鄭永年：土地流轉(zhuǎn)制度與中國政治社會的改革

　　中共十七大三中全會推出《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，決定了土地流轉(zhuǎn)制度是新一輪中國農(nóng)村改革的軸心。很快，海內(nèi)外對這個文件給予了前所未有的關(guān)注。

　　和其他方方面面的改革不一樣，農(nóng)村的改革可以說是少數(shù)幾個帶有全局性影響的改革。正因?yàn)槿绱耍瑢π碌母母锘虮в懈叨鹊钠谕�或表現(xiàn)出極大的擔(dān)憂，都是正常的現(xiàn)象。重要的是改革者能否保持清醒的頭腦，既不因?yàn)榻泻寐暥�飄然，也不因?yàn)榕�評聲而止步不前。

　　對土地改革抱樂觀態(tài)度的是改革者。很簡單，如果沒有對這一改革有良好的預(yù)期，就不會主張改革了。

　　賦權(quán)、收入與土地改革

　　土地問題是農(nóng)村的根本性問題。的確，“三農(nóng)問題”中很多問題的解決必須從土地入手。首先，農(nóng)村黨政官員在土地問題上的腐敗。地方政權(quán)利用手中的權(quán)力任意征用農(nóng)民在土地，農(nóng)民在土地方面的權(quán)益得不到任何保障。這方面的問題似乎越來越嚴(yán)重，已經(jīng)造成了農(nóng)民和地方政權(quán)之間的高度緊張，從而也對整個政權(quán)造成壓力。土地改革就是要賦權(quán)與農(nóng)民。

　　其次是農(nóng)民的收入問題。很多年里，農(nóng)民收入沒有實(shí)質(zhì)性的增長。盡管中央政府在這些年里做了很多努力，例如免掉土地稅，但并不能從根本上解決農(nóng)民的收入問題。土地流轉(zhuǎn)或者資本化顯然可以是農(nóng)民收入的一個很大來源。反之，如果土地不能資本化，地方政府實(shí)際上一直在通過各種方式掠奪農(nóng)民的土地。

　　再次，土地改革也是農(nóng)村本身的生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)型所需。農(nóng)民現(xiàn)在是小規(guī)模經(jīng)營，僅僅依靠土地，盡管可能求得衣飽，但不會有很大的變化。正因?yàn)檫@樣，在工業(yè)發(fā)達(dá)的地區(qū)，很多農(nóng)民已經(jīng)離開了土地，也在一定程度上導(dǎo)致了土地的荒廢。決策者希望通過土地流轉(zhuǎn)在糾正這個問題的同時造成規(guī)模經(jīng)營。

　　說到底，土地流轉(zhuǎn)制度（甚至因?yàn)檫^于敏感而不能正面提出來的私有化問題）是工業(yè)化和城市化大趨勢所需。工業(yè)化和城市化是解決“三農(nóng)問題”的必經(jīng)之路。

　　不過擔(dān)憂者也并非沒有道理。一是中國仍然欠缺有效法治的保障。在實(shí)施這個新政策過程中，如何保護(hù)農(nóng)民的利益是個大問題。如果土地的支配權(quán)僅僅從地方政府之手轉(zhuǎn)移到資本之手，對農(nóng)民來說，不會有什么不同，因?yàn)榈胤秸�府和資本這兩者本來就是一體的。所以，必須預(yù)防農(nóng)民再次遭掠奪。

　　其次，正因?yàn)橘Y本和地方政權(quán)的強(qiáng)勢，農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)問題上的“自愿”很難得到體現(xiàn)和保證。這里，“自愿”并不意味著理性。如果城市居民在資本誘導(dǎo)下，把國企股份廉價賣掉，農(nóng)民也會在各種情形下把土地以任何形式處理掉。

　　其三，人們也不能高估農(nóng)民的自我忍受能力。盡管實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)已經(jīng)多年，但大多數(shù)中國人并沒有準(zhǔn)備好接受市場規(guī)則的心理和能力。城市居民也一樣。在股票市場、房地產(chǎn)市場，一旦出了問題，城市居民還是要找政府來解決。農(nóng)村也早已出現(xiàn)這樣的問題，例如在集資問題上。

　　無論是城市居民還是農(nóng)民找政府就地解決并非毫無理由，因?yàn)橹袊�并不存在一個完美的市場，或者一個好的市場制度。市場是一個受操縱的市場，權(quán)力和資本都可以任意操縱市場的運(yùn)作。

　　其四，土地流轉(zhuǎn)出去了之后怎么辦？這個問題更為嚴(yán)重。例如這次金融危機(jī)已經(jīng)對中國的企業(yè)產(chǎn)生了很多影響，大量企業(yè)的倒閉造成了大量農(nóng)民工的回流。如果仍然有片土地，農(nóng)民可以可以借土地為生。沒有了土地，那只好成為無業(yè)流民。在這個意義上，土地就是穩(wěn)定器。如果這個穩(wěn)定器不再存在，那么土地問題很快就會演變成社會政治問題甚至危機(jī)。

　　農(nóng)村改革是各方面的動力機(jī)制

　　正因?yàn)闋幾h比較大，出臺這個政策的決策者和有關(guān)部分似乎開始傾向于謹(jǐn)慎和保守，開始在推廣這個政策的范圍、方式和各種限制舉措上作文章。這些很有必要，因?yàn)闆Q策者很難預(yù)見得到這一政策的負(fù)面效應(yīng)。大家各自從不同的角度出發(fā)來預(yù)見問題，就可以給決策者一個參考。

　　但從現(xiàn)在看，一些批評者開始有傾向把農(nóng)村浪漫化，名為為農(nóng)民利益著想，但實(shí)際上會阻礙問題的解決。例如一些人認(rèn)為土地的問題并非農(nóng)村問題的核心問題，農(nóng)村問題的解決就是要對農(nóng)村有大量的投入，給農(nóng)民各種權(quán)利。這是要通過把農(nóng)民和土地永久地綁在一起，使得農(nóng)民和農(nóng)村永久化。

　　也有一些人開始把農(nóng)民看成是一種“特權(quán)”，要把農(nóng)民這個社會群體永久化。從歷史的角度看，除了把農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民浪漫化之外，這些都不可能是解決之道�！叭�農(nóng)問題”的解決最終必須依靠大量的農(nóng)村勞動力從農(nóng)村和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移出去，就是工業(yè)化和城市化。

　　新的土地改革的困難并不在于土地流轉(zhuǎn)本身，而在于與之相關(guān)的配套制度改革。土地改革是一個系統(tǒng)工程，沒有配套改革，就很難達(dá)到原來的預(yù)期。正是因?yàn)橥恋馗母镉小盃恳话l(fā)動一身”的功能，其能夠促成其他方面的改革。

　　實(shí)際上，農(nóng)村改革從來就是中國各方面改革的動力機(jī)制。中國的改革從農(nóng)村開始，農(nóng)村的改革為其他很多方面的改革提供了莫大的動力。如果沒有農(nóng)村改革，很難想象城市改革能夠順利進(jìn)行。

　　農(nóng)村改革更是促成了農(nóng)村本身的巨變。家庭聯(lián)產(chǎn)土地承包制馬上導(dǎo)致了計劃經(jīng)濟(jì)時代建立的農(nóng)村人民公社和生產(chǎn)隊制度的解體。舊制度的解體導(dǎo)致了制度創(chuàng)新，農(nóng)民的實(shí)踐和中央政策的結(jié)合造就了今天人們所看到的中國地方民主制度。

　　承包制也為農(nóng)村人口的流通創(chuàng)造了條件，農(nóng)村過剩勞動力進(jìn)入城市市場，造就了成千上萬的農(nóng)民工。不管從哪個角度來看，勞動力優(yōu)勢是中國經(jīng)濟(jì)崛起最重要的一個因素。

　　可以相信，如果執(zhí)行得當(dāng)，這次土地改革可以再次成為社會政治體制改革的巨大動力。例如，戶口制度的改革，呼聲已經(jīng)有年，也的確發(fā)生了一些政策層面的變化，但體制層面的變化仍然缺失，農(nóng)民工還是農(nóng)民工。

　　和西方比較，農(nóng)民工是中國人為制造的一個社會群體。中國的工業(yè)化速度前所未有，也吸收著大量的農(nóng)村勞動力，但并沒有像西方社會那樣改變著農(nóng)村的性質(zhì)。

　　舉例來說，一個從密西西比來的農(nóng)民如果在紐約找到了一個工作，那么就可以享受作為一個紐約公民的權(quán)利，同時馬上減少了一名農(nóng)業(yè)人口。那么中國呢？成千上萬的農(nóng)民工已經(jīng)在北京、上海、廣州等城市工作了十多年甚至更長，但他們還是農(nóng)民工，還是不能享有城市居民的公民權(quán)。

　　曾經(jīng)看到一些中國經(jīng)濟(jì)學(xué)家論證為什么中國還需要保持農(nóng)民工這個群體，因?yàn)樵谒麄兛磥�，農(nóng)民工是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的優(yōu)勢。這里，人們看不到些許道德感。這就是總理溫家寶多次抱怨中國為什么沒有窮人經(jīng)濟(jì)學(xué)家的背景。

　　執(zhí)政的道德基礎(chǔ)會出現(xiàn)問題

　　中國的第一波工業(yè)化犧牲的是農(nóng)民，第二波工業(yè)化犧牲的也同樣的是農(nóng)民。第一波工業(yè)化把農(nóng)民固定在農(nóng)村，第二波則把農(nóng)民引入城市。如果這種狀況不能得到改變，執(zhí)政的道德基礎(chǔ)會出現(xiàn)很大的問題。

　　這就是說為什么說土地改革可以成為政治改革和社會改革的新動力。不能說有關(guān)方面對農(nóng)民工的重要性沒有認(rèn)識，因?yàn)辄h代表大會上已經(jīng)有了農(nóng)民工的代表。就是說，已經(jīng)承認(rèn)農(nóng)民工是個獨(dú)特的社會群體，具有政治參與權(quán)。但即使這樣，在道德意義上仍然有問題。

　　為什么農(nóng)民工不能成為城市居民？不能享受城市居民的權(quán)利？農(nóng)村的醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和教育等等問題的解決都等待著政治社會改革。國家的工業(yè)化依靠犧牲農(nóng)民的利益積累了大量的財富，但為什么這些財富不能回歸農(nóng)村呢？經(jīng)濟(jì)越發(fā)展，為什么越來越多的人看不起病？貧窮人家的子弟的接受各種程度的教育越來越難了呢？

　　很容易理解農(nóng)村和相當(dāng)多的城市居民為什么在復(fù)興著毛澤東思想。他們已經(jīng)把毛澤東思想視為是一種窮人的權(quán)利哲學(xué)。

　　如果光從發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)的角度來考量土地改革就會有很大的偏差。如果沒有社會政治的改革，土地的資本化就會變成農(nóng)民的無產(chǎn)階級化。但如果能夠把土地制度和中國社會政治體制的改革聯(lián)系起來，那么土地的改革就會變成巨大的進(jìn)步動力。這既符合農(nóng)民的利益，也符合中國政治社會發(fā)展的大趨勢。

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