R·米什拉：西方福利模式的改革趨勢(shì):日益背離普享原則*

　　（鄭秉文譯）

　　一、削減政府公共支出規(guī)模

　　人們普遍認(rèn)為,貨幣主義的新自由主義政策(例如通過(guò)提高利率來(lái)抵御通貨膨脹) 、通貨緊縮以及失業(yè)是推動(dòng)赤字上升的主要因素。此外,隨著20 世紀(jì)80 年代貨幣及資本的跨國(guó)流動(dòng)性的增強(qiáng),各國(guó)為了防止資金流入利率較高的國(guó)家均傾向于采取加息措施,這加重了政府的債務(wù)成本。

　　在政府支出不斷增多時(shí),經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)低速增長(zhǎng),失業(yè)不斷擴(kuò)大,政府收入也在開(kāi)始下降。減稅和各種支出的增加也使得稅收收入下降。這些是造成西方工業(yè)國(guó)家赤字攀升的主要原因。

　　赤字具有周期性,盡管在某些好的年份赤字會(huì)縮減或者消失,而政府負(fù)債則開(kāi)始上升。毫無(wú)疑問(wèn),高額的債務(wù)(無(wú)論是國(guó)內(nèi)還是國(guó)外) 給政府財(cái)政帶來(lái)沉重的利息支付壓力,因此,控制預(yù)算赤字和債務(wù)非常重要。兩個(gè)核心問(wèn)題值得關(guān)注:首先,一國(guó)的債務(wù)和赤字警戒線如何確定,例如在什么利率水平下應(yīng)該償清債務(wù); 其次,如何解決債務(wù)和赤字問(wèn)題。這是全球性的問(wèn)題。

　　如同早期新自由主義者建議的那樣,抵御通貨膨脹比其他目標(biāo)更為重要,金融和資本的全球化似乎可以解決政府債務(wù)和赤字問(wèn)題,而不是解決其他問(wèn)題,如維持就業(yè)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與維護(hù)社會(huì)安全等。一定的赤字降低意味著國(guó)家通過(guò)高利率吸引私人資本購(gòu)買(mǎi)國(guó)債,大規(guī)模的國(guó)債也就意味著高利率。這些因素不利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和刺激就業(yè),因此企業(yè)界對(duì)縮減赤字持保留態(tài)度。

　　事實(shí)上減稅是全球化政策的重要手段之一。降低赤字并不一定意味著減少公共(社會(huì)) 支出。對(duì)企業(yè)界和新自由主義來(lái)說(shuō),不考慮經(jīng)濟(jì)和社會(huì)成本(失業(yè)、破產(chǎn)、生產(chǎn)率下降)的縮減赤字簡(jiǎn)直是一種妄想。新自由主義的長(zhǎng)期目標(biāo)是達(dá)到政府收支平衡和清算積累的政府負(fù)債,實(shí)現(xiàn)平衡預(yù)算、減少?lài)?guó)家負(fù)債和減少稅收這些長(zhǎng)期目標(biāo)的最重要手段是減少公共支出。

　　自20 世紀(jì)70 年代末以來(lái),新自由主義的目標(biāo)就沒(méi)有改變過(guò),而其新主張是金融管制的減少和資本的流動(dòng),這使得新自由主義在一國(guó)范圍內(nèi)從一種政治意識(shí)形態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)槿�球資本主義的經(jīng)濟(jì)政策需要。政府中的左翼和右翼在這一點(diǎn)上持不同的觀點(diǎn):前者對(duì)以上政策并不熱心,并且對(duì)金融市場(chǎng)的負(fù)面作用頗有微辭;而后者卻強(qiáng)烈支持這一觀點(diǎn),對(duì)全球經(jīng)濟(jì)一體化和自由化大力追捧。不同的政治立場(chǎng)也就造成了不同的政策后果。

　　其中一種方式是通過(guò)穆迪公司和標(biāo)準(zhǔn)普爾等債券評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)來(lái)評(píng)價(jià)金融市場(chǎng)的影響力,其中也會(huì)涉及對(duì)政府或其他債務(wù)人的信用等級(jí)進(jìn)行評(píng)價(jià)。如果債券評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)判定一國(guó)政府的信用等級(jí)過(guò)低,則該國(guó)債券將不得不支付較高的利息,并可能會(huì)成為投資人回避的對(duì)象。當(dāng)一國(guó)政府面臨信用評(píng)級(jí)下調(diào)的風(fēng)險(xiǎn),甚至可能被列入“信用觀察名單”時(shí),就需要對(duì)政府的政策進(jìn)行修正,國(guó)家資本就是如此受到市場(chǎng)力量影響的。

　　有時(shí)政府會(huì)與評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)達(dá)成默契,給予政府一定的預(yù)警時(shí)間來(lái)采取削減支出的措施。1995 年的加拿大政府就有過(guò)如此經(jīng)歷,當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)危機(jī)氣氛彌漫加拿大,政府對(duì)龐大的公共支出進(jìn)行了大幅度削減,這吸引了人們開(kāi)始重新關(guān)注赤字問(wèn)題。從1994 年秋天到1995 年初,赤字規(guī)模驟增。有警告說(shuō),如果加拿大不采取嚴(yán)厲的財(cái)政措施,國(guó)際金融市場(chǎng)和IMF 將對(duì)我們采取更嚴(yán)厲的措施。當(dāng)時(shí)民意測(cè)驗(yàn)顯示,公眾第一次密切關(guān)注赤字削減問(wèn)題。隨后大力消減赤字的預(yù)算案在議會(huì)通過(guò)。連加拿大財(cái)政部長(zhǎng)都承認(rèn):“這是戰(zhàn)后最嚴(yán)厲的一次削減計(jì)劃,與1984 年新西蘭應(yīng)對(duì)財(cái)政危機(jī)時(shí)的激進(jìn)改革如出一轍�！�

　　這些例子并未說(shuō)明全球化是新自由主義的濟(jì)世良方,它是20 世紀(jì)90 年代全球經(jīng)濟(jì)的“主觀”和“客觀”表現(xiàn),它給一國(guó)政府帶來(lái)了外部壓力并使得政府政策迫于民主政治壓力而轉(zhuǎn)向其他。

　　除了國(guó)際市場(chǎng)的限制, IMF 和OECD 等政府間國(guó)際組織也對(duì)政府決策有重大影響。如何應(yīng)對(duì)債務(wù)和赤字問(wèn)題就是這些組織向工業(yè)化國(guó)家所提供的專(zhuān)家意見(jiàn)之一。盡管它們對(duì)富足工業(yè)國(guó)家的影響通常是間接的,不像對(duì)前共產(chǎn)主義國(guó)家和第三世界國(guó)家那樣具有制約意義,但也十分重要。除此之外,這些國(guó)際機(jī)構(gòu)對(duì)政策的評(píng)估和建議為熱衷于用新自由主義的方法來(lái)處理財(cái)政赤字和福利支出問(wèn)題的國(guó)內(nèi)機(jī)構(gòu)提供了相當(dāng)大的幫助。

　　就歐盟而言,馬斯特里赫特條約包含了取得歐洲貨幣聯(lián)盟成員資格必須遵守的嚴(yán)格的貨幣和財(cái)政標(biāo)準(zhǔn)。這些匯合標(biāo)準(zhǔn)要求財(cái)政赤字不得超過(guò)GDP 的3 % ,國(guó)家的累積債務(wù)不得超過(guò)GDP 的60 %。通貨膨脹也必須控制在一定范圍之內(nèi)。盡管一些歐盟成員國(guó)的累積債務(wù)仍然很高,但其15 個(gè)成員國(guó)中有11個(gè)已成功地將其財(cái)政赤字控制在GDP 的3 %以?xún)?nèi),從而滿(mǎn)足了資格要求,加入了貨幣聯(lián)盟。在這樣的財(cái)政工作中,包括法國(guó)和德國(guó)在內(nèi)的許多國(guó)家,盡管盡力減少赤字并大幅度削減社會(huì)福利支出,但還是難以達(dá)到這樣的標(biāo)準(zhǔn)。在法國(guó),源于馬斯特里赫特條約的緊縮政策引起了包括罷工在內(nèi)的廣泛抗議,并且導(dǎo)致了社會(huì)主義政府的上臺(tái)執(zhí)政,勢(shì)將逆轉(zhuǎn)這樣的政策。

　　在此能夠注意到歐盟對(duì)社會(huì)保障的影響是雙方面的,這已經(jīng)足夠了。一方面,歐盟已經(jīng)制定了像福利憲章這樣的措施,它以為成員國(guó)的工人提供最低社會(huì)保障為目標(biāo)。另一方面,它的財(cái)政緊縮政策,如記錄在馬斯特里赫特條約中的那樣,則是與社會(huì)保障這一目標(biāo)背道而馳的,也就是說(shuō),是在縮減成員國(guó)的社會(huì)保障。此外,歐盟所簽署的“津貼”標(biāo)準(zhǔn)意味著社會(huì)福利政策是一個(gè)國(guó)家性問(wèn)題,而不是僅僅與社區(qū)相關(guān)。

　　二、緊縮財(cái)政政策

　　征稅和財(cái)政支出的自由可能是國(guó)家建立獨(dú)立的社會(huì)福利政策能力的核心。高福利國(guó)家如比利時(shí)、荷蘭、瑞典以及丹麥都是以政府具有征稅和財(cái)政支出的自治權(quán)為前提的,而該自由服從國(guó)家的利益和公民投票的結(jié)果。該自治權(quán)包含了與實(shí)體性福利國(guó)家緊密相關(guān)的累進(jìn)稅收原則。

　　新自由主義者為大幅度削減對(duì)高收入者的征稅所提供的依據(jù)是它會(huì)在更大范圍內(nèi)刺激財(cái)富的創(chuàng)造并增強(qiáng)市場(chǎng)的力量。無(wú)論如何,新自由主義加強(qiáng)市場(chǎng)導(dǎo)向、減少政府干預(yù)的哲學(xué)大致表現(xiàn)為調(diào)降所得稅率和縮減政府支出。

　　在美國(guó)和英國(guó),自20 世紀(jì)70 年代后期以來(lái)對(duì)高收入者的稅率急劇下降,這被闡述為年度稅收下降的實(shí)質(zhì)原因。其他盎格魯-撒克遜國(guó)家追隨美國(guó)和英國(guó),盡管其變化的具體內(nèi)容和涉及面有所不同。在歐洲大陸和日本,稅率也被調(diào)降。20 世紀(jì)80 年代,資本和金融市場(chǎng)的不規(guī)范意味著資本有更大的靈活性,意味著在全球范圍內(nèi)產(chǎn)生了更多的投資機(jī)會(huì),這為降低最高稅率和減輕公司稅收提供了進(jìn)一步的推動(dòng)力。

　　至此我們?nèi)晕纯吹剿�謂的“稅收大戰(zhàn)”,也就是國(guó)家之間降低稅收以吸引投資資金的公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng),但毫無(wú)疑問(wèn),當(dāng)企業(yè)考慮在一個(gè)國(guó)家開(kāi)展業(yè)務(wù)或者進(jìn)行投資時(shí),低稅率對(duì)于它們而言是主要的誘惑之一,政府不能忽視這一點(diǎn)。因此,全球化使降低稅率,尤其是降低高收入稅和公司稅成為必然。在過(guò)去的20多年中,大多數(shù)OECD 國(guó)家降低了個(gè)人所得稅的最高稅率和公司稅。

　　但就平均水平而言,OECD 國(guó)家的年度稅收總額占GDP 的百分比并沒(méi)有下降。因降低直接稅收而造成的稅收損失通過(guò)非直接稅收得到了補(bǔ)償,特別是通過(guò)消費(fèi)稅,如增值稅、商品或服務(wù)稅,以及強(qiáng)迫征收的相對(duì)較高的社會(huì)保險(xiǎn)稅費(fèi)。其中的一些,如較高的工薪稅或者雇主的繳費(fèi),因不利于激勵(lì)雇員而遭到非議。

　　在大多數(shù)國(guó)家,稅收改革將負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移給中低收入階層,而對(duì)高收入者給予優(yōu)待。從而社會(huì)支出的資金部分來(lái)源于借貸,于是導(dǎo)致了高額赤字,保持了總體稅收水平而改革了累進(jìn)稅。盡管稅收改革的大致方向在大多數(shù)國(guó)家看來(lái)完全一致,但以上傾向包括改革累進(jìn)稅,在盎格魯- 撒克遜國(guó)家再度明確起來(lái)。全球化的壓力使新自由主義意識(shí)形態(tài)的上升趨勢(shì)得到加強(qiáng),從而傾向于否定累進(jìn)稅制的合法性,并極大地改變了支持減少直接稅的意識(shí)形態(tài)環(huán)境。

　　該意識(shí)形態(tài)的部分觀點(diǎn)認(rèn)為,包括消費(fèi)在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)應(yīng)該盡可能地私有化。應(yīng)當(dāng)盡可能讓人們自由支配他們的收入。最后我們應(yīng)當(dāng)注意到,一些國(guó)際機(jī)構(gòu)通過(guò)上述方式積極地推動(dòng)了稅收改革的發(fā)展。類(lèi)似地,歐盟也對(duì)推動(dòng)消費(fèi)稅的發(fā)展起到了一定作用,如歐盟成員國(guó)推動(dòng)了增值稅等消費(fèi)稅的發(fā)展。

　　否定累進(jìn)稅制的合法性以及遞減累進(jìn)稅的發(fā)展產(chǎn)生了一系列影響。首先,這意味著稅收和劃撥的結(jié)合使之對(duì)下層收入再分配的影響減小。在大多數(shù)英語(yǔ)國(guó)家中收入不平等(既包括稅前收入,也包括稅后收入) 急劇增長(zhǎng),與此同時(shí)遞減累進(jìn)稅對(duì)上層的收入再分配作出了貢獻(xiàn)。其次,賴(lài)克關(guān)于美國(guó)的論述是正確的,有更廣泛的正確性,具體來(lái)說(shuō)就是工薪階層中大多數(shù)人“無(wú)法承受附加的相對(duì)較高的公共消費(fèi)”。第三,在實(shí)際操作中,似乎有一種棘輪效應(yīng), [①]一旦調(diào)降了直接稅收,從政治角度而言很難再對(duì)它進(jìn)行調(diào)升。

　　三、收縮稅基

　　跨國(guó)公司的發(fā)展以及商品生產(chǎn)和勞務(wù)的不斷國(guó)際化對(duì)國(guó)家稅收產(chǎn)生了負(fù)面影響。大約1P3 的世界貿(mào)易(就個(gè)別國(guó)家而言比例可能更高,如美國(guó)高達(dá)1P2) 成為公司內(nèi)部貿(mào)易,即交換在跨國(guó)公司的成員之間發(fā)生。這些商品被出售或者交換的價(jià)格不是由市場(chǎng)決定,而是由跨國(guó)公司本身決定。

　　現(xiàn)在可以通過(guò)利潤(rùn)最小化來(lái)調(diào)節(jié)這些交易的價(jià)格,實(shí)際上就是指在高稅收的國(guó)家賬面上表現(xiàn)出虧損,而在公司稅較低或者沒(méi)有公司稅的國(guó)家賬面上表現(xiàn)出贏利。有關(guān)“交易定價(jià)”的技巧為跨國(guó)公司避稅提供了好的思路,因交易定價(jià)而造成的國(guó)家稅收損失卻鮮為人知。

　　美國(guó)國(guó)會(huì)的一項(xiàng)調(diào)查顯示,在被調(diào)查的大約40 家外國(guó)公司中,有一半以上實(shí)際上已經(jīng)有十多年沒(méi)有納稅了。1987 年本是一個(gè)經(jīng)濟(jì)繁榮的年份,美國(guó)卻有59 %的外國(guó)公司的財(cái)務(wù)報(bào)告顯示不贏利,因此沒(méi)有納稅。在過(guò)去的三年中,它們的收入增長(zhǎng)了50 % ,其納稅額卻僅僅增長(zhǎng)了2 個(gè)百分點(diǎn)。生產(chǎn)的國(guó)際化為跨國(guó)公司提供了足夠的避稅機(jī)會(huì)。銀根吃緊驅(qū)使各國(guó)政府苦思對(duì)策。如美國(guó)加利福尼亞州的州政府不能再容忍州內(nèi)活躍的跨國(guó)公司將其利潤(rùn)轉(zhuǎn)移到其他地區(qū),于是決定公司必須基于其在世界范圍內(nèi)的營(yíng)利來(lái)納稅,但是否通過(guò)這一立法尚在爭(zhēng)論之中。根據(jù)澳大利亞稅收權(quán)威機(jī)構(gòu)的研究“, 數(shù)百億美元”的國(guó)家稅收被跨國(guó)公司中飽私囊。在澳大利亞,減少利息支付和使用交易定價(jià)策略是國(guó)家稅收流失的主要原因。1993～1994年,60 %的跨國(guó)公司(既有外國(guó)公司,也有本國(guó)公司) 宣稱(chēng)沒(méi)有贏利,也沒(méi)有納稅。

　　美國(guó)最近采取行動(dòng),對(duì)不據(jù)實(shí)報(bào)告跨國(guó)交易情況的公司處以實(shí)質(zhì)性的罰金處罰。這促使加拿大政府采取嚴(yán)格的保證措施,以防止跨國(guó)公司將盈利轉(zhuǎn)移到國(guó)外以逃避加拿大稅收。在德國(guó),由于政府試圖對(duì)居民利息征收代扣所得稅,導(dǎo)致大量資金流向鄰國(guó)盧森堡。實(shí)際上,因?yàn)閲?guó)家之間的資金流動(dòng)十分容易,當(dāng)前有相當(dāng)數(shù)量的投資流向海外(其中包括一些避稅場(chǎng)所) 。

　　所有這些情況都對(duì)稅基造成了實(shí)質(zhì)性的損害。盡管各國(guó)政府已經(jīng)覺(jué)察到相關(guān)問(wèn)題的存在,OECD 對(duì)此類(lèi)情況的研究也有相當(dāng)一段時(shí)間,但迄今為止尚未出臺(tái)具體的對(duì)策。

　　更深層次的國(guó)家稅收流失源于公司從政府獲得的各種形式的特權(quán),如免稅期、補(bǔ)助、銷(xiāo)賬等。問(wèn)題在于由于政府退出了生產(chǎn)領(lǐng)域,不再?gòu)氖聞?chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)和生產(chǎn)力的相關(guān)活動(dòng),國(guó)家不得不依賴(lài)私人資本來(lái)解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展和就業(yè)問(wèn)題。因?yàn)榭鐕?guó)公司可以根據(jù)自己的意愿選擇在任何地方投資,于是可以從政府那里獲取實(shí)質(zhì)性的資助。資助的數(shù)額隨著價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)的加劇而不斷增加。

　　例如,1977 年美國(guó)俄亥俄州政府許諾向本田汽車(chē)公司提供2200 萬(wàn)美元的補(bǔ)助和稅收優(yōu)惠,以促使該公司在俄亥俄州建立汽車(chē)生產(chǎn)基地。到1986 年為止,肯塔基州花費(fèi)了1 億美元以使豐田汽車(chē)公司在那里創(chuàng)造了100 個(gè)工作崗位。當(dāng)1985 年三菱公司宣布它將在美國(guó)組裝汽車(chē)時(shí),有4 個(gè)州參與角逐,力邀該公司在本州建廠。“獲勝者”是伊利諾伊州,它提供了一個(gè)價(jià)值2176 億美元的10 年計(jì)劃,并將每年為每個(gè)新增工作崗位提供價(jià)值215 萬(wàn)美元的直接資助。

　　這樣的激勵(lì)措施“越來(lái)越慷慨”。近期對(duì)投資方式的研究結(jié)果更加表現(xiàn)出與此的一致性。根據(jù)聯(lián)合國(guó)近期的一份報(bào)告,對(duì)外國(guó)直接投資的競(jìng)爭(zhēng)使得越來(lái)越多的政府用日漸慷慨的激勵(lì)方案去影響“落戶(hù)的決定”,而且為外國(guó)投資者提供的激勵(lì)措施的數(shù)量和范圍在過(guò)去10 年中持續(xù)增長(zhǎng)。

　　四、削減社會(huì)福利

　　壓力迫使政府由減少赤字、負(fù)債及降低稅收演化為減少福利支出。其結(jié)果削弱(即使算不上侵蝕) 了凱恩斯福利國(guó)家建立的第二道防線,其中第二道防線以社會(huì)福利機(jī)構(gòu)的改革形式反對(duì)貧困、社會(huì)排斥和依附。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　如果國(guó)家政府是新保守主義追隨者,社會(huì)福利制度的衰退則更快。盎格魯- 撒克遜國(guó)家的變革最為劇烈。當(dāng)然西歐和日本的發(fā)展趨向也大勢(shì)趨同。對(duì)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的考慮,國(guó)際決策中盎格魯- 撒克遜新自由主義模式的主導(dǎo)地位,經(jīng)濟(jì)開(kāi)放程度的提高以及資本的加速流動(dòng)都產(chǎn)生了類(lèi)似的壓力,使得改革成為一種必然。

　　社會(huì)福利制度遭侵蝕的表現(xiàn)之一是背離了凱恩斯福利國(guó)家的根本原則———普享性。在一些國(guó)家,普享性原則遭到破壞和侵蝕,而在另一些國(guó)家其比例有實(shí)質(zhì)性的縮減。在作為福利國(guó)家的兩個(gè)主要項(xiàng)目———收入保障和醫(yī)療保健中,對(duì)普享性原則的背離在前者中表現(xiàn)得更為明顯。

　　由于社會(huì)福利國(guó)家可用資源的衰退,關(guān)于高收入階層能夠獨(dú)善其身的看法變得更有吸引力。相反,在資源稀缺時(shí),資源應(yīng)被用來(lái)幫助貧困者,而不是毫無(wú)差別地耗費(fèi)在所有公民身上,這一觀點(diǎn)的正確性是顯而易見(jiàn)的。全球化使新自由主義的意識(shí)形態(tài)成為一種價(jià)值和需要,從而有理由將收入保障體系由普享性實(shí)施轉(zhuǎn)向選擇性實(shí)施。

　　對(duì)普享性進(jìn)行攻擊的第一個(gè)惡果是對(duì)由普遍收入資助的收入保障體系的影響。這一體系在分配福利時(shí),面向所有公民而不是將收入差別考慮在內(nèi)。通過(guò)收入調(diào)查和家計(jì)調(diào)查,這種制度不再適用于高收入者。盡管在一般情況下繳費(fèi)型保險(xiǎn)制度具有普享性,但仍然受到種種限制并遭到各種削減,如福利削減,權(quán)利受到更多的限制。

　　失業(yè)保險(xiǎn)在許多國(guó)家,如美國(guó)、英國(guó)、加拿大遭遇大幅度削減。這與勞動(dòng)力市場(chǎng)“彈性”的意識(shí)形態(tài)部分相關(guān)“, 彈性”把失業(yè)救濟(jì)看作“剛性”和“畸變”的原因,認(rèn)為失業(yè)救濟(jì)帶來(lái)了求職和流動(dòng)性的障礙,并阻礙了工資的降低。因此,降低(即使不是取消) 身體健康的失業(yè)者的福利被看作是私人部門(mén)創(chuàng)造工作崗位的必要條件。

　　社會(huì)救濟(jì)或“福利”被認(rèn)為提出了類(lèi)似的問(wèn)題。隨著長(zhǎng)期失業(yè)的增多,依靠社會(huì)救濟(jì)生活的人口不斷增加。就身體健康卻依賴(lài)社會(huì)福利生活的人群而言,或者更明確地說(shuō),就失業(yè)的單身母親而言,又出現(xiàn)了我們所了解的工作障礙問(wèn)題以及對(duì)社會(huì)福利的依賴(lài)。此外,社會(huì)救濟(jì)費(fèi)用呈上升趨勢(shì),針對(duì)以上發(fā)展趨勢(shì)相應(yīng)產(chǎn)生了降低社會(huì)福利水平和嚴(yán)格控制身體健康者享受社會(huì)福利權(quán)利的條件的壓力。后者以從事某種形式的工作或者接受培訓(xùn)作為享受社會(huì)福利的條件。這就是“工作福利”的實(shí)質(zhì)———社會(huì)救濟(jì)的一種方式,形成于美國(guó)里根政府任期內(nèi)�？肆诸D執(zhí)政期間將其進(jìn)一步發(fā)展和深化,對(duì)于身體健康者而言,社會(huì)福利通過(guò)某種形式的勞動(dòng)實(shí)現(xiàn)并且會(huì)在一定時(shí)期后加以嚴(yán)格限制。[②]盡管美國(guó)以“工作福利”的發(fā)源地而自豪,但該思想也已通過(guò)各種方式在其他國(guó)家被運(yùn)用。保護(hù)失業(yè)者的收入保障制度的重新構(gòu)建與“彈性”和前面章節(jié)概述的勞動(dòng)力市場(chǎng)再度商品化有關(guān)。

　　在醫(yī)療保健領(lǐng)域,較難背離普享性原則和平等享受權(quán)利原則。無(wú)疑,這是由于它得到了絕大多數(shù)人的強(qiáng)烈支持,但不能認(rèn)為它是不會(huì)被削減的。我們同樣可以看到費(fèi)用上漲、服務(wù)縮減、服務(wù)質(zhì)量差和私有化問(wèn)題。由于直接破壞醫(yī)療保健的普享性具有政治風(fēng)險(xiǎn),政府部門(mén)則通過(guò)間接的手段來(lái)達(dá)到目的。例如,加拿大政府已經(jīng)采取了一項(xiàng)被稱(chēng)為“秘密福利政策”的戰(zhàn)略。在推廣醫(yī)療的普享性原則和準(zhǔn)入平等性原則的同時(shí),聯(lián)邦政府通過(guò)大幅度削減財(cái)政撥款來(lái)減少福利支出并平衡財(cái)政預(yù)算。從表面上看,這將撥款責(zé)任轉(zhuǎn)移給省級(jí)政府,但實(shí)質(zhì)上意味著醫(yī)療服務(wù)水平的下降。

　　縱觀20 世紀(jì)70 年代以來(lái)一些英語(yǔ)國(guó)家收入保障的發(fā)展趨向的實(shí)例。在英國(guó),由普享性到選擇性的趨向十分明顯�？考矣�(jì)調(diào)查后發(fā)放救濟(jì)金生活的人口由1979 年的440萬(wàn)迅速增長(zhǎng)為1988 年的820 萬(wàn)。家計(jì)調(diào)查后發(fā)放的救濟(jì)金支出在1978～1994 年翻了一番,占全部福利支出的34 %。

　　在新西蘭,20 世紀(jì)80 年代中期以來(lái)的這一段時(shí)期,目標(biāo)人群更加明確以及對(duì)權(quán)利規(guī)定更加嚴(yán)格的傾向已初見(jiàn)端倪,不過(guò)主要的變化還是發(fā)生在1990 年新自由主義政府上臺(tái)之后。在工黨政府的領(lǐng)導(dǎo)下,新西蘭開(kāi)始朝著私有化和經(jīng)濟(jì)自由化方向發(fā)展。而緊跟其后的右翼政府執(zhí)政時(shí)期的社會(huì)福利開(kāi)始萎縮,打著減少財(cái)政赤字和增加新西蘭競(jìng)爭(zhēng)的旗號(hào),社會(huì)保障體系實(shí)質(zhì)上遭到毀滅。

　　20 世紀(jì)80 年代中期以后新西蘭的改革列舉如下:普享性家庭福利被取消;基于收入或者家計(jì)調(diào)查的福利制度如失業(yè)、疾病,以及寡居所享受的福利在很大程度上被緊縮,而且福利保障的水準(zhǔn)也被調(diào)低,對(duì)失業(yè)者享受的福利待遇的降幅高達(dá)30 %;普遍發(fā)放養(yǎng)老金方面,高收入老年人還需繳納25 %的額外費(fèi)用,并且2001 年將退休年齡從60 歲調(diào)至65 歲。

　　加拿大的改革趨向也基本一樣,普遍的家庭津貼從1989 年開(kāi)始仰仗于退稅, 1993年開(kāi)始又代之以收入調(diào)查后發(fā)放的家庭福利。1989 年普遍發(fā)放的養(yǎng)老金也開(kāi)始仰仗退稅(如新西蘭) 。失業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)放范圍和金額近年來(lái)不斷遭到削減。這種削減以及失業(yè)期延長(zhǎng)共同導(dǎo)致了接受救濟(jì)的失業(yè)人口比例從1989 年的87 %下降到1997 年的40 %。聯(lián)邦政府對(duì)醫(yī)療、高等教育和社會(huì)救濟(jì)的撥款大幅度削減并把責(zé)任推卸給省級(jí)政府,嚴(yán)重破壞了普遍的醫(yī)療保健體系。有助于保持加拿大境內(nèi)的最低國(guó)家救濟(jì)線的加拿大聯(lián)邦政府援助計(jì)劃已被取消。

　　總之,減少財(cái)政赤字和債務(wù)的需要以及為私人部門(mén)投資和私有企業(yè)創(chuàng)造良好環(huán)境的需要為這些改革提供了充分的理由。這些改革也是聯(lián)邦政府?dāng)[脫社會(huì)福利制度責(zé)任,并將其移交給省級(jí)政府戰(zhàn)略的一個(gè)組成部分。我們?cè)俅慰吹?政治并不是關(guān)鍵所在。其實(shí),在保守派執(zhí)政時(shí)期就已經(jīng)開(kāi)始削弱社會(huì)福利和普享性,并撤銷(xiāo)聯(lián)邦政府對(duì)國(guó)家最低保障的承諾。自由黨———加拿大福利社會(huì)的前建筑師———發(fā)展和強(qiáng)化了這一政策。實(shí)際上加拿大通過(guò)大幅度削減社會(huì)福利支出而在縮減財(cái)政赤字(后來(lái)實(shí)現(xiàn)了財(cái)政贏余) 方面的驚人成功并沒(méi)有被國(guó)際社會(huì)所忽視。有評(píng)論認(rèn)為,加拿大已經(jīng)將自己轉(zhuǎn)型為“發(fā)達(dá)國(guó)家中最具傾斜性的公共經(jīng)濟(jì)”。而自由黨的首相,克雷蒂安領(lǐng)導(dǎo)的“財(cái)政預(yù)算縮減幾乎比其他任何西方國(guó)家的領(lǐng)袖都要成功”。美國(guó)近年來(lái)財(cái)政赤字也有了實(shí)質(zhì)性的縮減。但這更多地歸功于經(jīng)濟(jì)的繁榮和國(guó)家稅收的增加,而不是社會(huì)福利支出的削減,盡管后者也起到了一定的作用。有趣的是,美國(guó)很少表現(xiàn)出由普享性福利政策轉(zhuǎn)向選擇性福利政策的傾向,部分是因?yàn)槌�了基于保險(xiǎn)的“收入保障”,如養(yǎng)老和傷殘救濟(jì)金,并不存在多少具有普享性的福利制度。與加拿大不同,美國(guó)沒(méi)有家庭津貼和老年津貼。目前,這兩種非繳費(fèi)型福利制度中的一項(xiàng)在加拿大已經(jīng)被取消。社會(huì)保險(xiǎn)作為一種繳費(fèi)型并針對(duì)老年群體的福利制度,極難改變。

　　在美國(guó)“, 社會(huì)福利”引起了相當(dāng)程度的關(guān)注。經(jīng)過(guò)家計(jì)調(diào)查后的福利制度被削減的可能性更大。但是,在美國(guó)從來(lái)就不怎么慷慨的失業(yè)保險(xiǎn)制度已經(jīng)遭到實(shí)質(zhì)性的削減。針對(duì)老年人的醫(yī)療保健和健康保險(xiǎn)制度也在縮水,同時(shí)更多具有深遠(yuǎn)影響的社會(huì)保障制度和醫(yī)療保健制度的改革已經(jīng)在最近被提上日程,其實(shí)質(zhì)就是朝著私人負(fù)擔(dān)的方向發(fā)展。社會(huì)福利政策緊縮的具體情況根據(jù)各國(guó)國(guó)情有所不同。例如在美國(guó),“社會(huì)福利”的目標(biāo)不能離開(kāi)種族問(wèn)題來(lái)加以考慮和理解,如未成年子女家庭援助。美國(guó)在其他方面也具有一定的特殊性,它的軍事開(kāi)支相對(duì)龐大,這為縮減民事開(kāi)支以減少財(cái)政赤字提供了可能性。當(dāng)然,各種因素造成了社會(huì)福利制度的緊縮,包括國(guó)家社會(huì)福利機(jī)構(gòu)的本質(zhì)、收入保障制度的結(jié)構(gòu)和政策反饋。就為政策制定創(chuàng)造更寬泛的經(jīng)濟(jì)和意識(shí)形態(tài)背景而言,全球化十分重要,但國(guó)家政府的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)調(diào)停了它的影響。

　　毫無(wú)疑問(wèn),即使在盎格魯- 撒克遜國(guó)家,社會(huì)保障的結(jié)構(gòu)在相當(dāng)程度上得以保留。此外,在大多數(shù)國(guó)家社會(huì)福利支出占GDP 的百分比并沒(méi)有下降,但面對(duì)社會(huì)福利支出數(shù)據(jù)時(shí)必須保持警惕。勞動(dòng)力市場(chǎng)的再度商品化(就長(zhǎng)期失業(yè)、低工資和就業(yè)不穩(wěn)定而言) 意味著需要更多的福利支出來(lái)維持最低保障標(biāo)準(zhǔn)。例如,曾在美國(guó)被大力吹捧的勞動(dòng)收入的稅收優(yōu)惠政策的確是在幫助貧窮者,但實(shí)際上它是因?yàn)榈凸べY就業(yè)的大幅度增長(zhǎng)而不得不存在。

　　對(duì)今天社會(huì)福利支出的任何現(xiàn)實(shí)考慮都必須把為補(bǔ)償全球化和“后福特主義”勞動(dòng)力市場(chǎng)引起的“社會(huì)福利解體”所必需的費(fèi)用計(jì)算在內(nèi),如失業(yè)不僅引起了經(jīng)濟(jì)問(wèn)題,還導(dǎo)致了其他各種社會(huì)問(wèn)題,像家庭暴力、酗酒、心理壓力和疾病,這些都需要額外的社會(huì)福利支出。當(dāng)我們把這些“社會(huì)福利制度解體”的費(fèi)用考慮在內(nèi)時(shí),社會(huì)福利的有效支出很可能比名義上的社會(huì)福利支出在GDP 中所占的比例還要小得多。

　　隨著凱恩斯福利國(guó)家針對(duì)不安全和剝奪而設(shè)立的第一道防線(充分就業(yè)和高工資防線) 遭到全球化的削弱,第二道防線即社會(huì)福利權(quán)利的制度化這一防線是否正在得到加強(qiáng)或者至少是得以維持。第二道防線即使沒(méi)有遭到攻擊也經(jīng)受了相當(dāng)?shù)膲毫?并且已經(jīng)在一些國(guó)家遭到削弱。

　　表面上看來(lái),“競(jìng)爭(zhēng)性緊縮”的壓力在工業(yè)國(guó)家正在制度化。直接與勞動(dòng)力再度商品化相關(guān)的收入保障制度作為由稅收收入資助的普遍制度正在受到排斥,其中比較引人注目的是對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)以及對(duì)身體健康者救濟(jì)的排斥。而且因?yàn)榕c競(jìng)爭(zhēng)力和其他全球化問(wèn)題相關(guān)的各種法定政策的制定,社會(huì)福利支出間接受到了壓力。這些包括減少赤字和債務(wù),以及減稅(工資稅包含在內(nèi)) 。

　　新自由主義政府看上去的確是比中立態(tài)度或者左翼政府更加積極地推動(dòng)這一進(jìn)程。此外,盎格魯- 撒克遜國(guó)家在這條道路上走得更遠(yuǎn)。從資本流出具有高度社會(huì)保障體系的國(guó)家這一角度而言,幾乎沒(méi)有關(guān)于社會(huì)傾銷(xiāo)的直接證據(jù)。無(wú)論如何,假定“投資者是友善的”這樣的政策意味著社會(huì)保障政策可能會(huì)面臨進(jìn)一步向下的壓力�？偠�言之,不管是按照計(jì)劃實(shí)施還是隨機(jī)產(chǎn)生,現(xiàn)在的情形都是:社會(huì)福利保障制度正在走向衰退。

　　五、結(jié)　論

　　與經(jīng)濟(jì)、勞動(dòng)力市場(chǎng)及社會(huì)保障有關(guān)的改革帶來(lái)不斷增長(zhǎng)的社會(huì)(福利方面) 赤字嗎? 盡管在“黃金時(shí)代”(1950～1975 年) 西方國(guó)家的生活水平穩(wěn)步增長(zhǎng),但很大程度上由于福利干預(yù)的緣故,這一增長(zhǎng)趨勢(shì)在20 世紀(jì)70 年代后期就停止了。

　　正如人們預(yù)期的那樣,這種情況在盎格魯- 撒克遜國(guó)家尤為糟糕,特別是英國(guó)、美國(guó)和新西蘭。在這些國(guó)家里,全球化和政策制定時(shí)強(qiáng)烈的新自由主義傾向共同影響了社會(huì)福利制度,并且削弱了(如果不能說(shuō)是批判的話(huà)) 早先把最低社會(huì)保障線作為一種權(quán)利的承諾。勞動(dòng)力市場(chǎng)重建、消除價(jià)格管制以及稅收政策導(dǎo)致了收入和醫(yī)療分配中的實(shí)質(zhì)性不平等。

　　的確“, 選擇性”政策收到了良好的效果,如在加拿大。在澳大利亞和新西蘭,長(zhǎng)期以來(lái)相對(duì)寬松的家計(jì)調(diào)查制度是收入保障制度的主要特征。此外,收入調(diào)查已被應(yīng)用于實(shí)踐。它區(qū)別于社會(huì)福利制度中典型的家計(jì)調(diào)查,它能夠解決暇疵問(wèn)題并能被得到較大程度的運(yùn)用。近年來(lái)在美國(guó)迅速發(fā)展的勞動(dòng)收入的稅收優(yōu)惠政策的目的就是幫助貧窮的工薪階層。

　　但應(yīng)當(dāng)記住,針對(duì)性和選擇性政策引起了貧困陷阱問(wèn)題并成為工作和儲(chǔ)蓄的障礙。因此,福利應(yīng)該維持較低的水準(zhǔn),特別是對(duì)正值工作年齡的人口,從而限制其需要救濟(jì)的可能性。無(wú)論如何根據(jù)收入保障制度來(lái)判斷,盎格魯- 撒克遜國(guó)家的福利制度正從“制度型”轉(zhuǎn)向“補(bǔ)救型”。[③]

　　（原載于《國(guó)外社會(huì)科學(xué)》2008年第3期）

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　　*譯自〔加〕R. 米什拉的The Globalization andthe Welfare States ( R. Mishra , Edward Elgar , 1999) 第3章,原章名為《福利國(guó)家收縮過(guò)程中的社會(huì)政策》。為壓縮篇幅,這里省略了幾乎所有的注釋,并做了少量刪節(jié)。———譯者

　　[①] “棘輪效應(yīng)”意指由于安裝了棘爪,輪子無(wú)法滑回,只能朝一個(gè)方向移動(dòng)�！�——譯者注

　　[②] 1996 年, 美國(guó)《未成年子女家庭援助》(AFDC) 或者說(shuō)“福利”被《困難家庭臨時(shí)援助》(TANF) 所替代。該計(jì)劃設(shè)立了5 年限制期。接受救濟(jì)的成年人需在兩年內(nèi)開(kāi)始“勞動(dòng)”(就業(yè)、參加社區(qū)服務(wù)、接受教育或者培訓(xùn)) 。法律要求政府承擔(dān)該計(jì)劃的大部分設(shè)計(jì)工作。

　　[③] 　“制度型”和“補(bǔ)救型”福利制度的概念是維倫斯基(Wilensky) 和勒博(Lebeaux) 在其1958 年發(fā)表的《工業(yè)社會(huì)與社會(huì)福利》中首次提出來(lái)的�！把a(bǔ)救型”和“制度型福利”這兩種模式是相對(duì)應(yīng)的兩種不同類(lèi)型的模式。所謂“補(bǔ)救型”福利國(guó)家是指,在福利提供的正常結(jié)構(gòu)即家庭和市場(chǎng)不能起作用時(shí),福利國(guó)家才發(fā)揮作用,家庭和國(guó)家(the economy) 之間的關(guān)系是相互依賴(lài)的;“制度型”模式是指,福利國(guó)家提供社會(huì)服務(wù)是“天經(jīng)地義”的,是現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)的一項(xiàng)首要職能,即政府和國(guó)家應(yīng)當(dāng)發(fā)揮作用。蒂特馬斯(Titmuss) 在同年發(fā)表的《福利國(guó)家文論》中對(duì)維倫斯基和勒博的上述研究給予了肯定,提出了基本相同的看法。后來(lái)蒂特馬斯1974 年的《社會(huì)政策》這本名著基本上承繼了維倫斯基和勒博傳統(tǒng)的“補(bǔ)救型”福利模式的概念,認(rèn)為這個(gè)概念的含義是指在市場(chǎng)和家庭這兩個(gè)部門(mén)不能正常發(fā)揮有效的作用時(shí),社會(huì)福利機(jī)構(gòu)才臨時(shí)發(fā)揮作用。艾斯平- 安德森(Esping2Andersen) 在其《福利資本主義的三個(gè)世界》中對(duì)蒂特馬斯給予了高度的評(píng)價(jià),認(rèn)為所謂補(bǔ)救型福利國(guó)家是指“只有當(dāng)家庭或市場(chǎng)運(yùn)作失靈時(shí),國(guó)家才承擔(dān)起責(zé)任”的那種類(lèi)型的福利制度,這種福利制度“試圖將其責(zé)任限定在少數(shù)應(yīng)該得到幫助的社會(huì)群體范圍”;“制度型”福利模式“致力于全體居民,具有普救主義的性質(zhì),并且體現(xiàn)為一種對(duì)福利的制度性義務(wù)”。請(qǐng)參見(jiàn): (1) Harold L. Wilensky ,Charles N. Lebeaux , Industrial Society andSocial Welfare : The Impact of Industrialization on the Supply and Organization of Social Welfare Services in the United States ,New York :Russell Sage Foundation ,1958 ,pp. 137～147 ,283～334。(2) R. Titmuss , Essays on the Welfare State ,London :allen and Unwin ,1958。(3) R. Titmuss ,Social Policy ,London :Allen and Unwin ,1974。(4) 艾斯平- 安德森:《福利資本主義的三個(gè)世界》,鄭秉文譯,法律出版社,2003 年�！�——譯者注

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