徐賁：吏治之弊,問(wèn)責(zé)機(jī)制,社會(huì)信任

　　2008年9月26日,美國(guó)2008年總統(tǒng)大選的共和黨候選人麥凱恩和民主黨候選人奧巴馬進(jìn)行了三場(chǎng)辯論中的第一場(chǎng)。辯論后,CSS新聞和CNN的民意調(diào)查結(jié)果都顯示,認(rèn)為奧巴馬獲勝的選民比認(rèn)為麥凱恩獲勝的多出十個(gè)百分點(diǎn)以上。奧巴馬在辯論中歷數(shù)共和黨的布什政府在經(jīng)濟(jì)和外交上的種種失敗,要求美國(guó)選民在大選中用自己的選票向布什政府問(wèn)責(zé)。

　　從根本上說(shuō)，美國(guó)政府的合法性是來(lái)自公正的民主選舉程序,它的權(quán)力和威權(quán)是由全體選民通過(guò)共同認(rèn)可的透明程序公開(kāi)授予的。公眾之所以信任這個(gè)公共權(quán)力授予的程序,乃是因?yàn)橄嘈潘�不受特殊政治、金錢(qián)勢(shì)力的操控。這個(gè)程序保證公民可以對(duì)權(quán)力人物進(jìn)行兩種基本的問(wèn)責(zé):第一是能力問(wèn)責(zé),政績(jī)差的應(yīng)當(dāng)去職。例如,2003年加州州長(zhǎng)戴維斯因電力危機(jī)被選民罷免。第二是道德問(wèn)責(zé),如尼克松因水門(mén)事件辭職下臺(tái)和克林頓因萊溫斯基事件險(xiǎn)些遭到彈劾。

　　與民主選舉合法性不同的是一種被稱作為“社會(huì)幸福合法性”(social eudaemonic legitimation)的權(quán)威與服從機(jī)制。這種合法性實(shí)際上是政權(quán)(不同于政府)與民眾間的約定或妥協(xié)：民眾以犧牲或放棄自己的部分公民權(quán)利來(lái)交換政權(quán)權(quán)力對(duì)他們的社會(huì)幸福允諾,如社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公正待遇,等等。與民主選舉機(jī)制一樣,幸福允諾機(jī)制也必須以民眾的基本信任為基礎(chǔ)。只有當(dāng)民眾真正相信權(quán)力允諾或承諾的真誠(chéng)性,他們才會(huì)有自愿的、無(wú)須強(qiáng)制的服從(這就是葛蘭西稱之為Hegemony的服從),權(quán)力也才會(huì)擁有真正的合法性。

　　在社會(huì)幸福合法性的權(quán)威與服從機(jī)制中,掌權(quán)者或官員的執(zhí)政能力和道德操守比在民主選舉機(jī)制中來(lái)得更為重要，有明顯得吏治（父母官）特征。官員如果缺乏執(zhí)政或行政能力,便不可能有好的政績(jī),允諾民眾的種種社會(huì)幸福自然無(wú)法兌現(xiàn)。官員如果道德低下、以公謀私、自利自肥,當(dāng)然會(huì)不把民眾的幸福放在首位,或者根本不放在心上，他們對(duì)民眾的允諾只不過(guò)是口惠。社會(huì)幸福合法性依賴于優(yōu)秀的吏治,理想的吏治,上至中樞要員,下至一般官員,都必須是有德性的干才。在奉行吏治的制度中，吏治是政權(quán)的招牌，官員是政權(quán)的個(gè)人化面孔，官吏的強(qiáng)干、清廉或無(wú)能、貪腐，成為政權(quán)得道或失道的展現(xiàn)。吏治最危險(xiǎn)的敵人就是腐敗,因?yàn)橐坏└瘮〉牟《驹诠倭艡C(jī)制中蔓延,它決不會(huì)輕易允許體制外的力量可以對(duì)它進(jìn)行診治。

　　要在社會(huì)幸福合法性體制本身之外尋求診治腐敗的方法,唯一的途徑就是民主改革。民主化并不能保證所有的官員都具有最佳執(zhí)政能力和道德操守,但卻可以保證有一個(gè)掌握在公民自己手中的問(wèn)責(zé)機(jī)制。民主公民政治不信任吏治，也不信任掌握在“賢明”官吏手里的問(wèn)責(zé)機(jī)制。在吏治機(jī)制中,下級(jí)官員向上級(jí)官員“負(fù)責(zé)”,上級(jí)可以對(duì)下級(jí)“問(wèn)責(zé)”。而在民主機(jī)制中,所有的官員都對(duì)公民負(fù)責(zé),是公民向官員“問(wèn)責(zé)”。民主機(jī)制的關(guān)鍵是民主選舉,民選官員同時(shí)必須承擔(dān)他自己的責(zé)任和由他任命的官員的部分責(zé)任。要保證審核、問(wèn)責(zé)和撤換機(jī)制持久有效性，靠的不是撞大運(yùn)式地祈求一些特別有德性的最高官員,而是建立一個(gè)全體公民都能參與其中的民主制度和公正透明的法治程序。

　　每個(gè)國(guó)家里都有可能發(fā)生突發(fā)事故（自然災(zāi)害、交通意外、生產(chǎn)事故、食品安全問(wèn)題），在民主法制健全、問(wèn)責(zé)制度完善的社會(huì)中，只要政府不隱瞞真相、不阻礙獨(dú)立媒體進(jìn)行責(zé)任追查和提供公共信息，這類事故一般不會(huì)引發(fā)政治合法性的危機(jī)，更不可能引發(fā)政權(quán)合法性的危機(jī)（后者是“社會(huì)幸福合法性”特有的危機(jī)）。2006年，颶風(fēng)在美國(guó)造成巨大災(zāi)害，布什政府的救助效率受到批評(píng)，給這個(gè)政府帶來(lái)了一些麻煩，但并沒(méi)有造成合法性的危機(jī)。美國(guó)是一個(gè)有政府,但沒(méi)有政權(quán)的國(guó)家。在美國(guó)人心目中,政府權(quán)力是人民將自己的主權(quán)委托給政府，要說(shuō)有政權(quán)，那也是人民的政權(quán)。美國(guó)有一個(gè)布什政府,但布什不能把他的政府權(quán)力不經(jīng)人民同意就轉(zhuǎn)交給他的什么“接班人”。在美國(guó),各個(gè)層次的政府,包括大大小小的官員都沒(méi)有捍衛(wèi)布什政權(quán)的義務(wù)。在這樣的政府和人民關(guān)系中, 政府執(zhí)政能力問(wèn)題可以在下一次定期選舉中得到糾正。但是，如果政府作出了隱瞞真相、壓制媒體、鉗制輿論的事情，那它就會(huì)真的陷入合法性的危機(jī)。

　　在中國(guó)，突發(fā)事故造成的政治合法性效果比較強(qiáng)烈，原因往往不是事故本身，而是對(duì)事故的不當(dāng)處理方式。很多突發(fā)事故被不必要的政治化了，處理不當(dāng)、不公正、不透明，當(dāng)然會(huì)成為政治合法性的包袱。食品安全事故在別的國(guó)家也常常發(fā)生，在美國(guó)就曾接二連三地發(fā)生過(guò)牛肉、菠菜、辣椒感染病毒的事件，都是通過(guò)平常的商品召回就解決了的，并沒(méi)有被政治化。中國(guó)的有毒奶粉事件就不同了。奶販的喪心病狂、廠家的漠視生命、地方政府的失職、質(zhì)監(jiān)部門(mén)的瀆職，這些都由于政府權(quán)力干預(yù)公開(kāi)透明的調(diào)查和報(bào)道，而被政治化了。一個(gè)食品安全事件因此變成了一個(gè)政治合法性,而不僅是吏治不佳的問(wèn)題。

　　吏治的根本是官員的德性，官員承諾“全心全意為人民服務(wù)”、“先天下之憂而憂，后天下之樂(lè)爾樂(lè)”。這個(gè)道德承諾是官員權(quán)威和政治合法性的根基。一旦民眾不再相信官員們的這個(gè)道德承諾，他們所代表的制度便會(huì)陷入危機(jī)。最嚴(yán)重的合法性危機(jī)往往是在吏治能力和道德同時(shí)都出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)發(fā)生的。例如，地震因防止和預(yù)報(bào)不力而造成重大人員傷亡,僅僅如此,并不足以造成嚴(yán)重的危機(jī)。但是,當(dāng)?shù)卣鹬械顾�的全是學(xué)校,而少有政府辦公樓的時(shí)候,民危而官安就會(huì)凸現(xiàn)為一個(gè)吏治不道德問(wèn)題。這時(shí)候,社會(huì)幸福合法性所承諾的“社會(huì)公正”便暴露為道德虛偽和謊言,于是,真正嚴(yán)重的合法性危機(jī)也就發(fā)生了。

　　秉持公正是一切現(xiàn)代權(quán)力合法性的基礎(chǔ),也是任何公共權(quán)力必須對(duì)民眾所做的基本承諾。官員的特權(quán)（如中央國(guó)家機(jī)關(guān)的“食品特供”）直接破壞了這個(gè)承諾。在民主制度中,一旦人民認(rèn)為政府官員沒(méi)有能充分遵守這個(gè)承諾,他們就以停止他們的信任,用選票叫他下臺(tái)。他們能以這樣的方式堅(jiān)持對(duì)承諾和信任公共意義的信心。在人民不能行使這一權(quán)利的社會(huì)中,承諾和信任本身會(huì)被當(dāng)作不可能得到實(shí)施的東西而被放棄,社會(huì)中大多數(shù)人都會(huì)變得急功近利、犬儒主義、道德麻木。一面痛恨官員的特權(quán)和腐敗,一面又渴望能加入他們的行列,在官貴民賤的制度中分一杯羹。

　　信任是在真實(shí)的信息交流中產(chǎn)生的。真實(shí)的新聞幫助建立這種信任，虛假的新聞則會(huì)破壞這種信任。信任是一種特別的資源,人世間唯有這種資源越利用越豐富。人們相互信任的機(jī)會(huì)越多,維持信任關(guān)系的時(shí)間越久,也就越加相互信任。長(zhǎng)久的、具有穩(wěn)定性的信任機(jī)制往往體現(xiàn)為社會(huì)不同層次的制度,它們可以分為宏觀的、中層的和個(gè)人的三個(gè)層次。

　　在宏觀的層次上,社會(huì)的整體制度對(duì)社會(huì)其它層次的信任形式和特征都有重大影響。國(guó)家制度本身就是一種復(fù)合的承諾和信任關(guān)系。在民主憲政的國(guó)家里,人民將權(quán)力托付給政府,政府是以承諾維護(hù)所有公民的權(quán)利,增進(jìn)他們的福祉,保護(hù)他們的民族國(guó)家利益等等來(lái)取得他們的信任的。一旦人民認(rèn)為政府因政績(jī)或其它問(wèn)題沒(méi)有能充分遵守承諾,他們就可以停止他們的信任。

　　宏觀權(quán)力結(jié)構(gòu)通過(guò)一級(jí)級(jí)的中層制度和體制向社會(huì)中延伸。中層制度和體制受到具體社會(huì)活動(dòng)領(lǐng)域、行業(yè)、職業(yè)等專業(yè)規(guī)則的影響,所以中層制度應(yīng)該有獨(dú)立性以及行業(yè)能力和道德標(biāo)準(zhǔn)。以經(jīng)營(yíng)企業(yè)為例, 企業(yè)家首先必須有經(jīng)營(yíng)能力,閱歷豐富、有專長(zhǎng)和辦事經(jīng)驗(yàn)等等。他還必須誠(chéng)實(shí)、誠(chéng)信、按規(guī)章辦事、不巴結(jié)權(quán)貴等等。他還必須有公益心、有社會(huì)關(guān)懷、不為自己發(fā)財(cái)致富而走旁門(mén)左道。他更需要有好的人品、言行一致、表里如一、誠(chéng)信可靠。中層制度的這些信任標(biāo)準(zhǔn)是在社會(huì)整體中建立起來(lái)的。

　　在個(gè)人層次上, 信任涉及個(gè)人心理因素。信任的心理關(guān)系到人們?yōu)槭裁葱湃?他們的信任度因何下降或加強(qiáng)。社會(huì)中人們信任程度降低,出現(xiàn)信任匱缺的問(wèn)題,一般與兩個(gè)原因有關(guān)。第一是社會(huì)大環(huán)境中的制度可信性大幅下降,受影響的中層制度幾乎遍及所有的行業(yè)、職業(yè)或社會(huì)活動(dòng)領(lǐng)域,如經(jīng)濟(jì)、商貿(mào)、教育、醫(yī)療等等。第二是社會(huì)腐敗嚴(yán)重,腐敗現(xiàn)象不斷在社會(huì)上曝光,一般人見(jiàn)怪不怪,對(duì)信任抱普遍的懷疑或犬儒態(tài)度。這兩個(gè)正是造成當(dāng)前中國(guó)社會(huì)普遍信任匱缺的原因。中國(guó)日常生活中許多微觀層次上的失信現(xiàn)象,如假冒偽劣、坑蒙拐騙、弄虛作假、利欲熏心、瀆職違法,其實(shí)都與某種制度腐敗有關(guān)。

　　人的社會(huì)生活不可避免地存在著不確定性, 承諾和信任為應(yīng)對(duì)不確定性提供了經(jīng)久、穩(wěn)定而且得到普遍認(rèn)可的秩序和個(gè)人心理結(jié)構(gòu)。社會(huì)學(xué)者吉登斯(A. Giddens)說(shuō),“信任縮短了因時(shí)間和空間造成的距離,排除了人的生存焦慮。若不加以控制,這些焦慮會(huì)不斷對(duì)人的感情和行為造成傷害�！被�本的生存安全，包括食品安全，是建立在日常生活中的承諾和信任關(guān)系之上的。當(dāng)人基本的生存安全受到威脅時(shí)，當(dāng)人們連起碼的日常信任關(guān)系都難以維持時(shí)，他們得承擔(dān)多大的生存焦慮？

　　日常的社會(huì)信任危機(jī)并不能靠簡(jiǎn)單的問(wèn)責(zé)機(jī)制(罷免、去職、辭職)來(lái)解決，因?yàn)樵S多承諾和信任關(guān)系并不僅僅存在于官和民的關(guān)系中，而是滲透在復(fù)雜多樣的公民人際之中。現(xiàn)代社會(huì)的信任是公民群體必不可缺的公共美德。由現(xiàn)代社會(huì)信任構(gòu)成的基本信任網(wǎng)絡(luò)維系是整個(gè)公民社會(huì)。勒米斯(C. D. Lummis)指出,由自由的承諾和信任所構(gòu)成的秩序就是民主秩序。他寫(xiě)道：“民主秩序和其它秩序的區(qū)別就在于,那個(gè)維系民主秩序的力量,它不是國(guó)家暴力,不是意識(shí)形態(tài)教條,不是對(duì)上帝的敬畏,不是官僚制度管理,也不是什么放之四海而皆準(zhǔn)的‘基本’原則。在民主狀態(tài)下,一國(guó)人民形成秩序,不是因?yàn)椴坏貌蝗绱?而是因?yàn)橄嗷バ湃?自然如此�！弊杂啥�平等的公民自己決定他們?cè)敢夥�從誰(shuí),信任誰(shuí),服從什么樣的法律制度,信任什么樣的制度,這就是公共政治合法性。承諾和信任是公民國(guó)家中民主憲政和法治的條件，也是政治合法性必不可少的基礎(chǔ)。

　　來(lái)源：《天益思想庫(kù)會(huì)員資料》2008.10

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