鄭磊：“較大的市”的權(quán)限有多大——基于憲法文本的考察

　　[摘要]根據(jù)《憲法》規(guī)定，“較大的市”是不享有地方立法權(quán)而專享轄縣權(quán)的一類特殊的“市”。然而，地方立法制度賦予了“較大的市”的人大與政府享有地方性法規(guī)、規(guī)章制定權(quán)；
市管縣制度將僅有其享有的轄縣權(quán)泛化地賦予絕大多數(shù)的地級市。雖然兩者的運行實踐效果較佳，但在邏輯上都明顯偏離了“較大的市”的憲法內(nèi)涵。對于此現(xiàn)象，在憲法的規(guī)范力與社會適應(yīng)性的雙重意義上認(rèn)真對待憲法應(yīng)當(dāng)獲得兼顧，并相應(yīng)地通過釋憲與修憲活動明確或發(fā)展“較大的市”的內(nèi)涵。

　　[關(guān)鍵詞]較大的市；
地方立法；
行政區(qū)劃；
市管縣

　　一、引言

　　《憲法》第三十條是我國行政區(qū)劃制度的憲法基礎(chǔ)。然而，行政區(qū)劃制度在我國歷來承載著超越行政的功能與意義，例如，現(xiàn)行的地方立法體制以及司法區(qū)劃均是建立在此基礎(chǔ)之上。因此，關(guān)于行政區(qū)劃之憲法規(guī)定的影響不限于該制度本身，對行政區(qū)劃的憲法學(xué)思考有超越該制度本身之意義。

　　亞形態(tài)種類最多的行政區(qū)劃名稱“市”中，“較大的市”作為一個憲法概念，在地方立法制度與行政區(qū)劃制度中獲得廣泛的運用；
然而，各處的運用存在著多義性乃至歧義性。對此多義性進(jìn)行縷析，并對照此概念在憲法文本中的權(quán)限內(nèi)涵與概念外延，對于理解其內(nèi)涵的變遷及其合憲性頗有助益，并能為釋憲與修憲活動明確或發(fā)展“較大的市”的內(nèi)涵提供依據(jù)。

　　二、“較大的市”的意義脈絡(luò)

　　“較大的市”不僅出現(xiàn)于憲法文本中，也被用于涉及地方立法、行政區(qū)劃的法律文本中。其中，《憲法》第三十條規(guī)定了我國行政區(qū)劃的憲定結(jié)構(gòu)，該條前兩款寫到：

　　中華人民共和國的行政區(qū)域劃分如下：

　�。ㄒ唬┤珖�分為省、自治區(qū)、直轄市；

　�。ǘ�）省、自治區(qū)分為自治州、縣、自治縣、市；

　�。ㄈ�）縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。

　　直轄市和較大的市分為區(qū)、縣。自治州分為縣、自治縣、市。

　　在該條中，第一款規(guī)定的是行政區(qū)劃制度的一般情形：地方行政區(qū)劃以三個行政層級為常態(tài)，即省級－縣市級－鄉(xiāng)鎮(zhèn)級。但在一個疆域遼闊的大國，清一色的行政層次設(shè)置未必能在各地均收效良好，第二款由此作出了例外性規(guī)定：“較大的市分為區(qū)、縣”。這里的“較大的市”特指前款第二項的“市”中的某個特定部分，其行政層級屬于“縣市級”（即地級）。由此可見，各類“市”中，只有其享有“分為區(qū)、縣”的權(quán)力（以下簡稱轄縣權(quán)）；
其分出的縣根據(jù)前款第三項又可“分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)”，因而在“較大的市”的情形下，行政層級會出現(xiàn)四級制的例外情形。但這兩種情形在“較大的市”之外的一般的市不應(yīng)該存在。

　　《憲法》只在行政區(qū)劃中規(guī)定了“較大的市”，其后的法律文本將此概念引入地方立法制度。最先引入“較大的市”概念的法律，是《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（簡稱《地方組織法》）。通過憲法的同屆人大同次會議（第五屆全國人大第五次會議），在現(xiàn)行憲法通過僅六天后的1982年12月10日，對《地方組織法》（1979年）進(jìn)行了首次修改，其中引入了“較大的市”這項憲法概念。該法其后又歷經(jīng)1986年、1995年三次修改，現(xiàn)行文本第七條、第四十三條、第六十條先于《立法法》確立了“較大的市”的人大及其常委會、政府分別享有制定地方性法規(guī)、規(guī)章的權(quán)力。在法律術(shù)語的運用上，《地方組織法》中但凡出現(xiàn)“較大的市”之處，均是如此固定地措辭：“省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市”，由此具體化了“較大的市”的外延包括兩個部分：其一是“經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市”，其二是“省、自治區(qū)的人民政府所在地的市”。

　　與《地方組織法》相同，2000年出臺的《立法法》中的“較大的市”也是用以指稱一類地方立法權(quán)主體。不同的是，該法更為寬泛地規(guī)定了“較大的市”包括三個部分。鑒于兩部法律都是全國人大制定的基本法律，基于“新法優(yōu)于舊法”的效力層次規(guī)則，《立法法》對“較大的市”的界定更新了《地方組織法》的規(guī)定，該法第六十三條第四款對“較大的市”作如下界定：

　　本法所稱較大的市是指省、自治區(qū)的人民政府所在地的市，經(jīng)濟特區(qū)所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市。

　　在這三個部分中，“省、自治區(qū)的人民政府所在地的市”乃自然獲得“較大的市”的地位，無需經(jīng)過專門的審批程序，其數(shù)量由于省級行政區(qū)劃的穩(wěn)定而相對穩(wěn)定，這類城市現(xiàn)有27個。對經(jīng)濟特區(qū)的設(shè)定，多出現(xiàn)在改革開放初期，近二十年來全國人大常委會沒有也不再需要批準(zhǔn)新增的經(jīng)濟特區(qū)，“經(jīng)濟特區(qū)所在地的市”包括深圳、珠海、廈門、汕頭4個。第三類“較大的市”之地位的獲得，需經(jīng)專門審批，憲法將這項審批權(quán)限賦予國務(wù)院（第八十九條第十五項）；
1984年至1993年，國務(wù)院先后4次批準(zhǔn)19個城市為“較大的市”，此后，就沒有再審批新的名額。因此，1994年以來，“較大的市”的數(shù)字固定在49個。

　　三、地方立法權(quán)意義上的“較大的市”

　�。ㄒ唬�“較大的市”之地方立法權(quán)規(guī)范的沿革

　　與改革開放后經(jīng)濟體制改革為突破口的簡政放權(quán)改革相配套，地方立法權(quán)的主體逐步由原先的省級人大及其常委會與政府?dāng)U大到部分省轄市，“較大的市”正是這類省轄市的概稱�！兜胤浇M織法》的歷次修訂以及《立法法》的出臺，是這類地方立法權(quán)主體變遷的標(biāo)志性事件，這個過程大致經(jīng)歷了這樣三個階段：

　　起步階段�！兜胤浇M織法》在1982年的修改對“較大的市”的地方立法權(quán)作了開創(chuàng)性的兩項規(guī)定：一是賦予較大的市的人大常委會關(guān)于地方性法規(guī)的擬定權(quán)；
二是賦予了較大的市的人民政府規(guī)章制定權(quán)。與現(xiàn)行的相關(guān)規(guī)定比較，前一項修改的不同或局限之處在于：一方面，作為常設(shè)機構(gòu)的較大的市的人大常委會被賦予了地方性法規(guī)的有限制定權(quán)，而較大的市的人大未被賦予該項權(quán)力；
另一方面，被賦予的制定權(quán)是有限的，僅僅是“擬訂本市需要的地方性法規(guī)草案”，并需要“提請省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會審議制定”。由此可見，當(dāng)時較大的市的人大常委會所享有的地方性法規(guī)擬定權(quán)，來源于省級人大常委會之地方性法規(guī)制定權(quán)的分流，其本身尚不是完整意義上的地方立法權(quán)主體。盡管如此，“較大的市”已經(jīng)開始登上地方立法權(quán)的舞臺，國務(wù)院也在兩年后作出積極的反映，發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于批準(zhǔn)唐山等市為“較大的市”的通知》（國發(fā)[1984]76號文件），首次批準(zhǔn)了13個市為“較大的市”。

　　發(fā)展階段�！兜胤浇M織法》第一次修改后，“較大的市”的立法權(quán)問題，進(jìn)一步的探索與發(fā)展，構(gòu)成該法其后兩次修改的要點之一。1986年的第二次修改，改進(jìn)了前次修改的兩個局限，基本上奠定了“較大的市”的地方立法權(quán)主體格局：一方面，增加“較大的市的人民代表大會”為地方性法規(guī)制定主體，另一方面，較大的市的人大常委會的關(guān)于地方性法規(guī)草案擬定權(quán)升格為制定權(quán)，省級人大常委會對前兩者制定的草案的權(quán)限是“批準(zhǔn)”而不再是“審議制定”。1995年的第三次修改，對1982年修正案所規(guī)定的較大的市的人民政府規(guī)章制定權(quán)，補充了備案程序。在兩次修正案之間，國務(wù)院分別于1988年、1992年、1993年先后三次批準(zhǔn)6個市“較大的市”的地位。由此，“較大的市”在數(shù)量和立法主體類別上均得到增加。

　　確立階段。2000年出臺的《立法法》體系性地肯定了“較大的市”之地方立法權(quán)的規(guī)范嘗試與經(jīng)驗積累。一方面，該法第六十三條、第六十四條、第六十九條、第七十三條、第八十條、第八十九條中對“較大的市”的人大及其常委會與政府之地方立法權(quán)的權(quán)限、立法事項、批準(zhǔn)、公布、效力、備案等相關(guān)事項作出了系統(tǒng)的規(guī)定，另一方面，《立法法》以�？睿ǖ诹�十三條第四款）定義，拓展了“較大的市”的外延。

　　隨著“較大的市”的人大與政府的地方立法權(quán)主體地位的確立與穩(wěn)固，其地方性立法實踐卓有成效地展開著，成為我國立法體系中立法主體最多、立法數(shù)量最大的一個群落：“較大的市”的地位在當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展中所發(fā)揮的作用也日益受到關(guān)注。

　�。ǘ�）“較大的市”之地方立法權(quán)的合憲性反思

　　然而，“較大的市”的人大與政府所享有的地方立法權(quán)卻面臨著一個釜底抽薪式的質(zhì)疑：這項權(quán)力是否具有憲法依據(jù)。如前所述，第五屆全國人大第五次會議在《地方組織法》1982年修正案中賦予“較大的市”的相關(guān)主體以地方立法權(quán)，而就在六天前，同屆人大同次會議通過了現(xiàn)行憲法，其中關(guān)于地方立法權(quán)的條款僅僅規(guī)定：

　　第一百條省、直轄市的人民代表大會和它們的常務(wù)委員會，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報全國人民代表大會常務(wù)委員會備案。

　　除此條之外，并沒有條款涉及“較大的市”之人大或政府的立法權(quán)問題。有資料顯示，1982年4月24日，全國人大常委會在審議憲法修改草案時，有委員就提出，應(yīng)當(dāng)賦予“省轄市、縣有制定和頒布地方性法規(guī)的權(quán)力”，只是這個建議被否定了，[1]、[2]可見，修憲時并非完全沒有考慮到“較大的市”的地方立法權(quán)問題。由這些修憲資料可見，《憲法》關(guān)于享有地方立法權(quán)的主體僅限于省、直轄市人大及其常委會的規(guī)定是明確的。然而，同一主體在六天后修改一項基本法律時，卻打破了這項排他性的規(guī)定。是否可以認(rèn)為后者是對前者的修改呢？筆者認(rèn)為，不可以。原因有二，其一，憲法修改有不同于普通法律之修改的提起和通過的程序要求。其二，根據(jù)我國的憲政體制中，全國人大具有作為最高權(quán)力機關(guān)的立憲主體資格與作為中央國家立法機關(guān)的立法主體資格的雙重屬性，[3]因而，雖然前后兩項舉措出自同一屆人大的同一次會議，但尚不能在一般意義上運用同一主體制定的“新法優(yōu)于舊法”的效力層次規(guī)則。另一項類似的辯護(hù)是，在法律部門的劃分中，《地方組織法》屬于憲法部門法，憲法性法律是否可以更改憲法？這里的答案仍然是否定的，原因也在于我國憲法屬于剛性憲法，即使是憲法性法律，雖然在內(nèi)容上涉及憲法性內(nèi)容，但在形式上仍然表現(xiàn)為法律，無權(quán)修改《憲法》明確規(guī)定的事項。

　　既然兩項辯護(hù)均不能成立，“較大的市”之人大與政府作為地方立法主體的資格，在邏輯上就存在了違憲嫌疑。遺憾的是，這項違憲嫌疑并沒有引起全國人大常委會的關(guān)注或應(yīng)對，在現(xiàn)行憲法的四次修正案中也未涉及。

　　若這里的違憲嫌疑是存在的，接下去的問題就是為什么存在違憲嫌疑的制度能夠在實踐中大張旗鼓的展開，這無法僅從規(guī)范層面找到答案�；赜^我國立法體制的運行實踐，“較大的市”作為享有地方立法權(quán)的二級地方，二十余年來的運行卓有成效，這奠定了這項制度在法律層面得以維系進(jìn)而系統(tǒng)化的事實基礎(chǔ)。至于法律本身的合憲性問題，有學(xué)者認(rèn)為，“我國憲法實質(zhì)上是基于人民擁有絕對立法主權(quán)的理論，而不是用根本法限制人民立法主權(quán)的理論，”加之《憲法》第六十四條設(shè)定的修憲程序雖然比法律修改來得嚴(yán)格，但仍然“太容易”實現(xiàn)，因而，即使出現(xiàn)與憲法相抵觸之法律，“全國人大可以直接求助于修憲，而大可不必繞彎路先制定法律再作違憲審查�！焙喍�言之，全國人大及其常委會制定的法律實際上“無所謂合不合憲法”。[4]因此，《地方組織法》中存在違憲嫌疑的這項制度并沒有被修改，反而在《立法法》中被進(jìn)一步系統(tǒng)化。

　　四、轄縣權(quán)意義上的“較大的市”

如果說在前一層意義上，(點擊此處閱讀下一頁)“較大的市”被憑空賦予了憲法并未賦予之的地方立法權(quán)；
在轄縣權(quán)意義上，憲法排他性地賦予“較大的市”的轄縣權(quán)卻被憑空賦予其他主體。在行政區(qū)劃制度的實踐中，轄縣權(quán)的享有主體已經(jīng)成為地級市普遍享有的權(quán)力，從而形成了一項重要的行政區(qū)劃制度——市管縣體制。

　�。ㄒ唬┦泄芸h體制的沿革

　　建國后市管縣體制的沿革，大致經(jīng)歷了四個重要的發(fā)展階段：

　　萌芽期。建國伊始，出現(xiàn)了市領(lǐng)導(dǎo)縣的一些零星例子：1949年蘭州市領(lǐng)導(dǎo)皋蘭縣，1950年旅大市（今大連市）領(lǐng)導(dǎo)金縣、長山二縣，當(dāng)時的市領(lǐng)導(dǎo)縣體制主要是為了解決大城市蔬菜、副食品基地建設(shè)問題而設(shè)置的。此外，杭州、南京等少數(shù)市在建國初期也領(lǐng)導(dǎo)過縣，1954年憲法并沒有賦予“市”或“較大的市”轄縣權(quán)，其頒布后，這些市就不再領(lǐng)導(dǎo)縣。根據(jù)1957年的統(tǒng)計，全國僅有3個市領(lǐng)導(dǎo)4個縣，這一時期占主導(dǎo)地位的行政區(qū)劃層級是三級制。[5]

　　冒進(jìn)形成期�！按筌S進(jìn)”、“人民公社化”時期，市領(lǐng)導(dǎo)縣政策出臺，其范圍有所擴大。1958年，國務(wù)院先后批準(zhǔn)北京、天津、上海三市和遼寧省全部實行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制，并逐步在一些經(jīng)濟較發(fā)達(dá)地區(qū)試點并推廣。鑒于市領(lǐng)導(dǎo)縣的體制增量過激而1954年憲法中沒有相應(yīng)規(guī)定，全國人大常委會于1959年專門就此發(fā)布了《關(guān)于直轄市和較大的市可以領(lǐng)導(dǎo)縣、自治縣的決定》（已失效），這是與“市管縣”相關(guān)的第一份規(guī)范性法律文件。此后，市領(lǐng)導(dǎo)縣體制迅猛發(fā)展。到1960年底，全國88個地級市中有50個領(lǐng)導(dǎo)縣，加上兩個直轄市，共有52個市領(lǐng)導(dǎo)237個縣，實行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制的地級市和直轄市占地級市以上城市的58%.1960年代初，該政策受到了一定的調(diào)整和壓縮；
十年文革中也僅有小幅度的回升。

　　恢復(fù)與全面推廣期。1980年代初，市領(lǐng)導(dǎo)縣體制得到了恢復(fù)，并普遍化為在所有地級市中推行的市管縣政策。1982年，中共中央發(fā)出《關(guān)于省、市、自治區(qū)黨政機關(guān)機構(gòu)改革的若干問題的通知》，提出“在經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)將省轄中等城市周圍的地委、行署與市委、市政府合并，由市管縣企業(yè)”。是年末，該政策首先在江蘇省試點，批準(zhǔn)江蘇省在全省范圍內(nèi)撤銷原有的地區(qū)行政公署，實行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制。1983年，黨中央、國務(wù)院發(fā)出了《關(guān)于地市州黨政機關(guān)改革的若干問題的通知》，明確指出：“以經(jīng)濟發(fā)達(dá)的城市為中心，以廣大農(nóng)村為基礎(chǔ)逐步實行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制，使城市和農(nóng)村緊密結(jié)合，……是我們改革的基本目的和要求�！彪S后，地市合并和撤地設(shè)市工作大范圍開展，實行市管縣體制的地級市迅猛攀升，完全超越了“較大的市”的外延。1986年，國務(wù)院簽發(fā)《國務(wù)院轉(zhuǎn)批民政部關(guān)于調(diào)整設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)和市領(lǐng)導(dǎo)縣條件報告的通知》，將可以轄縣的地級市的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)予以量化。

　�。ǘ�）“市管縣”體制的合憲性反思

　　隨著“市管縣”體制的普遍化，“區(qū)縣級”行政層級由《憲法》第三十條規(guī)定僅在“較大的市”下存在的例外情形變成省轄市下均存在的一般情形，地方行政層級也由此以四級設(shè)置為常態(tài)�！笆泄芸h”體制的違憲嫌疑也由此暴露：它使轄縣權(quán)主體突破了憲法規(guī)定的“較大的市”。

　　也存在關(guān)于市管縣體制的合憲性辯護(hù)，主要是兩類觀點：（1）代管說。該說認(rèn)為市管縣政策名義上由地級市受省級政府委托代行管理。[6]這與建國后的專區(qū)、地區(qū)建制有類似之處，但現(xiàn)行憲法已經(jīng)取消了專區(qū)、地區(qū)建制，因而即使是代行管理也不符合現(xiàn)行憲法的規(guī)定。另一方面，以此說解釋當(dāng)下的市管縣現(xiàn)狀亦太過牽強，現(xiàn)實情況已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了代行管理的范疇。（2）直接依據(jù)說。該說將《憲法》第三十條第二款“較大的市分為區(qū)、縣”的規(guī)定，直接作為市管縣政策的憲法依據(jù)。此說誤解了憲法文本將“較大的市”作為一種特殊的市建制的設(shè)置，而將之簡單地理解為“規(guī)模較大的一般地級市”。由此可見，代管說和直接依據(jù)說不能消除這項制度的違憲嫌疑。[7]

　　普遍化的市管縣體制的違憲嫌疑，還可以從建國后四部憲法的沿革中看出。1954年憲法的第五十三條與現(xiàn)行《憲法》第三十條，除了與轄縣權(quán)相關(guān)的第二款略有不同外，完全一致，該款原來的規(guī)定是：

　　直轄市和較大的市分為區(qū)。自治州分為縣、自治縣、市。

　　時任在憲法起草委員會副秘書長的田家英先生，在一次憲法草案座談會上回答一些疑問時，就行政區(qū)劃問題明確指出：

　　憲法草案規(guī)定行政區(qū)劃是三級，即省、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）。[8]

　　田家英所說的常態(tài)——三級行政區(qū)劃——為1978年憲法與1982年憲法所沿用。1978年《憲法》第三十三條第二款對1954年憲法的這一款作的微妙修改是，賦予較大的市不僅可分為區(qū)，還可以管轄縣。1982年憲法保留了這一款內(nèi)容，使行政區(qū)劃的憲定結(jié)構(gòu)與1954年憲法體現(xiàn)出一定的區(qū)別。但從整個規(guī)范結(jié)構(gòu)來看，這個區(qū)別是微小的：一方面，第三十條基本上是沿用了1954年憲法的第五十三條，另一方面，即使是對市管縣的承認(rèn)，也僅僅限于“較大的市”管縣，而沒有一概地賦予所有省轄市均享有轄縣權(quán)。

　　《憲法》第三十條的內(nèi)涵盡管并不晦澀，市管縣體制在行政區(qū)劃改革中卻不斷地膨脹乃至普及。其中一項重要的原因就是，該制度在促進(jìn)城市建設(shè)等方面的良好實效。但是，實效性并能掩蓋其違憲嫌疑而產(chǎn)生的效力瑕疵。即使在實效性的維度上，隨著市場經(jīng)濟體制的完善，市縣爭利的現(xiàn)象逐漸多見，一些經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)尤為明顯。于是，市“帶”縣的初衷，在當(dāng)下局部地演變?yōu)槭小俺浴笨h、市“刮”縣、市“卡”縣現(xiàn)象。出于打破縣域經(jīng)濟的發(fā)展瓶頸的動機，諸多省份先后推出了“強縣擴權(quán)”政策。這不僅是經(jīng)濟效益上的成功之舉，更是“對我國憲法的回歸”。[8]

　　五、余論：認(rèn)真對待憲法的兩種意蘊

　　綜上，“較大的市”作為一項憲法概念，在地方立法制度與行政區(qū)劃制度中均獲得廣泛的運用，并獲得了較好的實效性；
遺憾的是，兩種意義上的“較大的市”均存在不同程度的違憲嫌疑或違憲瑕疵：憲法賦予“較大的市”專享的轄縣權(quán)被泛化賦予各類地級市，憲法未賦予“較大的市”的地方立法權(quán)卻被注入其權(quán)限范圍之內(nèi)。此類現(xiàn)象本身值得深思：為什么并不難發(fā)現(xiàn)的違憲嫌疑，能夠在既沒有被糾正也沒有獲得憲法修正案的追認(rèn)的情況下長期存在？

　　在社會變革中，憲法規(guī)范的滯后性與社會現(xiàn)實的變動性之間常常發(fā)生沖突與矛盾，但這并不必然表現(xiàn)為違憲，憲政生活的完善過程本身允許存在社會變革時期規(guī)范與現(xiàn)實的不一致，在憲政環(huán)境正常發(fā)展的情況下，這種不一致可以被理解為“正常的沖突”。[9]對此，無論是僵化對待憲法文本而無視“活的憲法”[10]，還是無立場地服膺于現(xiàn)實狀況，均有失偏頗。在兩個意義上認(rèn)真對待憲法是不可偏廢的：一方面，認(rèn)真對待以成文憲法為標(biāo)志的憲法文本，這是憲法學(xué)的基本立場。實定憲法秩序是各類制度形成與運行的基礎(chǔ)與藩籬，存在違憲嫌疑的沖突情形不利于憲法實現(xiàn)（A erwirklichung der verfassung），即使短期效果再佳，在規(guī)范意義上也只是憲政格局中的敗筆，應(yīng)及時予以糾偏。另一方面，認(rèn)真對待“實存秩序”[11]，規(guī)范世界的源頭活水在于現(xiàn)實世界，對于具有了“事實的規(guī)范力”（normative Kraft des Faktischen）的實存制度，應(yīng)積極將其內(nèi)涵納入規(guī)范之內(nèi)，穩(wěn)妥地實現(xiàn)憲法變動。

　　這兩個方面之間的緊張關(guān)系構(gòu)成了憲法發(fā)展的動力與主題，偏重任一方面而忽視另一方面，均會使憲法發(fā)展誤入歧途。緩解這對緊張關(guān)系使之趨于平衡的兩大主要途徑是釋憲與修憲，前者是主要的，兩者之間的分工是：對處于憲法規(guī)范的“波段寬度”[12]之內(nèi)的現(xiàn)狀，以釋憲活動予以明確；
超出“波段寬度”，則以釋憲活動確認(rèn)其違憲，或者不得不以修憲活動為之。如上所述，“較大的市”所行使著的地方立法權(quán)僭越了《憲法》的授權(quán)，而《憲法》賦予其專門享有的轄縣權(quán)又被一般的市泛化享有。憲法文本與制度現(xiàn)狀之間的此兩項乖張之處，已經(jīng)逾越了憲法規(guī)范的“波段寬度”，若不宣告這兩項制度違憲，就應(yīng)當(dāng)在適當(dāng)?shù)臅r機下啟動修憲程序彌合之。反之，面對文本與實存此類乖張，無論是釋憲還是修憲的怠惰乃至不作為，均將導(dǎo)致有利于憲法之權(quán)威性與穩(wěn)定性的變動渠道被阻塞，從而加劇規(guī)范與事實的錯位，應(yīng)積極允妥地運行相應(yīng)程序避免之。

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　　[基金項目]第四十二批中國博士后科學(xué)基金一等資助項目（批準(zhǔn)號：20070420053）前期成果。

　　[作者簡介]鄭磊（1979－），男，浙江臨安人，中國人民大學(xué)法學(xué)院博士后研究人員。

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　　[3]林來梵。從憲法規(guī)范到規(guī)范憲法——規(guī)范憲法學(xué)的一種前言[M].法律出版社，2001.341－342.

　　[4]洪世宏。無所謂合不合憲法——論民主集中制與違憲審查制的矛盾及解決[J].中外法學(xué)，2000，（5）。

　　[5][8]《田家英同志在憲法草案座談會上的解答報告摘要》[A].

　　[6]劉福剛。壯大縣域經(jīng)濟是推動“市管縣”體制改革的新動力“省管縣”體制改革“路線圖”[EB/OL].http://chinacounty.ce.cn/zt/qxkq/news/200603/

　　17/t20060317_6402746.shtml，2007-3-10.

　　[7]鄭磊。論“強縣擴權(quán)”的憲法空間[J].法治研究，2007，（4）。

　　[8]焦洪昌。關(guān)于“省直管縣”的法律制度思考[N].法制日報，2007-9-2，（2）。

　　[9]韓大元。憲法規(guī)范與社會現(xiàn)實[J].青年法學(xué)，1987，（4）。

　　[10][11]蘇永欽。部門憲法[M].元照出版公司，2006.10.

　　[12][德]K.Larenz.法學(xué)方法論[M].陳愛娥譯。五南圖書出版有限公司，1996.26.

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