張鳴：監(jiān)督的自身困惑

　　審計(jì)署出臺(tái)新紀(jì)律，“八不準(zhǔn)”：不準(zhǔn)由被審計(jì)單位支付或補(bǔ)貼住宿費(fèi)、餐費(fèi)；
不準(zhǔn)使用被審計(jì)單位的交通工具、通訊工具等辦公條件辦理與審計(jì)工作無關(guān)的事項(xiàng)；
不準(zhǔn)參加被審計(jì)單位安排的宴請、旅游、娛樂和聯(lián)歡等活動(dòng)，等等，總之一句話，不能借審計(jì)之名，占被審計(jì)單位的便宜，防止賄賂和變相賄賂，讓作為事后監(jiān)督的審計(jì)，變得有名無實(shí)。顯然，這是審計(jì)部門自我約束之舉，是大好事。

　　不過，但凡政府部門出臺(tái)某種規(guī)定和紀(jì)律，往往具有某種針對性，也就是說，這“八不準(zhǔn)”，意味著已經(jīng)出現(xiàn)過這樣的八種現(xiàn)象。出現(xiàn)了這樣現(xiàn)象，自然意味著審計(jì)和監(jiān)督的失效和部分失效。從歷史上看，中國的制度，即使在古代，一個(gè)特出的地方，是特別強(qiáng)調(diào)監(jiān)督的重要性。因此，自秦漢以來，一直都存在跟行政和軍事機(jī)構(gòu)并列的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，正因?yàn)槿绱�，孫中山在創(chuàng)制的時(shí)候，特別將監(jiān)察制度引入現(xiàn)代政體，特意將監(jiān)察權(quán)獨(dú)立出來，演變成五權(quán)體制。

　　但是，監(jiān)察權(quán)失效的問題，也一直是中國制度的一個(gè)難題。無論什么時(shí)候，行政部門的權(quán)限都是最大的，管人、管事、管地方，手上難免經(jīng)過大量的金錢和物質(zhì)。權(quán)限大，難免出事，所以需要監(jiān)督。負(fù)責(zé)監(jiān)督的部門和官員，沒有直接的行政權(quán)，不能直接發(fā)號施令，但是可以查有權(quán)者是否違法，也就是說，監(jiān)察官員在某些場合和時(shí)間點(diǎn)上，可以“管官”，可以按規(guī)矩地管，也可以不按規(guī)矩地管。因此，對于行政官員來說，最佳也最具理性的選擇，是利用自己手里的權(quán)力，討好監(jiān)察者，等于是讓監(jiān)察者部分地分享自己的權(quán)力，于是久而久之，監(jiān)察就變成了分肥，開始是分一杯羹，后來則四六或者五五分成，再后來，監(jiān)察者甚至可以把被監(jiān)察者變成事實(shí)上的下屬。到了這個(gè)地步，原來平行的監(jiān)察也就沒有了，等于是行政吞掉了監(jiān)察。

　　漢武帝將天下郡縣分成九個(gè)部分（州），然后每部分派一個(gè)監(jiān)察官刺史，分部監(jiān)督�？ぬ�守官大，兩千石，州刺史官小，六百石，但是，一個(gè)刺史可以監(jiān)督幾個(gè)郡太守。結(jié)果到了東漢，郡太守就逐漸變成了刺史的下屬，后來皇帝干脆下令將作為監(jiān)察區(qū)的州，變成行政區(qū)，刺史變成行政官員，級別提高，形成州管郡的新的行政格局。漢武帝本意防止地方尾大不掉而設(shè)置的特別監(jiān)察制度，最后適得其反，反而增加了地方分立趨勢，東漢末年群雄割據(jù)，諸侯并起，就是在這樣的制度背景下發(fā)生的。

　　明代的巡按制度，也發(fā)生過類似的變異，在各省設(shè)置巡按，原意是加強(qiáng)對地方的監(jiān)督，但是，巡按很快就變成了省級大員之一，一個(gè)七品的小官，居然可以跟二、三品的省級布政使和按察使平起平坐，分享制度上沒有賦予的行政權(quán)力。結(jié)果，監(jiān)督的職能自然廢掉了，反而增加了省級官員內(nèi)部的紛爭，最后不得不再派一個(gè)凌駕所有官員的監(jiān)察官巡撫或者總督到省里去，時(shí)間一長，巡撫和總督也變成了事實(shí)上的地方最高長官。

　　如何防止監(jiān)督變成分肥，嚴(yán)肅內(nèi)部紀(jì)律僅僅是一方面，還需要這個(gè)制度以外的監(jiān)督來加以保障。任何機(jī)構(gòu)之間的監(jiān)督，在理論上都可以化解為彼此之間的分肥或者分贓，無論機(jī)制多么復(fù)雜，只要時(shí)間足夠長，彼此博弈次數(shù)比較多，都可以通過彼此間的談判實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)。所以，真正的監(jiān)督，實(shí)際上是有民意參與的監(jiān)督，來自眾多被管理者的監(jiān)督，這些人，是無論如何都沒有辦法通過談判達(dá)成分肥協(xié)議的，而民意的監(jiān)督，則來自人民代表，來自社會(huì)，來自公共媒體。因此，審計(jì)部門若想讓“八不準(zhǔn)”真正落到實(shí)處，不能僅靠被審計(jì)一方的配合，還需要引入一個(gè)第三方。

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