汪玉凱：民生問(wèn)題的政治解讀

　　溫家寶總理在2007年3月16日“兩會(huì)”后的記者會(huì)上回答記者提問(wèn)時(shí)所做出的一系列重要判斷,值得我們高度關(guān)注。比如，中國(guó)的腐敗現(xiàn)象接連不斷地發(fā)生，而且越來(lái)越嚴(yán)重。他強(qiáng)調(diào)中國(guó)要依靠政治體制改革來(lái)遏制腐敗；
“民主、法治、自由、人權(quán)、平等、博愛(ài)，這不是資本主義所特有的，這是整個(gè)世界在漫長(zhǎng)的歷史過(guò)程中共同形成的文明成果，也是人類共同追求的價(jià)值觀”；
他強(qiáng)調(diào)，在社會(huì)主義初級(jí)階段，中國(guó)要完成兩大任務(wù)，進(jìn)行兩大改革。兩大任務(wù)是：“集中精力發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力，推進(jìn)社會(huì)的公平與正義”。兩大改革是“推進(jìn)以市場(chǎng)化為目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)體制改革；
發(fā)展民主政治為目標(biāo)的政治體制改革”。

　　筆者認(rèn)為，溫家寶總理的上述論述，決不是隨機(jī)而發(fā)，而是經(jīng)過(guò)深思熟慮的重要價(jià)值判斷。這些分析和判斷，對(duì)我們理解新的歷史條件下的民生問(wèn)題以及民生問(wèn)題的解決具有十分重要的意義。

　　下面，我想從另一個(gè)角度談一些對(duì)民生問(wèn)題的看法。我的總體看法是，中國(guó)的民生問(wèn)題表面上看是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，社會(huì)問(wèn)題，但實(shí)際上是政治問(wèn)題。所以我發(fā)言的題目就叫《民生問(wèn)題的政治解讀》。

　　一、民生問(wèn)題實(shí)質(zhì)上是一個(gè)政治問(wèn)題

　　應(yīng)當(dāng)說(shuō)，民生問(wèn)題首先表現(xiàn)為社會(huì)問(wèn)題、經(jīng)濟(jì)問(wèn)題�，F(xiàn)在老百姓關(guān)注四大問(wèn)題：教育、醫(yī)療、住房、就業(yè)。這四個(gè)問(wèn)題基本都是社會(huì)層面、經(jīng)濟(jì)層面的問(wèn)題。但是這些問(wèn)題的解決，在中國(guó)目前的體制政策環(huán)境下，我認(rèn)為首先是一個(gè)政治層面的問(wèn)題。如果不從政治層面思考和解決問(wèn)題，這些社會(huì)問(wèn)題、經(jīng)濟(jì)問(wèn)題是解決不好或者解決不了的。為什么呢？我想至少有三方面的理由：

　　第一，這些看起來(lái)屬于的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)層面的民生問(wèn)題，它后面直接關(guān)聯(lián)的，是與政府的公共服務(wù)有關(guān)。民生問(wèn)題解決的好與不好，都與政府在一定時(shí)期的公共服務(wù)提供能力有關(guān)，也與政府自身的行為有關(guān)。一個(gè)政府行為規(guī)范，公共服務(wù)意識(shí)、公共服務(wù)提供能力強(qiáng)，圍繞民生問(wèn)題反映的社會(huì)問(wèn)題也許并很突出。因?yàn)檎�府的行為和能力容易受到民眾的認(rèn)可。反之，則可能是另一種狀況，所以，我們說(shuō)民生問(wèn)題不僅僅是個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題和社會(huì)問(wèn)題，它也是一個(gè)政府提供公共服務(wù)能力和行為問(wèn)題，這實(shí)際就上升到了政治層面。

　　第二，表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)、社會(huì)層面的民生問(wèn)題，也與一定時(shí)期社會(huì)的公平、正義有密切的關(guān)系。如果一個(gè)社會(huì)公平正義度比較高，即使這個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)能力有限，社會(huì)利益分配得比較合理，那可能老百姓的怨聲還不至于很高；
如果說(shuō)這個(gè)社會(huì)不能體現(xiàn)公平、正義，社會(huì)利益分配又明顯不公，即使經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較高了，民眾的呼聲仍然會(huì)很高，甚至成為社會(huì)凸顯的焦點(diǎn)。從這個(gè)意義上說(shuō)，中國(guó)過(guò)去28年的改革開(kāi)放，廣大民眾確實(shí)從改革中獲得了實(shí)惠，但為什么到今天，民生問(wèn)題如此凸顯，并成為人們普遍關(guān)注的問(wèn)題，非常值得我們深思。

　　第三，這種經(jīng)濟(jì)、社會(huì)層面的民生問(wèn)題，也與一個(gè)國(guó)家和政府在一定時(shí)期的制度安排有關(guān)。這就是說(shuō)，這方面的制度安排得合理不合理，得當(dāng)不得當(dāng)，就不是一個(gè)簡(jiǎn)單的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，而首先是一個(gè)政治問(wèn)題。因?yàn)檫@種制度安排的后面，直接反映著政府的價(jià)值追求和治國(guó)理念，也反映著一定時(shí)期的政府的政策導(dǎo)向，這些都是其政治意志的直接體現(xiàn)。因此，圍繞民生的制度安排，決不僅僅是一個(gè)制度設(shè)計(jì)的方法問(wèn)題，是一個(gè)重要的政治價(jià)值的取向問(wèn)題�；�于以上三個(gè)理由，我認(rèn)為民生問(wèn)題歸根結(jié)底是一個(gè)政治問(wèn)題。這是我談的第一個(gè)觀點(diǎn)。

　　二、民生問(wèn)題的凸現(xiàn)，與我國(guó)政治體制改革長(zhǎng)期滯后有關(guān)

　　值得我們重視的是，目前我國(guó)民生問(wèn)題的凸顯，除了經(jīng)過(guò)28年的快速改革開(kāi)放，經(jīng)濟(jì)社會(huì)利益格局所發(fā)生的變化等多種原因之外，也與我國(guó)在政治層面的改革整體滯后有很大的關(guān)系。關(guān)于這一點(diǎn)，我們也可以從四個(gè)角度進(jìn)行分析。

　　第一，如果把過(guò)去這28年中國(guó)的發(fā)展，作一整體分析就會(huì)發(fā)現(xiàn)，我國(guó)過(guò)去28年的發(fā)展結(jié)構(gòu)有明顯失衡的問(wèn)題。也就是說(shuō)，過(guò)去28年我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)發(fā)展和政治發(fā)展這三者之間并不是一個(gè)平衡的狀態(tài)，而是一個(gè)失衡的狀態(tài)：經(jīng)濟(jì)發(fā)展最快，社會(huì)發(fā)展相對(duì)緩慢，政治發(fā)展明顯滯后。這種發(fā)展結(jié)構(gòu)本身的不合理或失衡，使得民生問(wèn)題發(fā)展過(guò)程中遇到的一些體制、制度、機(jī)制方面的問(wèn)題，非但得不到及時(shí)的解決，反而越積越深，最終都以民生問(wèn)題的形式凸顯出來(lái)。在這些體制、制度問(wèn)題中，許多都與政治層面、特別政治體制層面的某些問(wèn)題有關(guān)。其中有關(guān)公民利益訴求的表達(dá)，就是一個(gè)比較突出的問(wèn)題。如果我們的政治生活中，公眾利益的表達(dá)渠道不暢，形式過(guò)于簡(jiǎn)單，或者一些涉及公眾切身利益的問(wèn)題雖然突出了，但沒(méi)有引起個(gè)有關(guān)方面的高度重視，不能采取有效的措施予以解決，都可能引起社會(huì)公眾的不滿。這些問(wèn)題，顯然已經(jīng)超出了民生的范疇。

　　第二，造成民生問(wèn)題凸顯，在很大程度上也與腐敗以及由此形成的“權(quán)力資本“對(duì)社會(huì)利益不合理的瓜分有關(guān)。應(yīng)該看到，我國(guó)過(guò)去28年的改革開(kāi)放取得了巨大的成就，但在這個(gè)過(guò)程中，也造成大量的國(guó)有資產(chǎn)的流失。國(guó)有資產(chǎn)流失的原因也許很多，比如管理不善，浪費(fèi)，為了吸引外資，過(guò)多地給外商讓利等，還有一個(gè)重要渠道，就是被腐敗、權(quán)錢交易為代表的權(quán)力資本瓜分了。在這方面，經(jīng)濟(jì)學(xué)界有很多系統(tǒng)的分析和研究。可見(jiàn)，”權(quán)力資本“在國(guó)有資產(chǎn)的流失中，扮演了非常重要的“角色”。我看到一個(gè)資料上說(shuō)，目前全國(guó)擁有個(gè)人資產(chǎn)在一億之上的人群中，絕大多數(shù)人都具有一定的權(quán)力背景。如果這資料反映情況是真實(shí)的話，就足以說(shuō)明這方面問(wèn)題的嚴(yán)重性。這也說(shuō)明，在這么多的富人中，究竟有多少人是靠自己的勤勞致富的？不是說(shuō)沒(méi)有靠勤勞致富的，而是說(shuō)在這些富人中有權(quán)力背景的人太多，這很不正常，大的權(quán)力背景，小的權(quán)力背景，從中央到地方，這些我想大家都會(huì)有這方面的感覺(jué)，我認(rèn)為借助權(quán)力資本改變利益格局，很可能引發(fā)整個(gè)社會(huì)利益結(jié)構(gòu)的失衡；
利益關(guān)系失衡了，出現(xiàn)了這么多的弱勢(shì)群體，他們沒(méi)有能比較公平地享受對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展后的實(shí)惠。這同樣值得我們深思。

　　第三，造成目前民生問(wèn)題的凸顯還與我們?cè)诮鉀Q民生問(wèn)題方面的制度短缺有關(guān)。直到今天，我們?nèi)匀粵](méi)有建立起比較健全、合理的社會(huì)保障制度，已有的制度覆蓋范圍很小，主要在城市，包括醫(yī)療、社會(huì)保障等，都在一個(gè)很小的范圍內(nèi)。事實(shí)是，隨著改革開(kāi)放的深入，數(shù)以億計(jì)的農(nóng)村人口涌向城市，這些農(nóng)民工收入很低，人在城市，仍然過(guò)著農(nóng)村人的生活。過(guò)去他們一家一戶在農(nóng)村，主要靠自己養(yǎng)老，自己保障，對(duì)國(guó)家社會(huì)保障依賴度低，但進(jìn)城以后情況完全不一樣了，他們要面對(duì)城市的物價(jià)、醫(yī)療、教育方面的高收費(fèi)，而他們的收入絕對(duì)支撐不了這樣的生活，抗風(fēng)險(xiǎn)的能力很差，這就使這些弱勢(shì)群體在客觀上對(duì)國(guó)家的社會(huì)保障、社會(huì)救助等制度有了很高的依賴，而恰恰在這個(gè)時(shí)候，我們卻不能給他們提供最基本的社會(huì)保障。

　　第四，民眾缺少基本的利益表達(dá)途徑和形式。我們知道，民生問(wèn)題與公共政策制定過(guò)程各種社會(huì)群體的利益表達(dá)能力、機(jī)制、博羿等都有直接的聯(lián)系。公共政策制定的時(shí)候，如果弱勢(shì)群體缺乏正常的利益表達(dá)機(jī)制，這些人群在公共政策制定中的聲音越來(lái)越微弱，他們的利益受損以后又找不到正常的表達(dá)形式，這樣就會(huì)引發(fā)一系列社會(huì)問(wèn)題。很顯然，中國(guó)目前民生問(wèn)題之所以成為各方關(guān)注的焦點(diǎn)，與民意表達(dá)不充分，我們的公共政策制定系統(tǒng)中，缺乏系統(tǒng)的糾錯(cuò)功能，也有直接的聯(lián)系。

　　三、民生問(wèn)題的根本解決，必須推動(dòng)政治體制改革

　　從上面的分析我們可以看到，解決民生問(wèn)題，除了從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)層面思考以外，必須從政治層面給予高度重視。換句話說(shuō)，在中國(guó)目前的體制政策環(huán)境下，如果沒(méi)有政治體制改革的推進(jìn)，民生問(wèn)題的解決是很困難的。在這方面，我們立即可以做的事情至少有三個(gè)：

　　第一，要下決心改進(jìn)中國(guó)的公共政策制定。前面我們講過(guò)，民生問(wèn)題首先與一個(gè)國(guó)家的政府在一定時(shí)期的制度安排、政策設(shè)計(jì)有關(guān)，而我們現(xiàn)在公共政策制定中的一個(gè)突出問(wèn)題是，部門主導(dǎo)。這種由部門利益主導(dǎo)的公共政策過(guò)程，很可能導(dǎo)致部門利益凌駕于公眾利益之上。具體說(shuō)，目前我國(guó)的公共政策制定過(guò)程，不管是立法機(jī)構(gòu)立法，還是行政性法規(guī)的制定，一般都是由部門拿出最初的調(diào)研和立法方案，如果牽涉到相關(guān)部門的話，各個(gè)部門都要簽署意見(jiàn)，進(jìn)行無(wú)休止的協(xié)調(diào)，這個(gè)過(guò)程實(shí)際上就是一個(gè)部門利益博弈的過(guò)程。在這個(gè)利益博弈過(guò)程中，在一定程度上，不是對(duì)公共利益的博弈，而是對(duì)各個(gè)部門利益的博弈，最終博弈的結(jié)果，極有可能是各個(gè)部門都能得到關(guān)照，不要使部門利益受損。這樣的公共政策過(guò)程，就使政策制定的周期很長(zhǎng)，成本很高，而最終出臺(tái)的這個(gè)政策，甚至可能是一個(gè)部門利益凌駕于公眾利益之上的產(chǎn)物。所以，我們要解決民生問(wèn)題，推動(dòng)政治體制改革，如果不首先解決公共政策制定問(wèn)題的話，其他問(wèn)題很難真正得到解決。

　　第二，通過(guò)政治體制改革，強(qiáng)化民生問(wèn)題的制度安排。只有合理的公共政策制定過(guò)程，才可能產(chǎn)生合理的制度。2006年中央決定在全國(guó)范圍內(nèi)建立最低生活保障制度，這標(biāo)志我們?cè)谥贫葘用嬉呀?jīng)邁出了關(guān)鍵的一步。但我認(rèn)為，包括中改院提出的公共服務(wù)均等化在內(nèi)，決不意味著我們要在公共服務(wù)方面實(shí)行平均化，而是首先要解決最低生活保障待遇的有和沒(méi)有的問(wèn)題。比如說(shuō)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的上海的農(nóng)民，可以每月500元，那么青海的農(nóng)民每月50元應(yīng)不應(yīng)該有呀？這就是說(shuō)，我們?cè)谧罨�本的公共服�?wù)方面，首先要解決所有的公民的制度問(wèn)題，這樣才能體現(xiàn)社會(huì)的公平與正義。所以我理解的均等化，是這個(gè)意義上的，而不是說(shuō)上海發(fā)達(dá)地方的農(nóng)民和青海貧困地方的農(nóng)民每月拿到最低生活保障待遇就應(yīng)該是絕對(duì)平均的。這里要防止兩種傾向：一是認(rèn)為一個(gè)國(guó)家的人均收入在3000美元以下的時(shí)候，國(guó)家不可能把更多的錢用來(lái)增加民眾的社會(huì)保障，這個(gè)時(shí)候國(guó)家主要要發(fā)展經(jīng)濟(jì)，等到人均收入到了3000美元以上，才能大幅度的增加。我的看法是，我們不能因?yàn)閲?guó)際社會(huì)中的這種現(xiàn)象，掩蓋我們過(guò)去在公共服務(wù)方面投入嚴(yán)重不足的問(wèn)題；
二是也不能因?yàn)橐�倡�?dǎo)公共服務(wù)均等化，而把社會(huì)成員的胃口調(diào)的很高。

　　第三，通過(guò)政治體制改革，加大反腐敗的力度，遏制解決民生問(wèn)題過(guò)程中的腐敗問(wèn)題。正像溫總理講的，解決腐敗問(wèn)題，關(guān)鍵要推動(dòng)政治體制改革，解決權(quán)力過(guò)分集中，審批過(guò)多等等。而這些問(wèn)題反映在解決民生問(wèn)題方面，就是公共權(quán)力的濫用，通過(guò)公共權(quán)力與民爭(zhēng)利。從根本上說(shuō)，如果這些問(wèn)題得不到有效解決，民生問(wèn)題也是很難解決好的。

　　一個(gè)明顯的例子是，過(guò)去我們也拿出過(guò)很多資金，支持三農(nóng)，還有很多專項(xiàng)資金，如扶貧資金等。但是，在實(shí)施過(guò)程中這個(gè)資金鏈條是很長(zhǎng)的，可能被層層截留，這些資金真正到了最末端的農(nóng)民那里，可能被大打折扣。有一個(gè)案例說(shuō)，某地方中央下發(fā)的扶貧資金是5000萬(wàn)，而到農(nóng)民那里一調(diào)查，只有50萬(wàn)。可見(jiàn)，如果不從根本上解決公共權(quán)力的濫用，公共權(quán)力行使的非理性，再好的政策也很難得到實(shí)施。

　　第四，要真正解決民眾的利益訴求和表達(dá)的問(wèn)題。要解決民生問(wèn)題，首先要敢于讓老百姓說(shuō)話，給他們充分表達(dá)的權(quán)利。這種權(quán)利是要通過(guò)一定的民主程序，一定的表達(dá)形式來(lái)維護(hù)的。特別要重視弱勢(shì)群體在公共政策制定過(guò)程中的聲音。在我們看來(lái)，中國(guó)的政治體制可以分為高端和低端，也可以叫上端和下端。下端是行政管理體制改革，上端是民主政治改革，我們不能光在下端進(jìn)行改革，關(guān)鍵要解決上端中的民主政治的問(wèn)題，這方面的問(wèn)題在我看來(lái)更具有根本性。

　　有人說(shuō)，黨的十七大準(zhǔn)備過(guò)程，就是新一代領(lǐng)導(dǎo)靜悄悄地推進(jìn)政治體制改革的過(guò)程，在某種意義上，我也認(rèn)可這種看法。比如說(shuō)，我們?cè)谝恍┑胤绞痉饵h代表的常任制，在縣級(jí)取消黨的委員會(huì)中的常委制，2006年中央連續(xù)發(fā)布了三個(gè)有關(guān)改革縣級(jí)以上黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的任用、回避、交流等重要文件，進(jìn)一步完善了這方面的制度。特別是《黨政干部選拔任用條例》中，規(guī)定縣級(jí)以上黨政領(lǐng)導(dǎo)人在同一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)崗位上連任不能超過(guò)兩屆。這意味著今后我們?cè)邳h內(nèi)也將嚴(yán)格實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)任期制。與此相聯(lián)系，在十七大前的地方領(lǐng)導(dǎo)換屆中，大幅度地減少黨的副書記的職數(shù)，黨代表的推選中，也充分反映黨員的意愿。種種跡象表明，我們正在推行以選舉民主和協(xié)商民主并重的民主政治制度。

　　通過(guò)上面的分析我們可以清楚的看出，中國(guó)民生問(wèn)題的解決，如果沒(méi)有政治體制改革的深化，這個(gè)問(wèn)題是不可能真正解決的。

　　2007年3月17日北京

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