張英洪：公共品短缺、規(guī)則松弛與農(nóng)民負擔反彈——湖南省山腳下村調(diào)查

　　內(nèi)容摘要：本文通過對面臨公共品短缺的湖南省山腳下村在新農(nóng)村建設(shè)中出現(xiàn)的大規(guī)模集資導致農(nóng)民負擔反彈現(xiàn)象進行調(diào)查與分析，揭示了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)尚未完全破除下的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給所造成的現(xiàn)實困惑，農(nóng)村公共產(chǎn)品投資的配套體制，為村干部在規(guī)則松弛下的自利性偏好提供了新的謀利機會，從而使新農(nóng)村建設(shè)蛻變?yōu)楦刹俊伴_票”而由村民“買單”的新游戲。重構(gòu)以保障和擴展農(nóng)民權(quán)利為中心的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，成為有效推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的迫切任務(wù)和現(xiàn)實課題。

　　關(guān)鍵詞：農(nóng)民問題；
農(nóng)民負擔；
公共產(chǎn)品；
制度；
權(quán)利

　　一、問題的提出

　　從20世紀80年代中后期開始，農(nóng)民負擔問題逐漸演變?yōu)橹袊�社會最突出最尖銳最急迫的焦點問題。進入21世紀初，國家在解決“三農(nóng)”問題上出現(xiàn)了重大的轉(zhuǎn)機。從2004年開始，隨著農(nóng)業(yè)稅的取消以及糧食直補等一系列惠農(nóng)政策的出臺，中國農(nóng)民負擔過重的問題一舉得到了歷史性的緩解。以社會主義新農(nóng)村建設(shè)的推行為標志，中國農(nóng)村的發(fā)展進入了一個新的發(fā)展時期。為建設(shè)社會主義新農(nóng)村，國家明確提出要貫徹落實科學發(fā)展觀，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，實行“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”和“多予少取放活”的方針，著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局。在這種發(fā)展情勢下，農(nóng)民負擔問題似乎已經(jīng)“終結(jié)”。眾多曾經(jīng)密切關(guān)注農(nóng)民負擔問題的“三農(nóng)”學者，幾乎不約而同地實現(xiàn)了注意力的重大轉(zhuǎn)移，農(nóng)民負擔問題的話語也煙消云散，人們很難再看到有關(guān)農(nóng)民負擔問題的報道、文章和討論。難道農(nóng)民負擔問題真的走向了“終結(jié)”？

　　筆者最近在湖南西部農(nóng)村調(diào)查時發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民負擔問題并未“終結(jié)”。在一些地方，農(nóng)民負擔過重的問題卷土重來。在一些地方的新農(nóng)村建設(shè)中，由于村莊公共品的嚴重短缺，村民群眾和村干部都有強烈的改變村莊公共品短缺面貌的愿望。在投資配套體制下，一些村干部向農(nóng)民集資建設(shè)新農(nóng)村已形成燎原之勢，農(nóng)民負擔之重已大大超過稅費改革前的任何時期。一度減輕的農(nóng)民的負擔，已經(jīng)出現(xiàn)了明顯的反彈。據(jù)統(tǒng)計，湖南X 縣僅2006年在新農(nóng)村建設(shè)中共投入建設(shè)資金12788萬元，其中縣級財政投入6995萬元，村民群眾“自籌”5793萬元。從該縣村民“自籌”的巨額資金中，可以看出農(nóng)民負擔之重�？磥�，以向農(nóng)民集資攤派的方式建設(shè)新農(nóng)村，在一些地方已成為新的發(fā)展“模式”。

　　在該縣山腳下村，農(nóng)民負擔反彈最使人驚訝。該村下轄11個組，470多戶、1680多人，耕地面積1100多畝，人均耕地不足7分。村里青壯年勞力基本外出打工，留在村里的都是些老弱婦幼之人，屬于集體經(jīng)濟“空殼村”。正是這樣一個經(jīng)濟還相當落后的普通山村，從2008年8月到2009年3月，在短短幾個月內(nèi)，村里連續(xù)掀起了三次大規(guī)模的集資活動，使該村農(nóng)民負擔之重達到了歷史之最，成為稅費改革以來農(nóng)民負擔反彈“最牛的村”。

　　2008年4月，在第七屆村委會選舉中，該村“選舉”產(chǎn)生了新的村委會班子。走馬上任的村委會班子在新農(nóng)村建設(shè)的旗幟下，掀起了一個又一個“集資高潮”。

　　8月，山腳下村開始修建村莊水泥道路，村干部決定向村民集資，一般各組農(nóng)戶需交納人平200元的集資費，第5組因地處偏遠，集資標準定為人均2000元，最高的一戶需要交納道路集資費26000元！

　　時過2個的10月，該村開始修橋，并規(guī)定村民人平300元的修橋集資費。村干部收取集資款的范圍不只局限于本村戶籍人口，而是將其擴展到從該村走出去的其他人口，這就使該村每家每戶需交納修路修橋集資費大都在千元以上，有的超過了幾萬元。

　　2009年3月，該村又搞農(nóng)網(wǎng)改造，開始收取戶平320元的農(nóng)網(wǎng)改造集資費。在不到一年的時間里，該村頻頻開展大規(guī)模的“集資活動”，使該村陷入了前所未有的“集資漩渦”之中，村民承受著從未有過的大規(guī)模集資之苦。在該村，大規(guī)模集資以后，干群關(guān)系重新趨于緊張，村莊治理倒退到稅費改革以前的狀態(tài)之中。

　　這種讓農(nóng)民買單的新農(nóng)村建設(shè)，并不只是山腳下村獨有的現(xiàn)象。在該縣其他村莊，以新農(nóng)村建設(shè)為名向農(nóng)民集資已十分盛行。這種由“干部開票、農(nóng)民買單”的新農(nóng)村建設(shè)，已成為新農(nóng)村建設(shè)中帶有一定傾向性的嚴重問題。

　　二、投資配套、約束失靈與“二次維權(quán)”

　　農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資配套體制是導致農(nóng)民負擔反彈的一個關(guān)鍵性因素。在湖南X 縣，村莊道路硬化建設(shè)資金要求農(nóng)民自費配套的比例高達40%以上�？h交通部門要求村民自己先修通毛路，縣里再支持修水泥路。在該縣，修建村莊水泥路的費用一般為每公里16萬—18萬元，縣里只解決每公里9萬元，村里需要自籌每公里6萬元以上。一段時期以來，以向農(nóng)民集資的方式修建村莊公路等基礎(chǔ)設(shè)施，是該縣不少鄉(xiāng)村的普遍做法。

　　農(nóng)村的道路交通等基礎(chǔ)設(shè)施，是政府應(yīng)當提供的基本公共產(chǎn)品。但長期的歷史欠債，使農(nóng)村各項基礎(chǔ)設(shè)施嚴重短缺，在該縣，不少鄉(xiāng)村患上公共品短缺饑渴癥。加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，既是村干部打造政績的首選項目，又是其借機謀利的重要渠道。同時，修路、修橋，盡快改善村莊落后的道路交通狀況，也是許多村民的共同愿望。正因如此，一些鄉(xiāng)村干部就在新農(nóng)村建設(shè)的旗幟下，以改善本村道路交通狀況的名義，在舊有的思維模式左右下，重走向農(nóng)民強制性集資攤派的老路，從而加重了農(nóng)民的負擔。山腳下村現(xiàn)任村班子就是在減輕農(nóng)民負擔的大背景下走上前臺的，村民們對之寄予厚望。但是，咄咄逼人的修路修橋集資開始后，不少村民認為新班子比老班子“牙齒還長些”，在向村民攤派集資上比老班子“厲害多了”。有一戶村民需交修路集資費10000元，已交5000元，還有5000元實在交不出來了，但村干部在春節(jié)前后多次上門催款。這位村婦向筆者哭訴說：“我們農(nóng)民又冇做什么找錢的事，哪有錢交？我娘屋媽媽撿垃圾給我借了錢，兒媳在外面打工交了錢�，F(xiàn)在說是說國家減輕負擔，其實農(nóng)民還是苦。”有的村民說新干部比老干部“牙齒還長些”；
有的村民說：“雖然村里講明氣修了路修了橋，但農(nóng)民被搞死了�！碑�?shù)匾恍╅_明的鄉(xiāng)村干部也認為，如果上面對農(nóng)民群眾自籌配套資金的比例低一點，農(nóng)民群眾的積極性可能就更高一些。山腳下村支書向筆者坦陳：“搞這些建設(shè)確實增加了農(nóng)民的負擔，可以說農(nóng)民負擔甚至比前幾年還要重。但村干部的工作也不好搞，如果不向村民集資，路和橋就修不起來�！庇械娜颂岢�，如果城市的街道改造都要住在兩邊的市民集資解決，也許沒有市民會接受得了。

　　農(nóng)村稅費改革后，農(nóng)民負擔大為減輕。但為了解決村內(nèi)興辦公益事業(yè)，農(nóng)業(yè)部會同有關(guān)部門和單位制定了《村民一事一議籌資籌勞管理辦法》，湖南省也出臺有《村內(nèi)一事一議籌資籌勞辦法》�！耙皇乱蛔h”制度成為農(nóng)業(yè)稅取消后基層干部向村民籌資籌勞的惟一政策口子�！耙皇乱蛔h”籌資籌勞除了村民自愿外，還有嚴格的程序和上限規(guī)定，比如湖南省的籌資上限為每年每人15元。人均上限15元的“一事一議”制度設(shè)計雖然旨在防范村莊權(quán)力的濫用以加重農(nóng)民負擔，但農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的資金配套比例，使人均15元籌資的上限規(guī)定無法滿足投資缺額的需要。在此情況下，村干部樂于將“一事一議”制度棄之一旁不顧，而習慣性地重拾傳統(tǒng)的向農(nóng)民集資攤派的舊做法以“推動工作”。表面上設(shè)計良好的“一事一議”制度面臨約束失靈的尷尬局面。

　　村民自治法規(guī)也在這種要農(nóng)民買單的新農(nóng)村建設(shè)中遭遇失靈的命運。村民自治已經(jīng)在農(nóng)村實行了二十多年，所取得的成果世人矚目。但人們往往對村民選舉過程表現(xiàn)出極大的熱情和興趣，而對選舉之后的權(quán)力性質(zhì)與權(quán)力日常運行的關(guān)切則明顯不足。山腳下村的事例說明，既使是村民自己“選舉”出來的村干部，如果沒有相應(yīng)的公共治理理念與公共規(guī)則的轉(zhuǎn)型，如果村民的公民權(quán)建設(shè)長期滯后，那么，村民同樣會遭受新的“選舉產(chǎn)生的權(quán)力”的濫用之苦。這個村曾經(jīng)為了減輕負擔，持續(xù)上訪，但新班子組成后，卻以同樣的強制手法加重農(nóng)民負擔；
這個村曾經(jīng)為了財務(wù)公開，廢了九牛二虎之力，但老班子被更換以后，新的班子同樣沒有公開財務(wù)的積極性。村干部缺乏基本的公共規(guī)則的約束，村民則缺乏基本的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)與監(jiān)督權(quán)�？梢姡瑑H僅停留在人事更替上的村莊政治，很難在政治上有所建樹。張靜曾指出，已進行了若干年鄉(xiāng)村選舉，雖然它建立了有別于委任薦舉的權(quán)威產(chǎn)生途徑，但沒有解決新人選確定后的治理問題，在多數(shù)地方，對于如何依賴制度約束，防止鄉(xiāng)村權(quán)威濫用權(quán)力問題，選舉帶來的有效影響相當微弱，就是說，選舉對于鄉(xiāng)村憲政發(fā)展的建設(shè)性貢獻相當有限。[①]

　　為了減輕農(nóng)民負擔，以張英南為代表的山腳下村民從1990年代開始就持續(xù)上訪。2001年，老班子在村民的壓力下被免職。這次持續(xù)數(shù)年的減負維權(quán)活動，被視為該村“第一次維權(quán)活動”。在“第一次維權(quán)活動”中，該村涌現(xiàn)出了以村民張英南為代表的一批減負維權(quán)代表。今年春節(jié)期間，在廣州打工的張英南回到村里后，既為村里的修路修橋等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而高興，又為村干部借此大規(guī)模地集資而苦惱�，F(xiàn)任村干部既有借助新農(nóng)村建設(shè)機遇修路建橋的熱情，又有勢不可擋地向村民集資的干勁。面對這種新的情勢，張英南一時陷入了痛苦的思索之中。在他看來，以前的老村干部在改變村里面貌上“消極不作為”，現(xiàn)在的新村干部在改變村里面貌上卻“積極大作為”。這兩種看似相反的現(xiàn)象，卻有一個共同的特點，那就是違背中央政策，加重農(nóng)民負擔，損害農(nóng)民權(quán)益。張英南決心與村民一道發(fā)起該村“第二次減負維權(quán)活動”。

　　但維權(quán)需要付出個人巨額成本，而不維權(quán)則將眼睜睜地看到村民權(quán)益的巨大損害。同時，如果村民起而維權(quán)，村干部就會認為是與他們“對著干”，繼而打擊報復維權(quán)的村民代表，村民與村干部的沖突表面化就不可避免。如此，則農(nóng)村社會的矛盾沖突又將重陷農(nóng)村稅費改革前的怪圈中去。但面對農(nóng)民負擔嚴重反彈等問題，在廣州打工的張英南在經(jīng)過痛苦的思索之后，沒有選擇沉默，而是把為村民“維權(quán)”看得比個人“掙錢”更重要，他再一次選擇了在體制內(nèi)展開維權(quán)活動。為此，他帶頭向各級農(nóng)民負擔監(jiān)督管理辦公室和有關(guān)新聞媒體寫信上訪，反映該村農(nóng)民負擔嚴重反彈等問題。目前該村農(nóng)民負擔反彈現(xiàn)象已引起有關(guān)部門的初步重視。

　　2009年3月下旬，村民維權(quán)代表張英南應(yīng)有關(guān)部門領(lǐng)導的邀請，放下手頭的活兒從廣州趕回老家，與縣減辦負責人、鎮(zhèn)黨委書記、村干部等就該村農(nóng)民負擔反彈以及其他諸問題進行了當面“對話”。張英南在第一次維權(quán)中，竟然遭到了鎮(zhèn)干部的粗暴毆打，時過境遷，這次他進行的第二次減負維權(quán)，卻意外地受到鎮(zhèn)黨委書記的邀請而從外地趕回老家與之“對話”。從被基層干部“毆打”，到應(yīng)邀與之“對話”，山腳下村民維權(quán)代表張英南的個人際遇，凸顯了鄉(xiāng)村政治的重大變化，這是鄉(xiāng)村政治轉(zhuǎn)型的標志性事件，也是基層政權(quán)在新的形勢下提高執(zhí)政能力的重要嘗試，其積極意義不可低估，值得深入觀察和進一步探討。目前山腳下村的“二次維權(quán)”活動正在進行之中，其處理方式與維權(quán)結(jié)果都有待于繼續(xù)觀察。

　　三、公民權(quán)、村民權(quán)與鄉(xiāng)村治理

　　鄉(xiāng)村治理有兩重含義，一是國家對鄉(xiāng)村社會的治理，二是鄉(xiāng)村社會的自我治理。這兩種意涵是緊密交織在一起的，不可分割。近幾年來，國家在解決“三農(nóng)”問題上出現(xiàn)了歷史性的重大轉(zhuǎn)機。從取消農(nóng)業(yè)稅到糧食直補，從新農(nóng)村建設(shè)到推進城鄉(xiāng)一體化等等，中央的“三農(nóng)”政策令人鼓舞。

　　但是，由于農(nóng)村相應(yīng)的制度建設(shè)沒有跟上，一些地方的農(nóng)村干部大大滯后于中央新的執(zhí)政理念和政策轉(zhuǎn)型的新要求，仍然習慣性地沿襲傳統(tǒng)的控制與掠奪式的工作方式。在一些農(nóng)村地區(qū)，以人為本的科學發(fā)展觀未能內(nèi)化為鄉(xiāng)村干部的基本信念和行為準則。這就造成了處在鄉(xiāng)村干部實際控制之下的農(nóng)民，難以充分享受中央一系列惠農(nóng)強農(nóng)政策的好處�！吧嫌姓�策、下有對策”依然是中國農(nóng)村面臨的嚴重問題。如果不進行以擴展農(nóng)民公民權(quán)利為核心的相應(yīng)體制改革和制度創(chuàng)新，中央推出的一系列改善民生、惠及農(nóng)民的免費和補貼政策，可能為一些地方和部門提供新的亂收費空間和尋租機會。在當前良好的“三農(nóng)”政策下，一些地方的基層干部竟然“想集資就可以集資”，“想集資多少就能集資多少”，而村民則根本缺乏相應(yīng)的制度武器對之有效制衡或進行抵制，這是鄉(xiāng)村治理面臨的最核心的癥結(jié)所在。在新農(nóng)村建設(shè)中，一個深層次的問題在于，國家決定了的惠農(nóng)政策往往在基層得不到認真執(zhí)行。這說明中國正面臨著發(fā)展中國家普遍存在的“軟政權(quán)”問題。[②]

　　當前，農(nóng)村改革發(fā)展的新形勢，要求重構(gòu)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)。在筆者看來，(點擊此處閱讀下一頁)

　　其核心在于構(gòu)建以農(nóng)民權(quán)益為中心的鄉(xiāng)村治理體系。

　　農(nóng)民權(quán)益有兩個層面的問題，一是農(nóng)民作為國家政治共同體的成員，享有公民權(quán)（citizenship ）；
二是農(nóng)民作為村莊集體共同體的成員，享有村民權(quán)。

　　在現(xiàn)代國家，凡擁有某一民族國家的國籍就獲得該國的公民身份，享有該國的公民權(quán)利，承擔相應(yīng)的公民義務(wù)。學界公認為公民權(quán)理論（或公民身份理論）肇始于英國社會學家托馬斯。H.馬歇爾（Thomas Humphrey Marshall，1893—1981）1949年在劍橋大學所作的《公民權(quán)與社會階級》的著名講座，馬歇爾在這次講座中開創(chuàng)性地提出了公民權(quán)（citizenship ）理論。馬歇爾分析了英國的社會階級結(jié)構(gòu)，提出公民權(quán)的三維視角：公民權(quán)利（civil rights）、政治權(quán)利（politicalrights）和社會權(quán)利（social rights ）。[③]在現(xiàn)代社會，公民權(quán)將農(nóng)民與國家的聯(lián)系制度化了。在現(xiàn)代社會，國家通過公民權(quán)這一中間媒介，將農(nóng)民從傳統(tǒng)的分割性的地方權(quán)威的控制下解放出來，使之成為國家這一政治共同體的成員，將之置于國家的保護之下。國家賦予農(nóng)民統(tǒng)一而平等的公民身份，對每個農(nóng)民的公民權(quán)進行界定和保護；
農(nóng)民則對國家這個全新的政治共同體產(chǎn)生認同，從而表示忠誠與服從。國家賦予并保障每個國民的公民權(quán)，是從根本上培育和塑造國民的國家認同觀念與愛國主義精神的真正基礎(chǔ)與不竭源泉。

　　現(xiàn)代公民權(quán)有幾個基本的特征：一是平等性。在現(xiàn)代社會，幾乎所有的國家都會在公開的憲法性文本中規(guī)定其公民在法律面前的平等地位。二是取得公民身份主體的普遍性�，F(xiàn)代國家將公民的身份資格推廣到其所管轄范圍內(nèi)的所有國民，就是說任何人只要取得一國國籍就自然成為該國的公民�，F(xiàn)代國家將所有不同身份的人都拉入到國家共同體之中，賦予其共同的公民身份。三是公民參與公共事務(wù)的廣泛性。無論是國家層次、地方層次還是社區(qū)層次，凡與公民利益相關(guān)的所有公共事務(wù)，公民都有制度化的參與渠道。四是公民權(quán)有一個不斷擴展的歷史過程。

　　村民權(quán)是村集體共同體的成員所享有的局限于該共同體內(nèi)的成員資格權(quán)利，村民權(quán)一般是一個行政村內(nèi)的村民所享有的權(quán)利，類似于俱樂部成員的權(quán)利。公民權(quán)是與國家相聯(lián)系的，村民權(quán)則是與村集體相聯(lián)系的；
公民權(quán)具有更大的開放性，而村民權(quán)則對非本村人員具有排他性。農(nóng)民的公民權(quán)和村民權(quán)都是一種成員權(quán)，即公民權(quán)是農(nóng)民作為現(xiàn)代國家的成員權(quán)，村民權(quán)是農(nóng)民作為村集體的成員權(quán)。一般來說，農(nóng)民集公民權(quán)和村民權(quán)于一身。當然，在某種情況下村民權(quán)與公民權(quán)會存在著“抵牾”。[④]

　　根據(jù)公共產(chǎn)品理論，農(nóng)村的道路屬于公共產(chǎn)品，應(yīng)由公共財政負責供給。[⑤]長期以來，由于城鄉(xiāng)分割的二元體制的消極影響，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給嚴重不足，農(nóng)民承擔了本應(yīng)由政府公共財政承擔的公共品的供給責任，這是加重農(nóng)民負擔的一個重要的制度因素。[⑥]

　　山腳下村的農(nóng)民負擔之所以反彈，一是政府將農(nóng)村公共產(chǎn)品供給責任轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)民，二是村干部權(quán)力的失控，村干部掌握了向村民任意集資的權(quán)力——這是一個特別危險的權(quán)力。

　　近幾年來，中央在有關(guān)政策文件中提出和強調(diào)要保障人民的“知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)�！睙o論在國家層面還是在村集體層面，農(nóng)民要充分享有和履行這四種權(quán)利，需要相應(yīng)的制度安排和實施機制。

　　農(nóng)民作為共和國公民，應(yīng)當享有平等的公民權(quán)利。具體就農(nóng)村道路等公共產(chǎn)品供給來說，應(yīng)該城鄉(xiāng)一體，統(tǒng)一由公共財政承擔。國家已經(jīng)提出了讓公共財政的陽光普照農(nóng)村、加快基本公共服務(wù)均等化、推進城鄉(xiāng)一體化等政策目標。這就要求改革農(nóng)村公共產(chǎn)品投資體制，徹底取消要農(nóng)民配套的公益性建設(shè)。[⑦]當前，對“一事一議”制度，一個主流的政策選擇是，有關(guān)部門要求各級采取有效措施，確保各地嚴格按“一事一議”制度辦事，將農(nóng)民負擔控制在能接受的范圍之內(nèi)�！耙皇乱蛔h”制度相對來說是一個設(shè)計得良好的控制農(nóng)民負擔過重的好制度，如果各地真正按“一事一議”制度辦事，每年每人籌資上限不超過15元，也許絕大多數(shù)村民都能接受。但現(xiàn)實情況是，考慮到“一事一議”制度的上限規(guī)定，有的地方干脆由政府統(tǒng)一投資安排農(nóng)村交通道路建設(shè)，有的集體經(jīng)濟發(fā)達的村則由村集體承擔，這兩種情況就不再動用“一事一議”制度；
而在其他地方，如在湖南省山腳下村，如按“一事一議”制度辦事，村莊道路硬化資金缺口就無法彌補，在這種情況下，“一事一議”制度也只有被棄之不用。在農(nóng)村，真正按“一事一議”制度辦事的可能并不多。

　　有關(guān)部門在強調(diào)確保各地嚴格按“一事一議”制度辦事的同時，筆者以為對“一事一議”制度也需要重新認識。設(shè)計這個制度的愿望是好的，但其有嚴重的局限性，就是說，它仍然建立在城鄉(xiāng)二元體制的舊思維上，仍然從制度上安排農(nóng)民承擔公共產(chǎn)品供給的責任——雖然這個責任有上限控制。這與城鄉(xiāng)一體化發(fā)展態(tài)勢并不協(xié)調(diào)。更嚴重的是，它從制度上賦予了村干部每年都可以向農(nóng)民籌資的權(quán)力——這個看似很小其實很大的權(quán)力，將會超出國家的控制，其結(jié)果就是作為國家代理人和村民代表者的村干部，蛻變?yōu)椤摆A利型經(jīng)紀人”。[⑧]山腳下村的農(nóng)民負擔反彈個案為此提供了最新的佐證。從城鄉(xiāng)一體化發(fā)展要求和趨勢來看，應(yīng)該取消面向農(nóng)民籌資籌勞的“一事一議”制度，使農(nóng)民與市民一樣平等享有由公共財政提供的基本的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。

　　作為村莊公共生活重要規(guī)則的村民自治制度，也需要與時俱進地進行改革創(chuàng)新。在山腳下村大規(guī)模集資活動中，村民面對村干部咄咄逼人的集資壓力，貧困而無力完成集資任務(wù)的村民根本缺乏制約村干部的制度手段。就是說，村民難以行使“自治權(quán)”，二三個掌握公共權(quán)力的村干部，就可以置成百上千的村民意愿于不顧。這種村干部權(quán)力失控導致村民自治失靈和村民權(quán)利不保，是鄉(xiāng)村治理最嚴重的問題之一。山腳下村的村委會干部雖然是經(jīng)過村民“民主選舉”產(chǎn)生的，但“民主選舉”產(chǎn)生的干部并不必然維護村民的利益，相反，他們?nèi)匀豢赡艹蔀榇迕窭�益的剝奪者。當前，需要進一步完善村民自治法律體系，村民自治不僅要關(guān)注“民主選舉”，還要同樣關(guān)注“民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”，要將村民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)納入到村民自治的法律框架中去。

　　特別是，在國家明確提出廢除領(lǐng)導干部職務(wù)終身制幾十年后，《村委會組織法》卻仍然保留有“村民委員會成員可以連選連任”的規(guī)定，為村級領(lǐng)導干部事實上的職務(wù)終身制創(chuàng)設(shè)了制度空間。自從鄧小平倡導廢除領(lǐng)導干部職務(wù)終身制以來，從中央到省市，再到縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，各級領(lǐng)導干部職務(wù)終身制現(xiàn)象事實上基本被廢除，雖然其制度化還遠遠不夠。在村一級，任職幾十年的支部書記、村主任數(shù)不枚舉，村一級事實上成為領(lǐng)導干部職務(wù)終身制最強大的堡壘和最寬廣的避難所。村級領(lǐng)導干部職務(wù)終身制與改革以來我國民主政治發(fā)展的時代潮流相悖離，其所造成和隱含的嚴重后果不容忽視。在新農(nóng)村建設(shè)中，廢除村級領(lǐng)導干部職務(wù)終身制應(yīng)該提上農(nóng)村改革發(fā)展的重要日程。

　　四、簡短結(jié)論

　　農(nóng)民負擔反彈是一些地方新農(nóng)村建設(shè)中面臨的一個新的突出問題。其直接根源在于公共品供給的城鄉(xiāng)差別。農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)的縣以下資金配套體制，在經(jīng)濟條件相對落后、集體經(jīng)濟不發(fā)達的中西部地區(qū)，極有可能轉(zhuǎn)化為由農(nóng)民分擔公共產(chǎn)品供給的責任，其結(jié)果必然導致農(nóng)民負擔反彈。這種在新農(nóng)村建設(shè)中出現(xiàn)的農(nóng)民負擔的反彈，消解了國家推出的建設(shè)社會主義新農(nóng)村的初衷，與來之不易的農(nóng)村改革發(fā)展的良好態(tài)勢相背離�！耙皇乱蛔h”制度使村干部獲得了向農(nóng)民進行日常集資的權(quán)力——不管他們是否嚴格按“一事一議”制度行事，這是一個危及村民利益并影響村莊和諧穩(wěn)定的重要權(quán)力。鄉(xiāng)村政治的發(fā)展迫切需要基本的公共規(guī)則的約束與規(guī)范。如何構(gòu)建以保障和擴展農(nóng)民權(quán)益為中心的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，永久剝奪村干部的集資權(quán)，廢除村級領(lǐng)導職務(wù)的終身制，是農(nóng)村改革發(fā)展面臨的重大任務(wù)。在新農(nóng)村建設(shè)中，要通過踐行以人為本的科學發(fā)展觀，使山腳下村的每個村民都能在大山的腳下自由、安全和有尊嚴地生活，而不應(yīng)在任何權(quán)勢者的腳下呻吟！

　　　　參考文獻：

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　　　　[①]張靜著《基層政權(quán)：鄉(xiāng)村制度諸問題》，上海：世紀出版社集團、上海人民出版社2007年版，第196頁。

　　　　[②][瑞典]岡納�？姞栠_爾著《亞洲的戲劇——南亞國家貧困問題研究》，塞思。金縮寫，方福前譯，北京：首都經(jīng)濟貿(mào)易大學出版社2001年版，第36頁。

　　　　[③]See ：Thomas Humphrey Marshall，Citizenship and Social Classand Other Essays，Cambridge University Press，1950.有關(guān)馬歇爾這次著名講座內(nèi)容的中文譯文，參見[英]T.H.馬歇爾著《公民權(quán)與社會階級》，劉繼同譯，載《國外社會學》2003年第1期；
托馬斯。H.馬歇爾著《公民身份與社會階級》，劉訓練、李麗紅、寧睿英譯，載馬德普、[加]威爾。金里卡主編《中西政治文化論叢》第5輯，天津人民出版社2006年版，第507-574頁。有關(guān)馬歇爾公民身份理論較詳細的中文譯著，參見郭忠華、劉訓練編《公民身份與社會階級》，南京：鳳凰出版?zhèn)髅郊瘓F、江蘇人民出版社2007年版。

　　　　[④]張靜著《基層政權(quán)：鄉(xiāng)村制度諸問題》，上海：世紀出版社集團、上海人民出版社2007年版，第295-307頁。

　　　　[⑤]參見陶勇著《農(nóng)村公共產(chǎn)品與農(nóng)民負擔》，上海財政大學出版社2005年版。

　　　　[⑥]李華著《中國農(nóng)村：公共品供給與財政制度創(chuàng)新》，北京：經(jīng)濟科學出版社2005年版，第67頁。

　　　　[⑦]2009年“中央一號文件”提出要加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并明確從今年起，國家在中西部地區(qū)安排的病險水庫險加固、生態(tài)建設(shè)、農(nóng)村飲水安全、大中型灌區(qū)配套改造等公益性建設(shè)項目，取消縣及縣以下資金配套。城市維護建設(shè)稅新增部分主要用于鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護。2009年3月5日，溫家寶總理在《政府工作報告》中提出：“大幅度增加對中西部地區(qū)農(nóng)村公益性建設(shè)項目投入，取消縣及縣以下相關(guān)資金配套要求�！眳⒁姟吨泄仓醒雵鴦�(wù)院關(guān)于2009年促進農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》，北京：人民出版社2009年版；
溫家寶《政府工作報告——2009年3月5日在第十一屆全國人民代表大會第二次會議上》，北京：人民出版社2009年版。

　　　　[⑧]參見[美]杜贊奇著《文化、權(quán)力與國家——1900—1942年的華北農(nóng)村》，王福明譯，南京：江蘇人民出版社2003年版。

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