周天勇,張彌：解決中國城鎮(zhèn)住宅問題的思路與對策

　　中國城鎮(zhèn)中有相當(dāng)多的人口需要購買新的住宅，或者更換他們的住宅，以改善居住條件;并且未來幾十年中將有5億到6億農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，并永久遷移到城鎮(zhèn)中居住。在中國人多地少的國情下，這種世界上最龐大的住宅需求怎樣解決，需要認真思考研究并制定對策加以解決。

　　解決中國城鎮(zhèn)住宅問題的思路

　　思路，就是解決住宅問題大的框架性和方向性的籌劃。

　　第一，在人多地少的國情下，正確處理糧食安全用地與城市化居民居住需求用地之間的關(guān)系。在降低耕地撂荒率、推進農(nóng)業(yè)技術(shù)進步、促進農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營、包括進口一部分農(nóng)產(chǎn)品的同時，加大住宅用地的供應(yīng)，以滿足城市居民和新移民日益增加的住宅需求。住宅用地供應(yīng)過少，使住宅供給與住宅需求不平衡，實質(zhì)上是住宅供應(yīng)不能滿足廣大城市居民和新移民的需要，形式上則是住宅價格過高，而且逐年上漲，超過居民收入的增長，使居民沒有購買住宅的能力。耕地保護不好，糧價上漲過快，不是一件好事，而房價飛速上漲，居民住不起房，對社會安定也不利。

　　第二，要控制農(nóng)村住宅擴大占用土地面積，積極推進城鎮(zhèn)化，增加城鎮(zhèn)居民住宅用地。改革開放以來，村莊用地從1978年的7000多萬畝增加到了27000多萬畝，而農(nóng)村人口卻減少了6000多萬人;城鎮(zhèn)用地從2000多萬畝增加到7000多萬畝，卻轉(zhuǎn)移了4億多人口。因此，總體上解決中國居民住宅問題的方向，應(yīng)當(dāng)是嚴格控制農(nóng)村居住用地，增加城鎮(zhèn)住宅用地，并且積極推動撤小村并大村、撤村并鎮(zhèn)，以整理出更多的土地資源以適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城市化的需要。

　　第三，要提高居民的收入，使居民收入的增長速度超過住宅價格的上漲速度，增強居民對住宅的購買能力。關(guān)鍵是要鼓勵城鎮(zhèn)居民和新移民創(chuàng)業(yè)，增加企業(yè)，進而增加就業(yè)，加大社會對勞動力的需求，增加創(chuàng)業(yè)形成的中等收入人口，減少因失業(yè)而陷入貧困的人口，并且由于勞動力需求較大，拉動工資增長速度，增強居民購買住宅的支付能力。

　　第四，控制和穩(wěn)定住宅價格，使其與城市居民和新移民的收入增長和購買能力相適應(yīng)。住宅價格與股票價格不同，雖然它在統(tǒng)計中為資產(chǎn)價格，不在消費價格指數(shù)中，但是它又有投資和消費雙重性質(zhì)，居民1/3的消費支出用于居住。因此，中央的宏觀調(diào)控，應(yīng)當(dāng)將穩(wěn)定住宅價格水平，使其與城鎮(zhèn)居民的收入水平相適應(yīng)，作為其重要的工作內(nèi)容。

　　第五，根據(jù)不同收入人群和不同階段，對城鎮(zhèn)居民和新移民的住宅需求進行分類解決。一是租住和購買居住形成合理的配置。一些新進城市的居民，如從農(nóng)村轉(zhuǎn)移入城市的新居民，大學(xué)畢業(yè)新參加工作的居民，需要經(jīng)常在地區(qū)之間流動工作的居民等等，開始或者經(jīng)常以租為主。但是，考慮中華民族的傳統(tǒng)，城市中大部分居民，比如70%以上，還是應(yīng)當(dāng)以擁有自己的住宅為宜，可能在農(nóng)村人口大量向城市轉(zhuǎn)移階段，租住的比例高一些，而隨著收入的提高和城市化的推進，購買住宅居住的比例應(yīng)當(dāng)逐步提高。二是政府支持解決與居民自己解決相結(jié)合。一些中高收入的城鎮(zhèn)居民，包括一些有未來收入預(yù)期的城鎮(zhèn)居民，其住宅應(yīng)當(dāng)由自己籌集資金，包括按揭貸款等方式自行購買。而對一些低收入者，政府可以通過低價供地、合作建房，供應(yīng)經(jīng)濟適用房，提供廉租公屋等等方式解決。需要提出的是，一定要與政府的財政能力相適應(yīng)，壓縮在適當(dāng)?shù)姆秶�中，避免成為政府支出的沉重包袱，最后欲行而不達，失信于民。

　　第六，要走出一條探索解決城市化新移民居住問題的中國式道路。從中國目前農(nóng)村往城市的新移民居住方式看，有工棚式居住、集體宿舍居住和城郊及城中村簡陋租賃式居住。此種模式的缺點在于，相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)民不能永久轉(zhuǎn)移入城鎮(zhèn)，年老回鄉(xiāng)，農(nóng)村人口老齡化速度可能很快，而且，相當(dāng)多數(shù)量家庭的夫妻子女長期分離，人口在城鄉(xiāng)之間劇烈流動。這與東亞國家模式和拉美南亞模式都不相同。前者在農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移過程中，有一定的貧民窟，后被政府改造;后者因土地私有化制度和普選制度貧民窟選票倉壓力，形成大規(guī)模的貧民窟。中國會走出一條什么樣的道路呢?能不能擺脫拉美南亞的貧民窟“陷阱”呢?在防止貧民窟大規(guī)模甚至持續(xù)蔓延和固化的前提下，在居住方式上適當(dāng)寬容平民區(qū)、城中村、城郊租屋等，在民生上寬容流動商販和小商小鋪，分步驟、分階段、分層次和多種方式解決中國向城市轉(zhuǎn)移的新移民的居住問題。

　　解決城鎮(zhèn)居民住宅問題的體制改革

　　從解決城鎮(zhèn)居民和新移民居住問題的體制看，關(guān)鍵是要正確處理解決住房問題領(lǐng)域中的政府作用和社會能力的關(guān)系，在人口太多并且人均經(jīng)濟發(fā)展水平還不是太高的國情下，形成合理的房價收入比，首要是先調(diào)動居民自己購房及租房解決居住消費的積極性，其次才是動用政府的力量來加以配合。這就需要對一些體制進行調(diào)整和改革。

　　第一，改革目前政府對土地供應(yīng)的招拍掛制度，形成競爭性的供應(yīng)市場，以抑制地價暴漲，并且逐步降低土地的價格水平。不論怎么說，房屋要建設(shè)在土地上，地價除了土地的供給與需求的平衡關(guān)系外，土地的供應(yīng)方式也與之緊密相關(guān)，而地價上漲必然要推動房價上漲。這是經(jīng)濟內(nèi)在的規(guī)律，是任何人都不可能改變和否定的。因此，穩(wěn)定和降低房價，最為關(guān)鍵的是，將目前政府壟斷型的土地供應(yīng)市場結(jié)構(gòu)，改革為競爭型的土地供應(yīng)市場。主要改革內(nèi)容有：一是縮小非公益用地的征用范圍，集體土地只要符合建設(shè)規(guī)劃，就可以進入建設(shè)市場;二是在時間上改變掛招拍不定時并集中上市供應(yīng)的形式，為土地出讓方長期在土地交易所登記信息，隨時隨地經(jīng)常性交易的形式;三是土地房產(chǎn)宅基地等信息由縣級政府的一部門登記、一部門確權(quán)、一部門發(fā)證，建立縣級房地產(chǎn)中心，出讓土地的在縣、市級房地產(chǎn)交易所登記信息;四是應(yīng)當(dāng)建立分層的縣級房地產(chǎn)交易中心、中心城市房地產(chǎn)交易中心、省級房地產(chǎn)交易中心、全國大區(qū)房地產(chǎn)交易中心，乃至全國房地產(chǎn)交易中心，各層次房地產(chǎn)交易中心聯(lián)網(wǎng)，使土地房屋供應(yīng)者與需求者之間隨時報價撮合，這樣會降低信息搜尋的成本，使供求信息靈敏對稱，形成供給與需求兩面都具有競爭性的房地產(chǎn)市場。

　　第二，改革財政稅收體制，調(diào)整中央與地方的財政稅收關(guān)系，擴大地方政府籌資權(quán)限，改變目前政府收入不可持續(xù)但抬高房價的土地財政格局。一是調(diào)整中央與地方對稅收的分成比例，提高地方財政在稅收中的比重，改變中央財政主要依靠稅，地方財政主要依靠賣地和收費的格局;二是改變土地一次將幾十年出讓收上來的體制，為土地交易增值稅、房產(chǎn)稅、占用土地過多的土地稅等，使與土地有關(guān)的地方財政收入可持續(xù);三是修改目前的預(yù)算法，允許地方政府建設(shè)項目發(fā)債，用于住宅道路、給排水、醫(yī)院學(xué)校等的配套資金來源，還本付息在一般財政預(yù)算中列支，從而使住宅區(qū)的公共設(shè)施費用由政府來承擔(dān)，降低住宅的公攤成本。

　　第三，農(nóng)村集體土地，包括農(nóng)民的宅基地、公益性用地被國家征收的，要足額補償;非公益用地直接進入建設(shè)市場，按照市場價格等價交換，并且在國家、開發(fā)商、用地人、居民之間合理分配。農(nóng)民的耕地和宅基地可以流轉(zhuǎn)、出讓、出租、抵押等，使農(nóng)民的土地從生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y產(chǎn)盤活、資產(chǎn)變現(xiàn)和置換，幫助農(nóng)民能夠在城鎮(zhèn)中創(chuàng)業(yè)和購買房屋。

　　第四，要改革目前的創(chuàng)業(yè)體制，鼓勵創(chuàng)業(yè)，增加就業(yè)，提高居民的收入，增強其居住方面的支付能力。放寬小企業(yè)的注冊登記門檻，簡化注冊登記手續(xù)和步驟，取消許多領(lǐng)域注冊登記的前置審批;取消企業(yè)的各種工商等年檢，年檢費用由進行年檢的政府部門和行政性事業(yè)機構(gòu)承擔(dān);清理政府各種文件和法律法規(guī)，大幅度減少審批事項，消除各種尋租設(shè)置;對城鎮(zhèn)中的流動商販，農(nóng)民從事小商小販，網(wǎng)開一面，實行較為寬容和靈活的管理體制;集中、統(tǒng)一和減少審批、許可、監(jiān)督和執(zhí)法，加強事后管理，放寬事前準入;建設(shè)政府行政事業(yè)服務(wù)大廳，實行一站式辦公，普及電子政務(wù)，真正實現(xiàn)政務(wù)公開和陽光化;清理各種收費，取消一些政府部門和行政性事業(yè)機構(gòu)的收支兩條線體制，其機構(gòu)、人員、公務(wù)費用一律由財政撥款支付，不得建立收費供養(yǎng)的政府部門和事業(yè)性機構(gòu);大力發(fā)展民間小銀行機構(gòu)，使創(chuàng)業(yè)和小企業(yè)有一個寬松的融資環(huán)境�？傊�，使城鎮(zhèn)居民和進入城鎮(zhèn)的新移民富裕起來，從而有錢買房。

　　出臺解決城鎮(zhèn)居民住宅問題的有關(guān)政策

　　解決中國城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村向城鎮(zhèn)新移民的居住問題，還需要出臺一系列的政策相配套。

　　第一，區(qū)別對待小產(chǎn)權(quán)房�？紤]我國人多地少的現(xiàn)實，以及日后復(fù)墾的成本和難處，要禁止城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購買宅基地;但是，在5000人左右的大村子、小集鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)中，要集體土地直接進入住宅建設(shè)市場，即發(fā)展小產(chǎn)權(quán)房，以降低農(nóng)民城鎮(zhèn)化的住房成本門檻。國家在新農(nóng)村建設(shè)中，財力應(yīng)當(dāng)重點支持農(nóng)民集中到大村子、小集鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施等配套建設(shè)。

　　第二，政府在解決住宅問題中的作用。一是鼓勵合作建房。歐洲許多國家鼓勵居民成立住宅建設(shè)合作社，政府提供較低價格的土地，減免一些稅收，由住宅需要者組成住宅建設(shè)和消費合作社，自己建設(shè)，大大降低了住宅成本。二是政府建設(shè)經(jīng)濟適用房，出售給中低收入家庭。在建設(shè)經(jīng)濟適用房時，政府降低土地的價格，減免一些稅費，從而降低住宅的價格，以適應(yīng)中低收入階層的購買能力。三是建設(shè)廉租公屋，對無力購買住宅的低收入和特別困難的家庭，一方面提供低收入家庭住房補貼，另一方面，提供廉租公屋，供其居住。

　　第三，開征房產(chǎn)稅。將幾十年出讓金一次性收取改革為對房產(chǎn)進行征稅，可以降低房屋開發(fā)的成本，穩(wěn)定住房的價格水平;對超過人均面積的部分、多套房、別墅等等征稅，甚至征收累進稅，有助于抑制住宅獲利投機性投資，從而消除投機推動的住宅價格上漲;開征房屋稅，增加房屋持有和閑置成本，也有利于消除房屋的閑置現(xiàn)象，使緊缺的土地和住宅資源充分得以利用。

　　第四，國家出臺有利于撤村并鎮(zhèn)村民集中集約居住等有利于節(jié)約并整備土地資源的政策。對從小村子搬遷到大村子，對放棄宅基地而遷入多層住宅的村民，特別是對放棄住宅基地復(fù)墾為耕地的村民，除了合理征用補償其土地外，還應(yīng)當(dāng)另外支付一筆補貼，鼓勵其為國家節(jié)約土地資源的行為。

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