鄭永年：廣東改革的中國意義

　　行政改革一直是中國政治改革的一項重要內(nèi)容。自改革開放以來，從中央到地方已經(jīng)經(jīng)歷了很多次行政改革了。廣東這次進(jìn)行的行政改革的意義并不在于它是否配合中央的改革路線，而在于它是否有意義的創(chuàng)新。

　　在很大程度上說，經(jīng)濟(jì)和行政改革方面的意義已經(jīng)超越了它們各自的領(lǐng)域，而具有了非常重大的政治意義。但即使是廣東所不能做到的事情，例如建立政黨政治基礎(chǔ)之上的行政主導(dǎo)體制，對整個國家也具有參照意義。無論成敗，廣東的改革都關(guān)系到國家的未來。

　　廣東歷來被視為是中國改革開放的“排頭兵”。在很多方面，廣東總是“先行一步”，廣東的各方面的改革因此往往具有全國性意義。廣東成功了，就可以成為全國的典范。反之，如果不成功，那么就要尋找新的改革出路。因為廣東的這個特殊的定位，中央政府往往把一些改革的試點放在廣東，而廣東的歷屆領(lǐng)導(dǎo)人也有很大的動力來尋求新的改革思路。對外界來說，從考察廣東所發(fā)生的入手往往就可以看到中國的未來發(fā)展方向。

　　近年來，廣東領(lǐng)導(dǎo)層高呼廣東要解放思想，再“殺出一條血路”，為廣東的改革再創(chuàng)一條新路。思想解放必然也必須表現(xiàn)在具體的改革內(nèi)容上。那么廣東的這次思想解放表現(xiàn)在什么樣的改革政策中呢？從廣東正在推行的新政策，主要表現(xiàn)在兩個大的領(lǐng)域，即政治改革方面的行政體系變革和經(jīng)濟(jì)方面的產(chǎn)業(yè)升級。這兩個方面既配合著中國整體改革的進(jìn)程，同時也為中國的總體改革尋找著新的方式和途徑。

　　行政改革一直是中國政治改革的一項重要內(nèi)容。自改革開放以來，從中央到地方已經(jīng)經(jīng)歷了很多次行政改革了。廣東這次進(jìn)行的行政改革的意義并不在于它是否配合中央的改革路線，而在于它是否有意義的創(chuàng)新。盡管制度創(chuàng)新一直以來是中國改革的關(guān)鍵詞，但到實際層面，制度創(chuàng)新似乎非常艱難。很多所謂的制度創(chuàng)新型改革實際上只是重復(fù)著從前的制度。必須從創(chuàng)新的視角來審視廣東的此次改革。

　　“深圳模式”和“順德模式”

　　廣東的這次行政改革實際上有兩種不同的模式，即深圳模式和順德模式。深圳為副省級城市，深圳成功了，就可以為副省級城市和省級城市的改革提供經(jīng)驗。順德可以說是縣級市�？h級盡管處于中國行政體制的低端，但這是一線政府，是整個政權(quán)的基礎(chǔ)。一線政府的改革因此關(guān)系到整個政權(quán)的基礎(chǔ)問題。

　　深圳的改革從縱向看是減少行政層級，取消區(qū)級政府，改區(qū)、街道辦事處為政府派出機(jī)構(gòu)。把原來的“兩級政府、四級管理”改成“一級政府、三級管理”。從橫向看，實行的是“行政三分”，即把政府部門分解成為委、局、辦。其中，“委”主要承擔(dān)制定政策、規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)等職能，并執(zhí)行監(jiān)督；
“局”主要承擔(dān)執(zhí)行和監(jiān)督職能；
“辦”主要協(xié)助市長辦理專門事項，不具有獨立行使行政管理職能。順德的改革是在“大部制”名義下進(jìn)行，重點在精簡政府部門。從表面上說似乎沒有新意，但人們或許已經(jīng)注意到順德改革的很多方面涉及到黨政關(guān)系問題，就是黨政“合署辦公”。

　　深圳的改革已經(jīng)涉及到中國政治體制中兩個核心問題，一是中國的行政層級問題，二是權(quán)力分工與制衡問題。

　　中國的行政級別實在太多，中央的權(quán)力經(jīng)過層層消解到了地方就變得無影無蹤，而地方上的聲音也經(jīng)過同樣的過程的過濾到達(dá)不了中央層面。就是說，中央政府和基層社會因為中間官僚層的層層阻隔沒有任何有機(jī)的聯(lián)系。這是中國政治體制的最大的缺陷。

　　因此，如何縮短中央和地方之間的距離或者減少中間官僚層是體制改革的一大重要議程。深圳的改革盡管局限于一個城市的內(nèi)部體制，但已經(jīng)涉及到減少行政層級的問題，這非常重要。如果把深圳和順德的改制一同考量，意義更加深遠(yuǎn)。如果（副）省級城市和縣級城市改革成功了，省級和縣級之間的行政層級就會失去實質(zhì)性的意義，從長遠(yuǎn)來看就可以加以取消。這會大大提高中國的體制組織的合理性和有效性。

　　行政三分

　　深圳改革的第二方面是行政三分。這是沒有辦法的辦法。行政三分無疑是為了決策的合理化和權(quán)力的制約，從制度上防止腐敗。中國不想走西方的道路，即“三權(quán)分立”。既然外在的三權(quán)分立不可能，那么只能往內(nèi)部找。但行政三分是否可以達(dá)到既定的目標(biāo)？這是可以加以懷疑的。

　　這一改革主要想借鑒香港和新加坡的經(jīng)驗，建立行政主導(dǎo)的體制，既有效率，也不腐敗。但是，這里忽視了一個根本性的問題，那就是政黨政治。香港在回歸之前沒有政黨政治，所有政治是英國人的事情，香港本身的行政體制只僅僅是一個執(zhí)行機(jī)構(gòu)，這就保證了行政主導(dǎo)體制。但在回歸后，因為政治屬于香港人自己的事情，因此現(xiàn)在面臨重大的挑戰(zhàn)。主要是因為行政主導(dǎo)體制沒有強(qiáng)大的政黨政治的支撐。與之相比，新加坡的行政主導(dǎo)體制的效率和清廉的基礎(chǔ)是人民行動黨的一黨獨大制度。

　　因為政黨體制的改革涉及到了總體政治改革的問題，因此可以理解深圳的改革似乎回避了黨政關(guān)系。但正是因為這種回避，人們就有理由質(zhì)疑其可以取得的成效。

　　從反腐敗方面來說，因為沒有涉及到黨的改革，黨權(quán)還是不可制約。人事任命的最終權(quán)力還是在黨，行政三分沒有任何可能來制約黨權(quán)所能產(chǎn)生的腐敗。

　　再者，這種內(nèi)部分權(quán)會對行政部門的效率產(chǎn)生負(fù)面的影響。深圳改革的遺憾無疑是沒有把黨政關(guān)系考慮在內(nèi)。從成功的國際經(jīng)驗來看，行政改革一定要與政黨政治的改革結(jié)合起來。只有當(dāng)政黨政治能夠消耗政治的時候，行政部門才會聚焦于效率和清廉。從中國的具體情況來看，這必然要涉及到執(zhí)政黨和人大、政協(xié)機(jī)構(gòu)的關(guān)系，例如黨如何通過人大和政協(xié)來代表社會利益、組織政府和監(jiān)督政府。

　　從這一點來看，順德的改革顯得更具有意義。從上世紀(jì)八十年代中期以來，黨政關(guān)系可以說一直是中國政治改革的核心問題。順德這次改革不僅沒有回避這個問題，而且有了新的做法。

　　順德的做法是逐步走向一個黨政合一的制度。黨政關(guān)系應(yīng)當(dāng)怎樣？在現(xiàn)在的體制下，不同的行政層級，黨政關(guān)系一個模式。實際上，不同層級可以有不同的模式。中央層面現(xiàn)在比較明確，即黨政分工。那么地方政權(quán)呢？順德是縣級市，屬于基層�？磥睃h政合一制度有其很大的合理性�？h級政府是一級政府，是政府和社會的直接關(guān)聯(lián)點。這一級政府必須具有實際上的權(quán)力，也必須具有行政效率。順德改革使其從上一級（佛山）政府取得了實質(zhì)性的權(quán)力之后，再行黨政合一，提高和強(qiáng)化其行政效率。一級政府，無論是黨還是政，面臨的都是具體的民生問題，過去黨政兩套班子所形成的“權(quán)力內(nèi)部消耗”在大大阻礙了行政效率的同時也和社會嚴(yán)重脫節(jié)。黨政合一在提高效率的同時可以把這一級政府的“行政責(zé)任制”（政府方面）和“政治責(zé)任制”（黨方面）有效統(tǒng)一起來。從長遠(yuǎn)來看，這種體制比較有利于一個對社會負(fù)責(zé)的清廉的政府出現(xiàn)。

　　廣東的經(jīng)濟(jì)改革

　　廣東現(xiàn)在所進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)改革同樣具有重要的意義。廣東一直被視為成功的經(jīng)濟(jì)改革模式。但是很多年來，廣東的發(fā)展越來越缺少動力，被其它地區(qū)所超越。下一步如何走？產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和升級是唯一的道路。

　　珠江三角洲在過去幾十年里成為世界大工廠，但大多是低附加值產(chǎn)品，依賴的是廉價的土地和勞動力，加上環(huán)保問題，這個模式顯得不可持續(xù)。這一點，在這次金融危機(jī)之后已經(jīng)顯現(xiàn)出來。亞洲“四小龍”在過去的三、四十年間，已經(jīng)有多次的產(chǎn)業(yè)升級，尤其是新加坡和韓國。任何經(jīng)濟(jì)體的產(chǎn)業(yè)升級不容易，但必須要有產(chǎn)業(yè)升級的意識和概念，沒有這個意識和概念就不會有升級。廣東的地方領(lǐng)導(dǎo)就沒有這個概念。盡管發(fā)展已經(jīng)三十多年，但產(chǎn)業(yè)還是停留在原地。當(dāng)然，來自政治和經(jīng)濟(jì)既得利益的阻礙也是產(chǎn)業(yè)升級困難的另外一個重要原因。不過，現(xiàn)在面臨危機(jī)，改革必須進(jìn)行下去，否則就沒有出路。

　　再者，產(chǎn)業(yè)升級的問題不僅僅是廣東的問題，中國所有經(jīng)濟(jì)區(qū)域遲早會面臨這個問題。從這個角度來說，廣東的產(chǎn)業(yè)升級不僅僅是要為廣東找到未來，而且也是要為整個國家找個未來。

　　廣東這些方面的改革正在進(jìn)行。在很大程度上說，經(jīng)濟(jì)和行政改革方面的意義已經(jīng)超越了它們各自的領(lǐng)域，而具有了非常重大的政治意義。但即使是廣東所不能做到的事情，例如建立政黨政治基礎(chǔ)之上的行政主導(dǎo)體制，對整個國家也具有參照意義。這表明，不是所有的改革都可以在地方層級開始，也不可能自下而上地推行。很多的改革必須自上而下地進(jìn)行。沒有中央和地方的協(xié)調(diào)，改革就很難成功。無論成敗，廣東的改革都關(guān)系到國家的未來。

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