政府預(yù)算程序與透明度問題的政策透視

　　政府預(yù)算是按照一定的法律程序編制和執(zhí)行的政府年度財政收支計劃，是政府組織和規(guī)范財政分配活動的重要工具，在現(xiàn)代社會，它還是政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟的重要杠桿。國家財政資金主要是納稅人以稅收形式向國家提供的，政府的這些錢怎么花？為什么花？必須接受納稅人的監(jiān)督。我國的財政預(yù)算編制粗糙，隨意性大，提交給人大的預(yù)算報告過于簡單，不利于人大代表和公眾審查。改革政府預(yù)算程序，加強預(yù)算的透明度是建設(shè)法治政府、民主政府的必然要求。中國人民大學(xué)公共政策研究院邀請知名學(xué)者，共同探討政府預(yù)算程序與透明度問題。

　　●毛壽龍：中國財政透明度的問題與未來去向

　　毛壽龍：今天的政策論壇主題是預(yù)算程序和透明度問題，有四位學(xué)者來講，第一位是我，第二位是馮興元博士，他英文很好，德文比英文更好，還編了很多書，像大家都看過的，社科院有一套黃色硬皮本，現(xiàn)代西方思想?yún)矔�，很著名的。他主要研究農(nóng)村金融問題，財政預(yù)算，地方政府競爭等問題。他講宏觀的、我講微觀的。第三位是是李煒光教授，目前正在天津到北京的火車上，天津財大科研處處長，也是專門研究財政問題的，估計會講一些憲法方面的問題。還有國家文化部的研究員劉軍寧，他原來在社科院政治學(xué)所，現(xiàn)在文化部文化藝術(shù)研究院任研究員，也會從憲政方面講講財政問題。

　　今天是四位一起講，講完以后，我們有些學(xué)者，博士有空的話給我們做點評議，同學(xué)可以提出問題。我先從小的角度來講，給大家看一幅圖畫，知道這個樓的名字嗎？這個樓是一個縣的縣衙，市委市政府人大政協(xié)大樓。最近一個地方領(lǐng)導(dǎo)帶我們看一些地方，路上說我們路過的一個縣有一個大事，有一個樓被當(dāng)作天下第一�？h衙傳頌，網(wǎng)上傳說這個樓的造價為20億人民幣。實際上這個樓花了2.38億。這個事情傳得很廣。當(dāng)?shù)毓賳T介紹說，這個樓花的錢，2.38億的來源是原來政府的破樓，財政局，人事局等部門房子拆掉依靠土地置換得到的錢。蓋完樓以后，沒有想到反響那么大。跟我在一起有幾位記者，他們說記者同志是否關(guān)心一下這個事情，幫我們說說。我說這可能有困難，天下第一牛縣衙肯定是新聞，全世界都會傳播的，如果說網(wǎng)上傳說是20億，現(xiàn)在成了2.38億，就不是天下第一牛縣衙了，如果不是就不是新聞了，就沒有人聽了。

　　這體現(xiàn)出一個問題，那個縣都在搞拆遷，拆了以后土地增值。我看見一個村，家家戶戶都是別墅。如果一幢別墅250平米，如果在城里的話是2萬/平米，那個樓全部花銷30萬，其中有9萬塊錢是縣里面通過拆遷節(jié)約土地復(fù)耕后獲得的土地指標(biāo)給他們的錢。他們通過把原來的老房子拆掉，整合出1803畝地，復(fù)墾作為耕地，因為我國耕地有18億畝的紅線，但并沒有說耕地在哪，也沒有說種什么的。如果是商業(yè)用地的話，這邊的房子可能是1塊錢/平米，那邊的房子有可能是2萬/平米，拿了1800畝地的指標(biāo)，政府在另外一個地方搞了一個農(nóng)業(yè)開發(fā)區(qū)、工業(yè)園，弄了很多錢，最后勻出5400萬分給村民，每家大概是10萬塊錢。政府出一半的錢，老百姓自己出一半的錢就可以把原來的破房子改成現(xiàn)代化的別墅。做這個置換，大家大概不會有意見，因為農(nóng)民都得利了，經(jīng)濟也發(fā)展了。這個過程中，順便把政府也置換了一下，老百姓從破房子搬進了別墅，政府也鳥槍換炮，蓋了個很氣派很風(fēng)光的大樓。辦公條件好，官員都不想回家，在那兒加班工作。顯然是好事，但一上網(wǎng)，就成了問題大樓了。

　　很多網(wǎng)友在網(wǎng)上看見這幢大樓的時候不知道是怎么來的，只是感覺太漂亮了，一個縣政府怎么有那么多錢整出一幢樓呢，肯定是民脂民膏，歷史上修房子亡國的有秦朝的阿房宮，歷史上誰修房子大臣就會說不能修，因為會亡國的。修房子歷來是非常大的事情，美國有一個白宮，很大，但名字翻譯錯了，應(yīng)該是白房子，平民化的，所以沒有亡國。這個樓了解了運作過程，應(yīng)該不會有啥問題，但因為大家不知道過程，所以有問題。問題出在哪兒呢？應(yīng)該是財政信息不透明的問題。如果這個問題解決了，這個樓也就不是什么大事了，至少在目前的背景條件下。當(dāng)然這是一個個案，我聽當(dāng)?shù)氐墓賳T講，這個事情如果老百姓同意是沒有問題的，大家是這么運作，通過市場，把資源變廢為寶，把破房子轉(zhuǎn)變成好房子，是好事。

　　除了這個故事，報紙上和網(wǎng)絡(luò)上也有與財政有關(guān)的故事。我首先講故事本身，第二看政府的對策或者是可能的對策，第三分析未來的發(fā)展方向。我這里不建議他怎么樣，但是我想講講我認(rèn)為他會怎么樣。比如我會看大學(xué)里面的學(xué)術(shù)現(xiàn)在都講不夠努力，我會說不努力的人未來想有出息是相對比較難的。我不會說你不努力而應(yīng)該努力，這是建議，這里先不提建議，而是分析未來的趨向是什么，里面會有什么矛盾的地方。從某個意義來講，在大學(xué)里面用功讀書的人，出去也很少有掙大錢的。我前天路過一個工廠，當(dāng)?shù)氐娜私榻B說，這個廠的老板小學(xué)沒畢業(yè)，基本不認(rèn)識字，但是大老板，而我博士畢業(yè)現(xiàn)在還是辛辛苦苦教書，沒有啥資產(chǎn)。但那個老板也有自己的辦法，應(yīng)該說很好學(xué)的。比如說記電話號碼，那個老板只認(rèn)識阿拉伯?dāng)?shù)字，不認(rèn)識漢字，所以他要記縣委書記的電話，就畫個黨徽，記縣長的號碼畫個國徽，公安局長的號碼畫把手槍，派出所長是現(xiàn)管的，所以畫個長槍。所以我們不能說好好學(xué)習(xí)肯定是可以的，但是不好好學(xué)習(xí)也是可以的。這個人只是小時候沒有這個運氣，這個人除了不認(rèn)字以外，其他的東西學(xué)得很認(rèn)真，也知道怎么管理，他手下有一堆博士，碩士，本科畢業(yè)的，而且他對這些人都很尊敬。他有他的辦法，大學(xué)畢業(yè)的人有這些人的辦法。大家說我好不容易讀書，之后還是給你打工，是不是虧大了，是不是不用讀書了。朱元璋也沒有讀多少書，但是給他當(dāng)宰相的人都是飽學(xué)之士。這些都是個案，但不是大數(shù)。從大數(shù)來說，不管怎么說讀書讀得多的人，還是比不認(rèn)字的人要強得多，讀書還是有用的，說讀書沒有用，回家種地也就只能種地了。這里到最后我要說一下，從解釋、理解到診斷和規(guī)范是有差別的。

　　先來看幾個故事，故事里面都有一些倒霉的人物。第一個是南京一位官員，抽著一支煙，南京的“九五之尊”，媒體記者給他拍了一張照片，他手稍微抬起的，網(wǎng)友們一看是一塊據(jù)說值十萬的名表，那包煙也是150元一包的。因為這張照片，南京有關(guān)方面就把他免職了，南京的紀(jì)委要去調(diào)查他的事，結(jié)構(gòu)查出涉嫌貪污200多萬。歷史上懲治貪官比較厲害的是朱元璋，他把一年內(nèi)所有考上的進士很嚴(yán)厲，第一年就殺掉六個，第二年基本上就都不是坐牢就見閻王了，這是嚴(yán)厲處罰的結(jié)果。還有一個是東陽審計局局長，也倒霉了，被披露的是娛樂場所的消費賬單，而且是2003年的賬單，是這個局長簽的字，如果不是他花錢他是不會簽字的，他簽了自己的名字，而且還留了電話號碼，不知道他現(xiàn)在的結(jié)果怎樣，肯定也會受當(dāng)?shù)丶o(jì)委審查，如果報了這筆賬就要責(zé)成自費。說起這個事，當(dāng)?shù)毓賳T說03年的單子，居然給人炒出來，肯定有是人要害他，感覺很冤的，就好像辛辛苦苦幾十年，一夜回到讀書前一樣，現(xiàn)在可能連自由都沒有了。還有一個故事是，一個旅行社的小辦事員不認(rèn)真，把賬單掉地上了，有人撿到了，掃描放到網(wǎng)上，大家一看，某某出國考察團去了拉斯維加斯，這個城市是明令禁止去的城市。每個人的花費是五六萬塊錢，我國農(nóng)民的年收入才一萬塊錢，哪怕是富裕的地方一個人出國五六萬塊錢還是很貴的，更不說有人陪著他們，還有人給他們付賬。因為工作沒做好，出國旅游的賬單被曝光出來。估計也倒霉了。有人說做老師好，有兩個假期，其實我們假期基本上是做自留地的活，你讓我休息我也是干活的，真正羨慕的應(yīng)該是學(xué)者可以全世界跑，全世界開會、訪問，這是沒有人說的，只有官員滿世界跑才有人會講，除非到了一定的級別，像克林頓、希拉里那樣的，一年到了187個國家，需要花多少錢啊。據(jù)說第三個事情也有人被處理，雖然不知道最后的結(jié)果是怎樣的。

　　這三個案子有一個共同特點，官員抽名煙，喝名酒，高消費。這些高消費情況在中國政治體制改革前不會有很大的變化，官員喝茅臺的積極性還會很高，茅臺還會繼續(xù)漲的，從一百多漲到二百塊錢，但不會像ST股漲到從幾百萬、幾千萬�；�本的判斷就是以后如果用選票了、民主化了也會出現(xiàn)這樣的問題，跟臺灣一樣，還是喝酒成風(fēng)，我估計我們的茅臺酒不管什么情況還是會漲，而且生產(chǎn)茅臺的那個地方我看過，不可能生產(chǎn)更多的茅臺酒，它的產(chǎn)量是有限的。

　　這些案子正是在這個背景下發(fā)生的。所以，都有一個特點，就是各方面在私下都是可以接受的，官員也不覺得給他一條煙就貪污腐敗了，企業(yè)家也沒有說送條煙必須給我辦什么事，據(jù)說遞煙是非常正常的事情。如果遞個煙不正常那是20世紀(jì)80年代的事，當(dāng)時有個故事，說有人要去辦事，左邊兜里擱長樂煙，右邊是玉溪、大重九，他進官方辦公室辦事，逢人便發(fā)一根，但碰到個女的就沒發(fā)，出來覺得這個事肯定辦成了。但他還沒有出門看到這個女官員自己拿一了個煙點上了，他就三天沒睡著覺，害怕事情辦不成就沒去辦，這是80年代遞煙的故事。但現(xiàn)在把煙拿出去求人辦事肯定是辦不成的，最低只能起到潤滑感情的作用。有些腐敗官員和行賄者已經(jīng)發(fā)明了新的方法，我前兩天聽說義烏還是哪個縣城，不賣煙只賣煙票，行賄者把煙票買走，送出去官員再把煙票賣還給他，賣的時候價格低一點，最大的面值是一百條煙，價值8萬，回收7萬，倒賣者掙1萬塊錢的差價。為什么不給8萬現(xiàn)金而送一百條煙的煙票，因為如果是現(xiàn)金抓住了就是貪官，如果是煙則已經(jīng)是被大家接受了。

　　曾經(jīng)有一個貪官被查，在他辦公室搜出很多的票券、購物卡，有很多購物卡都沒有消費，辦案人員找到以后一看，有一些已經(jīng)過期了，沒有消費，這等于是商場賺錢了，但腐敗額度計算的時候，購物卡值80萬，雖然可能有60萬已經(jīng)過期了，還有十萬是今年剛送的，但無論過期沒過期都計算在腐敗金額內(nèi)，所以說他比較虧，沒有花出去錢給人掙走了，但坐牢的是自己，有高度的“利他主義”精神。當(dāng)然，我們現(xiàn)在的正式規(guī)則是不允許的，哪怕是送煙送禮達(dá)到了一定的案值也是很麻煩的，因為朋友之間不會送非常貴的東西，老外更不會送很貴的東西。過去，有一個日本人想習(xí)武，見到老師就說我會送你禮物的，結(jié)果送的是一支鉛筆，老師心里非常的氣憤，但還得表示感謝，這就是老外的風(fēng)格，如果送貴重的東西人家會問你有什么想法。這是個潛規(guī)則和顯規(guī)則事情。就現(xiàn)有曝光的官員來看，如果是生活中我們看到人家抽煙不會認(rèn)為有什么問題，但照片上了鏡頭上了網(wǎng)，這個官員就倒霉了。我們回頭看這個規(guī)則是否會有所改變，或者我們問，假定要改變規(guī)則，什么時候這些規(guī)則會受到這些事情的沖擊呢，我們先講了三個故事，然后分析故事的特點。講完了以后，我是理解了，因為我太理解這個事了，所以我見到有人抽好煙，我絕對不會想這個人是腐敗官員。很多人也不這么想。如果張局長手上拎一個好吃的東西，很多人就會想張局長今天又有誰送你東西了，就算張局長那天手里拎的是自己買的東西，人家也會說是別人送的。比如張局長有時候出國在免稅店買了瓶洋酒回來，別人看見了，或者說我是張局長的朋友說，張局長拿條煙來抽吧，張局長咱們喝酒聚餐，能不能從家里帶瓶酒，張局長沒有腐敗，但他的朋友認(rèn)為他腐敗，結(jié)果張局長礙于面子只好自己買了送人，但大家是不會相信的，因為我們認(rèn)為張局長是腐敗的，而且是合理腐敗，也沒有想到他不收那些東西，但在朋友面前不能丟架子就自己買了一瓶，之后拿過來大家分享了，他就變成了我們不同期望的犧牲品，他就算是好人我們也認(rèn)為他是壞人，當(dāng)然是理所當(dāng)然的壞人。很多人已經(jīng)這樣了，包括親戚朋友都那樣，一聚會就說誰當(dāng)官誰花錢，這點是社會普遍的存在和認(rèn)識，連我自己也有這樣的認(rèn)識�，F(xiàn)在有兩種人不這樣認(rèn)為，一個是網(wǎng)友，義憤填膺，要么窮追猛打看這個煙是什么煙，這個人是什么人�，F(xiàn)在有人舉報誰擁有四套房子，政府也受到很大壓力，必須緊急處理這些事，如果不處理對政府的影響非常大。一般的反映就是說，大家私下都感覺這個人倒霉，叫做祖墳的風(fēng)水不夠好，或者說做什么事情的時候沒有看黃歷，有些事情沒有注意，自己不小心跑到大會上抽煙，干嘛要在人家照相的時候抽煙，那么小的事情受到這么嚴(yán)厲處罰。

　　現(xiàn)在拋開故事，如果我們把個別的問題轉(zhuǎn)變?yōu)槠毡榈膯栴}，我現(xiàn)在把故事里面特別的話題說出來，這些問題一部分是公款消費的問題，那個局長說這個煙是公款接待，不是受賄的，公款買的，每個局領(lǐng)導(dǎo)來了都要給，但這個記者很厲害，說那天開會你就是領(lǐng)導(dǎo)，沒有別的領(lǐng)導(dǎo)，你自己抽煙，而且說煙用來招待記者了，但很多記者都說沒有抽過煙，也沒有分過煙，(點擊此處閱讀下一頁)

　　說明這不是用來接待而是你自己抽的。這就是一個出格的吃喝玩樂支出。

　　一般來講，如果把這些東西公開了，這個問題基本上就沒有了，關(guān)鍵很多東西是不公開的秘密，或者是公開的秘密，但不是正常的公開，是小范圍的公開，一旦上網(wǎng)了以后，現(xiàn)在官員至少有點驚醒了，麻木的腐敗性的消費，很多官員會想政府的財政支出的確應(yīng)該向發(fā)達(dá)國家學(xué)習(xí)。什么時候有這個動力呢？官員也不想吃喝了，也不想接受禮物了的時候就有了，網(wǎng)絡(luò)讓這個事情形成了導(dǎo)火線。如果是公開了，現(xiàn)在是小范圍的公開是沒有事的，但大范圍的公開就是有事的，這是一個差別的。

　　我們現(xiàn)在回頭看相關(guān)的舉措。我們從故事中講問題，對政府來講有幾個問題，我們堅決不承認(rèn)這是普遍現(xiàn)象，只是個別行為。有的官員說為什么要抽煙呢？因為有人送，送了放在那浪費還不如就抽吧。為什么要吃飯？因為有人請我。為什么不拒絕？哪好意思拒絕呢。不管怎么樣我們來看看相關(guān)的舉措。一方面是接受這些問題，但政府現(xiàn)在肯定是不承認(rèn)的，如果發(fā)現(xiàn)了紀(jì)委就會查處，而且對老百姓要有交代。不會認(rèn)為官員普遍腐敗，如果普遍腐敗，那就沒得救了。

　　第二是加強控制，現(xiàn)在公車的控制已經(jīng)越來越嚴(yán)厲了，過去官員用的如果是高檔手機，紀(jì)委馬上會把官員手里面的手機直接收走，說這是奢侈品，但手機工作聯(lián)系很方便，所以，收一批買一批，現(xiàn)在不用收了，因為連賣菜的都有手機了，現(xiàn)在基本上都是私手機公用，你們當(dāng)班長的班費給你們補貼花費嗎？沒有的話，為班級辦事，就是私機公用。現(xiàn)在對公車加強管制，公車周六、日不準(zhǔn)開。有規(guī)定說在娛樂場所門前不允許�？抗�車，后來發(fā)現(xiàn)娛樂場所的門后有停的，又加一條規(guī)定，娛樂場所門前門后都不允許停。有規(guī)定嚴(yán)禁穿制服模樣的人出現(xiàn)在娛樂場所，人家就把衣服反著穿。雖然是上有政策，下有對策，但嚴(yán)格控制還是有好處的，包括吃飯經(jīng)費，一年不允許超過多少，每個人都額度，按級別規(guī)定。但有人說今天這個額度要到期了，沒有花完明年會縮小額度，所以剩下的就找朋友趕快消費掉。但不管怎么說有控制比沒有控制強，規(guī)范接待集中接待。還有一點是官員的收入和財產(chǎn)是否公開，最近炒得比較熱的新疆的阿勒泰，已經(jīng)挖出有人在什么地方買房子，只要有公開就有人挖，如果住上別墅的話問題就更大了，在北京一套別墅幾千萬，原來一個別墅一百萬，現(xiàn)在漲到三千萬了，三千萬基本上就是死刑了，原來也就判五年、十前，房價一漲肯定判死刑了。這是相關(guān)的舉措，只有后面兩條涉及到信息公開問題，現(xiàn)在是慈溪公開了、阿勒泰公開了，那兩個地方紀(jì)委公布了，也有很多人置疑，禮品欄都是0，沒有說今天收一盒煙，從哪收來的，但明明有人看見他們在抽好煙，估計不是自己買的。

　　我們要分析不同的認(rèn)識和不同的因素，現(xiàn)在看手機原來是大哥大，很貴的，是地位等級的象征，那時拿著手機的肯定是大款、大官。而手機現(xiàn)在基本上沒有關(guān)系了，因為誰都有。公車改革有進展，但是目前越來越不是重視這個問題了。有人給了一個數(shù)字，2千億政府采購，500億是車輛支出，但越到發(fā)達(dá)地區(qū)明顯的感覺是那個地方官員的車還不如坐老百姓的車。如果官員開的是好車一般是借朋友的，我見一個縣長的車，1.8T排量的帕薩特，相當(dāng)于副處級干部的車，正縣級才可以開2.4的本田，副縣級開2.0的，有一個朋友說2.4比2.0便宜，就寫成2.0，有人要充大，本來是1.8T的奧迪，非要將外觀改成2.8的了，紀(jì)委發(fā)現(xiàn)了就查，結(jié)果是改裝的，雖然沒有處理但是很丟人。一般要改裝也是大排量改小排量，哪有小排量改大排量的。用比較好的車接待領(lǐng)導(dǎo)比較好看，用2.8的車來接待你，就覺得夠面子，這可能是關(guān)鍵。在發(fā)達(dá)地區(qū)公車消費已經(jīng)慢慢的改變，很多人已經(jīng)用私車干公家的活了，哪怕一些辦事的、一線的民警，他家里富，爸媽有錢，開的車是奔馳寶馬，局長開的車比他差遠(yuǎn)了，而他說有份工作就可以了，錢是無所謂的，感覺在政府機構(gòu)干點活有貢獻(xiàn)。我見過一個老板的女兒，天天想做的事情是做NGO，不想賺錢，說她媽媽一心為自己掙錢，她要為人民做好事。她去做事，開著媽媽的寶馬，估計對當(dāng)官的，做NGO的，都是沖擊。

　　公款出國現(xiàn)在已經(jīng)引起了重視。公款消費受到了限制。但企業(yè)家家慢慢也會成為官員的錢袋子，官員出去的時候找企業(yè)家付錢的情況比較多，因為公款受限制，又不想有人行賄，公款又吃不成了，企業(yè)家想幫你忙，過年的時候請客就找個企業(yè)家來付錢，這樣會好一點。實際上這也是權(quán)錢交換，只是變相的。政府支出預(yù)算陽光化是社會的問題、利益機制的問題，社會是推波助瀾的。比如剛才講的張局長，本來是海瑞，自己買了煙別人認(rèn)為是其他人送的，自己買了吃的別人也認(rèn)為是其他人送的。這種冤枉是鼓勵官員受賄，社會有變革的動力，但約束力卻不是很強，現(xiàn)在殺傷力最大的主要是兩個，一個是上級政府，如果他嚴(yán)格要求你還頂風(fēng)作案就抓起來處理了，還有一個是記者媒體報道或者說是網(wǎng)絡(luò)公布搜索，誰的事情公布到網(wǎng)上誰就下不了臺，你要會受到處理。如果你說別處理我，我還知道很多人，他們都抽這樣的煙，李四逮住了說看見張局長也抽這個煙了，看到我們縣所有的局長家里都有這個煙，一查就查出來了，然后把所有的官員都端掉嗎，這很難的。好像我現(xiàn)在是老師，我說現(xiàn)在發(fā)現(xiàn)了一個情況，某個班抄襲現(xiàn)象比較嚴(yán)重，我發(fā)現(xiàn)一個處理一個，被開除那個人說，我知道誰還抄了，假定抄的人比較多，有時會有這樣的情況，老師碰到這種情況一般是睜只眼閉只眼，“服務(wù)型執(zhí)法”，只能批評教育不能把一個班都開除了，不然學(xué)生也沒有了。官員也有這樣的問題，如果有一個官員把所有的官員都咬出來，所有官員都被殺掉在歷史上是沒有的，如果有的話只有一個人就是朱元璋，用錦衣衛(wèi)把官員抓過來，問你貪污嗎，不貪污的就打到你認(rèn)罪為止，抓一個殺一個，最后把所有的官員都抓起來，像胡惟庸怕朱元璋會查自己，就把別的人都找來交朋友，他想皇上不能把那么多人都?xì)⒘税�，結(jié)果真的就全都?xì)⒘耍�最后殺的自己的孩子沒有可用的將才，叔叔一起兵，就把皇位給奪了。

　　網(wǎng)絡(luò)目前似乎正在改變情況，可能會提升政府公款消費的道德標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)然目前是否真正的提升了政府公共支出的標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)在還看不出來，至少已經(jīng)有這個趨勢。過去，我們的官員都麻木地認(rèn)為吃點喝點抽點沒事，但網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)提出這個事情。政府房子修得好一點是不是一個問題，哪怕是置換的用這么多錢是不是一個問題。如果你是縣長修了這個樓，里面的人都不愿意回家，都喜歡加班了，因為樓里面太舒服了。這顯然是一個好事。但不管如何，在人說是奢侈浪費面前，總是有點道德上說不清楚。這是目前的背景，政府信息公開通過網(wǎng)絡(luò)起到了很大的作用�，F(xiàn)在我們分析的是在這么多因素的作用下，最近的將來會發(fā)生什么事，各種各樣的小事，也是大事肯定會繼續(xù)出現(xiàn)，網(wǎng)絡(luò)會讓更多的官員出事，因抽煙出事的官員肯定不只他一個。過去警察總喝酒，一喝酒就容易出事。周永康當(dāng)公安部部長的時候，下達(dá)了五個命令，其中一個是禁止警察上班執(zhí)勤期間喝酒，只要喝酒一律開除，他們叫脫衣服。公安部動是真格的，但是開始還有一些警察以為是說說，還是繼續(xù)喝酒，公安部的人知道后就立馬出動，拍照送到醫(yī)院檢查，含有酒精立即開除，所以現(xiàn)在警察基本不喝酒了，可能也有喝的，但是喝酒的很少了。至少我去公安機關(guān)的時候看到他們中午的時候一般不會喝酒，晚上喝也是因為不用執(zhí)勤，如果值班他就會告訴你不能喝，但他們說跟我喝酒表示對我的尊敬，就拿茶水代替。各種小事累計的結(jié)果，有可能使制度上做一些規(guī)范，或者說走向陽光的運作，也有可能起反作用。因為這會涉及到預(yù)算的問題，大的預(yù)算程序，會不會因為小事情的推動而有很大的改變，基本上還需要政治家作較大的努力。

　　最后我們看有什么理論可以用來分析這些問題。第一，人的理論，官員素質(zhì)，技術(shù)性的標(biāo)準(zhǔn)等等，我想人一個人你問他的時候，他肯定說是要做好事的，為什么要做壞事啊。一般你要問人家會不會闖紅燈，人家肯定說不會，但幾乎所有的人都闖紅燈，我不闖就只能傻呼呼的等。我見到一個人戒煙了，他說戒煙了就沒人送了，所以到底是別人送你才抽，還是你在抽別人才送的呢？當(dāng)人與人之間關(guān)系不平等的時候，在中國，官員之間的關(guān)系，人與人之間的關(guān)系是不平等的。比如喜劇都不一樣，小沈陽明明不像個爺們非得叫自己純爺們，小沈陽是一個社會的弱者，有理想有抱負(fù)又有點扭曲，是小男人的喜劇。中國古代考科舉就要求相貌堂堂，如果長得難看是不可以參加考試的，而其字還要寫得工整漂亮，所以古代人天天練字，現(xiàn)代人不練字因為字寫得好沒有用。在這種背景下，相貌堂堂，威風(fēng)凜凜是強勢的，弱勢的是小男人，是取消的對象。

　　其實這種情況很大程度上是制度背景導(dǎo)致的。為什么官員會抽煙，為什么有人會送禮？這背后是權(quán)力等級和制度，現(xiàn)有的制度是怎樣的，什么樣的制度導(dǎo)致了這個問題，為什么希拉里公款消費沒事，克林頓帶著太太、帶著他的女兒全世界到處玩沒事呢。現(xiàn)在中國的官員說我們也要像美國總統(tǒng)那樣，我們能否帶著太太、女兒一起出國訪問，現(xiàn)在有帶太太的，但好像還沒有帶女兒的。這跟制度有一定的關(guān)系，信息理論認(rèn)為信息不對稱導(dǎo)致這一問題。比如剛才的政府大樓，如果剛開始制度確定好，這些錢可以這么置換，那么置換的時候要符合什么要求，剛開始設(shè)計都是公告過的，當(dāng)?shù)氐睦习傩照�要參與過的，人大審查過的，認(rèn)為應(yīng)該這樣修，那么這個大樓可以這樣修，也有利于政府工作人員積極性的提高�，F(xiàn)在即使剛開始程序走下來都是很好的，除了這個事情你說我們走過程序，問題也要小一些，現(xiàn)在實體上的解釋和當(dāng)時制度上的解釋具有不同的效果。如果只是等著別人選擇，你才有選擇，這是相互之間的抵消，沒有溝通的過程，這個時候我們會發(fā)現(xiàn)很多東西是黑箱操作，結(jié)果要對人有很高的信任是很難的，除非我對你有信任。

　　第三，落實到制度研究的話，包括對制度的程序、技術(shù)上，包括預(yù)算的技術(shù)，最基本的制度上，我們可以這樣設(shè)計：花錢的不管錢、管錢的不花錢，一般來講這個錢就比較安全，管錢的說這個錢不是我花的，花錢找他，但是我管錢，我不管事，這就會產(chǎn)生一定的約束。有了制度上的約束，有點什么錢也無所謂了�；仡^再講，朱元璋時期政府官員的工資是比較低的，如果是清官沒有職務(wù)消費只能維持很低的消費。那個時代有幾個非常窮的官員，連皇上都不相信，他們家徒四壁、衣服打補丁，方孝孺的爸爸是掌印的，抓他的時候特別的窮，雖然是好官也被干掉了，于謙也很窮，殺他的官炒家，沒有看到啥東西，皇上知道了都后悔殺他，海瑞是清官，也很窮，洗衣服都是親自動手的。天津有一個民警也很廉潔，做很多好事，但窮得叮當(dāng)響，家里人看病也看不起，最后自己也營養(yǎng)不良，累死了。顯然如果沒有別的副業(yè)基本養(yǎng)不活家。從中可以看出，我們現(xiàn)在工資高點，以前一個部級官員二三千塊錢，而現(xiàn)在一個部級的企業(yè)，最高工資限制280萬人民幣，大約是40多萬美元，相當(dāng)于美國總統(tǒng)的工資了，陳水扁卸任之前也是80萬美元。一個部里面的副部級官員調(diào)動一下就是280萬，一回來就又沒錢了，如果老百姓支付得起這個工資，愿意付這個錢，我們哪怕是別的地都建官邸，當(dāng)官的時候住進去，不當(dāng)官的時候出來，280萬，干幾年也有自己的錢，也比自己胡作非為強。這就是說因為自己管錢，又要管花錢，為了避嫌就把自己搞得很清廉，結(jié)果連做事都做不了，不能做符合他身份的一些事情。據(jù)說這涉及到高薪養(yǎng)廉，至少是適當(dāng)?shù)男剿�，把職�?wù)消費轉(zhuǎn)變成他的薪水。

　　今天我主要是給大家講故事，里面的分析思路只是我的意見，大家聽完故事可以找很多理論來分析。這里一個是診斷性的，一個是解釋性的，理解性的，理解得越多越可能出問題，可能越麻木，診斷的越多可能會義憤填膺，兩者綜合可能會更好。謝謝大家，就說這么多。

　　●馮興元：中國的預(yù)算法問題和改革思路

　　馮興元：我們的預(yù)算法最初叫作《國家預(yù)算管理條例》，是1991年發(fā)布，1994年廢止的�，F(xiàn)在的預(yù)算法是1994年通過，1995年1月1日正式實施的。另外，1995年11月國務(wù)院常務(wù)會通過了預(yù)算法的實施條例，實施條例是國務(wù)院行政部門搞的。預(yù)算法出臺的背景是94年搞了分稅制的財政體制改革，主要從收入方面確定了中央和地方的分稅制的關(guān)系，與之相適應(yīng)的我們出臺了第一部關(guān)于預(yù)算管理的基本法。這部預(yù)算法有何特點？我們規(guī)定的是國家一級政府一級預(yù)算，所以我們有五級政府就有五級預(yù)算，不具備設(shè)立預(yù)算條件的鄉(xiāng)可以不設(shè)立預(yù)算，我們反過來看現(xiàn)在很多地方搞的鄉(xiāng)財縣代管，從法律上說的話，還是不違背法律的。(點擊此處閱讀下一頁)

　　因為行政部門可以說這些鄉(xiāng)比較落后，不作為獨立預(yù)算層級，從法律上是講得通的。關(guān)鍵的問題在于行政主導(dǎo)，我們的財政管理體制是行政主導(dǎo)的。美國Da法官馬歇爾講過，稅收的權(quán)力是事關(guān)毀滅的權(quán)力，就是說財稅體制的背后就是一個權(quán)力體制，預(yù)算的真正屬性是政治，是權(quán)力。核心的基本的權(quán)力是不應(yīng)該從立法部門轉(zhuǎn)移給行政部門的，而中國恰恰是財政管理體制由行政部門主導(dǎo)和控制。預(yù)算法里面規(guī)定了由行政部門來管這一攤事情。這也就是說立法部門把最基本的權(quán)力都放棄了，這是不對的。具體怎么規(guī)定的呢？預(yù)算法規(guī)定了中央預(yù)算與地方預(yù)算在有關(guān)收入和支出項目的劃分方法。按照預(yù)算法，收支項目按中央和地方之間的劃分，地方向中央上繳的收入、中央對地方返還或者給予補助的具體辦法由國務(wù)院規(guī)定，報全國人民代表大會常務(wù)委員會備案。

　　財政管理的權(quán)力已經(jīng)被行政部門占有，相當(dāng)于保姆或者管家本來是執(zhí)行的角色，是做一些家務(wù)的，而主人現(xiàn)在寫了授權(quán)證書，說家里錢怎么花，都由我家保姆或者管家負(fù)責(zé)，這就是本末倒置了，現(xiàn)實中基本的財權(quán)是不可能交給保姆或管家的。再看看國務(wù)院出臺的預(yù)算法實施條例里面是怎么規(guī)定的。按此，分稅制財政管理體制的內(nèi)容和實施辦法，按照國務(wù)院的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。這里面更加明確了分稅制的財政管理體制，稅收怎么劃分，一部分是中央稅、一部分是地方稅，一部分是共享稅。共享稅就是稅收在中央和省之間分配，但由國務(wù)院的有關(guān)規(guī)定來分配，很明顯是人Da法律授權(quán)由行政主導(dǎo)的財政管理體制。再看行政主導(dǎo)的特色體現(xiàn)在預(yù)算法的哪些其他方面？比如說預(yù)算收入應(yīng)當(dāng)進行統(tǒng)籌安排使用是沒有問題的，但確需設(shè)立專用基金的要由國務(wù)院批準(zhǔn)，預(yù)算外資金的管理辦法由國務(wù)院另行規(guī)定。一個是專用基金項目，一個是預(yù)算外資金管理都是行政控制的。第三個是地方政府發(fā)債的權(quán)力。預(yù)算法規(guī)定，一般來說地方政府不允許發(fā)債，但是國務(wù)院可以另行規(guī)定，或者是法律可以另行規(guī)定。

　　我們的預(yù)算分中央預(yù)算和地方預(yù)算，預(yù)算法里寫了地方預(yù)算，把省、自治區(qū)、直轄市，省以下的地級市、縣鄉(xiāng)的預(yù)算納入地方總預(yù)算。省和省以下的各級政府預(yù)算加起來的概念叫地方總預(yù)算。在我國的財政體制里面可以看到有一種準(zhǔn)聯(lián)邦制的架構(gòu)，省級非常重要。稅收也是一樣。國稅局是中央一級負(fù)責(zé)稅收工作的部門，地稅局是省一級負(fù)責(zé)稅收工作的，省很重要的。這就涉及到有些上繳返還和補助都是中央行政主導(dǎo)的，而不是法律上明確的收入劃分。我們中央預(yù)算、地方預(yù)算劃分的具體情況沒有寫入到法律里面。93年起草的分稅制改革的文件，94年按此推行的分稅制改革，都是以國務(wù)院的文件形式實施下去的。我剛才講的是，這本來觸及最基本的財政法律法規(guī)。財政體制應(yīng)該是核心的權(quán)力，不應(yīng)該讓行政部門來主導(dǎo)控制的。如果這樣做，相當(dāng)于行政部門總體上屬于坐收坐支，“收支一條線”。在上述情況下，應(yīng)該是由法律來明確分稅制財政體制的內(nèi)容，而不是游離于法律之外由行政條例執(zhí)行，那是不行的。可以說，行政主導(dǎo)的“分稅制財政管理體制”容易隨意改變分稅的內(nèi)容，不屬于真正意義上的“分稅制”。因為沒有真正從法律角度分稅。收入劃分權(quán)力仍然在上級財政部門。

　　我們這種體制和結(jié)構(gòu)下，中央政府基本上占有主導(dǎo)權(quán)。在劃分中央和地方財政管理體制方面，中央政府有主導(dǎo)權(quán)，到省級，我們的預(yù)算法、執(zhí)行實施條例里面規(guī)定，省以下的分稅制由各省具體的制定，真正的做法就是上行下效，中央有針對地方的主導(dǎo)權(quán)，就不斷的變換，改變稅收分配結(jié)構(gòu)，把主要的稅種納入自己的籃子，比如消費稅100%，增值稅75%歸中央，進口產(chǎn)品消費稅和增值稅全部歸中央，2006年近5000億。個人所得稅和企業(yè)所得稅，本來是地方稅，中央發(fā)現(xiàn)所得稅增長非常快，就變成了共享稅。國務(wù)院財政部又發(fā)條例規(guī)定，如果一個新設(shè)企業(yè)，企業(yè)所得稅就歸國稅征收，到后來出現(xiàn)很多的糾紛，包括雙重征稅，因為稍微大一點的企業(yè)或者集團公司，企業(yè)可以在原來的地方稅務(wù)局納稅，但有些企業(yè)新建了一個部門或者一個企業(yè)，就可能要兩家都找上門來征稅。同理，省對市、市對縣都是一樣的道理，上級存在一定的主導(dǎo)性。但下一級政府不是完全被動的，而是采取一些對策性的行為。如果上級政府要抽取的集中收入比較高的話，下級政府會叫苦沒有錢做這個事情做那個事情，上級政府不得不增加各種補助，或者是轉(zhuǎn)移支付，比如專項轉(zhuǎn)移支付和一般性轉(zhuǎn)移支付。

　　預(yù)算法里面本身沒有規(guī)定省及省以下各級政府的分稅內(nèi)容，也沒有規(guī)定各級政府的事權(quán)和支出權(quán)，98年以后中國增加了財政支出的管理，出現(xiàn)很多試點，比如零基預(yù)算、部門預(yù)算、國庫集中管理等，我估計有一些以后要寫入修訂的預(yù)算法里面。省、市、縣的分稅財政體制怎么做的呢，他們一般是中央已經(jīng)通過對省的分稅制財政體制，省政府還要對地市、縣里面切取一塊，中央切一塊，省政府切一塊，如果地市級政府還管縣的話，推行市管縣的財政體制，地市也要提取一塊縣級單位的收入。有些縣比較窮，除了中央、省之外，地市也許會提供一部分轉(zhuǎn)移支付�；蛘哂械目h里面本身有一些特點，比如江蘇省溧陽市不窮，但那里有一個新四軍的總部，是革命老區(qū)，常州市就給他提供幾千萬的專項轉(zhuǎn)移支付�，F(xiàn)在搞省管縣財政體制改革，或者是擴權(quán)強縣的改革，有一些獲得轉(zhuǎn)移支付額比較大的就反對推行省直管縣的改革。但發(fā)現(xiàn)自己受到地市級政府制衡比較大的縣，就想推行省直管縣的改革，比如說江蘇省張家港早就想成為一個副地級市，它現(xiàn)在是縣級市，但這個縣級市的財力非常大，2007年地方一般預(yù)算收入83.98億元，全口徑財政收入194.58億元。但是張家港縣級單位屬于蘇州市管，蘇州是地級市，在爭項目、政策方面經(jīng)常會吃虧。張家口就有保稅區(qū)，省級的開發(fā)區(qū)，在財政上與蘇州的競爭更厲害，至于蘇州能夠為它提供什么所謂的服務(wù)，則是很少的，這樣的縣就要推行改革。比如蘇州市在94年以后，在征稅方面從張家港切走4%，剩下25%屬于地方。省拿走一部分，蘇州市還拿走一部分，可以看到增加了一個級次就多切走一塊，如果采取市管縣的話，對有些縣市很不利的，因為各級政府都想多抽取一塊，除非這個縣本來很窮，本來就需要提供轉(zhuǎn)移支付。

　　上至中央，下至地市縣的政府都保留改變收入分配的權(quán)力，占據(jù)收入的主導(dǎo)權(quán)，上級政府都想改變收入結(jié)構(gòu)，并控制部分可支配收入的轉(zhuǎn)移支付，其實專項轉(zhuǎn)移支付是最黑的，背后就是一個個人或者部門的控制權(quán)。很多專項轉(zhuǎn)移支付的控制權(quán)就是腐敗的根源。農(nóng)業(yè)部或其他幾乎所有的部門都有專項基金，財政部自己還有作為財政單位不應(yīng)該實施的項目，但是還管農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)，這是不對的，因為其他專業(yè)部委應(yīng)該更有能力搞農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)。發(fā)改委的每個部門都有專項基金。設(shè)立一個基金，在經(jīng)濟學(xué)里講就是設(shè)立一個“租”，叫“設(shè)租”，說白了就是利益�，F(xiàn)在大量的地方政府跑部錢進，就是跟我們的行政主導(dǎo)的財政分配體制有關(guān)。大量的資源集中在行政部門，這些資源都是脫離于法律控制的，人大是沒有辦法控制的。在這種情況下，去年年底4萬億刺激經(jīng)濟計劃推出以后，今年追加的1000億元中央投入必須在40天內(nèi)到位，即每天要審批大量的投資項目。如果從信息對稱角度來說，這個問題是不可能解決的。信息不對稱問題很嚴(yán)重，我們的集中權(quán)力體制在財政體制里面很明顯，財政權(quán)力集中的體制的最大問題就是信息不對稱，中央不能了解地方公民、地方居民的偏好，也不了解地方政府的偏好。如果由中央政府來提供地方的公共產(chǎn)品與服務(wù)，要么提供多了，要么提供少了，恰恰提供到不多不少的，等于是子彈對子彈對射，能夠打中很難的。中央政府、上級政府解決不了偏好問題，這個偏好的取向，恰恰是民主財政的核心，就是要考慮到面向轄區(qū)內(nèi)居民、公民的偏好和需求來提供公共產(chǎn)品與服務(wù)。

　　在收入劃分的過程中，上下級政府均重視維護雙方的既得利益格局，上級政府在未來收入增量上考慮更多的集中下級政府的收入，一個是收入上盡量集中，支出方面盡量轉(zhuǎn)嫁給下級政府。我們看到的這個圖表顯示的是04年各級政府本級一般預(yù)算收入的百分比，看后面五列，中央省級地級縣級鄉(xiāng)鎮(zhèn)級，我們看最后的本年收入合計，中央收入56.4%，就是本級收入，省縣鄉(xiāng)地級都是比較低的，省級11%，地市級15%，縣級12%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級6%，加起來的話才是43.6%。而支出、轉(zhuǎn)移支付以后各級政府到底支出了多少，中央27.7%，原來是56.4%，轉(zhuǎn)移支付以后，把稅收返還、上繳的各方面算完以后，中央本級支出是27.7%，就是大量的轉(zhuǎn)移到了地方政府，省級19%，地市級21%，縣級25%，原來縣級是10%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是7.5%，原來6%。根據(jù)國際上的定義，如果地方財政支出比例特別高表示分權(quán)大，這條規(guī)則是不適應(yīng)中國的。國外各級政府的支出是和其所提供的各級公共服務(wù)掛鉤的。而且有一大塊社會保障支出不是地方政府負(fù)擔(dān)的。從我的分析看，中國是權(quán)力集中的財政體制。收入權(quán)集中了，讓哪個地區(qū)的哪一級地方政府多花少花，都是上級政府說了算。只看地方政府支出比率這一條的話，中國是世界上最分權(quán)的財政體制了，所以有個國際組織在中國寫了一本書，說中國是財政分權(quán)最高的國家就鬧笑話了。這實際上是混淆了事實。用一個國際上通行的概念不能描述中國的問題的，中國有大量的正式制度和正式規(guī)則，也有大量的非正式的制度跟非正式規(guī)則，我們也叫潛規(guī)則。通過文本分析來看中國財政體制是權(quán)力非常集中的制度。由于中央地方之間存在博弈，而行政又是主導(dǎo)，立法部門主動的讓出權(quán)力交給行政部門，造成了上級部門有主導(dǎo)權(quán)，下級部門就搞對策，造成中國財政收入分配體制非常的混亂，不透明，很復(fù)雜。在中國研究財政的沒有幾個是專家，本來研究中國財政體制的人就不多，真正的專家更是少而少之。

　　我們再看看四川省AY縣的這張2005年收入狀況表格。增值稅，省拿走35%、縣拿走65%，地市級沒有參加分配，因為AY縣的人口是150萬，是農(nóng)業(yè)大縣，屬于放權(quán)強縣的試點縣，增值稅是省直管縣的事情，地市級就不參與分配了。農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅取消了，屠宰稅取消了。地市級參加的分稅，就是專項收入里面的排污費15%。估計涉及到有些排污還是由地級市參與處理的。第二是稅收的增量返還，消費稅返還，企業(yè)所得稅返還，個人所得稅返還，收入超激素增長部分也涉及到返還。AY縣財政收入的結(jié)構(gòu)，首先是地方的一般預(yù)算，地方自己留下的收入，各項稅收合計，農(nóng)業(yè)稅是0，那個時候已經(jīng)取消農(nóng)業(yè)稅了，然后國有資產(chǎn)經(jīng)營收益很低，才500多萬，行政性收費收入2千多萬，這個地方行政性收入是最大的收入，150萬人口達(dá)到8800萬。農(nóng)業(yè)稅取消了，原來2004年有1800多萬元，但是取消掉以后就是0，這樣行政性收費收入變成第一位。加上剛才講的地方性的一般預(yù)算收入，加上中央級收入，就是中央拿走的部分4900萬--中央拿走地方收入的二分之一。省級還有2600萬。地方一般預(yù)算收入總計8800萬，�？h級基金收入，預(yù)算外收入還有一些，跟剛才8800萬是差不多的，從比例上來說，縣級的預(yù)算外收入為地方一般預(yù)算收入的80%到90%。轉(zhuǎn)移支付相反是巨額的：有一項是中央和省的補助收入，中央和省返回的收入，返回加補助的收入5.9億。從這里看，我們的財政體制已經(jīng)非常扭曲了，大量的依靠中央跟省的轉(zhuǎn)移支付，而一個健全的地方財政體制，要跟人一樣的有一定的自立性，外部和上級的援助，應(yīng)是輔助性的作用。從AY縣的例子，我們看到財政體制扭曲的非常明顯，自己只有8000多萬收入，需要外部給6億。有些稅源是損失掉或者不允許開征的，比如原來的農(nóng)業(yè)稅取消了，而這個縣恰恰是農(nóng)業(yè)大縣，有大量的農(nóng)產(chǎn)品。

　　預(yù)算法的法律責(zé)任規(guī)定，預(yù)算法是一部法律，但對政府違法行為都只是行政處分，要求政府官員承擔(dān)行政責(zé)任或者得到行政處分，第75條說隱瞞預(yù)算收入，或者應(yīng)該在預(yù)算內(nèi)支出的款項，轉(zhuǎn)為預(yù)算內(nèi)支出的要糾正，所以政府官員的很多犯罪跟我們法律規(guī)定有關(guān)。如果怎么犯罪都只是行政處分的話，就沒有制約作用了。

　　預(yù)算監(jiān)督審查包括預(yù)算、決算草案的編制和審批，而現(xiàn)在基本上只有審查、審批這塊，還只是一個形式，因為缺乏可實施性。制度經(jīng)濟學(xué)里面講制度必須具備可實施性，但這種制度是不可實施的。現(xiàn)在盡管有規(guī)定，人大或者是人大常委會可以審查批準(zhǔn)之類的，但如果我是人大代表，你給我十大頁的預(yù)決算報告草稿，我什么也做不了，要么棄權(quán)，要么反對，要么贊成，都是大數(shù)字是沒有用的。預(yù)算法如果再不對預(yù)算作詳細(xì)數(shù)據(jù)的規(guī)定，我們的財政部或者國務(wù)院遞交十七八頁的預(yù)決算報告審查批準(zhǔn)是沒有效果的，(點擊此處閱讀下一頁)

　　審批的權(quán)力等于沒有權(quán)力。當(dāng)然我們還是要肯定進步的，去年的預(yù)決算報告比以前要好，比如畫了幾個圖，大概有四五個，大家可以看新華網(wǎng)上發(fā)布的內(nèi)容。有人說我們的人大代表基本上看不懂財政數(shù)據(jù)，比如演員不一定看得懂，沒必要寫這么詳細(xì)，這個理由是不成立的，關(guān)鍵看你想不想讓人家看懂。預(yù)算時間安排也是一個問題，法律規(guī)定我們的預(yù)算年度是1月1日到12月31日，國務(wù)院每年11月10日前下達(dá)下一年預(yù)算的草案指示，然后中央的預(yù)算是12月10日以前報財政部，地方的省一級的是下年的1月10日報財政部�？梢钥吹胶竺鏁r間很短財政部可能根本來不及審核。你看美國的聯(lián)邦預(yù)算就知道它是一本厚厚的書，網(wǎng)上也可以查到，內(nèi)容非常詳細(xì)，編制大概需要9個月，而審批時間是18個月。如果財政部真正要做好工作，能夠讓人大的一些專委會審查批準(zhǔn)、審查預(yù)算的話，兩三個月時間是根本不夠的。美國國會的預(yù)算局，是一個很龐大的機構(gòu)，很多專業(yè)人員在里面運作，美國政府部門編制預(yù)算的時候要考慮到國會那邊，因為那邊力量很強，要搞鬼很容易被識破，所以他們就會自我約束做好預(yù)算編制工作。這不僅是制度上的制衡，更是技術(shù)上的制衡�，F(xiàn)在人大想推動預(yù)算法的改革，財政部有人說預(yù)算法規(guī)定得太嚴(yán)格了，超收收入也是游離于人大監(jiān)督范圍。超收收入處理的國際經(jīng)驗是使用上的審批制，大部分用于彌補赤字，我們的超收收入是預(yù)算收入時候?qū)懥硕嗌偈杖耄瑢嶋H上決算的時候多少收入，這個差額就是超收。我們的超收收入全部用于追加支出，每年底突發(fā)突擊性的花錢�？偟膩碚f，現(xiàn)在預(yù)算資金使用上缺乏知情權(quán)，缺乏透明度，公民的參與度很低，這些都是以后是需要改進的地方，謝謝大家。

　　●李煒光：中國的預(yù)算程序與透明度問題

　　李煒光：今天討論的問題是預(yù)算問題，我來講不是說我對預(yù)算有多少研究，而是預(yù)算問題太重要了。目前學(xué)術(shù)界關(guān)于預(yù)算問題的研究還很不夠。在實踐層面上，我國歷來非常重視稅制改革、財政體制的改革，1994年進行了流轉(zhuǎn)稅制改革，推出了增值稅，分稅制也是1994年推出的，但財政支出方面的改革比較慢，2000年以后才開始逐步考慮預(yù)算制度的改革問題，但這以后的進展并不令人鼓舞。

　　我國現(xiàn)行預(yù)算法是1995年制定的，到現(xiàn)在已經(jīng)十四年了。這么長時間以來，預(yù)算法基本上沒有動過，可是在實踐當(dāng)中卻越來越感到它的不適應(yīng)之處了，出現(xiàn)了很多問題。預(yù)算法修改方案也提出了好幾稿，可是已經(jīng)三次被拒之于全國人大會議的門外。為什么一個預(yù)算法的審議、修改的審議一時不能提交給人大代表討論呢？稅收問題大家可以敞開討論，沒什么太多的顧忌，但是對預(yù)算問題的討論卻很不夠，甚至學(xué)界的研究也很不夠，我們財經(jīng)院校里面這么多老師，天天都在做研究，稅制的文章鋪天蓋地，涉及到預(yù)算問題就少有人說話了。為什么呢？只因為預(yù)算離政治太近了。

　　從本質(zhì)來說，預(yù)算首先不是一個經(jīng)濟的問題，而是一個政治的、法律的問題，是權(quán)力的歸屬問題。過去有一句話叫做“國王的錢袋子”，說的就是預(yù)算。貴族會議把國王的錢袋子搶過來，這就有了《大憲章》，國王不服氣再搶回去，于是就有了議會和國王之間的斗爭。在英國，這個斗爭至少進行了400年，甚至把國王查理一世的腦袋都砍了，起因就是征稅問題。在法國，因修改預(yù)算、對第三等級征稅，引發(fā)了流血的大革命，千百萬人頭落地，包括國王路易十六的腦袋，也是因為這個錢袋子。一個國家的改革發(fā)展變化到了一個非常關(guān)鍵的時刻，往前走還是往后退，還是走到歧路上去，斗爭的焦點，事件的聚集點，經(jīng)常就反映在財政預(yù)算上，這是人類文明史上的一個規(guī)律�，F(xiàn)在中國恰恰走到了這個十字路口，再往前走就是要搞預(yù)算的民主、法治，往后退就是回到舊體制去，或者弄一個“四不象”的體制出來也不是沒有可能。何去何從，就看財政預(yù)算改革如何，甚至能不能改革。

　　對預(yù)算概念的理解，社會上，官、產(chǎn)、學(xué)各界的分歧是比較大的，以往的教科書里的預(yù)算理論也是靠不大住。什么是預(yù)算呢？一般認(rèn)為是政府的財政收支計劃，最多前面加一個“經(jīng)法定程序”制定出來的政府的財政收支計劃。但是這樣解釋預(yù)算顯然是不夠的。我們剛才說了，預(yù)算涉及到了政治，涉及到公民的權(quán)力，涉及到議會，在中國，就是全國人民代表大會的地位、職能，它的作用，還涉及到了人民代表大會跟政府的關(guān)系，這就不可避免地涉及到錢袋子在誰手里的問題，也就是我們說的權(quán)力的歸屬問題，權(quán)力怎么分割的問題。這么復(fù)雜的問題，怎么可能只用一個“政府的財政收支計劃”就概括得出來呢？這是第一個沒說清楚的問題。

　　第二個沒有說清楚的，就是應(yīng)該給預(yù)算一個什么樣的稱呼�，F(xiàn)在稱呼就比較亂，主要有三種說法：政府預(yù)算，國家預(yù)算，公共預(yù)算，亂叫一氣，也不清楚究竟是什么意思。這個稱呼在中國非常有講究，在西方?jīng)]有國家財政、公共財政之爭，因為沒有那個必要，在中國就必須得說清楚，弄明白你這個財政預(yù)算跟以往的那個財政預(yù)算有什么不一樣的地方。我們漢語是很講究意思表達(dá)的。中國社科院的學(xué)者剛出版了一本預(yù)算教材，名字叫《政府預(yù)算》�！罢�府預(yù)算”是什么意思呢？政府的財政收支、預(yù)算的編制審批，還有執(zhí)行監(jiān)督等程序都好像是政府一家的事情，用漢語這樣表達(dá)顯然不太合適。又有人說用“國家預(yù)算”好不好？似乎也有問題。在中國人的觀念當(dāng)中，“政府”和“國家”是分不大清楚的，愛國跟愛政府差不多，大部分人分不清這其中的區(qū)別，這是個有天壤之別的兩個不同的概念。公共財政的特點是為社會提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，政府收稅、制定預(yù)算只有這一個目的，這是政府存在的理由，或者說，是我們這個社會需要一個政府的理由，甚至可以說是唯一的理由，預(yù)算的特質(zhì)就在這里。所以我主張目前還是用“公共預(yù)算”比較合適。目前由預(yù)算所反應(yīng)出來的問題之所以這么敏感，說明我們以往對預(yù)算問題研究得不夠，認(rèn)識得不準(zhǔn)確，把握得不到位。

　　其實，人類社會遇到的很多難解的預(yù)算問題、稅收問題，比如公開透明、稅負(fù)過重、民生福利、官員腐敗等等問題，這些都是表面現(xiàn)象，背后是因為沒有一個好的制度安排。稅征得很多，財富耗費得很大，卻沒有給國民帶來更多的福利，沒有讓人們享受到優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，反而造就了一個龐大無比的無限政府出來，職能和規(guī)模越來越大，人們不停地生產(chǎn)物質(zhì)財富來供養(yǎng)這個缺乏自我約束、不斷膨脹的巨獸，慢慢的，人們感覺有點養(yǎng)活不起它了，于是就形成了中國歷史上的一個反復(fù)無常、改朝換代的怪圈。人們生產(chǎn)的目的就是為了供養(yǎng)政府，政府回來管制人們，把社會生活的方方面面控制得死死的，但就是形不成一個良性的發(fā)展繁榮。人活著不僅是吃飽喝足就夠了，還有文明、文化的進步，也是由我們創(chuàng)造的社會財富來支持的，但是現(xiàn)在我們親手創(chuàng)造的財富卻很少用到這上面，或者說做得很不好。這一切背后都是由于中國沒有進行政治體制改革，問題的結(jié)點集中在錢袋子問題沒有解決好，這已經(jīng)成為關(guān)系到中國發(fā)展進步，改革是否成功，甚至還能不能進行下去的關(guān)鍵問題。

　　我今天想談的是錢袋子問題，預(yù)算問題是中國問題的敏感之處、要命之處、推進社會進步的著力之處。以下幾個問題是預(yù)算制度中存在的主要問題，談幾點自己的看法，供大家學(xué)習(xí)和研究中參考，我們共同討論，相互交流。

　　首先是預(yù)算程序問題。我國預(yù)算程序大致可分為預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行監(jiān)督，這樣三個大的程序。剛才馮老師提到的11月10日中央下達(dá)各部門，地方要上報預(yù)算草案，預(yù)算計劃，這一點后來有所變化。馮老師說的是預(yù)算法規(guī)定的，后來實行部門預(yù)算以后，這個程序稍稍做了變化，往前提到了9月，后來不行又提到了7月，就是7月初財政部要向各部門和地方政府下達(dá)一個指示：中央就要開始編制預(yù)算草案了，你們先報一個“建議數(shù)”上來。9月建議數(shù)報上來以后，財政部要進行審核，然后在11月份下達(dá)一個“控制數(shù)”，因為報上來的數(shù)據(jù)可能太大，需要控制一下。這以后，部門也好，地方也好，要根據(jù)中央下達(dá)的控制數(shù)調(diào)整自己的計劃，到12月初，要向財政部報正式的部門預(yù)算草案和地方的預(yù)算草案。

　　這里提出一個問題，在預(yù)算法里面叫預(yù)算草案，在我看來不能叫預(yù)算草案，因為預(yù)算的編制過程已經(jīng)進行了幾個月了，一直還沒有脫離開政府，基本上沒有外力進入，就是政府“自己跟自己玩兒”，所以，準(zhǔn)確的說法應(yīng)該是“預(yù)算建議”，不應(yīng)該叫“預(yù)算草案”。什么時候算可以叫草案了呢，只有人大介入了，公民可以聽證，可以提問，民主的程序介入了，這樣出來的文字才是預(yù)算草案。

　　到12月底的時候，財政部把數(shù)字都匯攏了，形成下一年度國家的預(yù)算草案，上報國務(wù)院。國務(wù)院會把這個東西批下來（財政部是國務(wù)院的下屬單位，程序上不存在問題），因為后面還有一個程序。

　　大家看到，預(yù)算草案已提出半年了，人民代表大會還沒有介入呢。1月份國務(wù)院批準(zhǔn)了預(yù)算草案，由財政部報給人民代表大會的預(yù)算工委，開始對預(yù)算草案提出修改意見，這個程序的主要內(nèi)容是財政部與人大預(yù)算工委交換意見，就預(yù)算草案協(xié)商，如果有問題財政部要根據(jù)預(yù)算工委的意見進行修改。修改以后的預(yù)算草案在2月份由財政部報人民代表大會財政經(jīng)濟委員會審議。

　　每年的2月，是最重要的一個月，就是人大真正介入預(yù)算審議程序的時間，人民代表大會最有可能比較充分地審查預(yù)算草案、提出問題了。從法律上說，人大是我國憲法規(guī)定的最高的國家權(quán)力機關(guān)，在體制上說是高于國務(wù)院的，所以它有權(quán)“命令”國務(wù)院及其下屬的財政部對預(yù)算草案進行最后的修正。

　　草案修改以后，就是3月的人大會議，其實那時候就沒有什么大事了，對預(yù)算草案真正的審議程序其實已經(jīng)走完了。人大開會審議財政部長的報告也就是半天的時間，后來又人說一天半。究竟多長時間呢？全國人大開會也就是十一二天的時間，早些年財政部部長還在會上做預(yù)決算報告，這幾年也取消了，到現(xiàn)在也沒有恢復(fù)。其實人大代表來開會干什么？就是審議你這個預(yù)決算報告來的。審議報告的時間的確是一天半，但還包括總理的政府工作報告和國家發(fā)改委的一個報告，所以真正審議預(yù)決算報告還是只有半天的時間。剛才馮老師說去年的預(yù)決算報告做得比較好，畫了幾張圖，數(shù)字也比過去好看，細(xì)致了一點，但仍是草率的，說不上真正的認(rèn)真。

　　我們知道，國外議會的工作基本上就是審查預(yù)算，議會的職責(zé)所在。歷史上為什么會產(chǎn)生議會？就是因為有財政——錢袋子的問題要解決，代表人民，就怎么征稅和怎么安排預(yù)算問題作出決定。而我們的人民代表大會要做的事情太多了，很多的議程，還有歌功頌德的事情，大家忙得不得了，最重要的財政預(yù)算的事情卻被擠得剩下十一二天的時間里面的半天時間，指望這可憐的半天審議預(yù)決算報告是絕對不成的。

　　另外，從制度安排來說人大還缺少一個“預(yù)算修正權(quán)”。也就是說，人民代表大會介入預(yù)算的編制，從1月、2月，到3月大會召開，兩個多月的時間內(nèi)，人大只有最后的審批權(quán)，卻沒有修正權(quán)，國家法律里面沒有規(guī)定人大有這項權(quán)力。預(yù)算草案只能在上人大會議之前協(xié)商，提出意見進行修改，至于修改的內(nèi)容和程度如何則是秘密的，人大和政府之間對某些問題達(dá)成過什么協(xié)議，怎么修改當(dāng)年的預(yù)決算報告，我們一無所知，從來沒有得到過這方面的信息。這樣，拿到大會上，代表們就只剩下兩個選擇了：要么同意，要么否決，因為不能修正，大家會選擇、能選擇什么呢？否決是不可能的，我想我們大多數(shù)的人大代表不會那樣做的。

　　對預(yù)決算報告的草案，人大這兩年開會也有投反對票的，而且人數(shù)有增多的趨勢，標(biāo)志著人大也在發(fā)生變化。但是人民代表有將近三千人，一兩百人不同意還不至于翻車�？墒沁@種情況在地方人大出現(xiàn)了，比如在湖南、廣東都發(fā)生過這類的事，開人代會把政府的預(yù)算給推翻了，沒有通過，人家開始行使自己的否決權(quán)了。這在縣級發(fā)生過，而且都是窮地方，大家的日子都不好過，又都彼此熟悉，但是要拿到全國就變成了一個典型的背對背的社會，誰也不認(rèn)識誰，這個時候在政治高度統(tǒng)一，思想高度一致的社會當(dāng)中，通過比不通過的可能性要大得多。而且人大代表里有很多是勞模，演員，還有60%以上的在任或退居二線的官員，這樣組成的人民代表大會通過任何預(yù)算都是沒有問題的。但也有一個問題，萬一預(yù)決算報告沒有通過，比如大家對財政資源的配置太不滿意了，對民生的狀況太不滿意了，投反對票的多過了投贊成票的，這種事情會不會發(fā)生呢？有可能，雖然可能性很小。萬一發(fā)生了會怎樣？不知道。因為我國的法律也好，制度安排也好，沒有應(yīng)對這方面的任何規(guī)定，那時大家肯定得犯一陣子傻了，預(yù)算報告沒有通過可怎么交代？這是政治上的大事，我國還沒有這方面的制度安排來應(yīng)對這種潛在的突發(fā)事件。(點擊此處閱讀下一頁)

　　預(yù)算的問題比我說的要多，比如程序上還有預(yù)算的執(zhí)行和監(jiān)督，人民代表大會在理論上和制度安排上也是可以介入的，可是有一個問題：我們的人大代表是業(yè)余的，除了少數(shù)的人大常委會的幾個專門的工作委員會以外，沒有專職的人大代表。這跟美國恰形成了對照，參議員、眾議員是專業(yè)的，身份很高，擁有實際可行的權(quán)力，配有專門的秘書、辦公場所和設(shè)備，每個議員背后都有一個整套的班子在為他做事，天天盯著政府怎么做預(yù)算、怎么花錢。而我們的代表是業(yè)余的，業(yè)余的監(jiān)督專業(yè)的，效果可想而知。開完了會，大家回去該干什么干什么，演員回去唱歌，勞�；厝ジ苫�，開會的時候才集中起來，就那么十幾天。盡管平時會有安排看一些文件，到地方考察，那都是有組織的，就是不走馬觀花，真正對我國政府預(yù)算的執(zhí)行過程，觀察、糾錯、問責(zé)的能力也是非常有限的。就是發(fā)現(xiàn)問題了，他們也沒有權(quán)力立即啟動某個程序罷免不稱職的或胡作非為的官員，終止腐敗行為或濫用納稅人錢財?shù)氖虑椤Ｒ话闱闆r下，人代會代表們是不會跟政府的行政運作中過不去的。

　　正是由于官員們可以任意控制財政資源，缺乏控制，不受監(jiān)督，政府在財政資源的配置使用過程中基本上可以為所欲為，沒有人管得了，甚至沒有誰說得上話，所以，目前財政預(yù)算領(lǐng)域發(fā)生的所有問題其實都是很正常的。我們指責(zé)有的官員腐敗，濫用納稅人的錢，公費旅游吃喝，這都是正常的，如果不是這個樣子反倒不大正常了。

　　我坦白交待，如果我要當(dāng)官了，也保不齊是個貪官，為什么呢？如果給我那么大的權(quán)力，成克杰那樣的角色，可以寫個條子，一個停車場就批給你，幾個億就出去了，那你“回報”給我?guī)资�萬、幾百萬都是小意思了，積少成多，大貪官都是這么“積累”出來的。我只是一個普通的人，我不是焦裕祿，也不是孔繁森，我也喜歡出入那些有吸引力的場所是不是？（笑）周圍到處是機會，卻沒有什么監(jiān)督控制，我說了算，跟黑老大差不多，不腐敗怎么可能？千瘡百孔的預(yù)算制度起不到監(jiān)督作用，出了事責(zé)任卻完全由個人來承擔(dān)，害人也害己。

　　總之，從目前看，整個預(yù)算從編制到審批到執(zhí)行，人代會所起的作用是非常有限的，作為人民財富資源的保護者，預(yù)決算的審批者，實際控制與監(jiān)督權(quán)力基本上不存在，或者說非常的飄搖不定，很弱，有的權(quán)力是表面上有，可以否決又不能否決，就只有舉手贊成，是制度上有問題，代表們行使權(quán)力的空間非常有限。人大代表如果不能介入程序、正常地行使權(quán)力，法律實際上也就不存在了；
把修正權(quán)取消了，其他權(quán)力實際上也就沒有了。而且人民代表的組成，業(yè)余的監(jiān)督專業(yè)的，涉及到人大的改革，所以問題說到根子上還是政治體制改革。

　　第二個問題，我簡單談一下透明度。透明度是我國預(yù)算中最大的問題，現(xiàn)在大家開始變得關(guān)心財政預(yù)算了，開始把民主的問題引入到財政稅收里面，不像幾年以前，那個時候社會上沒有人關(guān)心稅收、預(yù)算問題，短短的五六年時間，現(xiàn)在談稅收問題，談預(yù)算的問題，已經(jīng)變成“敏感問題”了。

　　透明度問題直接關(guān)系到納稅人權(quán)利意識的覺醒，公民交了這么多稅，大家會想你拿這么多錢做什么去了？跟我有關(guān)系么？我孩子上學(xué)得花錢，贍養(yǎng)老人得花錢，失業(yè)下崗了得花錢，我的支出沒有減少但稅卻不少交，這樣想的人越來越多。權(quán)利意識在中國人民心中已經(jīng)覺醒，包括農(nóng)民，而酣睡不醒的恰是政府自己。我們在鄉(xiāng)村里搞調(diào)研，那里的人們說是農(nóng)民，跟城市居民差不多，維護自己土地的利益，維護自己作為納稅人的權(quán)利，鬧起事來比城市人還要兇。歷史上，由于征稅、預(yù)算問題出事的，經(jīng)常的并不在貧困、邊緣地區(qū)，恰恰在在經(jīng)濟較為富裕的地區(qū)，法國大革命就是從巴黎郊區(qū)起事的，多大的歷史教訓(xùn)？

　　咱們回到透明度話題，我看到一位學(xué)者講公開和透明的關(guān)系，說公開了不一定透明，對，肯定是公開了才能透明，不透明，說明你公開的還是不夠。北京市去年開始有稅票發(fā)給公民了，同時會告訴人們作為納稅人你為國家做了什么貢獻(xiàn)，稅具體用在什么地方了。大家好高興，認(rèn)為我們的政府終于有進步了，但很快又感覺不對。這些公開的東西，總感覺不完整，有些東西還是沒有告訴我們，而且最要命、最核心的“三公”之類的信息不告訴你。所以，公開不一定就透明。選擇性的公開，有的公開，有的不公開，真情還是看不清楚。

　　我國的預(yù)算法里沒有規(guī)定出這樣一條，要求預(yù)算應(yīng)該遵循一個起碼的原則：公開的是一般的、必須的、正常的，不公開是例外的、特殊的。我們預(yù)算法現(xiàn)在里面有這一條嗎？沒有。而且公布預(yù)算的權(quán)力主體是政府，沒有控制和監(jiān)督主體。人們會問，由你來選擇什么公開，什么不公開，你沒告訴我的，我還是什么也不知道，這跟“說什么聽什么，給什么看什么，表決什么就舉手”有什么兩樣呢？不透明是公開得不夠，我國法律沒有規(guī)定哪些東西必須公開，不公開要承擔(dān)責(zé)任。沒有法律的規(guī)定，就不會有真實而完整的信息的公開。

　　其次，我們一講公開就說是信息公開，政府召開個記者招待會，發(fā)言人站在大堂之上，公布一些數(shù)據(jù)，但是就預(yù)算來說，只是公布一點數(shù)據(jù)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，公布的應(yīng)該是一整套東西，至少要包括這幾個方面：預(yù)算的依據(jù)公開，政府憑什么這樣安排預(yù)算？依據(jù)在哪里？預(yù)算編制和審議的過程公開，預(yù)算是怎么進行博弈的，中間出過什么問題，出了問題是怎么解決的？預(yù)算的執(zhí)行、監(jiān)督過程也要公開，出了問題責(zé)任到人，究竟誰違反了預(yù)算法？應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么樣的行政的或法律的責(zé)任？都得跟大家說清楚。這些信息都沒有，你這叫什么公開？

　　預(yù)算公開還有一個誤區(qū)，我們說政府的財政信息要公開，這個沒有錯，但是不完整。公開不能只是政府信息的公開，因為掌握財政信息的不僅是政府。從1月開始，人大已經(jīng)介入了預(yù)算草案的編制程序，到3月開大會，那么多人大代表都介入了，所以預(yù)算公開的主體里應(yīng)該包括全國人民代表大會，地方人大也是如此。我們的預(yù)算法里面都沒有這些內(nèi)容，執(zhí)行過程中也沒有公開，這是一種有缺失的制度安排。

　　建議大家看兩個東西，一個是《財政透明度良好做法守則——原則宣言》，國際貨幣基金組織1998年制定的；
一個是《財政透明度手冊》，國際貨幣基金組織2001年頒布的，跟財政透明度宣言再次修訂，一起頒布的。這可以說是各國都尊重的標(biāo)準(zhǔn)，可以作為指導(dǎo)性的文件。

　　人們經(jīng)常用一個詞來形容政府官員與人民之間的關(guān)系，是主人和公仆的關(guān)系，其實沒有必要，要做比喻，親兄弟的關(guān)系就足夠了。兄弟之間，誠信不欺不騙人，是最起碼的。政府和人民之間的關(guān)系也應(yīng)該這樣，互信、合作，寬容、協(xié)商解決之間的問題，涉及億萬人民切身利益的財政稅收、預(yù)算問題更是如此。

　　我國的預(yù)算法只管預(yù)算內(nèi)收入，對預(yù)算外收入沒有規(guī)定，只在第37條有規(guī)定關(guān)于預(yù)算外資金由國務(wù)院另行頒布實施辦法。這等于是人民代表們自動放棄了一大塊財政收支的支配、監(jiān)督權(quán)。預(yù)算外這塊有多大的規(guī)模呢？與預(yù)算內(nèi)基本上并駕齊驅(qū)，少不了多少。我看電視上報導(dǎo)人大代表那兒開會，一本正經(jīng)讀文件，就覺得有點好笑，你連國家將近一半的財政預(yù)算數(shù)字都不掌握，都不清楚，這樣子開會還有什么意義?人大代表被當(dāng)成是一種榮譽，好像當(dāng)了多大的官，其實是認(rèn)識上有錯位。

　　有一種說法，我們的人民代表不夠?qū)�業(yè)，看不懂預(yù)算，剛才興元教授也說了。一個演員唱歌當(dāng)然很好，但是看預(yù)算可能就不是那么回事。不過，審議預(yù)算是人大代表的職責(zé)所在，必須看得懂預(yù)算。對于預(yù)算草案的編制者來說，也應(yīng)該給人大代表提供“看得懂”的材料，數(shù)據(jù)資料是枯燥難懂的，但無論多艱澀、枯燥的東西都是可以用較為通俗和直觀的語言表達(dá)出來的，這只是一個技術(shù)問題，做到并不十分困難�；ㄥX的事有那么復(fù)雜嗎？用通俗的語言把一個應(yīng)該怎么花錢的事，就像家庭里頭，打油的錢不能買醋，買醋的錢不能買菜，把這么點事說清楚在誰家會是難事？如果你想讓他看懂，他就能看懂；
如果不真心讓他看懂，他就一輩子也看不懂。純技術(shù)的，專業(yè)的問題，可以不必跟人大代表說得很細(xì)，但是再復(fù)雜的問題也可以用通俗的語言表達(dá)出來，是可以做到的，就看是不是想做了。所以，人大代表看不懂不是理由。還有一點，將來人大代表可以直選了，得有個規(guī)矩，看懂預(yù)算報告。連個預(yù)算都看不懂你還當(dāng)什么人大代表？過去開人代會的時候，電視記者采訪人大代表，說您發(fā)表點感想吧，他說我聽了市長的工作報告很激動，興奮得一宿沒有睡好覺，回去好好落實傳達(dá)報告。這就是人大代表觀念的錯位，你是來干什么來的？學(xué)報告來了嗎？當(dāng)然這兩年情況有所改變。

　　財政部門向人大提交的預(yù)算，數(shù)字過于粗疏，項目所列不詳細(xì)，級次過少，內(nèi)容過粗，還沒有什么說明材料，這種數(shù)字龐大的分類數(shù)字，鬼才看得懂，會場安排多少財政部門的工作人員也沒用，代表們提問題都不知道從哪兒“下嘴”，這種審議跟沒審差不多，走個程序而已。

　　其實代表們也無奈。我國預(yù)算年度是1月1日至12月31日，人大開會卻是在3月，也就是說，預(yù)算年度已經(jīng)開始了，預(yù)算草案還在審議中，兩個多月的時間，這個國家征稅、花錢竟然沒有預(yù)算約束，到人大會議審議通過，下達(dá)到各部門和地方，小半年過去了。這種制度安排下，代表們就是想認(rèn)真又有什么用？2007年十屆人大開會，盡管有的代表很認(rèn)真，使整個預(yù)算的11有文字修改，但金額一分錢都沒動。修改預(yù)算不動金額，等于沒修改，文字潤色而已。要我說，這樣審議給你半天時間都嫌多，不過舉個手，時間足夠用了。

　　漆黑的教堂里面，只要有一束陽光射進來，就可以清晰地看見灰塵，如果沒有這束陽光，我們就什么也看不到。預(yù)算公開的內(nèi)容和方式問題需要法律保證，需要公民的參與。預(yù)算審議的過程不公開，預(yù)算的執(zhí)行結(jié)果不公開，監(jiān)督也不公開，沒有一個法定的程序、法律的保障必須把這個東西放在陽光下，這都屬于我國在預(yù)算問題中制度上和法律上的缺失，這些問題都是我們這一代中國人所不能忽視的，不能回避的，以往可以回避，但現(xiàn)在不行了。因為我們的國家發(fā)展到這一步了，預(yù)算問題已經(jīng)關(guān)系到每個人的切身利益了。大家不要以為我是學(xué)生不交稅，預(yù)算跟我沒有關(guān)系，其實你就是納稅人，你每天到商店買東西就已經(jīng)交稅了，已經(jīng)是納稅人了。大家不要認(rèn)為這些事情跟自己很遙遠(yuǎn)，進入社會后，你就是每天、每月都要交稅的納稅人，要關(guān)心自己的權(quán)利。如果自己的權(quán)益受到侵害，應(yīng)該怎么辦，我想大家都明白。

　　希望大家共同合作來推進中國政治民主法治化的進程，而政治民主法制化的標(biāo)志，首先就是預(yù)算的民主、法治化。這是我盡力闡述的觀點，謝謝。

　　●劉軍寧：從財政到憲政

　　劉軍寧：按照財政憲政主義提出的理論框架，我提出了關(guān)于財政與憲政兩種觀念與制度安排的對照。

　　第一叫做正統(tǒng)的財政理論，我叫做開明專制的財政理論。這種觀點思路很簡單：有什么問題解決什么問題，錢可以得到最有效的配置，沒有必要走彎路也沒有必要在程序和過程上花很多的時間。需要做什么事就籌多少錢，這樣能夠盡快的完成任務(wù)。比如中國目前經(jīng)濟碰到困難、金融危機，怎么解決這個問題？于是，政府制訂一個4萬億的刺激方案，來通過財政安排來解決金融危機的問題。這是從目的講的，

　　從動機來講，這種財政理論假定，只要是政府及其官員就一定是好心好意的為民眾辦事的，有一顆仁慈之心。只要是在白宮里面的人，中南海里面的人都是一心一意為人民服務(wù)的，從來不考慮自己的利益。所以，開明專制也叫仁慈專制。根據(jù)這種財政理論，我們只要把錢交給無保留地交給政府花就行了。我們相信他們的好心，不用對他們的動機有更多的懷疑。不用懷疑中南海里面有沒有腐敗，有沒有豪華汽車，他們在里面就干一件事情，就是為人民服務(wù)，里面也沒有權(quán)力斗爭。

　　這種財政理論假定，本著上述目標(biāo)和動機的政府可以直接制定政策，不必受到約束，只要是好心一定能夠辦成好事。其結(jié)果是決策者，直接從自己的腦子里面或者身邊的人的腦子里面產(chǎn)生出政策方案。就是說，在開明專制下，建議要么從決策者的腦子里面產(chǎn)生的，或者是秘書，下屬機構(gòu)，或者是研究室產(chǎn)生的，是從自身的放大中產(chǎn)生的。

　　開明專制的理論預(yù)設(shè)的后果是什么呢？假定政府是開明的，統(tǒng)治者是天使，用中國的話是明君是圣王。這意味著你不要懷疑他的動機，意味著應(yīng)該放手讓他干，意味著他想怎么干就怎么干。然而，他想怎么干就怎么干，這就是專制了。我們從一個特別好的東西，出發(fā)點落實到制度上就完全變了樣了。

　　這種開明專制的后果是既沒有帶來開明，也沒有帶來明君和圣王。開明專制的開明是看不見摸不著的，但專制一定是看得見摸得著的。一旦專制，就難免帶來了很多低效和浪費。例如，中國的各級預(yù)算里面從來沒有說執(zhí)政黨花了多少錢，(點擊此處閱讀下一頁)

　　大家也執(zhí)政黨的司庫也不知道是誰。

　　這樣一種財政關(guān)系制度的表現(xiàn)是什么呢？第一，整個制度沒有民意基礎(chǔ)，沒有民意約束。為什么不要有民意約束，為什么民意約束是多余的，因為人家是好心，人家宣布自己是好心了還約束他干什么。

　　第二是財政和預(yù)算的制定，稅收法律機構(gòu)都沒有民意基礎(chǔ)，不需要經(jīng)過制度過程。沒有制度過程就意味著議案不是從立法機構(gòu)產(chǎn)生的，各種決策的點子不是從議會產(chǎn)生的，而是從最高行政長官及其周邊產(chǎn)生的。

　　第三是在社會上不允許對預(yù)算或者稅收乃至整個財政有實質(zhì)性的、自由的公開討論，而且這種討論即便有一點，也不可能對決策過程產(chǎn)生實質(zhì)性的影響。所以在本質(zhì)上還是沒有實質(zhì)性的公共討論。

　　關(guān)于稅收和財政，這是我剛才講的開明專制的制度表現(xiàn)。如果決策者，或者是公共政策的制定者和執(zhí)行者是仁慈的，任何限制是多余和沒有必要的。如果決策者或者是最高統(tǒng)治者是仁慈的，你要約束他的話只能防止他做好事，讓一個好人做好事，要拿制度約束他，對仁慈的統(tǒng)治者來說，制度是多余的，所以決策就沒有必要經(jīng)過制度過程。因此仁慈的動機和制度約束不能同時存在。開明專制的財政觀是反民主的（無民意基礎(chǔ)），也是反憲政的（抵制有限政府、主張無限政府）。

　　另外一種財政理論叫財政憲政主義（fiscal constitutionalism），它是基于與上述不同的預(yù)設(shè)與制度安排。這種財政理論依據(jù)的是經(jīng)濟人假設(shè)、無賴假設(shè)。它假設(shè)任何官員和統(tǒng)治者都不是天使，也不是圣王、明君。相反，他們總是會在執(zhí)行公務(wù)的過程中有追求自身利益的傾向。

　　這種財政理論認(rèn)為，政治是一個市場。像商品價格從交易過程中產(chǎn)生一樣，法律與制度只能從代議的與民意的制度過程中產(chǎn)生。執(zhí)行者和官員都必須接受以民意為基礎(chǔ)的制度約束。與開明專制的財政理論不同，，財政憲政主義認(rèn)為必須對官員，對執(zhí)政者加以制度約束，這個制度必須有民意基礎(chǔ)的。

　　財政憲政主義與開明專制的財政理論關(guān)注的焦點不一樣。財政憲政主義更關(guān)心制定政策，法律與稅收決策的制度框架與過程是否合理，而不關(guān)心結(jié)果是什么。財政憲政主義更關(guān)注的是過程，而不是結(jié)果。開明專制的是結(jié)果，而完全不在意過程。財政憲政主義致力于防范執(zhí)政者的私利進入政治過程，而開明專制財政理論則完全無視執(zhí)政者的私利是否會轉(zhuǎn)化成政策、法律。

　　在財政憲政主義者看來，如果政治也是市場的話，決策者追求利益最大化的傾向是不可避免的。我們舉個例子。以財政憲政主義來對4萬億刺激方案進行檢驗。這個刺激方案符合我們剛才講的開明專制的一切要素，一顆要解決問題的好心，不訴諸以民意為基礎(chǔ)的制度過程，直接拍板說4萬億解決問題，按照開明專制的財政理論這樣做就能解決問題。

　　按照憲政財政主義說，這樣做不解決問題。首先這個方案沒有經(jīng)過制度過程，其次，其中在實施過程不接受社會的有效監(jiān)督。中國有這么多記者，關(guān)心公共事務(wù)的朋友，有人愿意做個4萬億觀察，專門搜集4萬億中被濫用的故事，這樣的網(wǎng)站在中國能辦成嗎？為什么辦不成呢？要么對自己的好心沒有信心，其實我不是那么好心，要么對自己的能力沒有信心，雖然我是好心，我這樣做也達(dá)不到那個后果，你們都觀察的話把我們的底揭穿了，最好別觀察了。我們還回到出發(fā)點上，我告訴你們我要好心，我好心要給大家辦事，我心多好事辦多好，你們別追究，你一追究我臉上掛不住，最好別辦這樣的網(wǎng)站了。

　　我們先不批評開明專制，而是先對財政憲政主義提出一種可能的批評。任何一個人都會這樣的批評財政憲政主義：為什么財政憲政主義要反對開明專制的財政理論，難道開明有錯嗎，難道仁慈有錯嗎。

　　先讓一步來回答，在任何政治體制當(dāng)中，或者在對任何政治體制的考量當(dāng)中，仁慈不是最重要的，公平才是最重要的，仁慈是一個沒有辦法衡量的東西，而且好心未必能辦出好事，而且仁慈是沒有辦法度量的東西。我看到希臘神話里面的正義女神一定是要蒙上眼睛的，因為她如果不蒙上眼鏡一看雙方都很可憐，一發(fā)仁慈公平就沒有了，所以最好別看，雖然結(jié)果有時候不那么仁慈，但至少是公平的。并不是政府應(yīng)該不仁慈低，而是正義與公平才是衡量政府好壞最重要的標(biāo)準(zhǔn)，因此以仁慈為出發(fā)點本身就是一個錯誤。

　　況且，沒有有效的制度約束，仁慈是沒有保障的，光說好心，門口寫五個字，究竟在里面干什么我不知道�，F(xiàn)在這么多貪官揭露出來，每年貪官人均貪污量是以幾何數(shù)字增長，我怎么知道那五個字能保障你。所以，這種仁慈是沒有保障的。對比之下，財政憲政主義的經(jīng)濟人假設(shè)并不是要說明政治家是絕對自私的，而是說政治家可能有追求私利的傾向，如果沒有適當(dāng)?shù)闹贫燃s束，這樣的傾向會加劇，所以，要從制度上和輿論上加以防范。

　　陳水扁當(dāng)了總統(tǒng)，退休生活已經(jīng)完全有保障了，還貪污那么多。我完全承認(rèn)臺灣是中國的一部分。同時，這意味著很多東西，比如說中國人可以實行民主政治，如果臺灣的政治家就是中國的政治家，這也可以說明像陳水扁那樣的政治家可能是不仁慈的，可能是很“經(jīng)濟人”的。開明專制的財政理論對政治家的假設(shè)是錯誤的。

　　如果沒有制度約束，政治家的仁慈更加靠不住。我們會發(fā)現(xiàn)這樣一些事情，政治中有個奇怪的規(guī)律：受歡迎的政治家剛上臺的時候總是特別受歡迎，但是受歡迎程度永遠(yuǎn)是遞減的，在位的時間越長，就會越來越不受歡迎，沒有一個政治家可以無限的越來越受歡迎。這說明民眾也相信政治家是永遠(yuǎn)仁慈的。

　　在回過頭來看，財政憲政主義認(rèn)為，是關(guān)于財政的正確選項無論是好是壞不能是現(xiàn)成的，不能是最高行政長官的腦子里面，而是特定的制度過程中產(chǎn)生的，像價格一樣，既使是最高行政長官腦子里面模擬的價格與市場一致，也沒有充分的理由廢棄產(chǎn)生決策的制度過程，就算發(fā)改委模擬的價格和市場價格完全一致，也不能因此廢除市場。如果政治是市場的話，過程就不能省略，這是財政憲政主義的非常重要的立場。政治家選擇政策，應(yīng)該像消費者選擇商品價位一樣從一個制度過程中產(chǎn)生，而不能以自己腦子里面先定的為主。財政憲政主義形成政策選項的制度是合適的，從中產(chǎn)生的政策選項也是合適的。如果沒有一個恰當(dāng)?shù)男纬韶斦�決策的制度過程，既使是從中產(chǎn)生的決策是恰當(dāng)?shù)�，這樣的恰當(dāng)對于長久而言是沒有意義的，因為不能持續(xù)，像碰巧買到了便宜的東西，但人不能總是有便宜撿到的。

　　在中國，與財政有關(guān)的制度沒有民意的基礎(chǔ)。我不知道我委托誰代表我了，但是我知道我被誰代表了。你們在坐的諸位有誰知道你們選誰做你們的民意代表了嗎？沒有人知道�？梢�，這樣的制度是沒有民意基礎(chǔ)的，中國的財政既沒有制度基礎(chǔ)也沒有選民基礎(chǔ)。大家注意到這個遞進關(guān)系，沒有民意基礎(chǔ)的制度在中國的財政過程中沒有起到實質(zhì)性的作用，中國的財政既沒有制度基礎(chǔ)也沒有民意的基礎(chǔ)。

　　中國的財政有黨政統(tǒng)攬，沒有硬約束，沒有人可以強制改變什么。而現(xiàn)行的憲法與立法機關(guān)又自我棄權(quán)。我們看看法律，中國憲法第62條規(guī)定，審查和批準(zhǔn)國家預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況報告的權(quán)力專署人民代表大會。這意味著人民代表大會不是一個過程，只能說“是”或者“不”，而且基本上沒有機會說“不”，只有一種可能性就是說“是”。稅收立法實質(zhì)上由國務(wù)院行使的，1984年六屆人大制定一個法律說以后稅收人大就不管了，國務(wù)院看著辦吧，你們想怎么收就怎么收。

　　國務(wù)院也的確是這樣做的，國務(wù)院不折不扣的完成了全國人大交給的重任，就像你把你家保姆工資的決定權(quán)交給保姆了，你讓保姆來決定自己的工資，拿多少保姆自己看著辦，以后想漲多少就漲多少，高興告訴我，不高興告訴不用告訴我。這個法律就是這個意思�？梢姂椃ê土⒎ㄖ贫仍陬A(yù)算中是自我棄權(quán)的。

　　我們再看美國的憲法，第1條第7款規(guī)定，一切征稅議案應(yīng)該首先由眾議院提出。這說明，眾議院的立法活動本身就是個制度過程，，而不僅僅是說是或不是的表決機器。一個議員提出議案，反復(fù)的討論，數(shù)讀通過，才交由總統(tǒng)簽署。這就是市場定價一樣的制度過程，非常的湊巧，美國憲法200多年以前，也是把政治看作是市場的過程。美國許多法律是議員的名字命名的。但中國沒有哪項法律是以人民代表的名字命名的，都是國務(wù)院交一個法案，到人大蓋章就是一個法律，不是經(jīng)過制度產(chǎn)生的，是國務(wù)院頒布給人大的，然后人大蓋章再頒布給全國人民了。

　　在財政憲政主義之下，首先要有一部起作用的憲法，不能只說是或者不，更不能自我棄權(quán)。在憲法之下，有一套基于民意的政治立法制度，在座的每一個人都應(yīng)該知道你們委托誰在政治上代表你們進入了立法機關(guān)，立法機關(guān)不能是官員的代表而應(yīng)該是納稅人的代表。從立法機關(guān)的制度過程中，而不是從官員的腦子中產(chǎn)生的。財政，從預(yù)算到稅收都應(yīng)該是透明的。盡管有了民意機構(gòu)，在社會上還應(yīng)該對財政，對預(yù)算。對稅收有自由公開的辯論。應(yīng)該有恰當(dāng)?shù)臋C制反過來影響立法機關(guān)和行政機構(gòu)的決策，如果這幾個要素具備了，我財政憲政主義就初步得到了落實。

　　我就講這么多，謝謝大家。

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