羅仲偉：中國國有企業(yè)改革：方法論和策略

　　「摘要」本文按照歷史與邏輯一致的分析方法，試圖梳理、總結(jié)30年來中國國有企業(yè)改革的方洪淪和具體策略。中國漸進式改革不僅是一種策略的選擇，更是一個戰(zhàn)略層面的概念。國有企業(yè)是整個經(jīng)濟體制改革的中心環(huán)節(jié)，國有企業(yè)改革以其內(nèi)在的規(guī)定性、典型性演示證實了中國漸進式改革的方法論。國有企業(yè)的改革歷程當(dāng)然也最為集中地體現(xiàn)出中國經(jīng)濟體制改革這樣一種漸進式改革路徑。

　　「關(guān)鍵詞」國有企業(yè)改革；
改革方法論和策略；
漸進式改革

　　「作者簡介」羅仲偉（1955一），男，江蘇江都人，中國社會科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟研究所研究員，博士生導(dǎo)師。經(jīng)濟學(xué)博士（北京100836）。

　　一、中國漸近式改革的方法論意義

　　1.蘇東各國和中國經(jīng)濟體制改革的不同性質(zhì)雖然自20世紀(jì)80年代以來，蘇聯(lián)、東歐各國和中國等社會主義國家都從提高經(jīng)濟運行效率的初衷和完善經(jīng)濟體制的視角，先后以不同的路徑開始進行體制改革，但是在改革的過程中，中國經(jīng)濟體制改革的性質(zhì)已經(jīng)完全不同于前蘇聯(lián)和東歐各國。30年來，中國的體制改革一直是以經(jīng)濟為核心。至今改革重點仍然圍繞著經(jīng)濟體制的范疇，中國的基本政治制度不屬于改革的內(nèi)容，或者說政治體制的基本性質(zhì)并沒有變化。而隨著20世紀(jì)80年代末期東歐劇變和蘇聯(lián)解體，共產(chǎn)黨喪失了在國家政治生活中的執(zhí)政地位，政治制度的基本性質(zhì)已經(jīng)發(fā)生根本性改變。因此，在俄羅斯、東歐各國與中國之間，體制改革的前提、方向、目標(biāo)和政治環(huán)境都有著本質(zhì)上的不同，或者說體制改革在性質(zhì)上出現(xiàn)了根本性的區(qū)別。

　　俄羅斯、東歐各國的改革是要進行基本政治制度間的替代，完成對以資本主義民主政治為基礎(chǔ)的經(jīng)濟沐制的重新構(gòu)造，改革前后的新舊體制之間涇渭分明、截然不同。對新體制已經(jīng)有完整的資本主義經(jīng)濟理論體系予以指導(dǎo)，西方資本主義工業(yè)化國家的豐富實踐為這種經(jīng)濟體制提供了基本模板。以所謂“休克療法”的激進方式迅速實現(xiàn)經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)軌既是基本政治制度變化的必然結(jié)果，也具有現(xiàn)實的可能性。中國經(jīng)濟體制改革的性質(zhì)則是在基本政治制度不變的基礎(chǔ)上進行改進，要在維持中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的社會主義基本政治制度不變的政治前提下，繼續(xù)探索與市場經(jīng)濟形態(tài)相適應(yīng)的經(jīng)濟體制而進行的自我調(diào)整、自我修正和自我完善，不斷賦予社會主義基本制度以新的活力，進而實現(xiàn)中國特色社會主義經(jīng)濟體制和理論的創(chuàng)新，改革前后的新舊體制之間具有明顯的繼承性、連續(xù)性。因而，俄羅斯、東歐各國與中國在改革過程中所選擇的經(jīng)濟體制改革路徑以及改革績效，已經(jīng)是處于不同層面的概念，不能簡單地進行直接比較。顯而易見，中國在堅持“四項基本原則”的基礎(chǔ)上進行的經(jīng)濟體制改革是一項前無古人的社會變革，逐步確立的社會主義市場經(jīng)濟是一種嶄新的市場經(jīng)濟形式，既沒有任何現(xiàn)成的理論可用以指導(dǎo)，也沒有任何國內(nèi)外的先例實踐可供參照。改革的不確定性從一開始就注定了改革必然是一個充滿挑戰(zhàn)的、極其復(fù)雜的探索過程。

　　2.中國漸進式改革的基本邏輯

　　中國經(jīng)濟體制改革之初，無論實踐認(rèn)識還是理論知識都準(zhǔn)備不足，不具備全面地完成“一攬子”改革的初始條件。更重要的是改革的政治前提和政治環(huán)境決定了中國的改革不可能依靠理想主義的完整構(gòu)思，只能走以實踐導(dǎo)、問題導(dǎo)向的經(jīng)驗主義道路，借助時間的推移積累經(jīng)驗、校正方向，在不斷探索、不斷完善中向前推進。而改革的倡導(dǎo)者、總設(shè)計師鄧小平恰恰是20世紀(jì)世界上最務(wù)實、最注重實踐、最具探索精神的政治家。因此，中國的漸進式改革并不是預(yù)先確定的改革策略，而是改革以“摸著石頭過河”的實踐導(dǎo)向、問題導(dǎo)向的必然產(chǎn)物，是在解放思想、實事求是的基本思想路線指導(dǎo)下進行改革探索的必然選擇。與在完整的、系統(tǒng)的理論體系指導(dǎo)下的理想主義改革不同，以實踐導(dǎo)向、問題導(dǎo)向的經(jīng)驗主義改革必須經(jīng)歷一個認(rèn)識—操作實踐一理論總結(jié)一深化認(rèn)識一再操作實踐一完善理論總結(jié)的漸進循環(huán)過程、探索創(chuàng)新過程。①由此可見。中國的漸進式改革不僅是一種策略的選擇，更是一個戰(zhàn)略層面的概念。這一點可以由以下四個方面邏輯地體現(xiàn)：

　�。�1）對改革本身的認(rèn)識具有漸進性。雖然改革的性質(zhì)是明確的，但是改革的具體含義和實現(xiàn)形式卻是模糊的，而且不可能是先驗的、固定不變的，需要通過買踐去逐步揭示、體驗，需要經(jīng)過時間釣推移完成多個從局部到整體的認(rèn)識循環(huán)過程和積累過程。這種認(rèn)識的局限性、漸進性使改革本身不可能一蹴而就，改革具有探索性質(zhì)、階段性。

　�。�2）改革目標(biāo)的確定是漸進的。目標(biāo)正確與否取決于認(rèn)識，認(rèn)識的偏離必定導(dǎo)致目標(biāo)的錯誤。改革目標(biāo)的確定以認(rèn)識的高度為前提，脫離認(rèn)識的目標(biāo)必然是不切實際的。對改革的認(rèn)識不能一步到位，改革的目標(biāo)就只能逐步明確或分階段明確。另一方面，改革認(rèn)識的深入或校正，也不可避免地引致對改革目標(biāo)的調(diào)整。

　　（3）改革方式的選擇是漸進的。方式內(nèi)生于、指向于目標(biāo)，只有圍繞目標(biāo)的達成選擇行事的方法和形式，方式才有意義。改革方式的選擇受到改革目標(biāo)的制約，而根據(jù)對不同階段改革績效的評價，需要相應(yīng)調(diào)整改革方式，或者選擇新的改革方法、手段及其組合。

　　（4）改革只能采用漸進的操作策略。改革目標(biāo)的探索性、不確定性，改革方式的復(fù)雜性、調(diào)整性，改革過程的不可控性、風(fēng)險性，使改革只能選擇以剛問換空間的操作思路，遵循循序漸進、從易到難、憑試點后推廣、以點帶面的策略路徑。

　　這樣，認(rèn)識決定目標(biāo)，目標(biāo)決定方式，方式?jīng)Q忘策略，形成了一個從抽象到具體、從思想方法到拇術(shù)路線的邏輯循環(huán)。漸進式改革的戰(zhàn)略意義由此到完整的表現(xiàn)。事實上，中國的改革最突出的特未就在于，就改革目標(biāo)和任務(wù)而言，對改革本身的認(rèn)識是一個隨改革實踐發(fā)展不斷深化的過程。在確是了改革的基本性質(zhì)的情況下，改革的終極目標(biāo)在趔革之初并不明晰，但是，改革的大方向基本上是刨確的，就經(jīng)濟體制而言，就是著眼于調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和改進經(jīng)濟體制的效率。

　　3.中國漸進式改革的方法論實踐

　　1978年黨的十一屆三中全會決定把工作重點轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化建設(shè)上來時，就已經(jīng)認(rèn)識到新中國成立以來我們并沒有真正掌握社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的基本規(guī)律，僵化的傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制存在著重大弊端、缺陷，其對社會生產(chǎn)力的束縛已經(jīng)嚴(yán)重制約整個國家的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展，到了非改革不可的地步。以鄧小平為首的一代領(lǐng)導(dǎo)人的強烈危機感，一種不改革就要被“開除球籍”的危機感，開啟了中國的全面改革。以實踐是檢驗真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)為核心內(nèi)容的大討論，形成了第一次思想解放運動，初步打破了禁錮人們頭腦的思想障礙。黨內(nèi)和整個社會很快在很大程度上達共識，進行社會主義現(xiàn)代化建設(shè)，必須對內(nèi)實施改革，對外實行開放，經(jīng)濟體制改革具有客觀必然；
觀迫切性。

　　雖然要不要進行經(jīng)濟體制改革的問題迅速得到解決，但究竟改成什么體制在改革之初并不明確，體制改革的終極目標(biāo)以及這一體制的具體含義和運轉(zhuǎn)方式并不是先驗的。而改革的迫切性使改革不允許等到把終極目標(biāo)完全想清楚才起步，何況在今天看來，這種終極目標(biāo)在當(dāng)時的認(rèn)識水平上是根本不可能想明白、看清楚的。

　　從改革的思想層面看，改革意味著打破舊體制，建立新體制，這首先依賴于思想解放，突破理論教條，而這并非是瞬間就能完成的事情。對改革的認(rèn)識必然與思想解放的程度相適應(yīng)，思想解放的程度又受到改革實踐的影響。同時，思想解放的程度在人群中不可能是整體劃一的，這又會影響改革的群眾基礎(chǔ)。這樣，通過改革實踐在局部取得突破，用改革的成效和實績增強改革者的信心，解除懷疑者的疑慮，排除保守者的干擾，瓦解既得利益者受損的抵抗，改善廣大民眾對改革的適應(yīng)性，獲得他們對改革的支持，不斷增強改革的社會威信和中央權(quán)威，進而得以進一步解放思想，深化對改成什么和怎樣改的認(rèn)識，推動更大范圍、更深層次的改革，就成為一種必然的改革路徑。

　　改革作為調(diào)整和完善體制的一種探索創(chuàng)新活動，不能指望能夠畢其功于一役。改革過程不可能一帆風(fēng)順，不可避免會遇到困難和阻力，不可避免會從正反兩方面影響廣大民眾的切身利益，從而引起民眾思想波動，甚至對改革產(chǎn)生懷疑。這時也需要頂住壓力，通過自上而下、自下而上的思想解放運動，統(tǒng)一人們的思想認(rèn)識，使改革得以不斷推進，不致半途而廢。例如，在改革觸及基本經(jīng)濟制度層面，經(jīng)濟生活中因改革暴露出深層次問題而制約經(jīng)濟社會發(fā)展時，1991年在如何認(rèn)識已進行的體制改革、怎樣深入推進改革和究竟改成什么體制等問題上，就出現(xiàn)了以改革開放姓“資”姓“社”、姓“私”姓“公”為核心內(nèi)容的大討論，從而形成第二次思想解放運動。最終，1992年年初鄧小平以南方視察重要談話的形式，強調(diào)“一個中心、兩個基本點”的路線不能改變，提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制的改革目標(biāo)，進一步突破人們頭腦中的思想障礙，提高對改革的認(rèn)識，為推動深層次的改革奠定了新的思想基礎(chǔ)。

　　從改革的技術(shù)層面看，改革終極目標(biāo)不明晰，改革知識不具備，決定了不可能在改革之前或改革之初就設(shè)計出一個明確而詳盡的改革方案，以便按圖索驥，也不可能制定出一個明確而詳盡的改革時間表。因此，改革只能沿既定的大體方向向前推進，在如何改革的問題上不斷進行創(chuàng)新、試錯，不斷進行知識積累，不斷探索變革路徑。首先在原有的經(jīng)濟體制框架內(nèi)實施運行層面的調(diào)整性改革，在改革實踐中不斷觀察改革成效和實績，并據(jù)此進行改革評價和理論總結(jié)，進而微調(diào)改革方向，提出階段性改革目標(biāo)和確定相應(yīng)的改革方案，進入新一輪改革實踐。隨著改革實踐的不斷深入，發(fā)現(xiàn)在原有體制框架內(nèi)運行層面的改革并沒有觸及問題的根源，對經(jīng)濟體制框架本身進行重新構(gòu)造才是體制改革的真諦。而對這種新的體制框架的認(rèn)識也是遞進的，持續(xù)的改革實踐推動著認(rèn)識的逐步深化，經(jīng)歷了較長時期的探索過程，最終才得以確立建立社會主義市場經(jīng)濟體制的改革目標(biāo)。經(jīng)濟體制改革的市場取向目標(biāo)由此隨著對改革認(rèn)識的不斷深化而逐步明晰。即使經(jīng)濟體制變革的市場取向目標(biāo)已經(jīng)確定，對于選擇何種制度變革路徑，或者改進現(xiàn)有的制度變革路徑的技術(shù)性問題也并沒有完全得到解決，仍然需要不斷進行探索。

　　改革目標(biāo)不明晰、知識不具備，意味著存在相當(dāng)程度的改革過程不可控性和改革結(jié)果不確定性，改革有著失敗的風(fēng)險。而改革作為一項涉及各個社會層面的重大變革工程，影響每一個社會成員的利益，必須考慮對相應(yīng)風(fēng)險的規(guī)避問題。規(guī)避和減少風(fēng)險，在不斷推進改革的同時維持社會穩(wěn)定的考慮，決定了改革過程必須考慮兩個方面的積極性：一是發(fā)動群眾廣泛參與，充分尊重和發(fā)揮群眾的首創(chuàng)精神，二是承認(rèn)各個地區(qū)、部門和企業(yè)的差異性以及由此形成的不同利益訴求，用階段性、局部性、差別性的政策去調(diào)動它們各自的改革積極性。這兩方面的考慮雖然有效地減少了改革的風(fēng)險和阻力，但也導(dǎo)致了改革初期的分權(quán)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向，決定了只能是選擇以政策指導(dǎo)為主的漸進式改革路徑。如某些改革行動先以妥協(xié)性的方案啟動，然后再一步步深入“雷區(qū)”。改革實踐表明，上述循序漸進的改革技術(shù)路線和策略，能夠最大限度地減少改革的風(fēng)險性和不確定性，由此保證了改革能夠平穩(wěn)地不斷向前推進。

　　因此，從改革的方法論意義上看，中國的漸進式改革是在逐步明確市場取向改革大方向的前提下，改革在戰(zhàn)略層面以實踐導(dǎo)向、問題導(dǎo)向的必然產(chǎn)物，完全符合馬克思主義認(rèn)識論所揭示的基本原理和基本規(guī)律。漸進式改革以認(rèn)識一操作實踐一理論總結(jié)一深化認(rèn)識一再操作實踐一完善理論總結(jié)的經(jīng)驗主義循環(huán)路徑，在思想層面，不斷強化和鞏固實事求是的改革思想基礎(chǔ)，推動價值觀念的逐步轉(zhuǎn)變，反映了一種立足改革實踐推動理論創(chuàng)新的思想認(rèn)識過程；
在制度層面，持續(xù)獲得和積累對新體制的知識存量，校正制度設(shè)計，激發(fā)制度變革動力，表現(xiàn)出一種從體制內(nèi)的調(diào)整到體制間的替代、誘致性與強制性相交織的制度變遷過程；
在技術(shù)層面，始終堅持以時間換空間的操作思路，把改革的力度、發(fā)展的速度和社會可承受的程度統(tǒng)一起來，重視改革成效的社會評價，據(jù)此豐富、調(diào)整改革方法和手段，體現(xiàn)的是一種不斷試錯、逐漸逼近的試著干、干中學(xué)社會變革過程。

　　二、國有企業(yè)改革的方法論

　　1.國有企業(yè)改革的必然性

　　新中國成立后，對公有制認(rèn)識的局限性、片面性，受意識形態(tài)影響的基本經(jīng)濟制度和國家經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略、經(jīng)濟管理體制，決定了在國民經(jīng)濟和社會生活中，國有經(jīng)濟的主體功能和獨占地位。而國有經(jīng)濟的微觀基礎(chǔ)正是國有企業(yè)。正是隨著國有企業(yè)規(guī)模不斷擴張，作用持續(xù)強化，逐步在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中形成國有經(jīng)濟一元化的格局，以致在實行改革開放前，以全民所有制企業(yè)為核心內(nèi)容的國有經(jīng)濟在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中具有壓倒一切的統(tǒng)治地位。(點擊此處閱讀下一頁)

　�、苋欢�，在高度集中的計劃經(jīng)濟的制度安排下，國有企業(yè)只不過是一個附屬于某個政府部門、受政府指令性計劃控制、進行成本核算的基層生產(chǎn)單位，承擔(dān)著包括社會職能、行政職能和政治職能等在內(nèi)的多重角色和多重目標(biāo)，所有權(quán)被橫向和縱向行政性分割，預(yù)算約束嚴(yán)重軟化，依賴財政撥款和補貼支撐。國有企業(yè)目標(biāo)之多元、功能之復(fù)雜、責(zé)任之重大、運轉(zhuǎn)之僵化、效率之不足、效益之低下，可以說在世界企業(yè)行列中無出其右。因此，一待“文化大革命”結(jié)束，在政治思想和經(jīng)濟政策的“撥亂反正”中，絕大多數(shù)經(jīng)濟學(xué)家和經(jīng)濟工作者很快就認(rèn)同了孫冶方早在20世紀(jì)60年代就已經(jīng)予以表達的經(jīng)濟思想，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)圍繞國有企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán)進行微觀經(jīng)濟領(lǐng)域的改革，哄中最著名的倡導(dǎo)者有馬洪、蔣一葦和董輔初等。董輔初（1979）提出要改變“全民所有制的國家所有制形式”，使“各經(jīng)濟組織中的勞動者有權(quán)在維護和增進全體勞動者的共同利益的前提下，在統(tǒng)一計劃的指導(dǎo)下，結(jié)合對本單位和自身的利益的考慮直接參加經(jīng)營”。蔣一葦（1979）。則認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從中央集權(quán)的“國家本位”和行政性分權(quán)的“地方本位”，回歸到獨立經(jīng)營、獨立核算的“企業(yè)本位”，主張進行以企業(yè)作為基本經(jīng)濟單位的改革。國有企業(yè)改革必然要成為經(jīng)濟體制改革的最重要內(nèi)容和中心環(huán)節(jié)。

　　2.國有企業(yè)運轉(zhuǎn)方式的改革及其局限性

　　受企業(yè)改革思想的影響，1978年10月，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，四川省選擇了重慶鋼鐵公司等6家地方國營工業(yè)企業(yè)，率先實行擴大企業(yè)自主權(quán)試點，拉開了國有企業(yè)改革的帷幕。此后在總結(jié)四川改革試驗經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，經(jīng)在全國范圍內(nèi)結(jié)合企業(yè)整頓逐步擴大企業(yè)自主權(quán)試點，1981年開始全面實行以不同利潤包干形式為特點的國有企業(yè)經(jīng)濟責(zé)任制，于1983年和1984年先后在國有企業(yè)實施兩步“利改稅”改革的同時，進一步擴大企業(yè)自主權(quán)。這一時期，受農(nóng)村改革的啟示，已經(jīng)認(rèn)識到在國家和國有企業(yè)的關(guān)系上，企業(yè)應(yīng)當(dāng)享有更多的權(quán)利，具有更大程度的獨立性，因此試驗性地不斷給企業(yè)“松綁”，局部調(diào)整國家和企業(yè)間的責(zé)權(quán)利關(guān)系，旨在增強企業(yè)的自主性、獨立性，實行政企分開。這一階段的改革重點在農(nóng)村，并沒有明確地提出整個國有企業(yè)改革目標(biāo)，擴權(quán)讓利的企業(yè)改革實際上是局限在舊的計劃經(jīng)濟體制框架內(nèi)，對政府和企業(yè)的關(guān)系做局部性的權(quán)利調(diào)整為特征，國有企業(yè)作為政府部門附屬物的地位沒有根本改變，但是，通過放權(quán)讓利來調(diào)動企業(yè)和職工的積極性，增強企業(yè)活力，提高運營效率的改革方向和思路是明確的。

　　實踐表明，傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制對企業(yè)活力的抑制如此嚴(yán)重，以至僅僅是局部性的傾向企業(yè)的自主權(quán)調(diào)整或修正就取得了顯而易見的效果，某些成效甚至是意想不到的。對政企關(guān)系的整體調(diào)整就順理成章地成為下一步企業(yè)改革的重點和目標(biāo)。1984年10月，黨的十二屆三中全會做出《中共中央關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定》，改革重點從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市，明確增強企業(yè)活力“是以城市為重點的整個經(jīng)濟體制改革的中心環(huán)節(jié)”。指出圍繞這個中心環(huán)節(jié)，主要

　　應(yīng)該解決好國家和全民所有制企業(yè)之間的關(guān)系與職工和企業(yè)之問的關(guān)系。此時仍然未能確立建立社會主義市場經(jīng)濟體制的改革目標(biāo)，國有企業(yè)改革的目標(biāo)是圍繞政企分開，使企業(yè)具有相對獨立的自主權(quán)。改革的主要形式從單一的擴權(quán)讓利轉(zhuǎn)到面向整個企業(yè)實行經(jīng)營承包責(zé)任制，旨在妥善處理好上述兩個關(guān)系，重點在于從整體上“確立政府和全民所有制企業(yè)之間的正確關(guān)系”。1986年開始，國有企業(yè)改革以推行經(jīng)營承包責(zé)任制展開，經(jīng)營承包責(zé)任制成為城市改革中聯(lián)結(jié)各項改革措施的主線，1987年下半年起形成經(jīng)營承包責(zé)任制全面推行的高潮。截至1988年底，實行多種形式經(jīng)營承包責(zé)任制的國有企業(yè)達90％以上。

　　實施重在解決國家和企業(yè)關(guān)系的經(jīng)營承包責(zé)任制是國有企業(yè)放權(quán)讓利改革的延續(xù)和發(fā)展。在計劃經(jīng)濟和市場經(jīng)濟雙重體制條件下，經(jīng)營承包責(zé)任制是實現(xiàn)企業(yè)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的一種有效而簡便易行的方式。與此前的放權(quán)讓利改革相比。經(jīng)營承包制使國有企業(yè)的多項自主權(quán)得到有效落實，政府的隨機干預(yù)有所減少，在保證國家財政收入前提下，企業(yè)獲得了較高的利潤留成率，從而改善了國家、企業(yè)和職工間的分配機制，增強了企業(yè)進一步追求自身利益的動力機制，較好地調(diào)動了經(jīng)營者的積極性，提高了企業(yè)的經(jīng)營效率和經(jīng)濟效益。但是，經(jīng)營承包制所獲得的成效十分有限，不僅不能從根本上彌補國有企業(yè)原有的缺陷，還暴露出一些新的問題。因信息不對稱造成的企業(yè)承包合同中責(zé)權(quán)利的嚴(yán)重不對稱，導(dǎo)致企業(yè)承包者內(nèi)部人控制帶來的隱患，甚至出現(xiàn)了因?qū)ζ髽I(yè)內(nèi)部人失控而導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失的情況，經(jīng)營承包使政企關(guān)系處于若即若離之中，企業(yè)行為短期化日益明顯。關(guān)鍵在于，經(jīng)營承包制不僅不能解決國有企業(yè)中存在的預(yù)算軟約束問題，反而因經(jīng)營權(quán)向經(jīng)營者的轉(zhuǎn)移而使問題得到強化，企業(yè)負(fù)盈不負(fù)虧成為普遍現(xiàn)象。

　　顯而易見，不涉及任何企業(yè)法人財產(chǎn)（產(chǎn)權(quán)）關(guān)系的承包經(jīng)營，不可能使國有企業(yè)成為真正自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的法人實體，政企難以徹底分開，因而不可能在企業(yè)形成自負(fù)盈虧機制和自我約束機制。約束依然軟化的承包合約，在授予經(jīng)營者享有財產(chǎn)經(jīng)營權(quán)和剩余索取權(quán)的同時，企業(yè)經(jīng)營活動的最終責(zé)任仍由政府承擔(dān)。國有企業(yè)的上級行政主管部門要么被迫向下變更承包基數(shù)，要么繼續(xù)增加補貼或提供貸款。此外，預(yù)算軟約束下的經(jīng)營承包是導(dǎo)致企業(yè)間“三角債”泛濫的因素之一，加上國有企業(yè)貸款不可能歸還，其實質(zhì)是國有銀行呆賬壞賬的大量積累。國有企業(yè)推行經(jīng)營承包責(zé)任制改革的結(jié)果，從企業(yè)個體上看運營效率在短期內(nèi)明顯得到改善，但從整體上看國有企業(yè)財務(wù)風(fēng)險、投資風(fēng)險在向國家轉(zhuǎn)移，并且日益積累，本質(zhì)上是國有資產(chǎn)在不斷流失‰在這樣的情況下，國有企業(yè)積極性的發(fā)揮、活力的增強，并不意味著社會資源獲得有效配置、國家財富得到合理分配。1988年出現(xiàn)經(jīng)濟秩序混亂，下半年宏觀經(jīng)濟出現(xiàn)嚴(yán)重通貨膨脹都與企業(yè)經(jīng)營承包有重要關(guān)系。

　　1989年被迫開始進行“宏觀調(diào)控，治理整頓”，其重要內(nèi)容之一就是試圖硬化國有企業(yè)預(yù)算約束，清理“三角債”，并以此治理通貨膨脹，但是卻導(dǎo)致了“三角債”鏈條的斷裂并產(chǎn)生了大量“半拉子”工程，企業(yè)經(jīng)濟效益大幅下降，結(jié)果是經(jīng)濟嚴(yán)重滑坡，最終硬化國有企業(yè)預(yù)算約束的嘗試被迫中途停頓。無奈之下，于1991年年底提出轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營機制的改革目標(biāo)。

　　轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制著力點在企業(yè)內(nèi)部。隨著經(jīng)營承包責(zé)任制改革的深入，國有企業(yè)預(yù)算軟約束問題卻日益嚴(yán)重，企業(yè)行為短期化帶來的后勁不足日益顯現(xiàn)，從而企業(yè)改革的關(guān)注點不得不轉(zhuǎn)移到調(diào)整職工和國有企業(yè)之間的關(guān)系上來。事實上，要搞活國有企業(yè)，除了改善企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的外部環(huán)境，實現(xiàn)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，規(guī)范政府和企業(yè)行為之外，還必須改革國有企業(yè)內(nèi)部的各項基本管理體制，特別是具有濃厚計劃經(jīng)濟色彩的勞動、分配和人事制度。因此，轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營機制的一大改革重點就是打破國有企業(yè)內(nèi)部原來被認(rèn)為是內(nèi)在優(yōu)越性的“鐵飯碗”、“鐵工資‘’和”鐵交椅“。1992年，全國范圍內(nèi)的國有企業(yè)開展了以”破三鐵“為中心的企業(yè)勞動、分配和人事制度改革活動。然而，”破三鐵“改革因沒有相應(yīng)的社會福利保障而可能誘發(fā)社會動蕩，在剛剛掀起的轟轟烈烈熱潮中不得不戛然中止。在改革沒有觸及國有經(jīng)濟及國有企業(yè)的基本制度框架，沒有通過各種配套改革建立起市場經(jīng)濟體制的情況下，國有企業(yè)內(nèi)部三項制度改革注定不可能獲得成功。轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制的改革策略重新回到原來的放權(quán)讓利主題上。1992年7月，國務(wù)院頒發(fā)《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制條例》，明確了企業(yè)的14項經(jīng)營自主權(quán)，要求試點企業(yè)從企業(yè)內(nèi)部改革、企業(yè)經(jīng)營方式改革逐步轉(zhuǎn)向企業(yè)組織制度和管理體制的配套改蓽。

　　以放權(quán)讓利為基本指導(dǎo)思想的國有企業(yè)改革路徑，其實質(zhì)是通過企業(yè)剩余控制權(quán)和剩余索取權(quán)在國家（委托人）和國有企業(yè)內(nèi)部人（代理人）之間的分享，實現(xiàn)對企業(yè)內(nèi)部人的激勵，以調(diào)動國有企業(yè)的積極性，增強國有企業(yè)的活力，改善其運營效率。然而，企業(yè)改革過程表明，放權(quán)讓利式的改革不可能觸及國有企業(yè)的制度性缺陷，國有企業(yè)原來存在的弊端并未因此得到根本消除，改革所激發(fā)出來的企業(yè)活力要么經(jīng)過短暫的強盛后就迅速地消退，要么是以嚴(yán)重侵蝕國家利益的方式得以延續(xù)，而國有企業(yè)的很多深層次問題在這樣的改革中逐漸暴露出來。例如，預(yù)算約束軟化，只負(fù)盈不負(fù)虧，目標(biāo)多元化，權(quán)責(zé)不對稱，行為短期化，盲目擴大投資，承包人道德風(fēng)險，企業(yè)債務(wù)轉(zhuǎn)換為銀行風(fēng)險，國有資產(chǎn)流失，政企關(guān)系進一步扭曲，企業(yè)內(nèi)部“大鍋飯，，體制復(fù)歸等問題。國有企業(yè)改革陷入了兩難境地（吳敬璉，2003）至此的實踐表明，國有企業(yè)改革進行了10多年，始終沒有走出”一放就活、一活就亂、一亂就收、一收就死‘’的循環(huán)怪圈，國有企業(yè)“一改就靈”、“一包就活，，的顯效風(fēng)光已成為過眼煙云，國有企業(yè)的兩個關(guān)系在”收與放“改革悖論中一直難以理順，企業(yè)也就不可能有持續(xù)的活力。與此同時，國有經(jīng)濟體制之外的改革和初步市場化進程，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、私營企業(yè)和”三資“企業(yè)得到快速發(fā)展，關(guān)系不順、后勁不足、反應(yīng)不靈、適應(yīng)性不強的國有企業(yè)在競爭日益加劇的經(jīng)營環(huán)境中日漸陷入困境@.作為第二次思想解放運動的重要成果之一，人們開始認(rèn)識到，國有企業(yè)之所以出現(xiàn)弊端，關(guān)鍵在于企業(yè)財產(chǎn)（產(chǎn)權(quán)）關(guān)系上存在制度性缺陷，只從運轉(zhuǎn)方式、運行機制的層面上實施改革，并不能從根本上解決國有企業(yè)活力及運營效率問題。進一步的改革必須深入到國有企業(yè)的基本制度層面。

　　3.改革必須深入到國有企業(yè)基本制度層面

　　1993年11月，黨的十四屆三中全會通過《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，指出“以公有制為主體的現(xiàn)代企業(yè)制度是社會主義市場經(jīng)濟體制的基礎(chǔ)。建立現(xiàn)代企業(yè)制度，是發(fā)展社會化大生產(chǎn)和市場經(jīng)濟的必然要求，是我國國有企業(yè)改革的方向”，并把現(xiàn)代企業(yè)制度概括為是適應(yīng)市場經(jīng)濟和社會化大生產(chǎn)要求，產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)的企業(yè)制度。同年12月，八屆人大五次會議通過了《中華人民共和國公司法》，為建立現(xiàn)代企業(yè)制度確立了法律依據(jù)。這標(biāo)志著國有企業(yè)改革的指導(dǎo)思想由政企間的放權(quán)讓利轉(zhuǎn)向企業(yè)制度創(chuàng)新，改革層面從運行機制的調(diào)整深入到解決國有企業(yè)制度性缺陷。國有企業(yè)改革的方向并沒有改變，目標(biāo)卻從圍繞政企分開的完善經(jīng)營承包制、轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營機制轉(zhuǎn)向建立現(xiàn)代企業(yè)制度，改革由此必然涉及企業(yè)法人財產(chǎn)權(quán)問題，從而深入到所有權(quán)這樣的企業(yè)基本制度層面。

　　從國有企業(yè)基本制度層面得到的基本認(rèn)識是，傳統(tǒng)國有企業(yè)的根本制度缺陷在于產(chǎn)權(quán)制度不合理，產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清晰。在傳統(tǒng)國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度下，“財產(chǎn)的非人格化走到了極致”（科爾奈語），只要企業(yè)財產(chǎn)歸全民所有，企業(yè)產(chǎn)權(quán)就無法人格化，財產(chǎn)的最終所有者就不能具體化，全民所有的企業(yè)產(chǎn)權(quán)關(guān)系實質(zhì)上并不清晰。⑨其結(jié)果是國有企業(yè)中國有資產(chǎn)所有者缺位，無人從出資者所有權(quán)角度對國有資產(chǎn)的狀況（保值增值）切實負(fù)責(zé)，而企業(yè)自身不具備法人財產(chǎn)權(quán)，經(jīng)營者自然不用對運用企業(yè)所擁有的這部分國有資產(chǎn)的成本負(fù)責(zé)，預(yù)算約束軟化是必然結(jié)局，最終是國家對國有企業(yè)承擔(dān)無限責(zé)任。從運轉(zhuǎn)方式、運行機制的層面上實施的多輪放權(quán)讓利改革之所以屢屢陷入僵局和困境，其癥結(jié)正在于此。因此，要構(gòu)造社會主義市場經(jīng)濟體制正常運行的微觀基礎(chǔ)，必須重新塑造企業(yè)的基本制度，國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)關(guān)系或財產(chǎn)關(guān)系的改革不可避免。

　　國有企業(yè)基本制度層面的改革，就具體內(nèi)容而言，就是要對國有企業(yè)進行公司化的改制、改組或改造，也就是通過一系列產(chǎn)權(quán)制度安排和產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)設(shè)計構(gòu)建企業(yè)法人財產(chǎn)制度、確定國有資產(chǎn)投資主體和資產(chǎn)責(zé)任主體、確立企業(yè)改建為公司的組織形式、建立科學(xué)規(guī)范的公司內(nèi)部組織管理機構(gòu)，從而在國有企業(yè)中建立起現(xiàn)代企業(yè)制度。以公司制為主要組織形式的現(xiàn)代企業(yè)制度，以多元的股權(quán)結(jié)構(gòu)，明確的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，企業(yè)法人財產(chǎn)權(quán)所決定的獨立法人實體，出資者的有限責(zé)任和規(guī)范的公司治理結(jié)構(gòu)為基本特征，與傳統(tǒng)國有企業(yè)制度有著實質(zhì)區(qū)別。

　　通過建立和完善現(xiàn)代企業(yè)制度，國家不再對企業(yè)承擔(dān)無限責(zé)任，企業(yè)依法支配法人財產(chǎn)，有效地實現(xiàn)出資者所有權(quán)和企業(yè)法人財產(chǎn)權(quán)的分離，使企業(yè)徹底擺脫政府行政機構(gòu)附屬物的地位，政企職責(zé)截然分開，企業(yè)內(nèi)部形成規(guī)范的領(lǐng)導(dǎo)制度和管理制度，建立起由股東大會、董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層構(gòu)成的相互制衡的治理結(jié)構(gòu)。

　　1994年11月，國務(wù)院在北京召開“全國建立現(xiàn)代企業(yè)制度試點工作會議”，(點擊此處閱讀下一頁)

　　選擇百家國有企業(yè)進行公司制改制，拉開了試點工作的序幕。與此同時，各地方政府也確定了2343家現(xiàn)代企業(yè)制度試點企業(yè)。試點工作為以后的改革提供了有益的經(jīng)驗。但是，由于忽視了股權(quán)多元化這一公司制企業(yè)的基本特征，絕大多數(shù)參與試點的企業(yè)只是變成了形式上類似于現(xiàn)代公司的“國有獨資公司”，以至在1996年末原定的試點驗收階段，幾乎沒有一個試點企業(yè)

　　達到公司制企業(yè)的起碼標(biāo)準(zhǔn)。1997年黨的十五大，尤其是1999年黨的十五屆四中全會通過了《關(guān)于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》，股份制得到全面肯定，國有企業(yè)公司化改制的要求進一步明確，國有大中型企業(yè)的公司化改革才真正進入按照國際通行規(guī)范建立現(xiàn)代公司的階段（吳敬璉，2003）。國有企業(yè)股份制改革終于從試點步人全面推行，并成為推動探索公有制和市場經(jīng)濟相結(jié)合的有效途徑。@

　　4.從國有經(jīng)濟宏觀層面著眼改革微觀的國有企業(yè)

　　在建立現(xiàn)代企業(yè)制度的試點過程中，對改革的認(rèn)識又得到深化。試點中發(fā)現(xiàn)，僅僅從微觀的國有企業(yè)層次著眼是建立不起現(xiàn)代企業(yè)制度的，企求把每一個國有企業(yè)都搞好，既不可行，也沒有必要，而應(yīng)當(dāng)從宏觀的國有經(jīng)濟層次來看待國有企業(yè)的現(xiàn)代企業(yè)制度改革，著眼于從整體上搞好國有經(jīng)濟，發(fā)揮其在國民經(jīng)濟中的主導(dǎo)作用。因此，在基本制度層面深化改革，盡快落實企業(yè)法人財產(chǎn)權(quán)的同時，有必要“調(diào)整國有經(jīng)濟經(jīng)營范圍和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)”（周叔蓮，2000）。對國有企業(yè)改革的認(rèn)識再次獲得了一次質(zhì)的飛躍。改革的視野從局限于微觀層面運營的一個個具體企業(yè)，擴展到面向宏觀層面運轉(zhuǎn)的整個國有經(jīng)濟。國有企業(yè)改革的指導(dǎo)思想也隨之發(fā)生重大變化，即改革的目標(biāo)是要在國有大中型企業(yè)推進建立現(xiàn)代企業(yè)制度試點的同時，對國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)進行戰(zhàn)略性調(diào)整。這種變化的主要標(biāo)志是，受1992—1993年廣東順德和山東諸城“放開搞活中小型國有企業(yè)”實踐的啟示，進入1995年后。“抓大放小”成為國有企業(yè)改革的又一個主旋律。“抓大”指集中精力抓好關(guān)系國家命脈、體現(xiàn)國家經(jīng)濟實力的國有大中型骨干企業(yè)：“放小”指對一般中小型國有企業(yè)，通過產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、出售、租賃、兼并、聯(lián)合、改組和股份合作等方式“放開搞活”。

　　這樣的改革認(rèn)識和實踐很快在黨的十五大得到肯定。十五大提出國有企業(yè)改革的總體要求是：對國有企業(yè)實施戰(zhàn)略性改組、改造，并且同加強管理結(jié)合起來，著眼于搞好整個國有經(jīng)濟，抓大放小，實施鼓勵兼并、規(guī)范破產(chǎn)、下崗分流、減員增效和再就業(yè)工程，形成企業(yè)優(yōu)勝劣汰的競爭機制。黨的十五屆四中全會《決定》進一步闡明了國有企業(yè)改革的主要內(nèi)容，從戰(zhàn)略上調(diào)整國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)，推進國有企業(yè)戰(zhàn)略性改組，建立和完善現(xiàn)代企業(yè)制度，加強和改善企業(yè)管理，堅持有進有退、有所為有所不為，提高國有經(jīng)濟的控制力，使國有經(jīng)濟在關(guān)系國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域占支配地位。在新思路、新目標(biāo)下出臺的一系列戰(zhàn)略性重大舉措，對此后的改革進程產(chǎn)生了重大影響，國有企業(yè)改革呈現(xiàn)出新的局面。

　　世紀(jì)之交，隨著放開搞活國有中小型企業(yè)告一段落，2000年國有大中型企業(yè)3年改革脫困目標(biāo)的基本實現(xiàn)，國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整的重心逐步轉(zhuǎn)向重組國有大中型企業(yè)。一是現(xiàn)代企業(yè)制度初步建立，公司制改革不斷推進，一大批國有大中型企業(yè)經(jīng)資產(chǎn)重組先后在國內(nèi)外資本市場上市；
二是通過主輔分離、輔業(yè)改制、減員增效、分離企業(yè)辦社會職能等改革舉措，國有大中型企業(yè)的歷史包袱和社會負(fù)擔(dān)有所減輕；
三是有色、鐵路、電力、電信、石化、民航和軍工等行業(yè)的國有大型企業(yè)相繼進行了集團化重組。

　　在宏觀層面調(diào)整國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)的改革取得進展的同時，又暴露出國有資產(chǎn)管理體制不合理的矛盾和問題。這就是隨著政府行政體制改革和國有企業(yè)改革的進程，逐步形成了由各級政府作為國有資產(chǎn)出資人的唯一代表，并由多個部門分散實施資產(chǎn)監(jiān)督管理職能，即所謂“五龍治水”的局面。但各級政府既行使公共管理職能，又行使出資人職能，實際上在仍然干預(yù)國有企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動的同時，卻沒有任何機構(gòu)真正對國有資產(chǎn)的保值增值全面負(fù)責(zé)。經(jīng)過公司制改造的國有企業(yè)中，雖然國有資產(chǎn)出資人的地位已經(jīng)確定，但卻是虛位以待，無任何機構(gòu)能有效地具體履行出資人職責(zé)。結(jié)果是隨著國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革和國有經(jīng)濟布局調(diào)整的深入。反而出現(xiàn)國有資產(chǎn)所有者普遍缺位現(xiàn)象，“內(nèi)部人控制”嚴(yán)重，國有資產(chǎn)大量流失。

　　2002年11月，黨的十六大提出繼續(xù)調(diào)整國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)，改革國有資產(chǎn)管理體制。2003年3月以后，中央、省、市（地）三級國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)相繼組建，中國特色的國有資產(chǎn)管理體制初步建立起來，國有企業(yè)改革進入一個新的階段。由于有了國務(wù)院國資委的統(tǒng)一監(jiān)管，國有資產(chǎn)權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任得以統(tǒng)一落實，激發(fā)了中央企業(yè)的活力，加上宏觀經(jīng)濟環(huán)境比較好，中央企業(yè)得到很大發(fā)展，效益迅速提升。2007年10月，黨的十七大在重申繼續(xù)完成十六大提出的國有企業(yè)改革任務(wù)的基礎(chǔ)上，又根據(jù)國有資產(chǎn)管理體制改革的進展提出加快建設(shè)國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算制度的要求。

　　由此可見，國有企業(yè)改革是一個經(jīng)歷不斷學(xué)習(xí)、試錯與更新的思想認(rèn)識過程；
是一個在大方向正確的前提下，隨著認(rèn)識的不斷深化而逐步明確、調(diào)整階段性目標(biāo)，然后按照特定的策略和方法持續(xù)推進的社會變革過程；
是一個從企業(yè)制度內(nèi)部運轉(zhuǎn)方式、運行機制的調(diào)整轉(zhuǎn)向企業(yè)基本制度變革、從微觀層面搞活具體企業(yè)的改革轉(zhuǎn)向宏觀層面實現(xiàn)國有經(jīng)濟功能的制度變遷過程。這一系列思想認(rèn)識、社會變革和制度變遷的動力在于資源稀缺約束下著眼于增進效率而完善基本制度的持續(xù)追求。思想認(rèn)識、社會變革和制度變遷的過程體現(xiàn)了由這一追求所導(dǎo)致的認(rèn)知、選擇和競爭動力機制，同時又體現(xiàn)了漸進式的制度變遷更適合中國國情。這一思想認(rèn)識的基礎(chǔ)是實事求是，立足實踐不斷創(chuàng)新；
這一社會變革既是自上而下推動的，又含有從下到上的促進因素；
這一制度變遷既是強制性的，又有誘致性的因素。

　　三、國有企業(yè)改革的具體策略和方法

　　國有企業(yè)改革的方法論包含并決定了改革的具體策略和方法。中國漸進式改革的戰(zhàn)略選擇和實踐邏輯決定了國有企業(yè)改革只能遵循從易到難、由表及里、循序漸進、從局部到整體、從問題導(dǎo)向到系統(tǒng)改革、創(chuàng)造條件不斷深化的制度變革路徑。從基本經(jīng)驗總結(jié)的角度，至少可以把國有企業(yè)改革的具體策略和方法歸納為先試驗后推廣、先實踐后規(guī)范、先增量后存量、先體制外后體制內(nèi)、先運行機制調(diào)整后制度創(chuàng)新、先競爭領(lǐng)域后壟斷行業(yè)、先沿海后內(nèi)地、先改小后改大等八個方面。

　　1.先試驗后推廠

　　國有企業(yè)改革從一開始就是一個典型的不斷試錯過程，通過大膽試驗，尋找一種以最小代價換取最大收益的改革路徑。在國有企業(yè)改革的各個階段，重大的改革實踐幾乎都不是首先在全國范圍內(nèi)同時開展的，而是先選擇幾個試驗點，在小范圍內(nèi)進行試點，在試點中揭示問題，及時予以解決，取得成果后進行經(jīng)驗總結(jié)，認(rèn)定成效，然后形成政策，再由點到面推廣，進而向全國普及，逐步實現(xiàn)企業(yè)體制的整體轉(zhuǎn)換。這種經(jīng)驗主義的改革策略體現(xiàn)了國有企業(yè)改革從局部到整體的特征。改革實踐表明，無論是自下而上的自發(fā)性改革，還是政府推行的自上而下的政策措施，如果基本遵循這種試驗推廣的策略路徑，改革就會相對平穩(wěn)，繼而獲得成功，而急于全面推開的改革措施，往往很快就以失敗而告終。例如，早在1978年就在四川6家國有企業(yè)中進行的擴大自主權(quán)改革試點，次年試點企業(yè)數(shù)擴大到100家，1981年起才在國營工業(yè)企業(yè)中全面展開。在3年擴權(quán)改革試點的基礎(chǔ)上，逐步形成經(jīng)營承包責(zé)任制的改革思路，又在首鋼、二汽等大中型企業(yè)開展試驗。以后直至1989年，經(jīng)不斷完善后的經(jīng)營承包責(zé)任制才在所有國有企業(yè)中推廣�，F(xiàn)代企業(yè)制度的改革也是如此。而1992年初全國掀起轟轟烈烈的企業(yè)“破三鐵”改革，很快在下半年就不得不戛然中止了。先試驗后推廣的改革策略，優(yōu)點在于能夠盡可能地減少由知識準(zhǔn)備不足帶來的不確定性，根據(jù)實踐的需要，通過試錯一糾錯機制不斷調(diào)整階段性目標(biāo)與方法，改善對改革過程的可控性，從而能夠有效地把握改革的基本方向，降低改革的風(fēng)險，同時也為其他方面的配套改革和市場的進一步發(fā)育留下了較為寬裕的時間。

　　2.先實踐后規(guī)范

　　中國國有企業(yè)改革的一個顯著特點是始終遵循以自上而下的中央政策指導(dǎo)為主。這實際上是與先試驗后推廣緊密聯(lián)系在一起的先實踐后規(guī)范改革策略。根據(jù)實事求是、解放思想的方針，在保持市場取向基本方向的前提下，鼓勵企業(yè)、部門和地方政府從實際出發(fā)，大膽進行改革嘗試，可以進行多種形式的試驗和探索，然后總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，深化認(rèn)識，校正方向，完善措施，最后在中央形成一系列政策，進一步自上而下地指導(dǎo)改革實踐，逐步規(guī)范操作。在新的經(jīng)濟關(guān)系和運行方式形成之后，對其運行規(guī)律和制度特征有了正確認(rèn)識和把握的基礎(chǔ)上，再制定法律進行規(guī)范（呂政，2003）�！镀飘a(chǎn)法》、《反壟斷法》、《企業(yè)國有資產(chǎn)法》等重要企業(yè)法律都是依托于一種漸變的實踐過程，在積累了大量實際操作經(jīng)驗的基礎(chǔ)上逐步形成的。這些法律的出臺，無不經(jīng)歷了相當(dāng)長時問的對企業(yè)實踐的觀察和思考，無不以大量相關(guān)政策的運用為前提。

　　3.先增量后存量

　　國有企業(yè)改革的初期著眼于企業(yè)內(nèi)部國有資產(chǎn)收益增量部分的改革。增量改革是指“不從對資產(chǎn)存量的再配置人手，而著眼于在資產(chǎn)增量的配置上引入越來越多的市場機制”（林毅夫等，1993），即在原有體制格局內(nèi)探索引入新的機制解決資源配置效率的路子。如國有企業(yè)在確保完成國家計劃和供貨合同的前提下，可以自行增產(chǎn)國家建設(shè)和市場需要的產(chǎn)品，產(chǎn)量的增量部分可以由企業(yè)按照市場規(guī)則自行組織生產(chǎn)物資、在一定幅度內(nèi)自行決定價格、自行選擇銷售方式和進行收益分配，乃至自行處置過剩、閑置的資產(chǎn)等。此后這些增量改革的內(nèi)容通過推行承包經(jīng)營責(zé)任制得以制度化、規(guī)范化。后來甚至允許企業(yè)在國有經(jīng)濟之外發(fā)展非國有經(jīng)濟，如舉辦各種集體性質(zhì)的附屬企業(yè)。隨著對國有企業(yè)改革認(rèn)識的提高，改革深入到企業(yè)的基本制度層面，增量改革向存量改革過渡，轉(zhuǎn)向企業(yè)存量資產(chǎn)的流動和重組，并利用增量改革取得的成效促進存量改革，以增量激活存量，推動國有企業(yè)資本結(jié)構(gòu)的調(diào)整和完善，進而實現(xiàn)在產(chǎn)權(quán)上的基本制度變革。隨著增量改革的推進，市場的力量逐漸增強，與體制增量相聯(lián)系的利益主體的政治經(jīng)濟實力不斷壯大，加上日益顯著的增量改革績效，逐步形成對體制存量的壓力和吸引力。這些力量積累到一定程度，改革就可以深入到體制的內(nèi)核，從而實現(xiàn)由增量改革向存量改革的過渡。國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革，就是對存量體制的根本改革。對國有經(jīng)濟布局的戰(zhàn)略調(diào)整，也主要是從國有資產(chǎn)存量的調(diào)整入手，同時輔之以增量調(diào)整手段，實現(xiàn)存量調(diào)整與增量調(diào)整相結(jié)合。

　　4.先體制外后體制內(nèi)

　　與漸進式的改革戰(zhàn)略相適應(yīng)，一種卓有成效的改革策略是先體制外后體制內(nèi)，即先在國有體制外取得突破，改變體制變革的條件和環(huán)境，待條件成熟環(huán)境適宜時再解決國有體制內(nèi)的問題。改革之初，因國有企業(yè)占據(jù)絕對支配地位，利益涉及面極大，可以說是牽一發(fā)動全身，具體的改革目標(biāo)和路徑受認(rèn)識的限制并不十分清晰，企業(yè)自身在制度層面的改革動力也不足，因而是改革的難點。但改革的大方向已經(jīng)確定，且不允許停滯。這樣就在國有體制外想辦法，先繞開國有企業(yè)這個難點，通過積極鼓勵大力發(fā)展各種形式的非國有經(jīng)濟，特別是非公有制企業(yè)，構(gòu)造出一大批產(chǎn)權(quán)關(guān)系明確、適應(yīng)市場機制要求的新型經(jīng)濟主體，形成計劃機制與市場機制在資源配置上的效率差異對照，同時形成一個強有力的外部競爭環(huán)境，對國有企業(yè)構(gòu)成壓力和挑戰(zhàn)，促使國有企業(yè)認(rèn)識到市場機制的優(yōu)勢和市場競爭的必須，進而迫使其進行改革，轉(zhuǎn)換機制，使市場競爭機制逐步進入國有企業(yè)內(nèi)部。另外，從整個經(jīng)濟體制的市場化改革取向看，也必然要在國有經(jīng)濟之外培育新的多元市場經(jīng)濟運行主體。競爭是市場經(jīng)濟的精髓，而競爭只有在不同利益主體之間才能展開。隨著國有體制外以民營企業(yè)為代表的非國有經(jīng)濟運行主體的成長壯大，國有體制內(nèi)加大改革力度的呼聲也日益增強，無論被動還是主動改革的動力得到發(fā)動，這時再深入到國有體制內(nèi)部進行涉及國有企業(yè)基本制度的改革似乎是順理成章的事了。這時，非國有企業(yè)還可以作為一個積極的力量參與到國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革中來，對國有企業(yè)實行產(chǎn)權(quán)主體多元化的改組和改造。同時，非國有企業(yè)的發(fā)展也為國有企業(yè)下崗職工再就業(yè)創(chuàng)造了條件。

　　5.先運行機制調(diào)整后制度創(chuàng)新

　　改革之初，受對改革認(rèn)識的局限，(點擊此處閱讀下一頁)

　　改革的思路主要著眼點在企業(yè)運行機制層面調(diào)整政企關(guān)系，即在原有國有體制內(nèi)通過政策調(diào)整實現(xiàn)國家與企業(yè)間的利益調(diào)整，從而調(diào)動企業(yè)的積極性。主要措施就是政府與國有企業(yè)之間的行政性分權(quán)，在計劃經(jīng)濟體制內(nèi)政府減少對企業(yè)的行政干預(yù)，承認(rèn)企業(yè)具有相對獨立的經(jīng)濟利益，通過放權(quán)讓利的政策措施擴大企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)和分配權(quán)。進入20世紀(jì)90年代，改革的實踐讓我們認(rèn)識到，以放權(quán)讓利為主線的改革不能從根本上解決國有企業(yè)的問題，政企關(guān)系的調(diào)整必須置于制度變革的基礎(chǔ)上，即國有企業(yè)改革的重心應(yīng)該轉(zhuǎn)向制度創(chuàng)新。就制度創(chuàng)新而言，首先是著重微觀企業(yè)主體機制再造，即著力于重塑國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度，用現(xiàn)代企業(yè)制度改造國有企業(yè)，然后是著重宏觀國有資產(chǎn)管理體制再造，構(gòu)造國有資產(chǎn)人格化的代表，建立與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制。

　　6.先競爭領(lǐng)域后壟斷行業(yè)

　　壟斷行業(yè)往往是關(guān)系國計民生的重要產(chǎn)業(yè)，其提供的產(chǎn)品和服務(wù)具有相當(dāng)程度的公益性，應(yīng)普遍向所有居民提供，不像普通產(chǎn)品有特定的消費群體。壟斷行業(yè)的經(jīng)營者有廣泛而公平地向其經(jīng)營區(qū)域內(nèi)的所有用戶提供基本服務(wù)的義務(wù)，同時政府對提供壟斷行業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)具有最終責(zé)任。壟斷行業(yè)是國有經(jīng)濟最集中的領(lǐng)域，壟斷行業(yè)國有企業(yè)作為國有企業(yè)的特殊形式，同時具有營利法人和公益法人的特點，其改革必須處理好產(chǎn)業(yè)公益性和企業(yè)盈利性之間的關(guān)系。此外，我國行政性壟斷與自然壟斷長期交織在一起，不容易分清界限。因此，與一般競爭性領(lǐng)域相比，壟斷行業(yè)國有企業(yè)的改革具有很大難度。尤其是在社會主義市場經(jīng)濟體制條件下，如何體現(xiàn)政府對市場失靈的控制，保證壟斷行業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)的公平性、公益性和可獲得性，如何在關(guān)系國計民生的這些重要產(chǎn)業(yè)中發(fā)揮國有企業(yè)的控制力、影響力、帶動力，是仍然需要著力探索的重要問題。在國有企業(yè)改革實踐中，遵循從易到難的改革思路，在策略上采取了先改競爭領(lǐng)域后改壟斷行業(yè)的方針。壟斷行業(yè)的特殊性決定了其改革要更加慎重。因而，在整個經(jīng)濟體制改革中，壟斷行業(yè)改革明顯具有起步晚和相對滯后的特點。目前，中央企業(yè)改革仍然處于探索和深化階段，從行業(yè)監(jiān)管到企業(yè)經(jīng)營體制還處于探索試驗之中。

　　7.先沿海后內(nèi)地

　　從國有企業(yè)改革的地理空間上看，先沿海后內(nèi)地也是一種明顯的策略。這也與中國實行改革開放后，實施東中西差異化經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略相契合。與沿海地區(qū)相比，內(nèi)陸地區(qū)尤其是西部地區(qū)，由于區(qū)位條件相對差，地方經(jīng)濟實力弱，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不合理，企業(yè)競爭力低，非國有經(jīng)濟起步晚規(guī)模小，以及“三線”建設(shè)等歷史原因，加之思想觀念轉(zhuǎn)變慢，國有企業(yè)體制性障礙大，社會職能多，歷史包袱重，虧損面更大，改革的困難較大。因此，改革在地理空問上往往采取分步推進的策略，先期的企業(yè)改革試點，更多地選擇在沿海地區(qū)進行，待取得經(jīng)驗后再向內(nèi)地企業(yè)推廣。沿海地區(qū)經(jīng)濟活躍，增長潛力大，地方財政相對充裕，支付改革成本的能力強，非國有經(jīng)濟成長快、規(guī)模大，從創(chuàng)造就業(yè)崗位、參與資產(chǎn)重組、實施業(yè)務(wù)整合等多方面形成對國有經(jīng)濟改革的有力支撐，因而國有企業(yè)改革的環(huán)境和條件較好，容易較快形成突破，取得改革成效，使改革得以持續(xù)進行下去。此外，沿海企業(yè)改革所產(chǎn)生的示范效應(yīng)有利于打破人們頭腦中的舊觀念，從而增強人們對改革的期待和信心。

　　8.先改小后改大

　　由于國有中小企業(yè)資本有機構(gòu)成低，大多數(shù)集中在勞動密集的輕紡工業(yè)，生產(chǎn)規(guī)模小而地域性強，生產(chǎn)的社會化程度相對較低，改革的影響面較小，而且地方政府有較大的管理自主權(quán)，因此改起來相對容易。而非國有經(jīng)濟的不斷發(fā)展壯大，最先對國有中小企業(yè)展開競爭，使其經(jīng)營狀況最先開始惡化。國有大企業(yè)資本有機構(gòu)成高，生產(chǎn)經(jīng)營活動的社會化程度高，對國民經(jīng)濟全局有較大的影響，且職工人數(shù)多，債權(quán)債務(wù)關(guān)系復(fù)雜，改起來阻力和難度較大。隨著對國有企業(yè)功能的認(rèn)識逐步提高，大多數(shù)在一般競爭性領(lǐng)域從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的國有中小企業(yè)完全沒有必要維持國有身份。因此，在考慮改革策略時，按照從易到難的思路，先“放開搞活國有中小企業(yè)”，再改國有大企業(yè)。

　　實踐證明，這種改革策略取得了良好的效果，有效地減輕了體制轉(zhuǎn)軌過程中的社會震動，避免了國有大企業(yè)在改革過程中資產(chǎn)的大量流失。同時，以國有大企業(yè)做基礎(chǔ)的國家財政稅收來源能保持穩(wěn)定增長，使政府有能力支付必要的改革成本。

　　四、國有企業(yè)漸進式改革路徑的簡評

　　30年來的中國國有企業(yè)改革實踐證明，體現(xiàn)經(jīng)驗主義特征的漸進式改革路徑并不僅僅強調(diào)適合中國國情的獨特條件，較好地兼顧了改革、發(fā)展與穩(wěn)定的多重目標(biāo)，而且從本質(zhì)上遵循著事物發(fā)展由量的積累到質(zhì)的飛躍的客觀規(guī)律，為人類的社會實驗提供了豐富的經(jīng)驗�？偟膩碚f，國有企業(yè)改革在方法論上以馬克思主義認(rèn)識論為理論指導(dǎo)，具體怎么做，既要依靠群眾的智慧，激發(fā)基層的活力和創(chuàng)造性，又要突出中央政策的指導(dǎo)，不斷增強中央政府的權(quán)威和控制，在實踐中不斷總結(jié)經(jīng)驗，經(jīng)歷一個認(rèn)識一操作實踐一理論總結(jié)一深化認(rèn)識一再操作實踐一完善理論總結(jié)的漸進循環(huán)過程、探索創(chuàng)新過程。無論是中央決策層、經(jīng)濟理論界還是國有企業(yè)經(jīng)營者、監(jiān)管者都在這個過程中不斷提高自己的認(rèn)識。隨著上升到理論的認(rèn)識提高，才能有效克服經(jīng)驗主義的局限性，更多地考慮國有企業(yè)改革的整體性和系統(tǒng)性。一方面，要考慮與國有企業(yè)改革配套的宏觀經(jīng)濟管理方面的改革。結(jié)合微觀經(jīng)濟中發(fā)現(xiàn)的問題著手宏觀經(jīng)濟改革，將更有把握。不能企望國有企業(yè)改革“一步到位”，但改革越深化就應(yīng)當(dāng)越是配套的，以保持各項體制之間的互相呼應(yīng)、互相制衡。這樣才能使每一步改革都處于有序狀態(tài)，體現(xiàn)出新體制的效率優(yōu)勢，并且一步一步地由較低級的有序狀態(tài)進入較高級的有序狀態(tài)。另一方面，在漸進式改革過程中通過時間和經(jīng)驗的積累，不斷加深對國有企業(yè)性質(zhì)和功能的全面理解，以便從市場取向的國民經(jīng)濟體系整體上逐步明確國有企業(yè)改革的終極目標(biāo)。而這正是當(dāng)前需要進一步思考的問題。

　　需要強調(diào)的是，“摸著石頭過河”并不是自發(fā)改革，正好相反，國有企業(yè)改革所采用的這種試驗和糾錯戰(zhàn)略，實施的基本條件是社會政治秩序保持穩(wěn)定，處在中央政府有效的控制之下。表面上看，來自基層的某些“越軌”改革行動得到某種默許，但實際上存在著某種行為底線，在這一底線為人們所知的條件下，來自基層的自發(fā)探索才被允許，才能在一定區(qū)域內(nèi)部形成有特色的秩序。換句話說，國有企業(yè)改革是一個由自下而上的需求力量所啟動，待得到主導(dǎo)改革走向的中央政府認(rèn)可后，由從上至下的改革政策所推動的過程。因此，基層改革行為在得到政策認(rèn)可之前，就要承受著失敗的風(fēng)險。國有企業(yè)的制度變遷，從根本上看是由內(nèi)生力量推動的，但要受到基本政治制度的制衡。不同的觀念、力量在給定的政治結(jié)構(gòu)內(nèi)部博弈，推動國有企業(yè)的改革進程。

　　因此，國有企業(yè)的改革實踐，要么與思想認(rèn)識有關(guān)，要么是方法策略使然�？傊�，國有企業(yè)的改革與整個經(jīng)濟體制的改革一樣，在既定的政治制度框架下，一貫強調(diào)堅持積極穩(wěn)妥的方針，做到長遠目標(biāo)與階段性目標(biāo)相結(jié)合，整體設(shè)計與分步實施相結(jié)合，希望長期利益與短期效果兼顧。

　　這里，除了要克服經(jīng)驗主義改革在思想認(rèn)識上的局限性外，還應(yīng)當(dāng)充分注意到國有企業(yè)漸進式改革路徑在策略上的弊端。最大的問題在于，這種改革戰(zhàn)略不可避免地把體制轉(zhuǎn)型過程拉得過長，在較長的時期內(nèi)存在著新舊體制的摩擦和沖突（呂政，2002），從而模糊了改革的預(yù)期，增加了改革的成本。以時間換空間的漸進式改革戰(zhàn)略，本來的策略意圖之一是隨著時間的推移，改革的力量與阻撓改革的力量之間此漲彼消，令阻撓者最后被拖垮及瓦解，改革的空間也就豁然開朗。這種以時問換空間的“先易后難”改革策略，其可取之處是先啟動改革，希望在其后的改革過程中不斷產(chǎn)生改革績效、創(chuàng)造出新的受益階層，以鞏固支持者的地位和力量；
另一方面，中央也希望隨時間的推移，其權(quán)威就會隨改革成效的顯現(xiàn)而日漸提升，阻撓改革的利益集團因為缺乏組織力，無法進行持續(xù)而有效的抵抗。但是，這種改革策略的弊端也是明顯的。一是難以確保改革的延續(xù)性。具體改革措施的實施曠日持久，以至原來的改革目標(biāo)或意愿，要么已經(jīng)改頭換面，要么完全面目全非。國有企業(yè)改革中的一些經(jīng)驗告訴我們，這將是一個很大的疑問。二是改革的每個階段都制造出大量的既得利益者。這種持續(xù)多年的漸進式改革，必然培育和制造出大量的既得利益者，他們受益于前期的改革，卻可能成為阻撓進一步改革的有生力量。延長改革的時間跨度，無異于固化既得利益者的利益，使之產(chǎn)生有組織地阻撓進一步改革的激勵。三是設(shè)租和尋租活動增強改革阻力，增大改革成本。與既得利益者相關(guān)聯(lián)，伴隨社會變革的設(shè)租和尋租活動無所不在、無孔不入。制度摩擦和制度真空為設(shè)租和尋租創(chuàng)造了條件，隨之產(chǎn)生的貪污腐敗、社會失范和分配不公，引起群眾不滿，削弱了他們對改革的期待和支持。這正是人們對國有企業(yè)一輪接一輪的“改革”已經(jīng)近乎麻木了的原因。

　　今天看來，對國有企業(yè)改革的認(rèn)識過程仍未結(jié)束。國有企業(yè)改革的核心在于認(rèn)識國有企業(yè)在社會主義市場經(jīng)濟體制中究竟發(fā)揮何種功能、作用，進而認(rèn)識在發(fā)揮這種功能的過程中是否能與社會主義市場經(jīng)濟相兼容，或者如何兼容。另一方面，需要考慮國有企業(yè)所要發(fā)揮的功能是否具有不可替代性，而這種不可替代性實質(zhì)上意味著對國有企業(yè)有特別高的要求。對于這兩方面的認(rèn)識不清楚，目前所采取的任何國有企業(yè)改革措施都只能是細(xì)枝末節(jié)、隔靴搔癢�？偨Y(jié)30年來中國國有企業(yè)改革的方法論和策略，不僅在于挖掘這一世界企業(yè)史上重大事件的學(xué)術(shù)意義，更重要的就在于以史為鑒，為今后改革的深化辨識機理、明確方向、校正策略。國有企業(yè)改革仍然任重道遠。

　　來源：《中國工業(yè)經(jīng)濟》2009年第1期

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