李劍宏：人權落實的首要前提是限制各級政府的權力

　　今年4月13日，中國國務院新聞辦公室發(fā)布了《國家人權行動計劃(2009—2010年)》，內(nèi)容涵蓋中國經(jīng)濟、社會和文化權利保障，公民權利與政治權利保障，少數(shù)民族、婦女、兒童、老年人和殘疾人的權利保障，人權教育和國際人權義務的履行以及國際人權領域交流與合作等。尤其值得關注的是，國務院的這份文件提出了保障農(nóng)民土地權益、改革征地制度，以及有關四川汶川大地震災后重建的人權保障工作要求。文件說：“實現(xiàn)充分的人權是人類長期追求的理想，也是中國人民和中國政府長期為之奮斗的目標�！焙�內(nèi)外觀察家們普遍認為，這是中華人民共和國建國59年來的第一份《國家人權行動計劃》。在即將迎來建國60周年之際出臺這份文件，表明中國政府對中國人權事業(yè)有了更加積極明確的態(tài)度，因此倍受國內(nèi)外矚目。

　　在這份文件的導言部分，把人權概念分解為四點，即“人民的生存權、發(fā)展權”和“全體社會成員平等參與、平等發(fā)展的權利”。提出的行動是“把保障人民的生存權、發(fā)展權放在保障人權的首要位置”，“依法保證全體社會成員平等參與、平等發(fā)展的權利”。文件鼓勵“各類企事業(yè)單位、社會團體、非政府組織、新聞媒體和社會公眾積極參與本行動計劃的宣傳，參與推動本行動計劃的落實”。

　　作為一名學者，宣傳我國政府的人權主張責無旁貸，但更應當參與人權行動計劃的落實。因為如果沒有政府和國民富有誠意的落實，該文件就成為一紙廢文。因此，我就國務院頒布的人權行動計劃的落實，提出自己的建議和主張，供研究人權領域的學者、專家和相關部門參考。

　　人權并非是自古就有的概念，它是伴隨著國家與社會的分離而產(chǎn)生的。歷史上，國家和社會是一體的，17世紀以降，專制國家開始從更大的社會中脫離出來，上升成為一個專門化的政治人物和政治功能高度集中的特殊領域。國家與社會的分離不僅產(chǎn)生了非人格化的公共的國家權威，而且產(chǎn)生了個人在其中以私人身份追求其各自利益（首先是經(jīng)濟利益）的作為“私域”的社會。最初，這個以“私域”出現(xiàn)的社會只是統(tǒng)治的對象，在政治領域中無關重要，但是逐漸地，通過私人之間的自由結社，通過對公眾話題的討論和對公共事物的關注和參與，一個超乎個人的“公共領域”便產(chǎn)生了，這時，這個社會不但發(fā)展出一種它自己獨有的社會認同，而且開始在公共決策問題上產(chǎn)生影響。

　　簡單的闡發(fā)開來，這里面包含的意思是：社會、國家、個人，各有自己的利益范圍，在自由經(jīng)濟（市場經(jīng)濟）的驅(qū)動下，國家通過建立憲政體制，嚴格劃定政府與個人的利益范圍，保障人民的民權與自由，限制政府公權力的行使，在利益劃定之后，利益的真空——大量的涉及公民“私域”的公共性事務，由社會來完成，而社會分工的細化，則使公共性事物由職能不同的社會組織分別來完成。這是一個現(xiàn)代國家的社會具有“現(xiàn)代性”的典型特征。

　　因此，要實現(xiàn)人權，首先要確保國家和社會對公共事務的管理和組織功能不侵犯公民的“私域”。在西方國家，他們試圖通過民眾對政黨領袖的投票選舉機制，使公權力機關，如行政、立法、司法等部門對人權保持敬畏和尊重，當公權力由人民賦予的時候，他們每做一件事情，必須掂量政治后果。如果做錯了，侵犯了人權，那么官員自己甚至他所屬的政黨就可能在下次選舉中落敗而失去權力。

　　我國在實現(xiàn)人權方面有著與西方國家截然不同的作法與程序。從這份文件中可以清楚地看到這一點，即落實人權要靠中國共產(chǎn)黨的領導、政府的主動推動和社會的共同參與。這是一條自上而下的，同時整合社會力量的實現(xiàn)人權的途徑。同時，我們也看到，人權的落實工作并非一蹴而就。從這份文件看，規(guī)定了2009年到2010年兩年的人權工作要求，說明實現(xiàn)人權是一個動態(tài)的歷史的階段性的過程。這當然符合歷史邏輯，發(fā)達國家能花費大量的社會資源去呵護寵物和家畜，但落后國家卻在為給兒童提供最低限度的食物，醫(yī)藥和教育而掙扎。不僅各國之間的經(jīng)濟發(fā)展水平有天壤之別，在文化傳統(tǒng)方面也往往是南轅北轍。這些客觀的事實嚴重的阻礙了人類關于人權在現(xiàn)實層面的共識，而且歷史經(jīng)驗表明，強制移栽的人權往往會出現(xiàn)“水土不服”的癥狀。中國作為發(fā)展中國家，當然要把經(jīng)濟民生作為實現(xiàn)人權的基本物質(zhì)條件。

　　但如果把發(fā)展經(jīng)濟民生視為實現(xiàn)人權的唯一路徑，那就有悖于政治邏輯。中國兩千多年的王權專制社會也同樣關注經(jīng)濟民生，但現(xiàn)代中國人從來不認為這些專制政府有實現(xiàn)和落實人權的愿望，相反，他們粗暴踐踏和侵犯人權。中國作為社會主義國家，要實現(xiàn)人民當家作主，自然要與中國兩千多年的專制政治劃清界限。因此，我國的人權之落實工作，必然不僅僅局限于經(jīng)濟民生一項。

　　由此，我們必須明了實現(xiàn)人權的障礙，才能明確如何保障和落實人權，這對國務院的人權文件的落實工作是非常具有價值的。

　　那么，實現(xiàn)人權的障礙在哪里呢？

　　1929年，國民黨領導的國民政府頒布人權保障命令：“世界各國人權均受法律之保障。當此訓政開始，法治基礎亟宜確立。凡在中華民國法權管轄之內(nèi)，無論個人或團體均不得以非法行為侵害他人身體，自由，及財產(chǎn)。違者即依法嚴行懲辦不貸。著行政司法各院通飭一體遵照。此令�！闭�府下令保障人權，而且似乎面面俱到，這當然是好事。但胡適先生卻寫下了《人權與約法》一文。他說：在人權的侵犯上，“命令禁止的只是‘個人或團體’，而并不曾提及政府機關……但今日我們最感痛苦的是種種政府機關或假借政府與黨部的機關侵害人民的身體自由及財產(chǎn)”。這番議論遭到了當時政治的圍剿，許多省市國民黨黨部公開要求懲辦胡適，以致胡適和他的朋友不得不離開自己的教職和上海。這說明：人權的障礙最關鍵在于政府公權力。這不僅指當時威權體制的國民政府，也包括英美體制，但凡有政府的國家，一應囊括。所以，權利最大的傷害在權力，人權最大的侵犯是政府公權力介入公民的“私域”，如土地、住宅、人身、財產(chǎn)、言論自由等。

　　可見：人權落實的首要前提是限制各級政府的權力。美國“憲政之父”麥迪遜認為：“政府本身不是對人性的最大侮辱，又是什么呢？如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果天使統(tǒng)治人，就不需要對政府有任何外來的內(nèi)在的控制了�！保ā堵�(lián)邦黨人文集》）這就是說，政府是用來防范人作惡的，但政府也是不完美的人構成，因此政府行為也需要受到約束。政府的濫權和腐敗是以國家強制力為后盾的，因此，個人乃至社會難以對抗政府濫權。故此，人權之落實必須約束政府權力。

　　限制政府權力要實現(xiàn)權力制衡。洛克說：“在一切情況和條件下，對于濫用職權的強力的真正糾正辦法，就是用強力對付強力�！保ā墩�府論》）孟德斯鳩也說：“從事物的性質(zhì)來說，要防止濫用權力，就必須以權力制約權力。”（《論法的精神》）

　　限制政府權力要實現(xiàn)民主。缺少了民主，政府濫用公權力就會傷害公民權利，而公民若無法更換官員，就只能忍受濫權。

　　限制政府權力要實現(xiàn)憲政。國家的任何組織和個人，都必須、不得不遵守憲法，只有法律的制約才能防范政府不發(fā)生濫權的行為。

　　在實現(xiàn)了用權力制約政府權力，用權利制約政府權力，用法律制約政府權力之后，人權才能挺起腰桿。

　　今年兩會，中國政府明確表達不走西方“三權分立”的政治態(tài)度。作為前無古人、后無來者的社會主義國家，我們要走中國特色的道路，否定“三權分立”的制度設計也是中國特色政治的體現(xiàn)。但是，我國政府若要實現(xiàn)人民的人權，必須要解決限制政府權力的課題。如果不能創(chuàng)造性地解決這一問題，國家的公信力就會大打折扣，我們就難以樹立負責大國的形象；
政府的威信就會大打折扣，難以取信于民。這對于黨和政府、對于億萬民眾而言，都不是一件好事。

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