朱光磊：中國(guó)政府治理模式如何與眾不同

　　對(duì)其他國(guó)家治理模式成功之處,我們應(yīng)當(dāng)從國(guó)情出發(fā)予以合理借鑒。但同時(shí)也必須注意到,一個(gè)國(guó)家選擇什么樣的政府治理模式,主要取決于該國(guó)的歷史、文化、國(guó)情、民情、政情等諸多因素。中國(guó)政府的治理模式過(guò)去是、現(xiàn)在是、將來(lái)也必定是一種與其他國(guó)家不同的模式。

　　周振超的《當(dāng)代中國(guó)政府“條塊關(guān)系”研究》(天津人民出版社, 2009年3月版。)從中國(guó)政治發(fā)展和制度建設(shè)的全局出發(fā),選取“條塊關(guān)系”為研究對(duì)象,以探尋“四位一體”條塊關(guān)系模式形成、發(fā)展、運(yùn)作和轉(zhuǎn)型的內(nèi)在政治邏輯為切入點(diǎn),對(duì)中國(guó)政府間縱向關(guān)系的動(dòng)態(tài)平衡問(wèn)題,進(jìn)行了較為深入、全面的研究,并在此基礎(chǔ)上提出了富有建設(shè)性的對(duì)策建議。

　　該書(shū)從政治統(tǒng)治和管理兩個(gè)維度對(duì)中國(guó)政府間縱向關(guān)系中的“條塊”結(jié)構(gòu)進(jìn)行了深入的探討和分析,在理論上作出了較為合理的解釋。該書(shū)的出版不僅拓寬了政府間關(guān)系的研究視野,而且對(duì)于構(gòu)建一個(gè)能夠保證中國(guó)持續(xù)、健康、穩(wěn)定發(fā)展的現(xiàn)代政府制度具有重要的實(shí)踐價(jià)值�？傮w來(lái)看,該書(shū)在以下幾個(gè)方面的探索尤為值得贊賞和肯定。

　　(一)全書(shū)有一條主線、一個(gè)明確要回答的基本問(wèn)題和鮮明的“聚焦點(diǎn)”。

　　目前中國(guó)政府過(guò)程的一個(gè)重要特征是“既高度集中,又在管理方面已經(jīng)相當(dāng)分散”。高度集中彌補(bǔ)了管理上的分散;管理上的分散緩解了高度集中帶來(lái)的壓力�？此泼�盾的兩個(gè)方面卻有機(jī)地結(jié)合在一起,共同構(gòu)成了中國(guó)的政府治理模式。中國(guó)政治生活中的很多現(xiàn)象都與這一特征密切相關(guān)。就政府間縱向關(guān)系而言,中央政府在高度集中的情況下,就需要分散行政管理權(quán)以調(diào)動(dòng)地方政府的積極性。然而,分散的行政管理權(quán)到一定程度又會(huì)造成對(duì)集中的沖擊。

　　新中國(guó)建立以來(lái),中國(guó)政府圍繞著“條塊關(guān)系”進(jìn)行過(guò)多次變革,但始終沒(méi)有找到條條與塊塊關(guān)系的平衡點(diǎn),未能擺脫“條塊矛盾”的困擾,走出了條條“一集就死———一死就叫———一叫就放———一放就亂———一亂就收”的循環(huán)。曾經(jīng)設(shè)想,實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以后,情況會(huì)好起來(lái),但是,時(shí)至今日,并沒(méi)有真正緩解的跡象。如何在條塊之間,特別是在縱向間政府層級(jí)中對(duì)政府職責(zé)做合理劃分與權(quán)力分配,理順“條塊關(guān)系”,是中國(guó)政府管理體系創(chuàng)新中的一個(gè)“困點(diǎn)”�！皸l塊關(guān)系”的復(fù)雜性給處理和研究“條塊關(guān)系”帶來(lái)了特別的難度,但同時(shí)也為我們通過(guò)自己的研究工作,豐富和深化這方面的一般理論概括提供了難得的機(jī)遇和豐富的素材。

　　學(xué)術(shù)著作的生命力不在于面面俱到,關(guān)鍵是要有一條主線、一個(gè)明確要回答的基本問(wèn)題和鮮明的“聚焦點(diǎn)”。作者沒(méi)有試圖涉及“條塊關(guān)系”的方方面面,而是選擇了相對(duì)明確和集中的切入點(diǎn):第一,為什么中國(guó)的“條塊關(guān)系問(wèn)題”比其他國(guó)家突出? 第二,本來(lái)設(shè)想實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制后條塊矛盾能夠多少有些緩解,結(jié)果卻更復(fù)雜了,為什么?

　　基于以上兩個(gè)問(wèn)題,全書(shū)形成了自己的推導(dǎo)邏輯和思考線路,這就是中國(guó)“條塊關(guān)系”的特色在于雙重領(lǐng)導(dǎo)。雙重領(lǐng)導(dǎo)是“條塊關(guān)系”之所以復(fù)雜、條塊矛盾之所以尖銳的主要原因;職責(zé)同構(gòu)是雙重領(lǐng)導(dǎo)和形成現(xiàn)有“條塊關(guān)系”模式的關(guān)鍵所在;以“軸心輻射模式”為特征的國(guó)家整合方式是決定職責(zé)同構(gòu)長(zhǎng)期存在的主要制度性根源。(第17—22頁(yè))由于整個(gè)內(nèi)容都要圍繞著一條主線去展開(kāi),因此全書(shū)主題鮮明、邏輯上環(huán)環(huán)相扣。

　　(二)提出了自己的核心概念和理論分析框架。尤其是對(duì)“軸心輻射模式”的政府治理模式有比較深入的闡述和分析,其理論分析框架有較強(qiáng)的解釋力。

　　中國(guó)政府間縱向關(guān)系長(zhǎng)期以來(lái)沒(méi)有理順,“條塊矛盾”之所以突出,根本原因是與“職責(zé)同構(gòu)”這一中國(guó)政府職責(zé)在縱向上配置的總特點(diǎn)聯(lián)系在一起的。① 作者在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步提出了這樣的問(wèn)題:中國(guó)的政府間關(guān)系方面為什么會(huì)出現(xiàn)職責(zé)同構(gòu)? 能夠提出這樣的問(wèn)題難能可貴,回答和在一定程度上解決這樣的問(wèn)題則便屬于理論創(chuàng)新了。

　　既然職責(zé)同構(gòu)是造成條塊矛盾的癥結(jié)所在,所以為了協(xié)調(diào)“條塊關(guān)系”、化解條塊矛盾,進(jìn)而改善政府間縱向關(guān)系,就需要在一定程度和范圍上改變職責(zé)同構(gòu)的政府管理模式。作者以“軸心輻射模式”為特征的國(guó)家整合方式,是決定職責(zé)同構(gòu)長(zhǎng)期存在的主要制度性根源。政府間關(guān)系首先受制度的制約,其次才是事權(quán)劃分的問(wèn)題。如果沒(méi)有制度方面的大的變革和調(diào)整,僅僅圍繞著事權(quán)劃分做文章,政府間關(guān)系很難取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。(第19頁(yè))這種對(duì)中國(guó)政府縱向關(guān)系職責(zé)同構(gòu)的原因的解析,很有意義。該著在歸納“軸心輻射模式”基本內(nèi)涵和主要特征的基礎(chǔ)上,重點(diǎn)論述了這一模式通過(guò)以下幾個(gè)中間變量和機(jī)制影響、塑造并強(qiáng)化著職責(zé)同構(gòu)的政府管理體制。第一,人事任命;第二,地方政府對(duì)民眾的責(zé)任機(jī)制;第三,對(duì)地方政府“一把手”監(jiān)督乏力,使實(shí)行制度性權(quán)力配置缺乏必要的制度支撐;第四,黨政關(guān)系。(第130—148頁(yè))

　　(三)提出了一系列富有創(chuàng)見(jiàn),使人耳目一新的見(jiàn)解。

　　全書(shū)所提出的基本理論命題———“四位一體”條塊關(guān)系模式以及對(duì)中國(guó)“條塊關(guān)系”模式的概括、功能的論述、困境的分析和變革條塊關(guān)系的對(duì)策的提出等,均有獨(dú)到之處。

　　中國(guó)政府在運(yùn)作中有許多成熟的和規(guī)律性的東西。多年來(lái),大家習(xí)慣于向“西天取經(jīng)”,自己政府治理模式中的優(yōu)點(diǎn)可能被低估和忽視了。在這方面,作者表現(xiàn)出敏銳的學(xué)術(shù)洞察力,提出了一些新的學(xué)術(shù)思想。比如,對(duì)雙重領(lǐng)導(dǎo)、雙軌道執(zhí)行模式的概括和總結(jié)就有自己的見(jiàn)解。地方政府中的職能部門(mén)要接受雙重領(lǐng)導(dǎo),是中國(guó)政府管理中的一大特色。所謂雙重領(lǐng)導(dǎo)是指,地方政府中的絕大多數(shù)職能部門(mén)既受本級(jí)政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),又受上級(jí)政府主管部門(mén)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)或者領(lǐng)導(dǎo)。就目前的研究文獻(xiàn)來(lái)看,雙重領(lǐng)導(dǎo)的政府管理制度經(jīng)常視為討伐的對(duì)象。這一政府管理模式確實(shí)帶來(lái)了一些問(wèn)題:影響行政效率的提升、容易引發(fā)條塊矛盾、導(dǎo)致中央決策的“中間梗阻”。等等。作者在研究中自覺(jué)貫徹了這一科學(xué)的方法論。在看到“雙重領(lǐng)導(dǎo)”的政府管理模式所帶來(lái)問(wèn)題的同時(shí),沒(méi)有忽略這樣一個(gè)事實(shí):這一模式也是中國(guó)保持繁榮和穩(wěn)定的制度保障性因素之一。并將雙重領(lǐng)導(dǎo)模式所承擔(dān)的功能概括為七個(gè)方面:監(jiān)督與制約、彈性機(jī)制、信息傳輸、政治整合、替代與變通、協(xié)調(diào)與統(tǒng)籌、人才培養(yǎng)與供給。(第70—116頁(yè))這就為我們?nèi)�面認(rèn)識(shí)中國(guó)政府間縱向關(guān)系的現(xiàn)狀和特征提供了有價(jià)值的參考。

　　(四)嘗試去理清學(xué)術(shù)界和輿論界在政府間縱向關(guān)系問(wèn)題上的一些似是而非的觀點(diǎn)或說(shuō)法。

　　在學(xué)術(shù)研究中,糾正一些不太準(zhǔn)確的理論概括與對(duì)已有的現(xiàn)象做出新的解釋同等重要。政治生活和學(xué)術(shù)研究中許多約定俗成或流行的說(shuō)法未必準(zhǔn)確。作者在書(shū)中提出:“改革就是簡(jiǎn)政放權(quán)”,“現(xiàn)有條塊關(guān)系模式是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物”,“實(shí)行地方自治的國(guó)家,地方政府的權(quán)力大”,等一些“流行”的說(shuō)法,或者是片面的;或者不甚準(zhǔn)確、精確。針對(duì)這些似是而非或片面的說(shuō)法,作者較為系統(tǒng)地從學(xué)理上進(jìn)行了分析和闡釋。

　　在現(xiàn)實(shí)中,只要一提到中國(guó)政府,很多人馬上就能想到中國(guó)是“高度中央集權(quán)的國(guó)家”,并且把這個(gè)特點(diǎn)定性為中國(guó)政治體制的一個(gè)弊端。在這種觀念的支配下,好像只要進(jìn)行政治體制改革,就要拿中央集權(quán)“開(kāi)刀”,否則就不是改革。但是,如果仔細(xì)考察一下的話,上述“流行”的說(shuō)法經(jīng)不起推敲。中國(guó)既不是絕對(duì)的中央集權(quán)國(guó)家,也不是權(quán)力分散的國(guó)家。在政治上,尤其是干部人事問(wèn)題上中央政府確實(shí)是集權(quán)的,然而在行政權(quán)力、經(jīng)濟(jì)權(quán)力和司法權(quán)力等諸多方面卻是分散的。也許作者的概括并不周密、嚴(yán)謹(jǐn)。但作者對(duì)政府間縱向關(guān)系這一復(fù)雜問(wèn)題的描述和解釋,或許對(duì)我們重新認(rèn)識(shí)中國(guó)政府過(guò)程和思考現(xiàn)在的改革有所幫助。

　　當(dāng)然,書(shū)中也存在一些有待完善之處。比如,全書(shū)的后三章涉及的問(wèn)題太多,容易使分析的內(nèi)容顯得寬泛和離散;對(duì)于民主集中制與政府間縱向關(guān)系的聯(lián)系機(jī)制沒(méi)有深入挖掘;對(duì)解決條塊問(wèn)題的可操作性措施還不夠充分等。

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　�、� 參見(jiàn)朱光磊、張志紅:《“指責(zé)同構(gòu)”批判》,《北京大學(xué)學(xué)報(bào)》, 2005年第1期。

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