面表明，隨著經(jīng)濟的高速發(fā)展，經(jīng)濟快速增長與資源大量消耗、生態(tài)環(huán)境破壞之間的矛盾越來越突出，使得政府決策層必須把經(jīng)濟發(fā)展與人口、資源、環(huán)境結(jié)合起來全盤考慮，統(tǒng)籌安排，尋求解決之道，并且中國的經(jīng)濟發(fā)展、國力增強已使得國家有了解決這一問題的條件和基礎(chǔ)；
同時也表明，政府在資源、環(huán)境問題上的觀念在不斷進步，政策在不斷成熟。黨的十六大以后，中國新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體提出以人為本，全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建和諧社會的執(zhí)政理念，再—次使環(huán)境問題進入了—個更大的系統(tǒng)，提升到了一個更高的層面。

　　三、生態(tài)政治建構(gòu)的治理路徑

　　基于發(fā)展中國家所面臨嚴峻的環(huán)境形勢，建構(gòu)綠色中國的生態(tài)政治建設(shè)需要從以下幾個方面入手：

　　第一，鼓勵公民的綠色政治參與，提高公民的生態(tài)政治意識，促進政府決策的科學(xué)化、民主化、生態(tài)化。良好的公共政策單靠政府工作為唯一的權(quán)力中心，已不勝任治理的重任，還有賴于政府與社會的共同治理和共同管理，要做充分的政策動員，讓政策執(zhí)行客體能充分認識到政策的合理性和有效性，最大限度地發(fā)揮公民的積極性、主動性和創(chuàng)造性。然而按照傳統(tǒng)的觀念，公共政策的制定只是政府部門的專利，是少數(shù)政治精英決定的事情。民意在公共政策中的成分極其有限，不但難保公共政策的民意合法性，而且也很難使其順利地貫徹執(zhí)行。公民是生態(tài)效益的享受者,也是生態(tài)危機代價的主要承擔(dān)者,理應(yīng)成為生態(tài)政治的主要參與者與建設(shè)者。一方面,人們對環(huán)境惡化及生態(tài)不公正現(xiàn)象的直觀感受自然會產(chǎn)生公眾維護生態(tài)利益的政治參與要求,生態(tài)利益對人們政治觀念和態(tài)度影響力越來越大,因此,政治體系必須具有容納這種參與要求的能力,建構(gòu)生態(tài)利益實現(xiàn)和生態(tài)矛盾解決的民主政治通道,避免因生態(tài)危機而引發(fā)政治動蕩;另一方面, 民主參與機制還能在權(quán)力的分配上賦予弱勢群體以與強勢群體相抗衡的力量，如平等的立法參與權(quán)、建立民間社團、獲得訴訟權(quán)利的傾斜保護等。此種權(quán)力上的平衡弱化了強勢群體的強制力量，大大減少了環(huán)境問題轉(zhuǎn)嫁的可能性。這樣，利益沖突才能以正常的途徑得到緩解和解決。在解決我國生態(tài)環(huán)境問題的過程中，加強民主建設(shè)，鼓勵公民的廣泛政治參與，并力圖實現(xiàn)其政治決策，積極推進生態(tài)政治化的進程，既具有客觀必然性，也是現(xiàn)實可行的。因此，要保證生態(tài)政治系統(tǒng)的健康運行，就必須提高公眾在生態(tài)政治中的參與積極性，確保公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。逐步建立多層次、立體化的傳播結(jié)構(gòu)，通過會議培訓(xùn)、新聞簡報、專業(yè)網(wǎng)站、媒體見面會、出版物等各種途徑向公眾傳播相關(guān)的信息。通過宣傳、解釋生態(tài)政治的內(nèi)涵，使公眾意識到這種制度本身不僅沒有侵害公眾的利益，而且還可以使公眾直接加入環(huán)境治理中，通過親身參與，保護自己的生活和生存環(huán)境，由此樹立公眾和企業(yè)的信心，逐漸得到他們的認同和支持。

　　第二，將生態(tài)環(huán)境問題納入全球治理規(guī)劃，從全球戰(zhàn)略的高度上統(tǒng)籌考慮和解決社會與生態(tài)的平衡問題。所謂全球治理，是以人類整體論和共同利益論為價值導(dǎo)向的，多元行為體平等對話、協(xié)商合作，共同應(yīng)對全球變革和全球問題挑戰(zhàn)的一種新的管理人類公共事務(wù)的規(guī)則、機制、方法和活動。全球治理以全人類的共同利益為合作的動力，它可以繞過傳統(tǒng)的國家主權(quán)觀、安全觀、利益觀在解決全球環(huán)境問題上所設(shè)置的障礙，通過全球治理所體現(xiàn)的權(quán)力的多元化與分散化和跨國聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)的密集來解決全球環(huán)境問題。由于一國的資源利用、環(huán)境破壞可以跨越國境,影響他國乃至全球,以至直接關(guān)系到人類未來的發(fā)展,因此,從全球戰(zhàn)略的高度上統(tǒng)籌考慮和解決社會與生態(tài)的平衡問題,則顯得尤為重要。由于認識到環(huán)境污染和生態(tài)破壞給人類生存和發(fā)展帶來的潛在危險，聯(lián)合國于1972年召開了第一次人類環(huán)境會議，通過了《人類環(huán)境宣言》，提出“只有一個地球”的口號，全面闡述了人口、資源、環(huán)境與發(fā)展的關(guān)系,提出了全球環(huán)境保護的戰(zhàn)略，提醒全世界關(guān)注環(huán)境問題，該宣言明確提出:“保護和改善人類環(huán)境是關(guān)系到全世界各國人民的幸福和經(jīng)濟發(fā)展的重要問題,也是世界各國人民的迫切希望和各國政府的責(zé)任。”。

上世紀80年代以來，環(huán)境污染從局部地區(qū)發(fā)展到區(qū)域性環(huán)境污染和全球性的生態(tài)破壞，很多國家開始認識到環(huán)境問題與人類生存休戚相關(guān)。人們開始通過國際合作控制溫室效應(yīng)、酸雨、臭氧層破壞等全球性環(huán)境問題。1987年，由21個國際組織組成的“世界環(huán)境與發(fā)展委員會”，受聯(lián)合國第38屆大會委托，編寫了《我們共同的未來》一書，系統(tǒng)地研究了人類共同面臨的重大經(jīng)濟和環(huán)境問題，提出了可持續(xù)發(fā)展的基本綱領(lǐng)。所以地區(qū)和全球資源環(huán)境問題需要世界上每個國家積極合作,共同努力,實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略加以解決。目前國際社會已經(jīng)作了很大的努力，簽署了一些有關(guān)環(huán)境保護比較重要的條約，如《南極條約》《保護臭氧層維也納公約》、《生物多樣性公約》、《聯(lián)合國氣候變化框架公約》等約50多項。其中《聯(lián)合國氣候變化框架公約》是參加國最多、影響最廣、受國際社會關(guān)注程度最高的國際環(huán)境公約之一。2006 年，胡錦濤主席、溫家寶總理、曾培炎副總理等國家領(lǐng)導(dǎo)人先后6 次出席環(huán)境保護國際合作活動；
瑞典國王、比利時王子、加蓬副總理等外國政要訪問國家環(huán)�？偩�3 次。全年國家環(huán)�？偩诸I(lǐng)導(dǎo)出訪和參會團組8 次，正式邀請和接待外國部級以上來訪團組30 余次，境內(nèi)外涉外會談會見220 場次。派出485 個團組、1528 人次，出訪48個國家和地區(qū)；
邀請268 批、642 人次外賓來華參加各種會議和合作項目；
落實（包括新簽協(xié)議和到位）外國贈款資金約8000 萬美元。2006 年，全國人大常委會批準加入《乏燃料管理安全和放射性廢物管理安全聯(lián)合公約》；
與聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署簽署《中華人民共和國國家環(huán)境保護總局和聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署協(xié)議書》；
成功舉辦保護海洋環(huán)境免受陸源污染全球行動計劃第二次政府間會議；
成功舉辦第三屆中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會第五次會議，溫家寶總理會見出席會議的外方委員，曾培炎副總理出席會議開幕式并發(fā)表講話；
中俄簽署關(guān)于成立中俄總理定期會晤委員會環(huán)保分委會的議定書，舉行了中俄總理定期會晤委員會環(huán)保分委會第一次會議；
簽署了《中俄跨界水體水質(zhì)聯(lián)合監(jiān)測的諒解備忘錄》以及《中俄跨界水體水質(zhì)聯(lián)合監(jiān)測計劃》。2006 年11 月10 日，曾培炎副總理出席第三屆中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會第五次會議。我國應(yīng)該加強如下幾個方面建設(shè)，具體措施包括，第一，法律法規(guī)的國際化建設(shè)，使我國的環(huán)境保護措施與國際接軌:第二，應(yīng)采取積極措施控制諸如氣候變暖、生態(tài)破壞等全球環(huán)境問題:第三，引進先進的國際治理模式，諸如排污權(quán)交易等，來治理我國的環(huán)境污染；
第四，重視跨國公司在解決包括氣候變化在內(nèi)的全球環(huán)境問題中的提出技術(shù)標準、技術(shù)支持、資金支持等方面作用。

　　第三，完善相關(guān)的法律制度，強調(diào)立法、執(zhí)法、監(jiān)督并重。首先，規(guī)范立法。法律是一個社會得以正常運行的底線，無論是個人還是組織，都必須遵守法律的制約，做到守法經(jīng)營。對于違反法律，破壞環(huán)境，屢教不改的企業(yè)或者個人，必須追究其相關(guān)法律責(zé)任。要有效的遏制環(huán)境破壞，必須健全法制，從嚴執(zhí)法，結(jié)合本地實際，制定與環(huán)境法相匹配的環(huán)境保護地方法規(guī)，使之上有法可依，下有章可循。在全球生態(tài)危機日益嚴峻的今天,必須要針對其成因采取綜合措施,包括法律的、經(jīng)濟的、行政的手段,不管是哪種手段,哪種措施都離不開法律手段來保障,離不開政策支撐。我國在環(huán)境方面的立法也取得了重大成就，如《水污染防治法》、《大氣污染法》、《環(huán)境噪聲法》、《海洋環(huán)境保護法》等以及相應(yīng)的監(jiān)督檢查；
在資源保護利用方面，有《煤炭法》、《節(jié)約能源法》、《種子法》、《防沙治沙法》、《礦產(chǎn)資源法》、《森林法》、《土地管理法》、《漁業(yè)法》等；
防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域則主要有《防洪法》、《防震減災(zāi)法》、《氣象法》等。但從總體上看,自然生態(tài)保障的法制仍不健全,因而使各部門的管理職責(zé)不明確,缺乏具體的可操作的法律依據(jù)。國家應(yīng)盡快完善生態(tài)環(huán)境法律體系,以保障生態(tài)環(huán)境建設(shè)順利進行。針對這樣的現(xiàn)狀，需要法律的調(diào)整以協(xié)調(diào)利益矛盾。對于中央立法而言，就要本著實事求是，把環(huán)境保護納入制度化、規(guī)范化和科學(xué)化的軌道，從實際出發(fā)，立足于全面統(tǒng)籌兼顧的原則，遵循法制統(tǒng)一，確立環(huán)境管理體制，建立高效的組織機構(gòu)即環(huán)境管理機構(gòu)來承擔(dān)指導(dǎo)和協(xié)調(diào)任務(wù)，通過立法明確有關(guān)機構(gòu)的設(shè)置、分工、職責(zé)和權(quán)限以及行使職權(quán)的程序，建立健全環(huán)境管理制度，并進一步確定有關(guān)主體的權(quán)利、義務(wù)和違法責(zé)任。只有對違法者實施制裁，才能使受害人權(quán)利得到有效保護。地方立法應(yīng)將國家立法中污染者與責(zé)任具體化明確化，誰污染誰治理。在市場經(jīng)濟的體系下，市場主體具有趨利性，往往出現(xiàn)一些企業(yè)為了眼前短暫的經(jīng)濟利益寧愿被罰也不去治理污染的現(xiàn)象。因此，加強地方環(huán)境立法，強化污染者的責(zé)任刻不容緩。

其次，嚴格執(zhí)法。全國人大的跟蹤檢查環(huán)境保護法實施情況報告曾指出，我國現(xiàn)行法律中確定的法律責(zé)任和處罰力度還不適應(yīng)環(huán)境保護工作的需要，主要問題不是無法可依，而是有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究。2006年3月通過的“十一五規(guī)劃綱要”明確將主要污染物排放總量減少10%作為具有法律效力的約束性指標。而“十一五”開局以來，減排指標的完成情況 并沒有顯現(xiàn)轉(zhuǎn)機。近年來，我國環(huán)境保護法律實施狀況難如人意已成共識，政府環(huán)境責(zé)任缺失、環(huán)境執(zhí)法不力、環(huán)境違法成本低幾成頑疾。目前，《刑法》雖以專節(jié)規(guī)定了“破壞環(huán)境資源保護罪”，但其定罪多以“導(dǎo)致發(fā)生重大環(huán)境污染事故”為構(gòu)成要件，致使一些呈蓄積狀態(tài)尚未突發(fā)為重大環(huán)境污染事故的、對周圍環(huán)境及居民健康造成嚴重影響的污染環(huán)境行為，得不到刑事責(zé)任追究，這一規(guī)定的不足，使環(huán)境保護法律的震懾力在一定程度上打了折扣。同時，我國環(huán)境法律、法規(guī)中對環(huán)境侵權(quán)的民事責(zé)任規(guī)定也十分不足，環(huán)境污染損害賠償在實踐中往往難以得到有效支持，對環(huán)境違法造成的生態(tài)環(huán)境賠償也未能在多數(shù)環(huán)境法律中得以體現(xiàn)。另一方面，雖然政府出臺了許多環(huán)境保護政策,但在執(zhí)行中,卻常常出現(xiàn)偏頗。有的政府官員們?yōu)榱俗陨硪约吧贁?shù)集團的利益,不惜損害廣大公眾的利益,造成環(huán)境破壞。作為政府,本來應(yīng)該站在本地居民一邊,履行其職責(zé),保護環(huán)境。但是，我們國家某些地方干部也多從可獲得的短期利益為工作的出發(fā)點或為工作的評估依據(jù),追求顯性效果,忽視生態(tài)平衡對社會發(fā)展的長期的、隱性的效益。尤其在我國農(nóng)村地區(qū),不少基層領(lǐng)導(dǎo)更是生態(tài)意識淡薄,對生態(tài)的認識普遍存在著“盲點”。一些基層組織奉行地方保護主義,(點擊此處閱讀下一頁)把本地區(qū)、本部門、本行業(yè)、本單位的利益最大化、絕對化,有法不依、執(zhí)法不嚴,甚至違反國家保護法規(guī)。有的明知一些化工企業(yè)污染嚴重,是許多經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)下馬的項目,但地方官員為了經(jīng)濟發(fā)展,為了短期的政績,卻無視其帶來的環(huán)境危害。所以解決環(huán)境問題還要健全管理體制。首先，完善細化相關(guān)環(huán)境保護法律，具體化、可操作化；
二要加強執(zhí)法隊伍的建設(shè),建設(shè)一支高素質(zhì)的執(zhí)法隊伍,準確運用法律,保證法律規(guī)范的正確實施,起到法律對生態(tài)環(huán)境建設(shè)的保障作用;三要嚴格執(zhí)法,做到有法必依,執(zhí)法必嚴,違法必究。

　　最后，落實監(jiān)管。監(jiān)督監(jiān)管是環(huán)境行政管理中的一個重要的環(huán)節(jié)，也是行政體系對環(huán)境行為進行制約的最后一道門檻，如果執(zhí)法不嚴，監(jiān)管不力，環(huán)境政策將不會得到有效的實施。如果說法治在法律調(diào)整機制中是把法律規(guī)范、法律關(guān)系和實現(xiàn)義務(wù)的活動等法律現(xiàn)象聚合起來的重要手段，那么法律監(jiān)督則是使法治在法律調(diào)整各個階段得到有力保證的重要措施，一個國家如果沒有嚴格有力的法律監(jiān)督，也就沒有法治。法律監(jiān)督的真正價值不是在于形式，而是在于力度。首先，政府應(yīng)加大對違法排污的懲罰力度，提高企業(yè)在環(huán)境方面的違法成本。增加企業(yè)排污的壓力。其次，根據(jù)監(jiān)督對象的數(shù)量、分布情況、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、本地的財政情況以及環(huán)境狀況因地制宜地加強相應(yīng)的執(zhí)法能力。再次，制定一套科學(xué)的環(huán)境監(jiān)測標準，配置先進的監(jiān)測設(shè)備。應(yīng)該堅決制止環(huán)境管理部門行政指定或者變相強制要求企業(yè)裝設(shè)指定廠家的環(huán)境監(jiān)測產(chǎn)品的行為，維護政府采購的開發(fā)、競爭、有序。最后，建立環(huán)境信息披露機制。任何企業(yè)一旦投入運營，必將消耗資源同時會對環(huán)境產(chǎn)生負面影響，因此它應(yīng)把恢復(fù)和治理環(huán)境作為自己的義務(wù)，并應(yīng)積極對外披露環(huán)境信息。但企業(yè)往往是從自身利益出發(fā)，對環(huán)境信息不能全面如實的披露。因此應(yīng)加強政府有關(guān)部門和社會中介機構(gòu)的監(jiān)督。例如會計事務(wù)所或國家審計機關(guān)應(yīng)進行專項環(huán)境審計，對企業(yè)環(huán)境會計信息的合法性、全面性及真實性進行審查與鑒定，以迫使企業(yè)能夠主動提供真實全面的環(huán)境信息。

　　第四，轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念，明確政府的責(zé)任定位。環(huán)境問題的產(chǎn)生是由于公共利益、整體利益、長遠利益缺乏保護而造成的,而目前的社會權(quán)力結(jié)構(gòu)中,能充當(dāng)環(huán)境保護人角色的主要是政府。政府是生態(tài)環(huán)境的主要責(zé)任人, 是社會生態(tài)環(huán)境公共物品的主要提供者。明確的政府生態(tài)責(zé)任機制是規(guī)約政府行為的重要保障, 是促進其有效行使生態(tài)保護職能的重要動力。如果政府生態(tài)責(zé)任模糊或者缺乏監(jiān)督其履行職責(zé)的機制, 那么政府的責(zé)任要求就會流于形式, 變成一種有形無物的空洞規(guī)定。長期以來, 地方政府由于受“經(jīng)濟指標”至上的政績觀的引導(dǎo), 在經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護二者關(guān)系的認識上陷入誤區(qū), 人為對立了二者的關(guān)系。有些地方政府不惜以資源的過度消耗來促進經(jīng)濟的增長, 經(jīng)濟發(fā)展中只求數(shù)量, 而忽視了經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量和效益;更有甚者干脆直接充當(dāng)保護傘, 成了環(huán)境違法行為的擋箭牌。盡管我國的《環(huán)境保護法》以及相關(guān)的單項環(huán)境資源法也原則上規(guī)定了政府的環(huán)境監(jiān)管責(zé)任, 但這些法律多以公民、法人以及其他組織作為調(diào)整對象, 而規(guī)范和約束政府行為的法律規(guī)定非常有限, 或規(guī)定過于宏觀和籠統(tǒng), 這也是某些地方成為政府可以置公共生態(tài)環(huán)境責(zé)任于不顧的重要客觀原因。要從根本上扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境責(zé)任虛置的尷尬局面。為公眾和企業(yè)提供包括污水處理、廢物和垃圾的收集與處理，保證水體、空氣、生活環(huán)境的清潔優(yōu)美，保證生態(tài)環(huán)境的安全等，是任何現(xiàn)代國家公共服務(wù)的基本職能，同時采取經(jīng)濟措施鼓勵私人和企業(yè)也提供這種服務(wù)。能否高效、高質(zhì)量地提供這種服務(wù)，常常是衡量一個政府效能和業(yè)績的重要標志。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和政府職能的轉(zhuǎn)變，各級地方政府必須明確自己的只能定位，承擔(dān)起相應(yīng)的生態(tài)責(zé)任, 即生態(tài)教育責(zé)任、生態(tài)政策責(zé)任和生態(tài)管理責(zé)任。

　　原載于《甘肅行政學(xué)院學(xué)報》2008年第1期,人大復(fù)印資料《公共行政》2008年第6期

　　［作者簡介］陳潭（1969－），湖南常寧人，政治學(xué)博士，中南大學(xué)公共政策與地方治理研究中心主任、教授、博士生導(dǎo)師；
張曉亮（1984－），山西左權(quán)人，中南大學(xué)公共政策與地方治理研究中心碩士研究生。

相關(guān)熱詞搜索：議程 中國 框架 環(huán)境治理 生態(tài)