劉紅凜：《政黨法》的世界概況與主要成因
發(fā)布時(shí)間:2020-06-17 來源: 感悟愛情 點(diǎn)擊： 
[內(nèi)容摘要]《政黨法》是政黨立法的一種基本形式�！墩h法》具有很強(qiáng)的政治性，制定《政黨法》要具備一定條件，如國家處于政治或社會轉(zhuǎn)型期、"多黨制"初期，社會多元、意識形態(tài)多元，存在各政黨共仰或服從的統(tǒng)治權(quán)威，具有一定的政治誘因等。從二戰(zhàn)后的世界概況看，有《政黨法》的國家不是多數(shù)，而是少數(shù)，《政黨法》與民主政治之間并無邏輯上的必然聯(lián)系。一國要想有效維護(hù)政黨政治秩序、促進(jìn)民主政治發(fā)展，需德法相濟(jì)、他律與自律相濟(jì)，協(xié)調(diào)好政黨法律規(guī)范、政治倫理、黨內(nèi)規(guī)范的關(guān)系。
[關(guān)鍵詞]《政黨法》 世界概況 主要成因 民主政治
在民主政治時(shí)代，政黨是一個國家政治權(quán)力的中心、民主政治的實(shí)際操作者。正如法國學(xué)者讓·布隆代爾所言：“民主制中政黨政府的出現(xiàn)，使政黨能夠同時(shí)對行政機(jī)構(gòu)和立法機(jī)構(gòu)施加影響，而且（至少在有的時(shí)候）還能影響到司法機(jī)構(gòu)�！雹龠@種“集權(quán)原則”的復(fù)歸，并非政黨意志使然，而是現(xiàn)代政治系統(tǒng)運(yùn)作的必然要求與必然結(jié)果：要使一個國家的政治系統(tǒng)有效運(yùn)轉(zhuǎn)，就必須且只能有一個政治權(quán)力中心。然而，絕對的、不受制約的權(quán)力必然會導(dǎo)致腐敗。如何規(guī)范政黨權(quán)力與政黨行為，充分發(fā)揮政黨在民主政治中的作用，保持政局的和平、穩(wěn)定與秩序；
同時(shí)又能防止政黨以權(quán)謀私、激化社會矛盾、危害政治秩序，這成為一個普遍問題。因此，加強(qiáng)政黨立法、用法律來規(guī)范政黨權(quán)力與政黨行為，成為二戰(zhàn)后世界政黨政治的一個基本趨勢，有些國家甚至制定《政黨法》來全面規(guī)范政黨權(quán)力與政黨行為。那么，什么是《政黨法》，世界上有哪些國家存在與實(shí)施過《政黨法》，制定《政黨法》的必要條件或主要成因是什么？《政黨法》是政黨政治發(fā)展的必然現(xiàn)象還是或然現(xiàn)象？這些都是值得深思的重大理論與現(xiàn)實(shí)問題。然而，目前國內(nèi)對這些問題尚缺乏全面、系統(tǒng)的研究，對許多問題的認(rèn)識仍處于混沌或偏知狀態(tài)，甚至連世界上有多少個國家有《政黨法》這樣的基本問題也眾說紛紜。通過對世界有關(guān)國家的《政黨法》的全面梳理和系統(tǒng)研究，本文試對上述問題作初步探討。
一、《政黨法》的概念與緣起
對于什么是政黨法，目前學(xué)界存在理解與認(rèn)識上的分歧：一種觀點(diǎn)是從廣義上來理解政黨法，認(rèn)為關(guān)于政黨的立法或關(guān)于政黨的法律條文就是政黨法。按照這種觀點(diǎn)，只要一個國家的憲法、選舉法、社團(tuán)法、政治獻(xiàn)金法等有關(guān)法律中有政黨條款，就說明這個國家有政黨法。一種觀點(diǎn)是從狹義上或嚴(yán)格意義上來理解《政黨法》，認(rèn)為《政黨法》是指由國家立法機(jī)關(guān)針對國內(nèi)所有政黨而制定的基本法律。本文主張從狹義或嚴(yán)格意義上來使用《政黨法》這一概念；
并且認(rèn)為，只要加上書名號，我們就應(yīng)該從嚴(yán)格意義上來理解和使用《政黨法》。要正確理解《政黨法》，必須正確認(rèn)識《政黨法》與政黨立法形式的聯(lián)系與區(qū)別。從立法形式上看，政黨立法主要包括四種形式，即于憲法中規(guī)定，于《政黨法》中規(guī)定，于選舉法（包括與選舉相關(guān)的法律）中規(guī)定，于特殊的專項(xiàng)立法中規(guī)定；
或者說，政黨立法主要有憲法、《政黨法》、選舉法、專項(xiàng)政黨立法四種形式。有學(xué)者認(rèn)為，憲法慣例也是一種政黨立法形式。②但憲法慣例實(shí)際上是一種政治慣例，從嚴(yán)格意義上說，它不是由國家立法機(jī)關(guān)制定的，因此，難以成為政黨立法的一種基本形式。比較而言，《政黨法》是根據(jù)憲法精神或關(guān)于政黨的憲法條款而制定的，它是政黨立法的一種基本形式，具有專門性與綜合性相統(tǒng)一的特點(diǎn)，但并不等同于憲法、選舉法、社團(tuán)法等其他法律中關(guān)于政黨的法律條款，與特殊的專項(xiàng)政黨立法也有根本區(qū)別。所謂專項(xiàng)政黨立法，是指由一個國家的立法機(jī)關(guān)通過的、針對某一政黨或某些政黨而制定的特殊法律，德國1878年國會通過的《鎮(zhèn)壓社會民主黨企圖危害治安的法令》被認(rèn)為是針對某一個政黨最早的專項(xiàng)立法。③另外，南非1950年制定的《鎮(zhèn)壓共產(chǎn)主義條例》、美國《1954年共產(chǎn)黨管制法》、緬甸1974年通過的《保障黨的領(lǐng)導(dǎo)作用法》等，都屬于針對特定政黨的專項(xiàng)政黨立法。但《政黨法》并非針對某個政黨而立，而是適用于一國之內(nèi)的所有政黨，這是《政黨法》與專項(xiàng)政黨立法的一個根本區(qū)別。
《政黨法》的緣起，與二戰(zhàn)后有關(guān)國家對政黨采取積極法律規(guī)范有關(guān)。從歷史上看，在政黨發(fā)展的不同階段，國家對政黨的態(tài)度不同，對政黨的法律規(guī)范先后經(jīng)歷了一個從無到有、從消極防范到積極承認(rèn)的歷史過程。這正如臺灣學(xué)者所言：“國家權(quán)力對競爭性政黨的態(tài)度，是經(jīng)由敵視的階段、無視的階段，才轉(zhuǎn)為法律上的承認(rèn)，甚至憲法上的融合�！雹茉诙�(zhàn)以前，西方國家一般視政黨為結(jié)社組織，各國基本上是消極地承認(rèn)政黨，對政黨沒有專門的法律規(guī)定，如1919年的德國魏瑪憲法也是把政黨作為社團(tuán)組織來對待，僅僅強(qiáng)調(diào)“官吏為全國之公仆，非一黨一派之傭役”⑤。1939年美國的《哈奇法》禁止公共機(jī)關(guān)、公務(wù)員等對政黨進(jìn)行政治捐款。但是，“就整個政黨制度而言，在第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束前，全世界除了選舉法中有關(guān)政黨參選的規(guī)定，以及針對特定政黨的禁止或限定性規(guī)定之外，都還沒有對政黨進(jìn)行一般規(guī)范的綜合性的法律制度”⑥。
二戰(zhàn)以后，世界政黨政治進(jìn)入一個新的歷史時(shí)期。“政黨入憲”、通過法律來積極規(guī)范政黨，成為政黨政治的一個基本趨勢。之所以會出現(xiàn)這種情況，主要基于兩個原因：一方面，基于對法西斯政黨的崛起及其暴行的反思，防止以后政黨以民主方式推翻民主制度而實(shí)行法西斯專政；
另一方面，基于二戰(zhàn)后政黨政治地位的提高、政治權(quán)力的擴(kuò)大，防止政黨權(quán)力膨脹、權(quán)力濫用和政治腐敗。因此，“防御性民主”理念應(yīng)運(yùn)而生，西方有關(guān)國家開始在憲法或其他法律中積極承認(rèn)政黨、用法律來規(guī)范政黨。意大利被認(rèn)為是“政黨入憲”的第一個西方國家。1948年意大利憲法第49條規(guī)定：“為了以民主的方式參與國家政治決策，公民有自由組織政黨的權(quán)利�！雹�1949年德國基本法、1958年法蘭西共和國憲法等也都增設(shè)了政黨條款。在此以后，許多成文法國家開始效仿，“政黨入憲”成為二戰(zhàn)后世界政黨政治的一個基本趨勢。從世界總的情況看，荷蘭學(xué)者馬爾塞文等依據(jù)布勞斯坦和弗朗茨編輯的《世界各國憲法匯編》對1976年3月31日前生效的142個國家的憲法（當(dāng)時(shí)有156個民族國家），通過計(jì)算機(jī)分析而得出的結(jié)論是：當(dāng)時(shí)有65.5%(93個)的國家在憲法中有政黨條款，其中，規(guī)定政黨且只允許一個或某些政黨存在、或規(guī)定某個或幾個政黨主導(dǎo)地位的占22.5%(32個)。⑧到目前為止，在憲法中有政黨條款的國家大大增加，蘇東劇變后新獨(dú)立的東歐國家在憲法中對政黨都有明確規(guī)定；
但英國、美國、日本等國的憲法中，至今仍無政黨條款。比較而言，社會主義國家“政黨入憲”的歷史反而早于西方國家。1936年蘇聯(lián)憲法第126條已經(jīng)明確規(guī)定：布爾什維克乃勞動者、一切社會組織與國家組織之領(lǐng)導(dǎo)核心。然而，無論是西方國家還是東方國家、發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，憲法對政黨一般只作原則性的簡短規(guī)定，如要求政黨民主、不得危害國家主權(quán)與國家安全等，對政黨行為并不作具體規(guī)定。
《政黨法》的產(chǎn)生，是二戰(zhàn)后世界政黨政治的一個新現(xiàn)象；
“政黨入憲”是《政黨法》產(chǎn)生的法理基礎(chǔ)和政治前提。對大陸法系國家而言，一般是先有“政黨入憲”，通過憲法確定政黨地位、對政黨進(jìn)行原則性規(guī)定，然后在其他法律（如選舉法、政治獻(xiàn)金法）中增加或豐富有關(guān)政黨條款，最后才有可能根據(jù)憲法精神、憲法原則來制定《政黨法》。這是大陸法系國家政黨立法的一般邏輯，德國、俄羅斯以及原蘇東國家基本如此。而英美法系國家在憲法性文獻(xiàn)中一般無政黨條款，這些國家一般也沒有《政黨法》，主要是通過選舉法、政治獻(xiàn)金法來規(guī)范政黨的選舉行為和政黨經(jīng)費(fèi)。從世界有關(guān)國家《政黨法》產(chǎn)生的先后順序看，阿根廷1944年公布了《政黨組織法》，但未實(shí)行；
1949年9月貝隆獨(dú)裁政權(quán)又公布實(shí)施政黨法律。泰國1955年頒布了第一部《政黨條例》，韓國1962年12月31日頒布《政黨法》，土耳其1965年頒布實(shí)施《政黨組織法》，聯(lián)邦德國1967年頒布實(shí)施《政黨法》。以后《政黨法》在亞洲、非洲等發(fā)展中國家不斷產(chǎn)生。蘇東劇變以后，東歐各國和獨(dú)聯(lián)體國家基本上都制定了《政黨法》。由此可見，通常人們所言的“德國1967年《政黨法》是世界上第一部政黨法”的說法是不正確的，阿根廷可謂世界上最早制定與施行《政黨法》的國家。
二、《政黨法》的世界概況與基本分析
在明確了《政黨法》的概念與歷史發(fā)展后，接下來的一個基本問題是：世界上有多少個國家有《政黨法》？對此，國內(nèi)學(xué)術(shù)界、理論界眾說紛紜，有的認(rèn)為只有幾個國家，有的認(rèn)為有十多個國家，有人列舉出20多個國家⑨，也有人列舉出30多個國家⑩，還有的認(rèn)為有100多個國家。那么，世界上到底有多少個國家有《政黨法》？這需要認(rèn)真地考察與論證。根據(jù)前文對《政黨法》的界定，只要一個國家存在由“國家立法機(jī)關(guān)針對國內(nèi)所有政黨而制定的基本法律”，不管其名稱是“政黨法”、“政黨組織法”、“政黨法令”還是“政黨條例”，都視為這個國家有《政黨法》。根據(jù)這一標(biāo)準(zhǔn)，筆者通過書籍、網(wǎng)頁對世界上所有國家和地區(qū)進(jìn)行認(rèn)真搜索、查找與核對，目前發(fā)現(xiàn)有62個國家有或曾經(jīng)有《政黨法》。其中：歐洲有19個國家有《政黨法》。這些國家分別為：德國（1967年制定與實(shí)行，以后多次修改），芬蘭（1969年），西班牙（1978年），瑞典[11]，馬其頓，匈牙利（1988年），波蘭（1990年第一次制定，1998年頒布新《政黨法》），捷克（1990年），保加利亞（1990年制定，2001年通過新《政黨法》），波黑（1990年），立陶宛（1990年），阿爾巴尼亞（1991年），愛沙尼亞（1994年），阿爾及利亞（1997年），俄羅斯（2001年制定，以后根據(jù)聯(lián)邦憲法多次修改）。另外還有波斯尼亞、烏克蘭、羅馬尼亞、白俄羅斯。其中，歐洲除了德國、芬蘭、瑞典、西班牙、馬其頓五國外，其余國家基本上為原蘇東國家。
亞洲有20個國家有《政黨法》。這些國家分別為：泰國（1955年《政黨條例》），韓國（1962年），巴基斯坦（1962年），土耳其（1965年制定《政黨組織法》，1983年4月又頒布《政黨法》），印度尼西亞（1975年制定《關(guān)于政黨和專業(yè)集團(tuán)的法令》，1999年1月頒布新《政黨法》），伊朗（1988年制定《政黨法》，1997年又頒布新《政黨法》），緬甸（1988年《政黨登記法》），蒙古（1990年），也門（1991年《政黨和政黨組織法》），約旦（1992年），烏茲別克斯坦（1996年），哈薩克斯坦（1996年制定《政黨組織法》，2002年7月頒布新《政黨法》），柬埔寨（1997年），塔吉克斯坦（1998年），阿富汗（2003年），東帝汶（2004年），另外還有亞美尼亞、巴林、黎巴嫩、以色列。其中，泰國在1955年頒布第一部《政黨條例》，1968年、1971年、1981年又制定了第二部、第三部、第四部《政黨條例》，現(xiàn)行的為第四部政黨條例全稱為《佛歷2524年政黨條例》，它特別強(qiáng)調(diào)禁止政黨或黨員個人接受任何人的錢款、財(cái)產(chǎn)或其他利益。韓國《政黨法》全文54條，1962年12月31日頒布，1963年1月1日起執(zhí)行。至1989年，韓國《政黨法》已修改6次，期間大部分處于軍人政治時(shí)期。巴基斯坦在1962年制定《政黨法》后，在哈克軍政府時(shí)期，曾于1979年8月、1985年12月進(jìn)行修改。
非洲有19個國家有《政黨法》。這些國家分別為：埃及（1977年），扎伊爾（1990年《政黨組織及職能法》），圣多美和普林西比（1990年），馬里（1991年），莫桑比克（1991年），加蓬（1991年），毛里塔尼亞（1991年），尼日爾（1991年），布隆迪（1992年），赤道幾內(nèi)亞（1992年），幾內(nèi)亞（1992年），安哥拉（2002年以后），摩洛哥（2005年），另外還有索馬里、乍得、馬爾代夫、蘇丹、贊比亞、喀麥隆等。
南美洲3個國家有《政黨法》，分別為：阿根廷（1944年《政黨組織法》），巴西（1971年《政黨組織法》），玻利維亞（1999年以后）。其中，阿根廷1944年《政黨組織法》未實(shí)行，1949年9月貝隆獨(dú)裁政權(quán)又公布實(shí)施了政黨法律（共10條）。阿根廷1956年革命后，于同年10月公布了有關(guān)政黨黨則之法律，1985年9月30日批準(zhǔn)了《政黨組織法》。
北美洲有1個國家有《政黨法》，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)
即墨西哥1977年《政黨組織和選舉程序法》。
以上是二戰(zhàn)以來世界有關(guān)國家《政黨法》的基本情況。由于國內(nèi)有關(guān)資料稀缺，有些國家通過《政黨法》的具體時(shí)間無從考證，這只能是一個不完全的統(tǒng)計(jì)。根據(jù)以上資料，我們可對《政黨法》的世界概況作簡要分析：
1．從《政黨法》在世界上的國家與地區(qū)分布看，有《政黨法》的國家集中在亞洲、歐洲和非洲。亞洲有20個國家有《政黨法》，在世界各大洲中數(shù)量最多，其中，泰國《政黨條例》與韓國《政黨法》為人所熟知。歐洲有19個國家有《政黨法》，其中德國《政黨法》在世界上的影響最大。此外，芬蘭、瑞典、西班牙等國也有《政黨法》，這說明“德國是西方國家唯一制定與施行《政黨法》的國家”的說法是不正確的。非洲有《政黨法》的國家多達(dá)19個。其他各洲有《政黨法》的國家則很少。而且，制定《政黨法》的國家基本上是大陸法系國家；
而英美法系國家一般在憲法中無政黨規(guī)定，基本上也沒有《政黨法》。
2．從有關(guān)國家《政黨法》通過的時(shí)間段看，20世紀(jì)40年代只有一個國家制定了《政黨法》，即阿根廷1944年《政黨組織法》；
50年代也只有一個國家制定了《政黨法》，即泰國《1955年政黨條例》；
60年代至少有5個國家制定了《政黨法》，其中，韓國、巴基斯坦、土耳其等都先于德國制定了《政黨法》；
70年代大約有4個國家制定了《政黨法》。大多數(shù)國家（40多個）的《政黨法》出臺于80年代末到90年代末，其中絕大多數(shù)為原蘇東國家、非洲國家。進(jìn)入21世紀(jì)以來，制定《政黨法》的國家并不是很多，大約10個左右。總之，從世界有關(guān)國家《政黨法》產(chǎn)生的時(shí)間看，《政黨法》產(chǎn)生于二戰(zhàn)結(jié)束前夕，在20世紀(jì)60、70年代有所發(fā)展，20世紀(jì)80年代末到90年代末為出臺的高峰期。
3．從國家的發(fā)展程度或民主程度看，西方發(fā)達(dá)國家有《政黨法》的很少，其中，德國《政黨法》是二戰(zhàn)后在占領(lǐng)國的控制下重建國家政體與政黨制度的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，西班牙1978年《政黨法》是在從君主國向西方議會民主政治過渡時(shí)期產(chǎn)生的。而英、美、法、意等絕大多數(shù)西方發(fā)達(dá)國家并沒有《政黨法》。特別是英、美，它們作為近現(xiàn)代政黨的發(fā)源地，已有二百多年政黨史，政黨政治發(fā)達(dá)，兩國不但沒有《政黨法》，其他的政黨法律規(guī)范也很少。而在亞洲、非洲等發(fā)展中國家、原蘇東轉(zhuǎn)型國家，《政黨法》卻比較普遍；
一些國家如韓國、泰國、巴西、西班牙等，在軍政府或?qū)Ｖ茣r(shí)期就制定與實(shí)施了《政黨法》。這種現(xiàn)象說明，《政黨法》本身并不能決定一個國家的政治發(fā)展與民主水平。
4．從《政黨法》的內(nèi)容與形式看，各國《政黨法》繁簡不一，有的有十幾條，有的則幾十條。比較而言，德國、俄羅斯、韓國的《政黨法》內(nèi)容全面、規(guī)定詳細(xì)、篇幅較長，其中德國《政黨法》共41條、俄羅斯《政黨法》共48條、韓國《政黨法》共54條。一般說來，完整的《政黨法》的基本內(nèi)容包括政黨的地位、宗旨、作用、組織原則與活動原則，涉及到政黨的建立與組織、權(quán)利和義務(wù)、政黨經(jīng)費(fèi)、政黨中止或終止、違憲政黨的懲處等方面的內(nèi)容。但各國《政黨法》的內(nèi)容不盡相同，有的主要規(guī)定政黨財(cái)務(wù)；
有的要求政黨成立必須登記，有的則沒有規(guī)定；
有的規(guī)定了政黨定義；
有的甚至對政黨內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)也有所規(guī)定。
三、一個國家制定《政黨法》的必要條件
德國法學(xué)家耶林曾經(jīng)指出：“目的是全部法律的創(chuàng)造者。每條法律規(guī)則的產(chǎn)生都源于一定的目的，即一種實(shí)際的動機(jī)�！盵12]?《政黨法》作為二戰(zhàn)以后政黨政治的新現(xiàn)象，無論是從立法動機(jī)還是具體內(nèi)容看，都具有很強(qiáng)的政治性。盧梭將法律劃分為四種類型，即政治法、民法、刑法、風(fēng)尚或風(fēng)俗。[13]?按照這種劃分，《政黨法》應(yīng)該屬于政治法。而且，《政黨法》是“程序法”與“實(shí)體法”的統(tǒng)一，既規(guī)定政黨成立、取消的程序，又規(guī)定政黨的權(quán)利與義務(wù)；
是“預(yù)防制”與“追懲制”的統(tǒng)一，既對政黨的建立與活動提出預(yù)設(shè)條件與限制條件，也對違法政黨提出懲處措施。從形式上看，《政黨法》的目的在于保障政黨自由、民主、平等、法治；
但從本質(zhì)上看，許多國家制定《政黨法》的直接目的在于，用法律來實(shí)施對政黨的政治控制與組織控制，約束政黨行為，防止政黨林立、無序競爭，防止政黨成為社會沖突的工具，維護(hù)既有政治秩序或達(dá)到預(yù)期政治秩序。
從二戰(zhàn)后《政黨法》的世界概況看，有《政黨法》的國家主要不是民主政治自然發(fā)展、政黨政治發(fā)達(dá)的西方國家，而是一些進(jìn)行社會轉(zhuǎn)型、政治轉(zhuǎn)型的發(fā)展中國家。這些國家之所以制定《政黨法》，一方面，與二戰(zhàn)后“政黨入憲”、加強(qiáng)對政黨法律規(guī)范的世界潮流有關(guān)；
另一方面，從根本上說，與一個國家的政治局勢有關(guān)，是這些國家的執(zhí)政當(dāng)局在特定時(shí)期、特定環(huán)境下的政治選擇。根據(jù)對德國、俄羅斯、韓國等《政黨法》的出臺背景的分析，我們認(rèn)為，一個國家制定與實(shí)施《政黨法》，須具有一定的必要條件。概括說來，大致有以下幾個方面：
1．國家處于政治轉(zhuǎn)型或社會轉(zhuǎn)型時(shí)期。這種轉(zhuǎn)型可能是國內(nèi)政治發(fā)展的必然結(jié)果，也可能是外強(qiáng)使然。在政治轉(zhuǎn)型期，維護(hù)政治穩(wěn)定、重塑政治秩序成為統(tǒng)治當(dāng)局的首要任務(wù)。德國、包括俄羅斯在內(nèi)的原蘇東國家、大多數(shù)非洲國家基本如此。二戰(zhàn)后的德國，在《波茨坦協(xié)定》與占領(lǐng)國的約束、控制下，重建國家政權(quán)、政治制度與政黨制度，在國家與社會的轉(zhuǎn)型中，催生了《政黨法》。蘇東劇變后，原蘇東國家在政治制度與社會制度轉(zhuǎn)型的過程中也紛紛出臺了《政黨法》。許多非洲國家在西方列強(qiáng)的“民主化”壓力下，在實(shí)行政治轉(zhuǎn)型的過程中也出臺了《政黨法》。
2．國內(nèi)意識形態(tài)與政治力量多元化，存在多黨競爭。在一國實(shí)行“多黨制”的初期，往往會出現(xiàn)如下局面：政黨林立、競爭無序，沒有一個政黨可以完全主導(dǎo)國家政治局面或國家立法，尚無一個絕對權(quán)威或具有絕對優(yōu)勢的政黨存在；
在政黨惡性競爭中，各政黨迫切需要國家出臺一個共同的、相對公平的游戲規(guī)則。盡管在一黨獨(dú)裁或一黨權(quán)威下，理論上也存在制定《政黨法》的可能性，但在實(shí)踐中并無多大實(shí)際意義，因而缺乏制定《政黨法》的現(xiàn)實(shí)必要性。有《政黨法》的國家絕大多數(shù)為“多黨制”國家，而且《政黨法》往往在“多黨制”的初始階段出臺，這一政黨政治現(xiàn)實(shí)可以說明這一點(diǎn)。
3．一個國家具有超越所有政黨或?yàn)樗姓h接受的統(tǒng)治權(quán)威，或具有政黨共仰的“政治意愿”，這是制定與實(shí)施《政黨法》的關(guān)鍵條件。因?yàn)樵谌魏螘r(shí)代，都是統(tǒng)治者、政治權(quán)威提供與制造法律。在代議制民主下，誰能夠掌握議會多數(shù)，誰就能夠控制立法；
沒有議會多數(shù)派的同意，任何法律都難以在議會通過。而《政黨法》旨在限制與約束政黨，執(zhí)政黨與在野黨很難從根本上達(dá)成一致；
因此，《政黨法》的制定、通過與實(shí)施，需要一個超越所有政黨的統(tǒng)治權(quán)威。這種政治權(quán)威既可能是外在的，如二戰(zhàn)后德國的國家政權(quán)與政黨的重建、德國基本法的制定都是在《波茨坦協(xié)定》與占領(lǐng)國的約束下進(jìn)行的，1967年德國《政黨法》不可避免地受到既定的政治制度、外在權(quán)威的影響。許多非洲國家在“民主轉(zhuǎn)型”中很大程度上也受外在強(qiáng)權(quán)左右。在轉(zhuǎn)型中的俄羅斯，《政黨法》的出臺與俄羅斯具有一個超越黨派、權(quán)力巨大的“超級總統(tǒng)”密不可分。誠如有的學(xué)者所言：俄羅斯《政黨法》的出臺與實(shí)施并非偶然，而是普京當(dāng)局旨在進(jìn)一步穩(wěn)定政局、推進(jìn)政治改革、實(shí)施以法治黨的重大舉措。而泰國、韓國、巴西等國《政黨法》的產(chǎn)生，則是在軍政府權(quán)威統(tǒng)治下制定與實(shí)施的。
4．具有制定《政黨法》的誘因。許多國家制定《政黨法》都有一定的政治誘因，如德國制定《政黨法》的直接導(dǎo)火索，是在當(dāng)時(shí)各政黨面臨財(cái)政拮據(jù)時(shí)，聯(lián)邦憲法法院開放國家對政黨競選補(bǔ)貼的可能性，這促使聯(lián)邦眾院中有議席的政黨研究制定法律規(guī)范；
聯(lián)邦憲法法院1966年的政黨財(cái)務(wù)判決直接導(dǎo)致了德國政黨法的產(chǎn)生，這是一個不爭的事實(shí)。
總之，《政黨法》具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)針對性、政治性。只有具備了一定的條件，才存在制定《政黨法》的可能。但可能能否轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)，則完全看一個國家的政治時(shí)局與政治需要，既取決于執(zhí)政當(dāng)局的意志，也取決于在野黨、小黨的認(rèn)同或反抗程度。一般說來，《政黨法》具有保護(hù)大黨、限制小黨的政治傾向；
小黨、在野黨傾向于反對制定《政黨法》，執(zhí)政黨、大黨傾向于制定《政黨法》。如在日本，二戰(zhàn)以后與德國面臨著類似的國際背景，國內(nèi)政界一度出現(xiàn)了小黨林立、政局混亂、黑金左右政壇等不良局面。為改善政風(fēng)、整頓林立的小黨，日本政府開始進(jìn)行《政黨法》立法運(yùn)作，1946年11月由內(nèi)務(wù)省起草了“政黨法綱要”。但小黨與在野黨堅(jiān)決反對，認(rèn)為制定《政黨法》的用意在于用種種規(guī)定套死政黨的正�；顒�，視政黨法為對弱小政黨的壓迫、對政黨自由活動的取締。最終因政府內(nèi)部意見不一，未能向國會提出法案。到目前為止，日本仍然未通過《政黨法》。[14]
四、結(jié)語
從積極方面看，二戰(zhàn)以后，許多國家加強(qiáng)政黨立法、用法律來規(guī)范政黨，這對維護(hù)一個國家的政治秩序、保持政治穩(wěn)定、促進(jìn)政黨政治的和平發(fā)展具有重要意義。但在不同的國家，由于國情、政黨政治形勢、國家法制傳統(tǒng)不同，政黨立法形式、立法側(cè)重點(diǎn)存在明顯的差異：有的國家全面加強(qiáng)政黨立法，通過憲法、《政黨法》、選舉法等全面而嚴(yán)格地規(guī)范政黨，如德國、俄羅斯等；
有的國家則只是通過選舉法、政治獻(xiàn)金法等重點(diǎn)規(guī)范政黨的選舉行為與政黨財(cái)務(wù)，如美國和日本；
有的國家則視政黨為私人組織，僅通過選舉法來規(guī)范政黨候選人的選舉行為，如英國。
那么，《政黨法》之于民主政治，到底是一種必然現(xiàn)象還是或然現(xiàn)象？二戰(zhàn)后《政黨法》的世界概況說明：同世界上現(xiàn)有的200個左右的國家和地區(qū)相比，有《政黨法》的國家和地區(qū)并非多數(shù)，而是少數(shù)；
《政黨法》并非政黨政治的普遍現(xiàn)象或必然要求，而是一個“特殊”現(xiàn)象。從現(xiàn)實(shí)情況看，有《政黨法》的國家，國內(nèi)政治局勢不一定穩(wěn)定，民主政治發(fā)展也并非因此一帆風(fēng)順；
沒有《政黨法》的國家，國內(nèi)政治局勢也不一定混亂不堪。由此可見，一個國家是否有《政黨法》，與一個國家的民主政治之間并非必然關(guān)系，而是一種或然關(guān)系。臺灣法學(xué)者通過對各國政黨規(guī)范、政黨法制的觀察與研究，也結(jié)論性地指出：“民主政治與政黨法單行法規(guī)制訂與否無邏輯上的必然聯(lián)系�！盵15]?在政黨政治時(shí)代，要規(guī)范政黨政治秩序、促進(jìn)民主政治發(fā)展，單單依靠加強(qiáng)政黨立法是難以奏效的，因?yàn)椤胺ㄒ?guī)只是對人們的外在行為的規(guī)范，有時(shí)候抓不住人心……立法后人們?nèi)绻麅?nèi)心不去尊重，所謂‘脫法’或‘脫序’的現(xiàn)象仍然產(chǎn)生”[16]?。只有德法相濟(jì)、內(nèi)外相濟(jì)，協(xié)調(diào)好政黨法律規(guī)范、政治倫理、黨內(nèi)規(guī)范的關(guān)系，才能合力推進(jìn)民主政治發(fā)展。因此，維護(hù)政黨政治秩序、促進(jìn)民主政治發(fā)展，一要加強(qiáng)政黨立法、用法律來規(guī)范政黨政治秩序；
二要加強(qiáng)政治倫理建設(shè)，以良好的政治操守來規(guī)范政黨行為；
三要加強(qiáng)對權(quán)力的制約和監(jiān)督，防止政黨權(quán)力過分膨脹與政治腐��；
四要注意政黨公平與政黨和諧，以政黨和諧來促進(jìn)社會和諧，以政黨民主來促進(jìn)社會民主。
注釋：
�、伲鄯ǎ葑尅げ悸〈鸂�、毛里齊奧·科塔主編《政黨政府的性質(zhì)》北京大學(xué)出版社2006年版第16頁。
�、冖邰拮繚蓽Y《法政治學(xué)》法律出版社2005年版第65頁，第61頁，第61頁。
�、躘14][16]許介鱗《政黨政治的秩序與倫理》臺北國家政策研究資料中心1990年版第65頁，第65-66頁，第13頁。
�、茛呓苛值戎骶帯妒澜鐟椃ㄈ珪非鄭u出版社1998年版第820頁，第1250頁。
�、嗪桑蓠R爾塞文等《成文憲法：通過計(jì)算機(jī)進(jìn)行的比較研究》北京大學(xué)出版社2007年版第83頁。
�、岷瘟⑵皆凇墩h法律制度研究》中指出：德國、俄羅斯、土耳其、以色列、韓國、塔吉克斯坦、蒙古國、烏茲別克斯坦、阿爾巴尼亞、匈牙利、泰國、伊朗、柬埔寨、印度尼西亞、約旦、巴基斯坦、赤道幾內(nèi)亞、幾內(nèi)亞、馬里、莫桑比克、阿爾及利亞、玻利維亞等22國有政黨法。參見何立平《政黨法律制度研究》黑龍江人民出版社2003年版第68-73頁。
�、鈪⒁娞针p文《中國政黨法之未來》，載于中國選舉與治理網(wǎng)2006年1月9日。
[11]參見施雪華、李莉《國外執(zhí)政黨執(zhí)政能力建設(shè)的做法及其啟示》，載于《學(xué)習(xí)月刊》2005年第2期。
[12]參見張宏生等《西方法律思想史》北京大學(xué)出版社1990年版第353頁。
[13]［法］盧梭《社會契約論》商務(wù)印書館1997年版第72-73頁。
[15]蘇俊雄《政黨規(guī)范體制的研究》，載于臺灣行政院政黨審議委員會1992年委托研究項(xiàng)目的研究報(bào)告第5頁。
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