馮蘭瑞：誰來監(jiān)督監(jiān)督者

　　一

　　我發(fā)表在《炎黃春秋》今年第4期上的文章，從憲政建設(shè)的角度談到人大對政府官員的監(jiān)督問題。本文從另一個角度來談?wù)勥@個問題。

　　若干年以來，我們黨和國家一直在反腐敗。年終盤點(diǎn)，成績可觀。2005年吳官正報(bào)告說，僅2003年12月到2004年11月，受到黨紀(jì)、政紀(jì)、司法查處的黨政官員就有16萬4千余人。據(jù)2007年1月11日《南方周末》報(bào)道：元月8日——10日，中紀(jì)委舉行第七次全會，開了兩天半。會議《公報(bào)》提出“要堅(jiān)持標(biāo)本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防的戰(zhàn)略方針，貫徹落實(shí)《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要》�！�

　　這次全會被認(rèn)為是2006年所查處的要案辦案經(jīng)驗(yàn)及紀(jì)委自身制度建設(shè)的總結(jié)�！疤貏e在嚴(yán)肅黨紀(jì)政紀(jì)、治理商業(yè)賄賂、深挖腐敗分子、糾正損害群眾利益的不正之風(fēng)方面取得了較好效果�！保ㄒ姟赌戏街苣�》2007年1月11日第1196期）

　　繼以前查處的全國人大副委員長成克杰、河北程維高、安徽王懷忠和貴州劉方仁等案件之后，2006年反腐又取得不小成績，揭露處理了幾個貪腐大案，“包括上海市原市委書記陳良宇、北京市前副市長劉志華、天津市人民檢察院原檢察長李寶金、國家統(tǒng)計(jì)局原局長邱曉華、海軍原副司令員王守業(yè)、山東省委原副書記兼青島市委書記杜世成等高官紛紛落馬。就在2006年即將結(jié)束之時，國家藥監(jiān)局原局長鄭筱萸亦被宣布“雙規(guī)”。（同上）

　　這些案子還不包括全部商業(yè)賄賂案件。據(jù)中國最高人民檢察院公布的資料，2006年1月到11月，檢察機(jī)關(guān)立案查辦涉及國家工作人員的商業(yè)賄賂犯罪案件有8593件。這樣大規(guī)模的腐敗，令人觸目驚心。

　　但是，這還不過是已查處的，未發(fā)現(xiàn)、漏網(wǎng)的還不知有多少。

　　二

　　這些揭露查處的案件中，一個值得注意的現(xiàn)象是，地方上的腐敗已不是個人作案，往往形成團(tuán)伙犯罪即所謂“窩案”。黑龍江以韓瑞芝為首的“賣官鏈”、湖南郴州腐敗案以及上海社�；�金案都屬典型的案例。

　　另一個值得注意的現(xiàn)象是，檢察監(jiān)督別人的紀(jì)檢、司法部門本身也發(fā)生腐敗。1991年《南方日報(bào)》報(bào)道廣東省中山市檢察院前檢察長黎某，用辦案追回的贓款貸給企業(yè)，獲利18萬元補(bǔ)助工作人員；
1992年7月27日出版的《暸望》報(bào)道，鄭州市中原區(qū)人民法院院長劉某貪污受賄6000多元。那時候還是個別人員違紀(jì)、犯罪，且數(shù)目不大。

　　但是，已經(jīng)提出了如何防止監(jiān)督者本身腐敗這個深刻的問題。

　　到了新世紀(jì)，紀(jì)檢、司法部門的腐敗很快蔓延，近幾年愈發(fā)嚴(yán)重。從已查處的案子可以證明。韓瑞芝為首的“賣官鏈”中，有個叫徐發(fā)的，就曾經(jīng)是哈爾濱市紀(jì)委書記；
天津市人民檢察院檢察長李寶金涉嫌犯罪。更惡劣的是郴州市紀(jì)委書記曾錦春的腐敗，他利用黨給予的紀(jì)委書記的權(quán)力，“創(chuàng)造”給一些企業(yè)“掛牌保護(hù)”的辦法，每年收取30萬至50萬“保護(hù)費(fèi)”，“保護(hù)”這些企業(yè)不受郴州各級公、檢、法等司法、執(zhí)法機(jī)關(guān)的“干擾”。郴州有35家企業(yè)獲得了這種“保護(hù)”，（《財(cái)經(jīng)》2007年第1期118頁）曾錦春由此聚斂了大量錢財(cái)。

　　司法部門腐敗也由個人作案發(fā)展到“窩案”。2004年3月，湖北武漢中級人民法院法官窩案，涉及法官13人、律師44人，到2006年中院院長周文軒落馬；
2004年5月，湖南省高院院長吳振漢和10多名法院負(fù)責(zé)人、法官嚴(yán)重違法違紀(jì)，有30多人涉案，1人被“雙規(guī)”，至少10人被逮捕；
2005年安徽阜陽中級法院副院長、經(jīng)二庭庭長、經(jīng)一庭庭長和執(zhí)行庭工作人員先后被“雙規(guī)”，大部分被定罪判刑。

　　我們至今對司法、紀(jì)檢部門的腐敗還沒有什么好辦法予以遏制。

　　司法、紀(jì)檢部門的主要職能，是監(jiān)督、檢察黨政官員和干部的腐敗、違法犯罪等問題。這個系統(tǒng)的工作人員，從最高領(lǐng)導(dǎo)到基層所有成員都應(yīng)該是廉潔清白的。而現(xiàn)實(shí)是，有些司法、紀(jì)檢人員本身就不清白，就有腐敗行為，有的已被查處。“不能正己，焉能正人”？腐敗的官員，怎么能夠防止、遏制并查處腐敗呢？

　　而且，司法、紀(jì)檢部門官員的腐敗，危害性較一般官員干部腐敗更嚴(yán)重。特別在權(quán)力高度集中的制度下，腐敗的監(jiān)督者可以利用自己執(zhí)掌的權(quán)力，或者通過與高層官員的關(guān)系來壓制、迫害反腐敗者。湖南郴州市紀(jì)委書記曾錦春利用手中特權(quán)將檢舉他反對他的人“雙規(guī)”，上海經(jīng)濟(jì)大案罪犯周正毅與市委書記陳良宇等人勾結(jié)，將控訴他的律師鄭恩寵逮捕并以“莫須有”的罪名判處三年徒刑。所以說，檢察監(jiān)督部門的腐敗更為可怕、對廉政的威脅更大、對人民對社會的危害更加嚴(yán)重。

　　紀(jì)檢、司法部門出現(xiàn)嚴(yán)重的腐敗問題不是偶然的，也絕非個別現(xiàn)象。這種現(xiàn)象表明，我們現(xiàn)行的制度存在著嚴(yán)重的缺陷。

　　三

　　制度缺陷最主要的是，缺乏對黨政官員的有效監(jiān)督。

　　說到對官員的監(jiān)督，全國解放初期槍斃劉青山、張子善，可以說明領(lǐng)導(dǎo)上是重視的。歷次黨代會和人代大會均無不強(qiáng)調(diào)監(jiān)督。中華人民共和國憲法規(guī)定了全國人大和各級人大握有對國家官員行使監(jiān)督的權(quán)力。

　　制度安排上，全國人大有兩高（最高人民法院、最高人民檢察院）;國務(wù)院有監(jiān)察部、公安部；
共產(chǎn)黨有紀(jì)律檢查委員會。這三套監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)分布全國，從中央到各省區(qū)、地、市、縣直到基層都有相應(yīng)的系統(tǒng)，擁有龐大的監(jiān)督檢查隊(duì)伍。我們不否認(rèn)，這支隊(duì)伍起到了維持社會秩序保障人民安全的作用，同時也要看到，對于黨政官員來說，它的監(jiān)督制約作用是微乎其微、極其軟弱的。

　　不僅如此，更加值得警惕的是，上面列舉的紀(jì)檢司法部門嚴(yán)重腐敗的事實(shí)，已經(jīng)暴露的可能只是冰山一角。這就向我們提出了一個十分困難、無法回避的嚴(yán)肅的問題：誰來監(jiān)督監(jiān)督者？

　　面對這個問題，我們不能回避，也無法回避。我們必須深入地研究、艱苦探索，尋找答案。之所以說這是個十分困難、艱苦的問題，因?yàn)槲覀兪窃诂F(xiàn)行體制下來討論這個問題。

　　我認(rèn)為預(yù)防、遏制官員腐敗的主要（當(dāng)然不是唯一的）的制度力量，還在于各級人民代表大會和人大代表。這可不是瞎說，而是我經(jīng)過多年研究和思考的結(jié)果，在我國實(shí)際政治生活中也有著活生生的事例。2007年1月18日的《南方周末》的b9版上，有篇題為《兩百名人大代表五年監(jiān)督，數(shù)億元國有資產(chǎn)失而復(fù)得》的長篇通訊，詳細(xì)報(bào)道了四川成紡（成都紡織品公司）國有資產(chǎn)、土地被鯨吞，經(jīng)省人大代表堅(jiān)持不懈地視察、調(diào)研，弄清事實(shí)，在省人大常委會上發(fā)起詢問，又由成都市審計(jì)局審計(jì)……等等過程，歷時五年終于解決的故事。

　　我認(rèn)為，我國現(xiàn)行體制的弊病，最根本的還是鄧小平二十五年前批評的“權(quán)力過分集中，……容易造成個人專斷”、“黨政不分，以黨代政”等等。對此頑癥，大家都不滿意。但是，二十多年的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)也證明，你想一個早晨就將它改變，是不可能的，必須慢慢來。就像下象棋，你想將軍就得先拱卒，要一步一步走，急不得的。

　　我之所以考慮第一步先從人大改起，是因?yàn)槿舜笞鳛榉ǘǖ膰�家最高�?quán)力機(jī)關(guān)，由人大來監(jiān)督黨政官員，是合理合法的。問題是前面談到的，它的制度不完善，需要改革。我們主張、建議根據(jù)憲法來改革完善人大，使之真正能夠代表民意，充分發(fā)揮監(jiān)督黨政官員的作用，是無懈可擊的。

　　改革完善人大的具體建議，我在本刊第四期的文章已從三個方面闡明：一是改進(jìn)代表選舉辦法。建立真正的民主選舉制度，即由選民自主提名，自由競選，建立選民對代表的“委托問責(zé)”制。二是改善人大的結(jié)構(gòu)，減少代表數(shù)量，做到少而精。特別需要規(guī)定：官員不當(dāng)代表、代表不當(dāng)官，做到官員是官員，代表是代表。各司其職，分權(quán)制衡，發(fā)揮代表的監(jiān)督作用。三是設(shè)專職代表或?qū)Ｂ毼瘑T若干人，并為他們行使權(quán)力創(chuàng)造條件。

　　代表如不稱職、不作為或犯了錯誤，選民有權(quán)批評、彈劾直至罷免、改選。

　　為什么人大要作這樣的改革、完善？前文已說過，不贅。

　　四

　　有人問：按此意見，你將黨的領(lǐng)導(dǎo)置于何地？這是個非常尖銳的問題。

　　我想先談?wù)勗谌舜蟾母锿晟频那闆r下，黨員的地位和作用。

　　黨員首先是公民。黨員和其他公民處于同樣的地位，不是特殊階層，不應(yīng)有特權(quán)，公民在法律和制度面前人人平等。人大是公民社會的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，它代表全體公民的利益，也代表黨員的利益，黨員不應(yīng)該有什么特殊的利益。這是二十三年前鄧小平在講《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》時明確地提出的。

　　黨員的作用。黨員應(yīng)當(dāng)成為執(zhí)行和維護(hù)憲法和法律的模范。黨員當(dāng)然還有執(zhí)行貫徹黨的方針政策的任務(wù)。這同執(zhí)行、維護(hù)憲法、法律是不矛盾的。因?yàn)槲覈�的憲法法律是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下制定的。共產(chǎn)黨作為一國的執(zhí)政黨，其利益也不應(yīng)該同國家憲法相沖突。共產(chǎn)黨員貫徹執(zhí)行黨的方針政策，應(yīng)該是通過黨員的模范作用，不應(yīng)是直接發(fā)號施令。就是說，不能“以黨代政”，必須實(shí)行“黨政分開”。

　　其次談人大和黨的關(guān)系。就社會制度而言，全國人民代表大會是國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)，這里“國家”這兩個字特別重要。就是說，人大是“國家的”權(quán)力機(jī)關(guān)，屬于政府性質(zhì)。政黨則是社會團(tuán)體、群眾集團(tuán)，任何黨派都屬于社團(tuán)性質(zhì)，共產(chǎn)黨同其他黨派是平等合作關(guān)系，不應(yīng)有特殊的地位。人大代表全體公民的利益行使權(quán)力，政黨、黨派屬于社團(tuán)，只代表一部分、某個階級、階層的利益訴求。社團(tuán)和國家，二者性質(zhì)不同，作用不同，是不能混淆的�！耙渣h代政”（以黨代替政府這個國家行政機(jī)關(guān)）不可，“以黨代人大”（以黨代替人大這個國家權(quán)力機(jī)關(guān)）亦不可，應(yīng)當(dāng)分開。

　　就是說，黨政應(yīng)分開，黨和人大也要分開。否則就會形成鄧小平批評的，權(quán)力過于集中，不利于發(fā)揮集體的智慧，特別是不能分權(quán)制衡，容易形成個人專斷。

　　怎樣分法？又是鄧小平說的，領(lǐng)導(dǎo)人不要兼職過多。黨中央領(lǐng)導(dǎo)人不要兼任政府職務(wù)。近二十幾年來不僅沒有實(shí)行，而是反其道而行之。前幾年換屆，各省省委書記都兼了人大主任。中央領(lǐng)導(dǎo)則是集黨政軍權(quán)于一身，比鄧小平批評的權(quán)力過于集中還要集中。這種情況下，還奢談什么主權(quán)在民？自欺欺人，黨的威信掃地以盡。

　　黨與人大分開之后，實(shí)行分權(quán)制衡，才能解決對監(jiān)督者的監(jiān)督問題，建立一個完善、有效的監(jiān)督體系。這個監(jiān)督體系概括地說，就是無論國家機(jī)關(guān)的監(jiān)督檢查單位和人員，也無論黨的紀(jì)檢單位和人員，都受各級人民代表、人代會監(jiān)督；
各級人民代表、人代會又要受公民、選民的監(jiān)督，對選民負(fù)責(zé)。

　　為使人大能夠發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督作用，解決監(jiān)督監(jiān)督者的問題，亟需改革完善人大制度，以邁出從源頭上反腐的第一步。

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