楊雪冬：近30年來中國地方政府的改革與變化：治理的視角

　　內(nèi)容提要：依據(jù)近年來興起的治理框架，文章對過去30年來中國地方政府的改革與變化進(jìn)行了摘要性描述和分析。地方政府已經(jīng)成為了地方治理的首要主體，通過自身的改革和調(diào)整基本適應(yīng)了并推動了社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。與此同時，地方治理的主體也在增多，治理空間也在調(diào)整，治理問題也在增加，地方政府原有的治理方法、手段和技術(shù)難以應(yīng)對這些新的變化，因此地方政府必須進(jìn)行改革和創(chuàng)新。對于中國這個改革中的大國來說，地方政府的改革和創(chuàng)新具有積極的意義，值得繼續(xù)支持和鼓勵。

　　關(guān)鍵詞：地方政府；
治理改革；
改革開放30年

　　對于研究中國政治的學(xué)者來說，要全面準(zhǔn)確地描繪和分析中國地方政府過去30年的改革和變化，是一項癡人說夢的工作。然而，在中國改革開放30周年之際，當(dāng)許多學(xué)科都在對中國各個領(lǐng)域的改革發(fā)展進(jìn)行回顧的時候，筆者仍然愿意冒貽笑大方的風(fēng)險，根據(jù)自己的知識積累和知識框架來對中國地方政府過去30年的改革和變化做一個梳理。目的不是系統(tǒng)地展示過去30年來各級地方政府在各個領(lǐng)域中的所作所為，而是試圖歸納出在各級地方政府中發(fā)生的主要變化，推動這些變化的主要力量以及變化的路徑與前景。

　　本文所討論的地方政府指的是省級以下、鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上的各級政府，但文章分析的重點是省級政府之外的各級地方政府，之所以如此，一則在于省級政府與中央政府關(guān)系緊密，行為帶有明顯的國家色彩；
再則囿于筆者的知識，難以對其進(jìn)行更深入的分析。即便如此，由于省級政府是中央政權(quán)在特定地域的最高代表，所以該地域中的各級地方政府的行為變化也反映了省級政府的態(tài)度與決策。

　　本文分為六個部分。首先借助治理理論建構(gòu)一個分析地方政府變革的分析框架。在接下來的四個部分中，分別討論地方政府是如何成為具有相對獨立性的治理主體的；
地方治理的多主體是如何出現(xiàn)的，如何改變著治理空間；
地方政府的責(zé)任與治理機制是如何變化的；
以及地方治理改革創(chuàng)新的發(fā)展與特點。最后一部分是總結(jié)。

　　一、為什么是治理的視角

　　改革開放以來，中國的政府治理變革在相對較短的時期內(nèi)取得了巨大的成績，為維系中國經(jīng)濟(jì)高增長率做出了貢獻(xiàn)，而地方政府是政府治理變革的重要組成部分。

　　盡管對于治理有多種定義，但是一個基本共識是，治理（governance）與政府（government）的根本區(qū)別是前者強調(diào)的是管理的過程，后者強調(diào)的是一種制度結(jié)構(gòu)。治理涉及的權(quán)力如何行使，誰具有影響力，誰具有決策權(quán)以及決策者如何負(fù)責(zé)的過程。因此，治理發(fā)生在不同的管理層次上，從全球到國家，再到地方以及社區(qū)，更重要的在治理過程中會由于問題和領(lǐng)域的不同牽涉到多個主體，國家、私人部門以及公民社會不過是對眾多主體的類別劃分。這樣一個包括多主體和多層次的分析框架有利于分析地方政府的實際運行。對于地方政府的職能、權(quán)力和運行原則，各國雖然都有系統(tǒng)完整的法律規(guī)定，但是地方政府的實際運行遠(yuǎn)遠(yuǎn)比法律文本所表達(dá)得豐富、生動。在中國，法律文本、制度設(shè)計與實際運行的反差似乎更為明顯。比如，憲法規(guī)定的三層次地方政府層次（省、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)）實際表現(xiàn)為四個層次（省、地級市、縣與縣級市以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)）甚至五個層次（包括了副省級）。更重要的是，在黨-國體制下，中國政府具有高度的綜合性，不僅包括西方政治學(xué)意義上的廣義政府，還包括黨系統(tǒng)內(nèi)的各類制度。隨著市場力量和社會力量的發(fā)展，地方政治的實際參與者也大大地增多了，私人企業(yè)、社會組織等成為制度變革的重要力量。此外，在地方政府管理過程中，除了正式制度外，非正式制度也發(fā)揮著作用。因此，用治理來代表地方政府能夠更為方便，不僅可以把多種因素、特別是多主體考慮進(jìn)來，更可以避免花太多篇幅來界定主體。

　　治理框架是對過去幾十年來發(fā)展中國家面臨的“缺乏治理能力”和發(fā)達(dá)國家的“治理能力超負(fù)荷運行”經(jīng)驗的總結(jié)，具有很強的包容性和綜合性。這不僅體現(xiàn)為治理概念在不同學(xué)科領(lǐng)域中得到廣泛應(yīng)用，更體現(xiàn)為國家——市場——公民社會“三位一體”的治理模式是一種可以適合多種社會情景的解釋框架。這三者是現(xiàn)代社會治理必需的制度要素，它們之間的平衡和互補關(guān)系是實現(xiàn)良好治理或善治的制度基礎(chǔ)。因此，三位一體的治理模式具有普遍意義，可以適用于不同的社會環(huán)境中。然而，三者的平衡關(guān)系會由于環(huán)境條件的不同發(fā)生變化，某個因素占據(jù)主導(dǎo)地位，以不平衡的關(guān)系來應(yīng)對特定的問題，以保證治理的有效性。這樣，治理模式就實現(xiàn)了普遍性與特殊性的統(tǒng)一，既避免了上述研究路徑過于偏重某個方面，容易導(dǎo)致“中心論”的偏頗，也避開了被批評為普世模式，無法使用的尷尬。

　　治理框架中的治理主體之間的關(guān)系、機制、手段、技術(shù)以及治理能力等要素，很適合用來分析和理解地方政府的實際運行。地方政府在行使法律賦予其責(zé)任以及上級交付其任務(wù)的時候，必須要面對各種關(guān)系，使用一定的機制，運用一定的手段、技術(shù)，并且要充分發(fā)揮自己的能力。而這些關(guān)系、機制、手段、技術(shù)、能力不是法律文本和制度設(shè)計所能涵蓋或規(guī)定的，必須在具體環(huán)境下進(jìn)行選擇和配置。更為重要的是，新的治理主體、治理機制、手段、技術(shù)等因素很難納入以法律制度主義或政治系統(tǒng)論為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)政府分析框架中，但它們又是地方政府運行中必要的組成要素，是當(dāng)分析地方政府在具體政策領(lǐng)域中的行為變化時必須考慮的因素。就中國地方政府而言，制度性變革主要來自中央決策，而其他變化主要是圍繞治理機制、手段、技術(shù)以及治理能力展開的。利用治理框架有助于我們把發(fā)生在地方的這些微觀或中觀變化整合起來，并避免拘泥于瑣碎變化。

　　二、地方政府治理主體地位的確定

　　無疑，各級地方政府是地方治理的首要主體。這樣講有兩個根本原因。一是地方政府是國家在地方的代表，它們擁有一套完整的組織系統(tǒng)，并且壟斷著暴力以及其他重要資源；
二是地方政府是地方治理涉及的各種關(guān)系的聚集點。在中國，這些關(guān)系體現(xiàn)為黨政關(guān)系、政府間關(guān)系、政企關(guān)系、政社關(guān)系等。地方治理改革實際上就是這些關(guān)系的調(diào)整，而地方政府在其中發(fā)揮著重要作用。

　　然而，在集中體制下，地方政府要成為地方治理的首要主體，必須獲得相對獨立于上級的決策與行動的自主性，即獲得上級的授權(quán)。自主性的獲得也意味著地方政府代表的轄區(qū)利益以及政府自身的利益得到了承認(rèn)。對地方政府來說，自主性和自利性不過是一塊硬幣的兩面。沒有自主性，自利性的合法追求就沒有保障；
沒有自利性，自主性的發(fā)揮也沒有激勵。

　　從改革開始，下放權(quán)力就成為打破權(quán)力過度集中，提高地方、社會、企業(yè)自主性和活力一項重要措施。鄧小平在1980年的講話中，尖銳地提出黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的主要弊端就是權(quán)力過分集中。他說：“權(quán)力過分集中，妨礙社會主義民主制度和黨的民主集中制的實行，妨礙社會主義建設(shè)的發(fā)展，妨礙集體智慧的發(fā)揮，容易造成個人專斷，破壞集體領(lǐng)導(dǎo)，也是在新的條件下產(chǎn)生官僚主義的一個重要原因�！�

　　首先要在法律上重新明確各級地方政府的地位和職權(quán)。1978年的憲法和1979年的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，對中央和地方各級政府所履行的職責(zé)給予了明確的屆定。但是這兩部法律還帶有明顯的文革時期的痕跡，難以適應(yīng)新的發(fā)展形式，因此在1982年分別進(jìn)行了修訂。在1982年的憲法中，各級政府的職權(quán)、相互關(guān)系等被明確下來。1983年，中共中央、國務(wù)院發(fā)出了《關(guān)于實行政社分開，建立鄉(xiāng)政府的通知》，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立基層政府，從而使地方政府的層級延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。隨后，《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》經(jīng)過1995年和2004年兩次修訂，把各級政府的任期統(tǒng)一為每屆5年。此外，對于自治地方，也有了更為明確的法律規(guī)定。1984年，《民族區(qū)域自治法》通過，成為民族地方實行區(qū)域自治的基本法律。2001年該法進(jìn)行了較大幅度的修改，使自治權(quán)力得到了進(jìn)一步完善。針對香港和澳門特別行政區(qū)的管理，1990年4月和1992年3月全國人大分別頒布了《香港特別行政區(qū)基本法》和《澳門特別行政區(qū)基本法》，使兩個地方成為具有高度自治權(quán)的地方政府。

　　當(dāng)然，我們這里討論的是絕大多數(shù)的、非自治的地方政府。它們的自主權(quán)加強主要是通過三個方面的放權(quán)實現(xiàn)的，即干部管理權(quán)的下放、財政收入關(guān)系的重新劃分以及社會經(jīng)濟(jì)事務(wù)管理權(quán)的下放。在經(jīng)濟(jì)建設(shè)成為國家首要政治的背景下，財政收入關(guān)系的調(diào)整首當(dāng)其沖。1980年，在除三個直轄市之外的所有省和自治區(qū)實行財政“分灶吃飯”，1988年又在當(dāng)時的37個省級地方政府和“計劃單列市”實行了“財政包干制”。這種被稱為“行政性分權(quán)”的財政改革按照行政隸屬關(guān)系把國有企業(yè)的利潤和企業(yè)所得稅規(guī)定為所屬政府預(yù)算的固定收入。這項改革使地方政府有了自己可以控制的收入來源，成為獨立的利益主體，激發(fā)了它們增加政府收入的積極性，在激勵機制上推動了政府行為重點向經(jīng)濟(jì)建設(shè)的轉(zhuǎn)變。

　　1984年，干部分級管理的權(quán)限范圍由下管兩級改為下管一級，地方政府對于自己的直接下級干部有了更大的管理權(quán)。這不僅密切了直接上下級之間的關(guān)系，而且加強了地方政府對下級的控制。上級可以直接通過對下級領(lǐng)導(dǎo)干部的調(diào)動、提拔來貫徹自己的意志。相對于過去，地方政府在干部任用方面有了更大的自主權(quán)。

　　在財政、人事權(quán)力下放的同時，各級地方政府所承擔(dān)的事權(quán)內(nèi)容也大大增加了。當(dāng)然，其中許多內(nèi)容并非地方政府自主承擔(dān)的，而是被要求完成的。比較典型的是關(guān)于九年制義務(wù)教育的負(fù)責(zé)權(quán)。1985年的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》提出，義務(wù)教育由地方政府負(fù)責(zé)，分級投入。“鄉(xiāng)財政收入應(yīng)主要用于教育”。地方政府事權(quán)的增加在1980年代主要有三大類：（1）中央下放的部分管理權(quán)，比如計劃管理權(quán)、不定期的固定資產(chǎn)投資權(quán)和城鄉(xiāng)建設(shè)權(quán)；
（2）上級下放企業(yè)的管理權(quán)，尤其是把一些虧損企業(yè)下放給下級政府管理，不僅增加了后者的經(jīng)濟(jì)管理職能，而且也使其負(fù)擔(dān)起解決下崗職工等社會職能；
（3）一些臨時性任務(wù)。

　　在整個1980年代的放權(quán)過程中，中央政府吸取了1950年代和1970年代的“行政性分權(quán)”導(dǎo)致的“一統(tǒng)就死，一放就亂”的教訓(xùn)，力圖把賦予地方政府自主權(quán)與賦予社會、企業(yè)自主權(quán)區(qū)分開來，實行經(jīng)濟(jì)分權(quán)，剝離地方政府對企業(yè)和社會的控制權(quán)。但是由于財政分配采取的是包干體制，而且地方政府承擔(dān)的責(zé)任快速增加，使得地方政府非但沒有放松，反而加強了對本轄區(qū)內(nèi)企業(yè)和社會組織的控制。這尤其體現(xiàn)在地方政府在經(jīng)濟(jì)生活的各個方面的干預(yù)權(quán)力越來越大，范圍越來越廣，領(lǐng)域越來越全。

地方政府的自利性不僅復(fù)蘇了，而且加強了。這集中體現(xiàn)在四個方面，一是地方政府以財政包干體制為制度條件，與中央和上級政府在財政收入分配以及其他任務(wù)分派方面形成了明顯的討價還價關(guān)系。實際上在計劃體制時期，這種關(guān)系也已經(jīng)存在了，但是財政分配關(guān)系的清晰化使它更為突出，并且使用范圍更廣了。二是地方政府的“轄區(qū)”意識更為強烈。在集中體制下，上級任命的官員只要完成好上級交付的各種任務(wù)就可以了，但是在分權(quán)過程中，地方政府還必須負(fù)責(zé)本地的發(fā)展，為本地區(qū)爭取更多的利益。“為官一任、造福一方”從1980年代開始逐漸成為官員的口頭禪，地方官員無論在自我決策還是執(zhí)行上級命令中都有了更明顯的轄區(qū)意識。為了本地發(fā)展，地方政府加強了對國有企業(yè)的影響和支持，要求本地銀行為其提供信貸，司法系統(tǒng)為其提供必要的保護(hù)。有的地方政府為了增加財政收入，開始積極，扶植鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、私營企業(yè)、外資企業(yè)等非國有或非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，推動“體制外經(jīng)濟(jì)”的發(fā)展。還有的地方政府變通上級或中央政策，(點擊此處閱讀下一頁)為本地發(fā)展提供有利的制度支持。正是由于對本地發(fā)展目標(biāo)的追求，才使得地方政府的自主性得到了切實發(fā)揮。三是地方政府的地區(qū)利益、部門利益得到了強化，并開始干擾和制約中央政令的貫徹。地方保護(hù)主義和諸侯經(jīng)濟(jì)在1980年代中期成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的阻礙。地方政府為了獲得更多的財政收入，開始加強對預(yù)算外收入的征收，這推動了政府職能部門的“亂收費”、“亂罰款”、“亂攤派”現(xiàn)象的泛濫。而為了確保財政收入，地方政府對職能部門的行為也采取放任態(tài)度，后者的部門利益也從而得到了強化。最后，在搞活經(jīng)濟(jì)的過程中，官員個人的利益意識也增強了。這一方面表現(xiàn)在一些官員開始“下�！�，從事各種形式的經(jīng)濟(jì)活動，成為專業(yè)或業(yè)余的“紅頂商人”，另一方面體現(xiàn)為一些官員開始使用掌握的公共權(quán)力為個人或小團(tuán)體謀取利益。腐敗現(xiàn)象逐漸盛行起來。利用公共權(quán)力謀取個人或部門利益的腐敗是政府自利性最為極端的表現(xiàn)形式。

　　就政府內(nèi)部關(guān)系來說，地方政府自利性的發(fā)展推動了政府內(nèi)部利益的分化。這表現(xiàn)在兩個方面：一個是地方政府對本轄區(qū)利益的維護(hù)和發(fā)展。地方政府會由于過度強調(diào)轄區(qū)利益，抵制上級乃至中央的命令。二是地方政府各職能部門對本部門利益的維護(hù)。這種自利性由于“條條關(guān)系”獲得了制度性支持，存在著脫離，甚至犧牲所在轄區(qū)利益，謀求部門利益的強烈傾向。

　　顯然，地方政府的自利性過強是中央政府不愿意看到的。這不僅影響到中央政令的貫徹，更加不利于在1990年代初期確定的建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的實現(xiàn)。要限制自利性，必須通過制度來規(guī)范地方政府的自主性。中央主要采取了三種措施。首先是規(guī)范地方政府財政收入的自主性。1994年開始實行的分稅制改革正是這樣的嘗試，根據(jù)中央與地方的事權(quán)劃分來建立各自的稅收體系，并通過提高中央政府的財政收入來加強對地方經(jīng)濟(jì)行為的調(diào)控。

　　第二是實行地方黨政主要官員的異地交流和回避制度，減少地方意識和利益對官員行為的影響�！爱惖貫楣佟痹谥袊�政治中具有悠久的傳統(tǒng)。進(jìn)入1990年代后，對主要官員的交流和回避措施日益制度化。1995年頒布的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作暫行條例》首次對此措施作出了明確規(guī)定。2002年，該條例正式頒布，把列入交流和回避的官員范圍進(jìn)一步擴(kuò)大�！敖涣鞯闹攸c是縣級以上地方黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)成員，紀(jì)委、人民法院、人民檢察院和黨委、政府部分工作部門的主要領(lǐng)導(dǎo)成員�！薄皳�(dān)任縣（市）委書記、縣（市）長職務(wù)以及縣（市）紀(jì)檢機關(guān)、組織部門、人民法院、人民檢察院和公安部門主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的，一般不得在本人成長地任職�！�

　　第三是對一些重要部門實行垂直管理，以減少地方政府對中央重要職能和政令貫徹的抵制或干涉。垂直管理并不是中央部委直接管理分布在各級地方的下屬部門，而是把后者的人事任命權(quán)以及財政經(jīng)費（部分或全部）從其所在的地方上收到上級部門，實行“條條管理”。在1990年代，稅收、工商、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督等先后實行垂直管理，后來銀行、電信、電力以及公安、環(huán)保等部門也加入其中。

　　然而，對地方政府自主性的規(guī)范并不會遏制它們追求本地利益的沖動，因為它們所處的環(huán)境以及政府運行的動力機制已經(jīng)發(fā)生了根本性的變化。市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展把所有的地方政府都卷入到經(jīng)濟(jì)增長的競爭中。全球化和城市化的進(jìn)程為地方政府之間的競爭增添了新的目標(biāo)、內(nèi)容以及參照系。地方政府之間的競爭主要是圍繞經(jīng)濟(jì)增長所需要的短缺資源——資本展開。在國家全面實施現(xiàn)代化趕超戰(zhàn)略的過程中，上級政府對下級官員的考核更加重視，并且更加強調(diào)具有明顯物質(zhì)效果的“政績”。比如，進(jìn)入1990年代后，中央設(shè)定了多種現(xiàn)代化目標(biāo)或發(fā)展目標(biāo)，比如義務(wù)教育、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、醫(yī)療等，然后把這些目標(biāo)細(xì)化，下放給地方，并利用政治和經(jīng)濟(jì)激勵來推動地方政府完成。此外，社會民眾對于地方政府的要求在數(shù)量上不斷增加、內(nèi)容也不斷調(diào)整，并且成為官員考核的重要組成部分。

　　地方政府為了應(yīng)對上述變化，更加重視本地的經(jīng)濟(jì)增長，經(jīng)濟(jì)工作成為政府運行的核心。這樣，大規(guī)模、多形式的招商引資和到中央以及上級部門“跑資金”、“爭項目”成為各地政府最主要的活動。為了彰顯本地的發(fā)展成就，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市建設(shè)、大項目建設(shè)等也成為許多地方官員最熱衷的選擇。在追求經(jīng)濟(jì)增長的過程中，地方政府的經(jīng)濟(jì)職能得到極大的完善。這尤其體現(xiàn)在與投資有關(guān)的管制快速減少、相關(guān)部門工作效率提高、能力得到加強方面。地方政府成為了資本流動的助推器以及相關(guān)規(guī)則的服從者和推廣者。

　　隨著地方政府對經(jīng)濟(jì)活動的深刻卷入，政府自利性產(chǎn)生的消極后果也更加突出。這表現(xiàn)在兩個方面。一是地方政府所維護(hù)的轄區(qū)利益與國家利益的沖突；
二是政府的部門利益、個別官員的個人利益與民眾利益、社會利益的沖突。因此，從1990年代后期以來，出現(xiàn)了許多關(guān)于地方政府蒙騙中央、干擾中央政令的貫徹，地方政府為了眼前利益犧牲長遠(yuǎn)利益，部門利益、官員個人利益侵犯公共利益的極端事例。地方政府的過度自利性被視為政府改革深入的根本性障礙。

　　政府自利性消極后果的凸顯也說明了地方政府自主性機制存在著扭曲。這既體現(xiàn)為地方政府在一些領(lǐng)域行政裁量權(quán)過大，缺乏必要的制約，更表現(xiàn)為它們在某些領(lǐng)域缺乏應(yīng)有的自主權(quán)，只能通過破壞現(xiàn)有規(guī)則來達(dá)到目標(biāo)。從本質(zhì)上說，地方政府自主性的扭曲說明了政府層級之間以及政府與社會之間還沒有建立起一種良性的關(guān)系。地方政府的自主性應(yīng)該以服務(wù)國家利益和公共利益為根本目標(biāo)。因此，在維護(hù)地方政府自主性的同時，還要加強其對中央政府的服從，以及對當(dāng)?shù)孛癖娎�益的服�?wù)。

　　二、政府責(zé)任與治理機制

　　作為地方治理的首要主體，地方政府承擔(dān)著協(xié)調(diào)轄區(qū)內(nèi)各種關(guān)系，管理和發(fā)展轄區(qū)內(nèi)社會經(jīng)濟(jì)文化事務(wù)的主要責(zé)任。對于地方政府的職權(quán)，1982年修改后的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》做了更為明確的規(guī)定。一方面，將縣級以上各級政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職權(quán)進(jìn)行了區(qū)分，另一方面對縣級以上各級政府的職責(zé)進(jìn)一步具體化。根據(jù)《組織法》第57條，縣級以上各級地方政府行使的職權(quán)有十項。它們可以分為三大類。第一類是執(zhí)行本級人民代表大會及常務(wù)委員會的決定，上級國家行政機關(guān)的決定、命令、交辦的事項；
第二類是政府內(nèi)部管理，包括發(fā)布決定、命令，領(lǐng)導(dǎo)所屬工作部門、下級政府的工作，對工作人員進(jìn)行任免、培訓(xùn)、考核和獎懲。第三類是對本地區(qū)居民所承擔(dān)的責(zé)任。

　　上述責(zé)任和職能，都有具體負(fù)責(zé)的部門，并配備相應(yīng)的人員和財力。但是，在實際運行中，地方政府對于各項責(zé)任和職能的完成并不均衡，換言之，有的責(zé)任和職能會處于優(yōu)先的地位，并得到了相應(yīng)的人力、物力、財力的支持。這種不均衡的責(zé)任體系也導(dǎo)致了地方政府形成了一套能夠有效動員資源向特別領(lǐng)域傾斜的治理機制。

　　地方政府責(zé)任的不均衡主要體現(xiàn)在三個方面：首先，在責(zé)任內(nèi)容上，加快當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長、和保證當(dāng)?shù)厣鐣�穩(wěn)定是各級地方政府必須完成的“壓倒一切”的核心責(zé)任；
其次，在責(zé)任取向上，對上級政府負(fù)責(zé)優(yōu)先于對當(dāng)?shù)毓�眾�?fù)責(zé)；
第三，在具體的地方，地方領(lǐng)導(dǎo)人的偏好常常能改變地方政府在一定時期內(nèi)的責(zé)任內(nèi)容。

　　面對不均衡的責(zé)任，地方政府為了更好地實現(xiàn)那些獲得優(yōu)先地位的責(zé)任，逐漸形成了“泛政治化”的、壓力型治理機制。這種機制可以被描述為：地方政府將某些重要任務(wù)明確為“政治任務(wù)”，要求下級政府以及職能部門全力完成，并相應(yīng)給予政治上的激勵和懲罰（主要是職位上的變化）。比如，在地方政府責(zé)任體系中處于核心地位的經(jīng)濟(jì)發(fā)展從改革開放一開始就被確定為重要的“政治任務(wù)”。社會穩(wěn)定的秩序是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必要條件，因此，當(dāng)社會不穩(wěn)定因素隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而增多的時候，社會穩(wěn)定也成為各級政府必須完成的“政治任務(wù)”。在實現(xiàn)社會穩(wěn)定這個“政治任務(wù)”的基礎(chǔ)上，不斷增加出新的具體任務(wù)，比如社會治安、信訪事件、物價變動、安全生產(chǎn)、食品安全、環(huán)境保護(hù)等，都是各級政府必須承擔(dān)起來的具有“高度政治性”的責(zé)任。

　　除了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定這兩個根本“政治任務(wù)”外，還有其他一些被提到“政治高度”的任務(wù)，比如計劃生育控制。中央政府和各級地方政府還會根據(jù)不同時期的工作重點，來增加新的“政治任務(wù)”。

　　“泛政治化”的壓力型機制的根本出發(fā)點是實現(xiàn)地方政府確定的優(yōu)先任務(wù)。這具體表現(xiàn)為：（1）通過把某些任務(wù)變成“政治任務(wù)”，提高了它們在各級政府所承擔(dān)的諸多責(zé)任中的地位，突出了它們的重要程度；
（2）當(dāng)這些任務(wù)轉(zhuǎn)變成“政治任務(wù)”后，有關(guān)負(fù)責(zé)的政府或職能部門就會調(diào)整資源和人員的分配方案，把資源和人員向這些任務(wù)傾斜，以保障它們的實現(xiàn)；
（3）當(dāng)這些任務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢�治任�?wù)”后，來自下級或職能部門的抵觸或不執(zhí)行行為會得到一定程度的控制，以實現(xiàn)政令的統(tǒng)一。因為抵觸或不執(zhí)行會受到政治上的懲罰，有關(guān)負(fù)責(zé)人的“政治前途”將受到影響；
（4）對于確定“政治任務(wù)”的上級政府，尤其是中央政府來說，這展現(xiàn)了它們對問題的高度重視，有利于維護(hù)和改善它們在社會公眾中的形象，提高合法性。

　　當(dāng)某項任務(wù)具有“政治性”后，那么就會采取特定的責(zé)任實現(xiàn)機制。這個機制包括兩個主要部分：完成過程采取“一把手”工程方式；
獎懲采取“一票否決”。所謂“一把手”工程指的是各級政府或職能部門的行政首長（俗稱“一把手”）要對上級確定的任務(wù)負(fù)首要責(zé)任，親自參與和管理�！耙话咽帧笨梢岳�用行政權(quán)力來調(diào)動資源和人力保證任務(wù)的完成。所謂“一票否決”指的是承擔(dān)具體任務(wù)的單位和單位負(fù)責(zé)人在每年的各項評獎中，要根據(jù)該任務(wù)的完成情況來決定它/他/她全年工作的最終評價。一旦沒有完成這項具有高度“政治性”的任務(wù)，就無法參加全年各個方面的先進(jìn)評選。當(dāng)然，并不是所有實行“一票否決”獎懲方式的任務(wù)都是“一把手”工程。目前，一個特別值得重視的現(xiàn)象是，現(xiàn)在有越來越的政府責(zé)任在考評時候?qū)嵭小耙黄狈駴Q”。比如文物保護(hù)、安全生產(chǎn)、衛(wèi)生考核、廣告違法、節(jié)能減排�！耙黄狈駴Q”不僅用于政府內(nèi)部，還運用于政府對企業(yè)、事業(yè)單位的評價。比如有的地方就規(guī)定，在環(huán)保方面，凡未達(dá)要求的企業(yè)將取消市級各類先進(jìn)評選，企業(yè)負(fù)責(zé)人也不得評勞模之類的榮譽稱號。在“一把手”責(zé)任和“一票否決”機制推動下，各級地方政府及政府部門在某些“政治性”任務(wù)上承擔(dān)了“無限責(zé)任”。

　　毫無疑問，在一種快速變化的環(huán)境中，“泛政治化”的治理機制突出了政府要承擔(dān)的主要責(zé)任，推動了一些重要問題和難題的有效解決，保證了政府責(zé)任的基本實現(xiàn)。這是改革開放以來，各級政府能夠及時的回應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的重要原因。尤其是當(dāng)改革遇到各種形式的抵制的時候，把要解決的問題提高到“政治高度”及時有效地消除了抵制，確保了整個國家重要戰(zhàn)略的推行以及這個大型國家轉(zhuǎn)軌的有序進(jìn)行。

　　因此，盡管許多地方官員對于“一票否決”的獎懲方式抱有一定的不滿，但是經(jīng)過近30年的改革，這種督促責(zé)任完成的手段和方式并沒有消失，反而有強化的趨勢，成為各級地方政府以及政府職能部門貫徹命令，完成任務(wù)最“有效”的手段和方式，甚至被當(dāng)作是實現(xiàn)執(zhí)行力的一項制度。

　　但是，通過層層施加壓力來推動政府責(zé)任的實現(xiàn)畢竟不能成為一個國家治理的常態(tài)。更重要的是，這種“泛政治化”還帶來多種負(fù)面影響，在實現(xiàn)下級對上級命令服從的同時，削弱了整個政府的公信力。

　　四、多元治理主體與治理空間

在地方治理變革過程中，我們看到除了地方政府外，資本、公民個人、公民組織等成為了地方治理中的活躍份子，帶來了地方治理主體數(shù)量的增加，關(guān)系的復(fù)雜化，地方治理的空間也產(chǎn)生著變化。這里所說的治理空間指的是治理關(guān)系運行所處的地理空間、社會空間以及公共空間。這里說的社會空間指的是社會關(guān)系集聚的地點，(點擊此處閱讀下一頁)公共空間指的是個體行為者可以共享的空間。這三種空間并非相互隔離的，而是交織在一起的，這就需要地方政府來調(diào)整自身，來適應(yīng)不同空間的需要。

　　地方治理空間主要發(fā)生了以下幾種變化：

　　第一，地方治理運行的地理空間不再局限于地方政府原來的行政轄區(qū)邊界內(nèi)，而是隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要進(jìn)行了調(diào)整和擴(kuò)展。在過去30年中，各層級地方政府的數(shù)量發(fā)生了較大變化，這意味著行政轄區(qū)邊界也進(jìn)行了調(diào)整。除了省級政府?dāng)?shù)量、市政府（包括地級、縣級）數(shù)量增加了外，縣政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府隨著“縣改市”和“鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并步伐”的加快，數(shù)量在逐年減少。而且行政層級越低，數(shù)量變化越大。對于絕大多數(shù)縣級政府來說，行政邊界并沒有改變，但是行政從屬關(guān)系和轄區(qū)內(nèi)治理單位都發(fā)生了較大變化。在行政從屬關(guān)系上，隨著“市領(lǐng)導(dǎo)縣”體制的建立，被市領(lǐng)導(dǎo)的縣的數(shù)量從1978年的156個增加到2002年的1266個，被市代管的縣則從1982年的0個，增加到2005年310個，平均每個市領(lǐng)導(dǎo)5.8個縣。進(jìn)入新世紀(jì)后，由于一些縣或縣級市經(jīng)濟(jì)力量的壯大，為了擴(kuò)大當(dāng)?shù)卣�府的自主�?quán)，浙江等省開始實行“省直管縣”的改革嘗試。對于縣或縣級市來說，轄區(qū)內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者被大量合并，或者在城市化過程中被撤消，轉(zhuǎn)為街道辦事處。l 此外，城市化和工業(yè)化帶來的另外三個變化也值得注意。一是城市邊界的擴(kuò)張造成的城市之間的對接，由此推動了這些相鄰城市謀求跨邊界的治理合作。比如長三角的城市合作，西安與咸陽之間的“西咸一體化”、河南鄭州與開封之間的“鄭汴一體化”。這些城市之間的治理合作打破了行政邊界對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的阻礙，為資本和其他資源的流動提供了更廣的地理范圍，并且實現(xiàn)了資源的共享。另一個變化是最近幾年出現(xiàn)的城鄉(xiāng)一體化。在中央政策的推動下，成都、重慶等城市開始探索把城市掌握的資源向轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)村延伸的機制和制度，以解決長期存在的城鄉(xiāng)分割、分治局面。盡管這方面的探索存在著許多值得討論的問題，但是方向是正確的。因為地方治理是整體治理，不是農(nóng)村與城市分開的治理。第三個是環(huán)境問題日益突出，跨行政邊界的污染事件頻繁出現(xiàn)，迫使地方政府在相關(guān)領(lǐng)域開展治理合作。

　　地理空間的變化并沒有破壞以地域為基礎(chǔ)的地方認(rèn)同，相反，地方治理越來越重視利用地域特征來塑造和加強地方認(rèn)同。當(dāng)然，地方認(rèn)同的加強培養(yǎng)了當(dāng)?shù)鼐用駥�家鄉(xiāng)的熱愛，但是，對于地方治理主體來說，展現(xiàn)地域特征和本地文化，更重要的目的是獲得更大范圍的關(guān)注，以吸引投資，來加快本地發(fā)展。因此，地方認(rèn)同的培養(yǎng)帶有明顯的經(jīng)濟(jì)色彩。這突出表現(xiàn)為以文化品牌宣傳為基礎(chǔ)的招商引資以及旅游業(yè)的發(fā)展。在現(xiàn)代化和城市化的進(jìn)程中，一方面許多地方的傳統(tǒng)文化在消失，另一方面，也是非常重要的是許多地方的傳統(tǒng)文化被發(fā)掘出來，并成為這些地方發(fā)展的條件。地方治理的地理空間的變化也涉及了文化空間的呈現(xiàn)。

　　第二，地方治理所處的社會空間被重構(gòu)。在計劃經(jīng)濟(jì)時代，社會關(guān)系是在單位和戶籍所在地這樣具體的、政府提供和控制的空間中展開的。在這些空間中，每個行為者的身份都是固定的，并且對這些空間有著強烈的依附關(guān)系。脫離它們，行為者不僅失去了歸屬，而且也會被整個社會拒絕。這些空間既為社會行為者提供了保護(hù)，也設(shè)定了邊界。然而，市場化和城市化的發(fā)展，一方面賦予了社會個體財產(chǎn)權(quán)，推動了社會階層的分化、社會流動性的增強，使一些社會個體有條件來擺脫傳統(tǒng)的控制性空間，來建構(gòu)自己的社會關(guān)系，形成自己的組織，尋找新的認(rèn)同，另一方面也迫使一些社會個體離開原來生活的社區(qū)，或者搬遷到城市中的邊緣地區(qū)，或者流動到城市里。因此，地方治理必須要適應(yīng)這些不同群體對社會空間的需要。社會空間的重構(gòu)主要是通過社區(qū)建設(shè)和基層民主兩種方式進(jìn)行的。社區(qū)建設(shè)與基層民主是重疊進(jìn)行的，其基本的制度前提是社區(qū)是居民自治單位。在社區(qū)中，居民對社區(qū)的事務(wù)進(jìn)行自我選舉、自我決策、自我管理、自我監(jiān)督，社區(qū)是基層民主運行的空間，基層民主則是社區(qū)運行的基本機制。社區(qū)建設(shè)首先是1990年代初期從城市開始的，進(jìn)入新世紀(jì)后，社區(qū)建設(shè)概念也開始引入農(nóng)村。城市社區(qū)建設(shè)的主要目的是為擺脫單位空間的社會個體、離開農(nóng)村、進(jìn)入城市的流動人口提供獲得公共服務(wù)、形成新的認(rèn)同的新空間。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)則適應(yīng)了農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)失衡、精英大量外出、公共服務(wù)缺乏的現(xiàn)實，力圖為農(nóng)村發(fā)展吸收更多的資源�；鶎用裰魍ㄟ^賦權(quán)，滿足了社會個體參與社會空間重構(gòu)的需要。他們通過參加選舉、參與決策以及管理，增強了對自己所處的社會空間的認(rèn)同。由于社會的分層，社會空間中的個體也開始多元化，無論在利益要求和自身條件方面都呈現(xiàn)出多樣化，因此社會空間的重構(gòu)不僅需要多元的社會個體進(jìn)行自我調(diào)整，學(xué)會自我管理，也要求離社會空間距離最近的地方政府調(diào)整自身與這些具有自治功能的空間之間的關(guān)系，有效地將其整合進(jìn)地方治理框架中。

　　從1990年代以來，在社會空間治理方面，有四種變化值得重視：（1）在城市化的過程中，有大量新的城市社區(qū)建立起來，而老的社區(qū)的居民結(jié)構(gòu)也隨著人口流動而更多樣化；
（2）政府主動推動社區(qū)選舉和社區(qū)管理機制的改革，以更好地實現(xiàn)從對社區(qū)的直接控制轉(zhuǎn)為間接控制；
（2）隨著商業(yè)性住宅小區(qū)的大規(guī)模興建，業(yè)主、物業(yè)服務(wù)機構(gòu)以及社區(qū)居民委員會成為這類社區(qū)內(nèi)的基本關(guān)系。業(yè)主的自我管理與代表政府的社區(qū)居民委員會的管理之間的關(guān)系需要在現(xiàn)有體制框架內(nèi)找到更有效的協(xié)調(diào)機制；
（3）社區(qū)內(nèi)的社會志愿者組織發(fā)展起來。這些組織成為社區(qū)服務(wù)的重要參與者和提供者。地方政府對于這些組織基本上持鼓勵態(tài)度，并且在資金方面也給予了一定的支持。另外，更重要的是，許多志愿者組織是居民自發(fā)組成的，對于培育居民對社區(qū)的認(rèn)同具有重要作用。

　　第三，地方治理必須應(yīng)對公共空間的增加與擴(kuò)展。社會關(guān)系的多元化直接推動了公共空間的增加和擴(kuò)展。有三類主要的公共空間。一類是作為場所的公共空間，比如廣場、公園、圖書館、博物館等；
第二類是作為公共資源的公共空間。與場所相比，這類公共空間的最大特點是可以對使用者進(jìn)行清晰的分類，并區(qū)別他們的使用權(quán)。比如道路，按照使用權(quán)可以分為步行者、騎自行車者和汽車使用者。而作為公共空間的場所則很難區(qū)分出使用者的類別。第三類是作為交往方式的公共空間，比如輿論媒體、互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)。新的通訊和交往技術(shù)的發(fā)展，為這類公共空間的發(fā)展和衍生提供了基本條件。都市類報紙、社會問題類電視節(jié)目以及網(wǎng)絡(luò)中的社群、博客等都是新興的交往空間。這類空間可以是具體的，也可以是抽象的。與前兩類空間相比，次類空間的最突出特點是突破了地域限制，使社會個體有了更廣闊的實現(xiàn)個人自由的場所。盡管公共空間可能會有明確的提供者或管理者，卻是可共享的，而且共享者相互之間可能都是陌生人。因此，公共空間的拓展既是公民社會發(fā)展的重要標(biāo)志，也為地方治理增添了新的內(nèi)容。公共空間的建設(shè)和維護(hù)機制，公共空間中多主體之間的關(guān)系等都與地方政府有著直接或間接的關(guān)系。地方政府在公共空間中扮演著多重角色，既是公共空間的提供者，也是其中的利益相關(guān)者，更多情況下是公共空間中各種關(guān)系的規(guī)范者。多種角色使地方政府必須學(xué)習(xí)擺脫單一主體主導(dǎo)的思維和行為模式，學(xué)會運用市場機制，適合公民社會的要求。實際上，從1980年代后期開始，一些地方政府已經(jīng)開始將市場機制引入公共空間的建設(shè)，改變了政府是公共基礎(chǔ)設(shè)施單一提供者的局面，加快了這類公共空間的建設(shè)。但是，政府對于公共交往空間的發(fā)展，反應(yīng)遲緩、行為僵硬，很容易成為這類新空間健康發(fā)展的阻礙，甚至被排斥在外，失去應(yīng)有的規(guī)范和管制的機會。

　　治理主體的增加以及治理空間的多樣化使得地方治理過程更為復(fù)雜，地方政府的“轄區(qū)主義”、“全能主義”、思維與行為模式受到了巨大挑戰(zhàn)。就“轄區(qū)主義”而言，盡管地方政府之間的激烈競爭使它們必須把謀取本地的經(jīng)濟(jì)增長放在考慮的首位，但是市場經(jīng)濟(jì)的融合使他們也要學(xué)習(xí)如何與周邊地區(qū)合作，來共同利用資源。就“全能主義”來說，地方政府在許多領(lǐng)域（無論是傳統(tǒng)的管理領(lǐng)域，還是新興的社會領(lǐng)域）都表現(xiàn)出“缺乏治理能力”或者“治理負(fù)擔(dān)過重”。在這些領(lǐng)域中，地方政府或者要學(xué)會合作以爭奪更多的治理資源，或者要學(xué)會放權(quán)和賦權(quán)，使社會實行自我管理。

　　五、地方治理創(chuàng)新與政府治理能力

　　改革創(chuàng)新作為過去30年整個國家治理變革的主題，也貫穿于各級地方的治理過程中。在1980年代，隨著權(quán)力下放，中央大力鼓勵地方政府進(jìn)行改革創(chuàng)新，尤其是在率先進(jìn)行的農(nóng)村改革和企業(yè)改革方面進(jìn)行創(chuàng)新。村民自治、企業(yè)承包經(jīng)營責(zé)任制以及縣級機構(gòu)改革等是這個時期幾個有代表性的改革。1980年肇始于廣西宜山（現(xiàn)宜州市）屏南鄉(xiāng)合寨村的村民自治經(jīng)過1982年憲法的確認(rèn)以及1988年村民委員會組織法的規(guī)范，最終成為農(nóng)村治理的基本制度。圍繞其進(jìn)行的村民選舉在1990年代后期開始成為國內(nèi)國際各個方面關(guān)注的對象，并被看作中國政治民主化的突破口，具有向基層政府層次擴(kuò)展的可能性。企業(yè)承包經(jīng)營責(zé)任制賦予了企業(yè)一定的經(jīng)營自主權(quán)，是改革政企關(guān)系的嘗試，但并沒有從根本上約束政府對企業(yè)的干預(yù)。但是企業(yè)承包制所強調(diào)的“層層負(fù)責(zé)，責(zé)任到人”原則被吸收進(jìn)政府管理中，推動了政府內(nèi)部責(zé)任機制建設(shè)�？h級機構(gòu)改革是從1980年代中期開始的，1989年國務(wù)院確定了包括湖南華容、內(nèi)蒙古卓資在內(nèi)的9個縣作為改革試點，此后，改革試點逐步增加，到1992年8月底，達(dá)到了350多個�？h級機構(gòu)改革的基本目標(biāo)是“小機構(gòu)、大服務(wù)”，即，一是減少政府冗員，二是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，提高政府的服務(wù)能力。在縣級機構(gòu)改革過程中，出現(xiàn)了多個成功模式。

　　1988年，海南省建省，把政府建設(shè)的目標(biāo)確定為“小政府、大社會”，并且在政府機構(gòu)設(shè)置、職能規(guī)定等方面進(jìn)行了諸多改革嘗試。這個思路也引用到經(jīng)濟(jì)特區(qū)政府改革以及1993年成立的上海浦東新區(qū)的政府建設(shè)中�！靶≌�府、大社會”成為了1980年代后期一直到1990年代中期政府治理改革的基本理念。但必須注意的是，這個理念并非基于當(dāng)前流行的“國家——公民社會”理論，而是來源于馬克思的國家學(xué)說，是它在市場經(jīng)濟(jì)背景下的發(fā)揮。實際上，整個1990年代中期之前的政府治理改革都是從馬克思主義經(jīng)典作家那里尋找理論資源的�！靶≌�府、大社會”為這個時期進(jìn)行的下放權(quán)力、政社分開、基層民主建設(shè)、黨政分開等改革提供了有力的支持。

　　1980年代是探索全面改革時期，中央在不同領(lǐng)域都確定了改革試點，鼓勵地方政府在這些領(lǐng)域進(jìn)行嘗試和創(chuàng)新，以為國家決策提供經(jīng)驗。而中央則以政治支持和特殊的政策來為改革試點提供保護(hù)，減少改革的阻力。然而，一旦這些保護(hù)和支持撤除，一些改革試點就無法堅持下去。這尤其體現(xiàn)在按照“小政府、大社會”思路進(jìn)行政府機構(gòu)改革的地方，多年之后都出現(xiàn)了被撤掉的機構(gòu)恢復(fù)，精簡的人員膨脹等固有問題，而當(dāng)年的改革者則由于觸動了一些群體的利益引起爭議，被撤消了職務(wù)。然而，這些改革試點失敗的根本原因不在于中央和上級的保護(hù)和支持，而在于改革的社會經(jīng)濟(jì)條件并不成熟，制度環(huán)境并不允許。

　　1993年建設(shè)市場經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)確立后，隨著中國加入全球化步伐的加快，社會結(jié)構(gòu)的深刻變化以及執(zhí)政黨執(zhí)政理念的調(diào)整，地方治理改革有了新的背景，進(jìn)入了新的階段，呈現(xiàn)出以下幾個特點：

1、市場經(jīng)濟(jì)和公民社會的發(fā)展是治理創(chuàng)新的基本背景。如果按照狹義定義來理解治理的話，那么1990年代中期之前的改革是為國家/市場/公民社會的治理關(guān)系創(chuàng)造產(chǎn)生的條件，1990年代中期后的改革則這組關(guān)系的成長。比較而言，由于市場經(jīng)濟(jì)的力量強于公民社會，并且是經(jīng)濟(jì)增長的機制，所以市場與國家的關(guān)系一直是地方治理創(chuàng)新的重點。各級地方政府在與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的領(lǐng)域積極推進(jìn)改革，特別體現(xiàn)為減少行政審批，改善投資環(huán)境、公共服務(wù)市場化等。然而社會差距的拉大、環(huán)境的惡化等市場難以解決的問題也逐漸呈現(xiàn)出來，成為地方治理的新內(nèi)容。公民社會雖然有所發(fā)展，但相對弱小?點擊此處閱讀下一頁)并且領(lǐng)域和地區(qū)的分布不平衡，但是在一些城市以及環(huán)境保護(hù)、社區(qū)服務(wù)等領(lǐng)域中已經(jīng)開始發(fā)揮作用，并推動了相關(guān)治理問題的改善。

　　2、地方政府作為治理改革首要主體，具有更強的創(chuàng)新沖動。1990年代中期以來，地方政府之間的競爭更加激烈，地方政府面臨的治理問題也更加多樣復(fù)雜，創(chuàng)新成為地方政府的必然選擇。對于地方政府來說，治理領(lǐng)域的創(chuàng)新至少能夠?qū)崿F(xiàn)三個目標(biāo)：一是可以解決當(dāng)?shù)厣鐣��?jīng)濟(jì)發(fā)展中出現(xiàn)的問題，特別是危機；
二是可以在與其他地方的發(fā)展競爭中獲得優(yōu)勢，這尤其體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)管理領(lǐng)域；
三是可以從上級以及中央爭取到包括政治、資源在內(nèi)的支持，從而也為地方官員的個人升遷提供有利條件。當(dāng)然，并非所有的治理創(chuàng)新都能同時實現(xiàn)這三個目標(biāo)。而且三個目標(biāo)之間也可能存在著矛盾。特別是在政治創(chuàng)新領(lǐng)域，問題的敏感性使得上級的回應(yīng)往往是模糊的，原則的，因此需要地方政府的堅持和對整個制度環(huán)境的判斷。

　　3、地方治理創(chuàng)新領(lǐng)域進(jìn)一步擴(kuò)展。1990年代中期以來，改革宏觀政治體制的任務(wù)不再是改革和創(chuàng)新的重點，一些具體的制度改革由于受層次和范圍的限制，成為改革的重點。典型代表的是基層民主的深化，比如村民選舉、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府選舉、縣鄉(xiāng)人大代表選舉以及基層黨內(nèi)民主。另外，行政領(lǐng)域和公共服務(wù)領(lǐng)域的創(chuàng)新開始大量出現(xiàn)。尤其是2003年以來，隨著服務(wù)型政府、和諧社會、以人為本等理念和改革目標(biāo)的提出，相關(guān)領(lǐng)域出現(xiàn)了大量的改革創(chuàng)新，成為了地方治理改革的重點，也把更多的公共管理部門牽涉進(jìn)來。

　　4、地方治理創(chuàng)新的手段更加多樣。在地方治理改革中，除了制度創(chuàng)新外，機制創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新更加受到重視。這不僅由于制度改革是整體性的，需要自上而下的路徑，更由于地方治理問題的多樣化和具體化，必須依靠機制和技術(shù)的支持。1990年代中期以來，政府績效評價機制的建設(shè)、政府工作流程的改造、電子政務(wù)的推行等是機制創(chuàng)新和技術(shù)的代表。另外，地方政府的開放性也使得治理創(chuàng)新中的學(xué)習(xí)和移植因素更加突出。通過學(xué)習(xí)國內(nèi)外其他地方的相關(guān)創(chuàng)新，縮短了創(chuàng)新的時間，降低了創(chuàng)新的成本。

　　5、地方治理創(chuàng)新中創(chuàng)新者的作用更加突出。創(chuàng)新者從來都是治理創(chuàng)新的核心要素，他們的能力和命運直接關(guān)系到創(chuàng)新的成敗。在地方治理改革中，地方官員作用的突出不僅在于政府依然掌握著主要的資源，更在于隨著教育的系統(tǒng)化和培訓(xùn)的普遍化，他們的素質(zhì)得到了提高，眼界更為開闊，個性更加鮮明。這樣，一些官員出于不同原因，站到了改革的前列，成為追求穩(wěn)定的官員文化中的不安定分子，官員中的“企業(yè)家”。而他們的政治命運又直接決定了創(chuàng)新的命運。

　　6、地方治理創(chuàng)新為更多的制度創(chuàng)新提供了條件。從改革開放一開始，制度化就受到了高度重視，被認(rèn)為是走出“人治”困境的出路。1990年代中期以來，治理領(lǐng)域中的制度建設(shè)加速，決策者更加重視從地方改革中汲取經(jīng)驗，加以總結(jié)，然后轉(zhuǎn)化為全國性的政策和制度。這種方法不僅表明了中央對地方治理創(chuàng)新的認(rèn)可，更重要的是減低了中央決策的成本，提高了制度的實踐性與可操作性。

　　過去10多年來，許多地方都嘗試過在不同治理領(lǐng)域的創(chuàng)新，有成功的，也有失敗的，但是在中國的制度背景下，這些治理改革與創(chuàng)新是沿著四個基本方向推進(jìn)的：一是改善國家與社會的關(guān)系，明確國家權(quán)力來源于社會，實現(xiàn)國家權(quán)力服務(wù)于社會；
二是改善國家與市場的關(guān)系，清晰界定國家與市場的職能，充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢，減少市場失效與政府失效的惡性循環(huán)；
三是改善政府內(nèi)部的關(guān)系，分清職責(zé)，提高政府運行的整體效果；
四是完善執(zhí)政黨與國家的關(guān)系。重點不再是黨政分開，而是加強執(zhí)政黨的治理能力建設(shè)，發(fā)揮政黨的核心領(lǐng)導(dǎo)作用。

　　在地方治理創(chuàng)新過程中，政府治理能力也在提高。這體現(xiàn)在三個方面：（1）地方政府的財政能力明顯提高。這一方面得益于經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長，另一方面在于國家財政轉(zhuǎn)移支付制度的完善。尤其對于承擔(dān)著諸多職能的縣鄉(xiāng)兩級政府來說，財政負(fù)擔(dān)曾經(jīng)使其中大部分長期處于“吃飯財政”狀態(tài)，無法有效地履行應(yīng)盡的職能。（2）地方政府的官員能力得到加強。公務(wù)員制度是推動官員能力提高的制度因素。而隨著社會文明程度提升而得到加強的法治意識、民主意識、責(zé)任意識等保證了官員能力的有效發(fā)揮。（3）地方政府掌握的治理技術(shù)、手段和方法更為豐富。不斷健全的法律、先進(jìn)的信息技術(shù)、新的調(diào)查分析方法等為地方政府了解問題、解決問題提供了重要支持。這些技術(shù)、手段和方法使得地方政府在面對快速發(fā)展的市場、私人資本、公民社會組織的時候依然能夠處于相對優(yōu)勢。

　　然而，地方政府治理能力在整體提高的同時，也存在著明顯的地區(qū)性和領(lǐng)域性不均衡。一方面，不同地區(qū)的地方政府由于財政基礎(chǔ)、官員素質(zhì)、內(nèi)部機制等原因，存在著能力差距；
另一方面，在不同的治理領(lǐng)域，政府的治理表現(xiàn)又有明顯的不同。在一些新的治理領(lǐng)域，政府或者缺乏治理能力而無法治理或者治理方法失當(dāng)而導(dǎo)致治理混亂，而在一些長期管制的領(lǐng)域，政府又表現(xiàn)出治理過度，干擾了這些領(lǐng)域的正常運行。2003年以來發(fā)生的多次公共危機集中體現(xiàn)了治理能力的不均衡。

　　六、結(jié)論：“地方的復(fù)興”

　　早在1956年，毛澤東在《論十大關(guān)系》一文中就提出要發(fā)揮中央與地方的兩個積極性。1995年，江澤民在《正確處理社會主義現(xiàn)代化建設(shè)中的若干重大關(guān)系》一文中再次強調(diào)了發(fā)揮地方積極性的意義，以及協(xié)調(diào)地區(qū)之間關(guān)系的重要性。這說明，在改革開放過程中，地方政府不僅已經(jīng)成為了具有高度自主性、自利性和能動性的治理主體，對中央與地方關(guān)系，地方之間的關(guān)系，國家與社會的關(guān)系，國家與國際社會的關(guān)系等都產(chǎn)生著影響。

　　地方復(fù)興了。在地方這個層次上，盡管地方政府依然是治理的首要主體，但是我們可以清楚地看到新的治理主體的出現(xiàn)，新的治理關(guān)系的運行以及治理資源的豐富。因此，地方的復(fù)興不僅是地方政府主體性的增強，更是地方治理的多元化。這些變化提高了集中體制的內(nèi)部多樣化，推動了整個國家的治理轉(zhuǎn)型。

　　在某種意義上可以說，只有地方治理改革成功，才會有成功的國家治理轉(zhuǎn)型�？偨Y(jié)過去30年地方治理改革的經(jīng)驗，我們至少可以歸納出其產(chǎn)生的三個貢獻(xiàn)：首先，地方治理改革豐富了國家治理轉(zhuǎn)型的路徑。從下而上的改革路徑一直被認(rèn)為是中國改革成功的經(jīng)驗之一，而地方治理改革恰恰體現(xiàn)了這種改革路徑，并且隨著中央與地方博弈關(guān)系的制度化，也使這種路徑向“上下互動”的路徑演變，減低了“從上而下”單向轉(zhuǎn)型的風(fēng)險；
其次，許多地方的治理改革解決了當(dāng)?shù)孛媾R的緊迫問題，提高了治理的效果，從而彌補了中國國家規(guī)模龐大、內(nèi)部多樣性造成的中央治理的局限性，從整體上提高了國家治理的合法性；
第三，地方治理改革為國家層次的制度創(chuàng)新提供了經(jīng)驗基礎(chǔ)和主體條件。成功的制度變革是需要設(shè)計的，但必須以實踐經(jīng)驗為基礎(chǔ)，并獲得治理實踐主體的承認(rèn)和貫徹。地方治理承擔(dān)著這個雙重角色。

　　隨著市場化、全球化、城市化、工業(yè)化等多重進(jìn)程的推進(jìn)，治理問題急劇增加和變化，對地方治理改革提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。30年來，地方治理通過改革創(chuàng)新比較好地適應(yīng)了新的環(huán)境與變化，保證了地方治理的有效性，避免了整體性治理危機的出現(xiàn)。但是，在未來的發(fā)展中，地方治理改革面臨著深層次的障礙：

　　第一，從國家整體制度結(jié)構(gòu)上，還沒有形成健全穩(wěn)定的國家/市場/公民社會的治理結(jié)構(gòu)。在地方層次尤其如此，所以地方治理改革更多體現(xiàn)為地方政府改革。政府占據(jù)著絕對優(yōu)勢，限制了市場、公民社會的發(fā)展以及應(yīng)有作用的充分發(fā)揮。此外，也是目前討論非常激烈的問題是地方治理改革的具體措施與國家整體制度的沖突。這些措施雖然有利于提高整體制度的合法性，卻得不到現(xiàn)有制度提供的法律支持，甚至處于“違法”的尷尬境地。究竟是停止改革創(chuàng)新來維護(hù)現(xiàn)有的法律框架，還是修改或者不顧法律規(guī)定而積極鼓勵地方改革，依然沒有達(dá)成共識。

　　第二，地方政府自利性的畸形化，干擾了民主治理的發(fā)展。地方治理的根本目標(biāo)是維護(hù)和提升公共利益，但是部門利益、個人利益的鞏固，遏制著公共利益的實現(xiàn)。部門利益的典型表現(xiàn)是審批權(quán)和壟斷經(jīng)營權(quán)；
個人利益的典型表現(xiàn)是權(quán)錢交易。因此才有所謂的公共利益“部門化”，“部門利益”法制化，部門利益“個人化”、“政令不出紅墻”、“政策層層打折扣”、“部門相互爭奪利益”等現(xiàn)象的出現(xiàn)。

　　第三，機制改革滯后，制約了地方治理的“精細(xì)化”。毫無疑問，地方治理改革需要宏觀制度支持，但更需要合適的、可運行的機制建設(shè)，以保證地方民眾能從治理中獲益。但是目前地方治理中的機制還停留在計劃經(jīng)濟(jì)時代形成的政府主導(dǎo)的動員模式中，既沒有考慮到治理對象的需求，也缺乏對治理主體的有效激勵，從而限制了地方治理的參與性、人性化水平的提高。

　　第四，部分官員的意識和能力還難以適應(yīng)治理改革的深入。部分官員在意識和能力方面主要存在四個方面的不足。一是缺乏對公眾的服務(wù)意識、責(zé)任意識。他們長期習(xí)慣于控制、管制，為公眾服務(wù)意識淡��；
習(xí)慣于服從上級長官意志，對社會的要求不敏感、回應(yīng)不積極，責(zé)任感淡漠。二是缺乏解決新問題的新方法。出于工作慣性，他們很容易用舊的方法手段，尤其是計劃經(jīng)濟(jì)時代的方法手段來解決新問題，結(jié)果不僅沒有解決問題，反而引發(fā)更多的問題。三是缺乏開拓新領(lǐng)域、發(fā)揮新作用的勇氣和能力。一些官員或者囿于知識的限制，或者害怕出錯，抱殘守缺，過于求穩(wěn)，結(jié)果貽誤了改革和發(fā)展的時機。意識和能力的不足使我們經(jīng)常看到，一些地方政府把好事情辦壞，“懶政”、“庸政”、“惡政”等現(xiàn)象經(jīng)常出現(xiàn)，破壞政府的形象，浪費了執(zhí)政資源。四是錯誤理解改革創(chuàng)新，把它們作為標(biāo)榜政績，獲得提升的條件，造成政策缺乏連續(xù)性，大量資源浪費。

　　作為國家治理變革的重要組成和重要力量，地方治理改革的深入推進(jìn)應(yīng)該按照兩個原則進(jìn)行。一是要服從國家治理變革的基本目標(biāo)。經(jīng)過30年代的改革，民主、法治、透明、責(zé)任、服務(wù)等已經(jīng)被明確為國家治理變革的基本價值。地方治理改革必須遵循這些價值。二是要通過不斷創(chuàng)新來推動國家治理的整體變革。通過創(chuàng)新，地方不僅可以有效解決當(dāng)?shù)刂卫砻媾R的各種新舊問題，而且能為國家治理的整體變革提供動力和制度經(jīng)驗。這是一個大國的漸進(jìn)變革邏輯的必然和必需。

　　Abstract：Based on the framework of governance emerged recently，the author describes and analyzes briefly changes and reform of Chinalocal governments.Local governments have become principle actor in localgovernance.They promote local economic and social development by reformingthemselves and adapting to new situation.Meanwhile ，there are morelocal actors to be engaged with rising governance issues.Spaces of governanceare also adjusted.In order to deal with new changes，local governmentshave to reform old methods，measures and technologies.As for China whichis large and in transition，reform and innovations by local governmentsare positive and worthy supporting and encouraging.

　　Key Words ：Local governments Governance Reform Reform and Opening-up30years

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