高新軍：三十年改革開放：變與不變的得與失

　　1978年開始的改革開放，是在政府主導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)的。30年來我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大成績，也離不開政府的積極作用。現(xiàn)階段我國體制轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型出現(xiàn)的大量矛盾和沖突，很自然促使我們再去審視政府作用的方方面面，看看在過去的30年里，我國各級政府的行為，哪些變化了，哪些沒有變化或者變化甚小，這些變與不變對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和體制改革有什么影響，它們的得失在哪里。

　　那么，改革開放30年來，我們的政府行為發(fā)生了什么變化呢？

　　如果從政府與資本（經(jīng)濟(jì)）的關(guān)系來看，中國政府行為發(fā)生了翻天覆地的變化，其核心是我們終于承認(rèn)了市場的作用，承認(rèn)了市場機(jī)制在資源配置上的基礎(chǔ)性作用。當(dāng)然，這中間有反復(fù)。但在總體上，中國各級政府在處理與資本的關(guān)系上，尊重了市場規(guī)律，按照統(tǒng)一的市場規(guī)律來辦事。

　　那么30年來，中國各級政府行為中哪些方面變化最小，或者沒有變化？那就是政府在處理與人民的關(guān)系上。由于我們還基本沒有把民主政治作為配置社會政治資源的主要工具，民主政治也沒有在這個配置中起基礎(chǔ)性作用，因而產(chǎn)生了諸多的問題，如政府官員的大量腐敗。在許多地方，甚至發(fā)生了激烈的群體性事件，人民的意見無表達(dá)的渠道。許多地方政府與資本一起，與人民作對。

　　那么，政府行為的變與不變，是什么原因造成的？

　　我國各級政府對資本的態(tài)度，從反對、限制，到關(guān)系融洽、支持，反映了中國發(fā)展經(jīng)濟(jì)的需要。如果不改變政府與資本的關(guān)系，中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展就無從談起。例如：對私人所有的承認(rèn)；
私營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；
鼓勵一部分人先富起來；
允許一定程度的貧富差距拉大；
對企業(yè)家人力資本的認(rèn)同；
加入WTO組織；
接受世界認(rèn)同的貿(mào)易條件，等等。這些變化，為今天的中國成為世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展最快的國家奠定了基礎(chǔ)。而且，凡是與資本有關(guān)的過時的政治信條和意識形態(tài)，如：剝削、姓社姓資等等，都被無情地掃蕩出局。成功的經(jīng)濟(jì)改革，已經(jīng)使中國走上了一條不可能倒退的市場經(jīng)濟(jì)之路，這是任何力量也阻擋不了的，也是中國到目前為止最值得驕傲的。

　　但是，政府與人民的關(guān)系，30年來變化不大。我們在大刀闊斧地進(jìn)行政府與資本關(guān)系改革調(diào)整的同時，并沒有在改變政府與人民的關(guān)系上有多大進(jìn)展。其表現(xiàn)為：人民的政治參與程度仍舊很低，渠道很少。各級政府官員仍舊主要產(chǎn)生于自上而下的任命制。公共預(yù)算和財政仍舊是“看不見的政府”。在最需要透明的政府信息方面，如：政府財政的收支信息；
主要政府官員的產(chǎn)生信息；
政府辦事程序的信息等，我們還做得不夠。政府的運(yùn)作在很多方面對人民來說還是一個黑箱。這種現(xiàn)狀產(chǎn)生的最大惡果便是官員的腐敗。這已經(jīng)不是個別的官員，而是普遍的現(xiàn)象。如安徽省53個縣有30多個縣委書記或縣長被查處法辦。多個省出現(xiàn)了“前腐后繼”的現(xiàn)象和3個以上省級干部被法辦的結(jié)果。

　　之所以出現(xiàn)以上問題，反映了中國在改革了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的同時，對計(jì)劃體制在干部管理制度、人民參與制度、政府信息公開制度、公關(guān)預(yù)算的民主化制度等方面的改革，長期落后于我國的市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平�，F(xiàn)在已經(jīng)發(fā)展到了成為制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸的程度。我們說現(xiàn)階段我國處于轉(zhuǎn)軌時期的矛盾高發(fā)期，一方面從客觀上講，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度后必然會產(chǎn)生諸多矛盾。另一方面從主觀上講，我國長期以來在上面提到的這些制度創(chuàng)新方面，行動遲緩，也是造成矛盾和沖突爆發(fā)的主要原因之一。

　　事實(shí)上，市場經(jīng)濟(jì)和民主政治是一塊硬幣的兩面。對一個社會來說，只尊重市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，自覺或不自覺的長期忽視民主政治的發(fā)展，是會遭到客觀規(guī)律懲罰的。到頭來，甚至連經(jīng)濟(jì)發(fā)展的勢頭和成果也難以保持。我們說要堅(jiān)持馬克思主義基本觀點(diǎn)，那么上層建筑要與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相適應(yīng)是馬克思主義最基本的觀點(diǎn)之一。就是西方國家也承認(rèn)這一理論觀點(diǎn)。所以，當(dāng)我們在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域破除了計(jì)劃體制之后，如果在社會政治領(lǐng)域仍舊長期抱持著過去那一套舊的體制，以為經(jīng)濟(jì)發(fā)展可以“以美遮丑”，就只能是一廂情愿。

　　世界上其他國家在經(jīng)歷這樣的體制轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型時，其經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)值得我們深思。

　　美國在19世紀(jì)末20世紀(jì)初的40-50年中，經(jīng)歷了“進(jìn)步時代”，使美國社會逐步告別了權(quán)貴市場經(jīng)濟(jì)，走上了法治市場經(jīng)濟(jì)的軌道，建立了一個高效的現(xiàn)代國家機(jī)器，至今對美國社會的發(fā)展仍舊產(chǎn)生著深刻的影響。其基本經(jīng)驗(yàn)在于：[1]

　　首先，大眾媒體和知識界的“掘糞運(yùn)動”促進(jìn)了信息的公開透明，增強(qiáng)了社會的監(jiān)督力量。其實(shí)，新聞界和知識界在“掘糞”中的作用是多方面的。他們揭露了社會的陰暗面，聲張了正義；
披露了壟斷者和腐敗分子的巧取豪奪，使人們看到了這些所謂“正人君子”的另一面；
他們的行動使信息的披露更全面了，便于人們對事情做出正確判斷；
他們促進(jìn)了政府運(yùn)作的公開性和透明度，使普通民眾更方便地監(jiān)督政府。他們的行為使他們成為社會的良心，增強(qiáng)了社會的監(jiān)督力量。

　　其次，有創(chuàng)新意識的政治家的智慧、勇氣和技巧扭轉(zhuǎn)了社會的混亂局面。與任何社會大發(fā)展都有杰出的政治家領(lǐng)導(dǎo)一樣，美國的“進(jìn)步時代”也造就了2位偉大的政治家：共和黨籍的西奧多•羅斯福總統(tǒng)（1901-1909年在位）和民主黨籍的伍德羅•威爾遜總統(tǒng)（1913-1921年在位）。羅斯�？偨y(tǒng)的“新國家主義”和威爾遜總統(tǒng)“新自由”的改革舉措，是美國“進(jìn)步時代”政治家在制度創(chuàng)新方面的典型代表。他們的社會改革舉措完全改變了美國社會今后的走向�？梢哉f，如果沒有他們的多項(xiàng)基礎(chǔ)性的制度建設(shè)，很難設(shè)想美國會在其后1929年至1933年的世界性大危機(jī)中依靠“新政”轉(zhuǎn)危為安，“福利國家”不可能出現(xiàn)，美國資本主義的命運(yùn)也許完全是另一種結(jié)局，更不可能產(chǎn)生另一位偉大的總統(tǒng)：弗蘭克林•羅斯福。

　　最后，預(yù)算民主改革成為了抵制官員腐敗和規(guī)范政府行為的突破口。美國預(yù)算民主從地方到聯(lián)邦的全面建立，使公共預(yù)算成為了各種利益集團(tuán)在政治領(lǐng)域?qū)で笞陨砝�益的有效工具。進(jìn)步時代的改革者用公共預(yù)算來組織政府，利用預(yù)算的社會作用來構(gòu)建社會的繁榮。公共財政運(yùn)動不僅改變了行政當(dāng)局的行為，而且加強(qiáng)了政府和民眾的聯(lián)系。公共預(yù)算改革使政府成為負(fù)責(zé)任的、代表人民利益的政府成為現(xiàn)實(shí)，從而在根本上重述了各級美國政府。

　　墨西哥則是轉(zhuǎn)型國家的另一種典型。其在政治和社會體制改革方面的教訓(xùn)在于：[2]

　　首先是腐敗是一黨長期執(zhí)政而缺乏監(jiān)督的伴生物，最致命的是在最高領(lǐng)導(dǎo)層出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象。墨西哥的教訓(xùn)說明，在一個社會中，一種力量過于強(qiáng)大往往會扭曲社會的均衡，使其失去制約而處于為所欲為的危險境地中。這會從根本上動搖執(zhí)政黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和合法性。因此，尋找到黨內(nèi)外的制約力量，使執(zhí)政黨始終保持向人民負(fù)責(zé)的警覺性，非常重要。

　　其次是政治體制和管理體制改革長期滯后帶來了黨的分裂。事情往往就是這樣，當(dāng)一個執(zhí)政黨的執(zhí)政地位遇到嚴(yán)重挑戰(zhàn)迫切需要進(jìn)行政治體制和政府管理體制改革的時候，也往往是它最害怕改革使自己失去執(zhí)政地位和最擔(dān)心改革會給反對派利用自己在歷史上的失誤以攻擊自己的機(jī)會的時候。這種擔(dān)心常常使執(zhí)政黨失去了對政治體制改革的勇氣，也使政治家失去了應(yīng)有的把握改革時機(jī)的政治智慧。墨西哥革命制度黨正是這樣的一個典型。

　　再次是對執(zhí)政黨來說，學(xué)會與民眾公開對話和自覺接受民眾監(jiān)督是民主執(zhí)政的基礎(chǔ)。在墨西哥歷史上發(fā)生過3次大的學(xué)生運(yùn)動。這些學(xué)生運(yùn)動對當(dāng)時的執(zhí)政黨革命制度黨影響巨大，也使該黨的執(zhí)政理念發(fā)生了重大變化。其中，執(zhí)政黨在社會轉(zhuǎn)型期如何處理與民眾的關(guān)系，至為重要，對于一黨長期執(zhí)政，更是關(guān)系到鞏固其執(zhí)政基礎(chǔ)的生死攸關(guān)的事情�？梢哉f，墨西哥歷史上的三次學(xué)生運(yùn)動，用血的教訓(xùn)換來了政府和民眾對話、政府聽取民眾意見的今天成果，也換來了執(zhí)政黨民主執(zhí)政的政治理念。

　　最后是貧富差距巨大，沒有導(dǎo)致社會上的暴力革命。1994年北美自由貿(mào)易區(qū)的正式生效，和從1985年開始，墨西哥向美國大量移民，對墨西哥縮小收入差距起到了積極的作用。墨西哥的經(jīng)驗(yàn)說明，出現(xiàn)貧富差距拉大并不可怕，可怕的是民眾沒有自救或者他救的有效手段，沒有改變自身貧困狀況的機(jī)會。

　　對于我國來說，30年改革開放，面對來自社會政治領(lǐng)域里的挑戰(zhàn)，率先做出反應(yīng)并調(diào)整與人民關(guān)系的是我國的地方政府。這是因?yàn)榈胤秸�府處于基層，對我國政治體制和干部管理體制的弊端感受最深，直接面對復(fù)雜的社會環(huán)境和迫切的經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力。近年來涌現(xiàn)出的地方創(chuàng)新案例，也基本上集中于：民眾參與；
政府信息公開；
政府接受監(jiān)督；
和干部管理制度改革等方面。

　　僅就筆者近幾年的實(shí)地調(diào)查所接觸到的地方政府創(chuàng)新案例，就有重慶開縣麻柳鄉(xiāng)的“八步工作法”[3]；
浙江溫嶺市鄉(xiāng)鎮(zhèn)和局委財政預(yù)算審查批準(zhǔn)；
江蘇儀征市鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政干部的公推公選[4]；
上海南匯去惠南鎮(zhèn)人大代表公共服務(wù)的“點(diǎn)菜工程”；
江蘇省六口區(qū)八百橋鎮(zhèn)新光村趙壩的“農(nóng)民議會”[5]等。這些地方治理方面的創(chuàng)新，揭開了我國新一輪的政治和社會領(lǐng)域的改革的序幕。

　　溫家寶總理在2007年公開發(fā)表的文章中指出，“科學(xué)、民主、法制、自由、人權(quán)，并非資本主義所獨(dú)有，而是人類在漫長的歷史進(jìn)程中共同追求的價值觀和共同創(chuàng)造的文明成果�！盵6]多年來我國學(xué)者在政治理論研究和大眾傳媒在信息公開方面的努力，也取得了一些進(jìn)步，得到了社會的公認(rèn)。2008年5月的四川汶川大地震，信息的公開就突破了原有的框框，取得了明顯的進(jìn)步。這些都預(yù)示著我國已經(jīng)踏上了一條政治與經(jīng)濟(jì)改革必須要相互協(xié)調(diào)和配合的正確道路。

　　實(shí)現(xiàn)革命黨向執(zhí)政黨的轉(zhuǎn)變，要有取有舍：舍要舍掉過去革命僅僅靠“兩桿子”的做法（槍桿子、筆桿子），最堅(jiān)實(shí)的和合法的執(zhí)政基礎(chǔ)，是建立在民心向背和向人民負(fù)責(zé)的基礎(chǔ)上的。取要取得政府與資本、政府與民眾兩種關(guān)系的平衡，既要保證經(jīng)濟(jì)的發(fā)展繁榮，又要使這種發(fā)展和繁榮建立在人民主權(quán)的基礎(chǔ)上，不能偏廢。

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　　[1] 參見拙作“尋求秩序：美國進(jìn)步時代從亂到治的啟示”。

　　[2] 參見拙作“墨西哥大選折射出的執(zhí)政黨的執(zhí)政規(guī)律”；
“墨西哥社會轉(zhuǎn)型期發(fā)生的幾次重大事件與執(zhí)政黨的執(zhí)政規(guī)律”。

　　[3] 參見拙作“危機(jī)管理和后選舉治理的成功范例——對重慶市開縣麻柳鄉(xiāng)“八步工作法”制度創(chuàng)新的分析”。

　　[4] 參見拙作“成本低、效果好，發(fā)達(dá)地區(qū)干部選拔任用改革的范例——來自江蘇省儀征市的實(shí)踐”。

　　[5] 參見拙作“自然村農(nóng)民的組織創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)村民自治的有效途徑”。

　　[6] 參見2007年2月26日中國國務(wù)院總理溫家寶的文章《關(guān)于社會主義初級階段的歷史任務(wù)和我國對外政策的幾個問題》。

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