林喆：官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度建立的難點(diǎn)及對(duì)策

　　中共十七屆四中全會(huì)將在今年9月召開，有分析認(rèn)為，四中全會(huì)將在社會(huì)最期待處作出新的制度性安排，比如確立官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，以利于鏟除腐敗。眾所周知，官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度是民主政治的機(jī)制之一，當(dāng)今世界各國(guó)普遍實(shí)行，被認(rèn)為是行之有效的反腐敗“陽(yáng)光方案”。我國(guó)的官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度從1988年立法動(dòng)議至今，雖然民間的呼聲日漸高漲，卻仍然沒(méi)有得到有效的推動(dòng)與落實(shí)。如今，官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度已經(jīng)成為重要的公共議題，引起了廣泛的社會(huì)關(guān)注。不少專家在圍繞這一制度的配套條件、制度創(chuàng)制、實(shí)施難點(diǎn)等各方面建言獻(xiàn)策。盡管財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度在中國(guó)面臨巨大阻力，但官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度及其理念是民主政治發(fā)展的必然，是權(quán)力接受社會(huì)監(jiān)督的必然。對(duì)政府公職人員來(lái)講，向公眾公布個(gè)人財(cái)產(chǎn)并遵守相關(guān)的財(cái)務(wù)規(guī)定是其必須履行的政治倫理要求，也是其成為公眾人物所必然要承擔(dān)的政治責(zé)任。

　　現(xiàn)狀：預(yù)防腐敗的制度反而成為貪官“廉潔”的證明

　　在中外歷史上，統(tǒng)治者在反腐敗的過(guò)程中積累了正反兩方面的諸多經(jīng)驗(yàn)，曾出現(xiàn)過(guò)的反腐敗的實(shí)踐模式(即樣式，或嚴(yán)格地稱之為“措施”)，大致可以歸結(jié)為四種模式：重法促廉、低薪(俸)清廉、高薪養(yǎng)廉、以法導(dǎo)廉。以法導(dǎo)廉是現(xiàn)代社會(huì)所普遍運(yùn)用的一種模式。它是一種運(yùn)用法的手段，在社會(huì)內(nèi)部形成以法制為主要手段的多層次監(jiān)督機(jī)制的反腐倡廉的理論和措施。它與重法促廉模式的主要區(qū)別在于：它強(qiáng)調(diào)法在社會(huì)各種治廉手段中的主導(dǎo)地位，力圖以法制為中心建立不同層面的權(quán)力制約機(jī)制，形成一種內(nèi)在的權(quán)力制約機(jī)制；
重法促廉也將法制視為治廉的主要社會(huì)控制手段，但是它更注重法的懲治功能，強(qiáng)調(diào)唯有以嚴(yán)刑酷法才能保證官吏的清明廉正。

　　以法導(dǎo)廉模式強(qiáng)調(diào)，在社會(huì)結(jié)構(gòu)中必須形成一種內(nèi)在的以法律為主導(dǎo)的制約機(jī)制，使公職權(quán)力在其運(yùn)行的一些重要環(huán)節(jié)上受到應(yīng)有的制約。

　　從一些國(guó)家或地區(qū)以法導(dǎo)廉的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，所采用的方式(制度、措施、法規(guī))在形式和內(nèi)容上有許多相似之處。其共同特點(diǎn)是：

　　第一，具有較為完善的廉政立法，有一部或多部防止公職人員貪污受賄，或以貪污受賄為重點(diǎn)的法律文件。

　　各國(guó)或各地區(qū)的法律文件從不同的角度對(duì)公務(wù)人員在執(zhí)行公務(wù)或日常工作交往及社會(huì)、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的行為作了嚴(yán)格的限制，其中最重要的規(guī)定涉及到以下五個(gè)方面：

　　一是關(guān)于公務(wù)人員接受禮品限額的規(guī)定；

　　二是關(guān)于公務(wù)人員從事第二職業(yè)的規(guī)定；

　　三是關(guān)于公務(wù)人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的規(guī)定；

　　四是關(guān)于公務(wù)人員公職活動(dòng)中回避親屬關(guān)系的規(guī)定；

　　五是關(guān)于公務(wù)人員違法行為法律責(zé)任的規(guī)定。

　　第二，建立起一整套嚴(yán)格的考試或考核制度。

　　公務(wù)人員的聘用及其晉升必須經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的考試或考核，使一批優(yōu)秀的人才進(jìn)入政府部門，保證國(guó)家機(jī)關(guān)內(nèi)部的純潔，這幾乎成為大多數(shù)國(guó)家的共識(shí)。

　　第三，建立一整套專門行使或兼有廉政職權(quán)的反腐組織及制度。

　　就各種規(guī)定來(lái)看，公務(wù)人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的規(guī)定對(duì)于防范腐敗具有特別重要的意義。公務(wù)人員一年一度的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度使得任何借助權(quán)力而獲得的不當(dāng)收益，在審查中因與正常收益相去甚遠(yuǎn)而暴露無(wú)遺。也就是說(shuō)，這是一項(xiàng)易于發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的制約機(jī)制。正是這樣，大多數(shù)國(guó)家對(duì)于公務(wù)人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度有著明確而嚴(yán)格的規(guī)定。

　　那么，我國(guó)有沒(méi)有這項(xiàng)制度呢？

　　嚴(yán)格地說(shuō)，我國(guó)目前沒(méi)有真正意義上的官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，而只有干部收入申報(bào)制度。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳1995年頒布的《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣(處)級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》(中辦發(fā)〔1995〕8號(hào))只有7條，其對(duì)象為鎮(zhèn)、縣直各單位的副科級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部。其中第3條規(guī)定了申報(bào)人必須申報(bào)各項(xiàng)收入的范圍包括工資、各類獎(jiǎng)金、津貼、補(bǔ)貼及福利費(fèi)、從事咨詢、講學(xué)、寫作、審稿、書畫等勞務(wù)所得等和其他合法收入；
它對(duì)于申報(bào)人不申報(bào)或者不如實(shí)申報(bào)收入行為的處罰也很輕，只規(guī)定：“由所在黨組織責(zé)令其申報(bào)、改正，縣紀(jì)委(監(jiān)察局)視情節(jié)輕重給予批評(píng)教育或者黨紀(jì)政紀(jì)處分�！�

　　與國(guó)外一些國(guó)家的相關(guān)法律相比，且不說(shuō)我國(guó)的這一收入申報(bào)制度的規(guī)定顯得過(guò)于簡(jiǎn)單，而且即便是如此簡(jiǎn)單的制度，也未能得到認(rèn)真的執(zhí)行。

　　理應(yīng)最能發(fā)揮作用的干部收入申報(bào)制度就像是預(yù)防腐敗的“緊箍咒”或攔洪堤壩，它使得任何借助權(quán)力而獲得的不當(dāng)收益，在審查中因與正常收益相去甚遠(yuǎn)而很快暴露；
也就是說(shuō)，這本該是最能發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的一項(xiàng)制度。設(shè)立干部收入申報(bào)制度的目的是發(fā)現(xiàn)權(quán)力運(yùn)作過(guò)程中的問(wèn)題，而權(quán)力只有在陽(yáng)光下運(yùn)作才能發(fā)現(xiàn)問(wèn)題。權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)作意味著權(quán)力操作的整個(gè)過(guò)程(包括各個(gè)環(huán)節(jié))都展現(xiàn)在世人面前。在公示后，任何明顯高于應(yīng)有收入數(shù)額的財(cái)產(chǎn)都會(huì)引發(fā)猜疑，任何明顯瞞報(bào)或虛報(bào)收入的申報(bào)資料都有可能遭到知情人的舉報(bào)。在陽(yáng)光下，權(quán)力的運(yùn)行過(guò)程沒(méi)有暗箱和陰影，隱瞞和虛報(bào)沒(méi)有立足之地，這也是為腐敗分子最感害怕的環(huán)節(jié)。

　　這些年來(lái)的實(shí)踐表明，幾乎沒(méi)有一起重大的腐敗犯罪案件是通過(guò)這項(xiàng)制度發(fā)現(xiàn)的。胡長(zhǎng)清、成克杰、陳良宇、劉治華、李金寶、鄭筱萸等貪官動(dòng)輒百千萬(wàn)的貪腐數(shù)字，既沒(méi)有在收入申報(bào)制度中被發(fā)現(xiàn)，也不是通過(guò)考核制度而暴露的。其他如黑龍江省原政協(xié)主席韓桂芝受賄702萬(wàn)，四川省犍為縣原縣委書記田玉飛受賄1859萬(wàn)，河南省交通廳原廳長(zhǎng)石發(fā)亮受賄1900萬(wàn)，北京市交通局原副局長(zhǎng)畢玉璽受賄1004萬(wàn)，國(guó)家藥監(jiān)局原局長(zhǎng)鄭筱萸涉嫌收受財(cái)物約649萬(wàn)余元，重慶巫山縣交通局原局長(zhǎng)晏大彬涉嫌受賄2226萬(wàn)元，湖南郴州市原市紀(jì)委書記曾錦春涉案金額6800萬(wàn)元，蘇州市原副市長(zhǎng)姜人杰受賄1億多元，海南文昌市原市委書記謝明中藏在廣東化州老家的19個(gè)密碼箱內(nèi)的現(xiàn)金2500余萬(wàn)元，這些在法庭上被確認(rèn)的錢財(cái)也沒(méi)有一項(xiàng)是通過(guò)收入申報(bào)制度發(fā)現(xiàn)的。他們的敗露或者是因群眾的舉報(bào)，或者是由他案牽出，或者是中央在巡視中發(fā)現(xiàn)。

　　《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣(處)級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》第7條有“縣紀(jì)委(監(jiān)察局)負(fù)責(zé)對(duì)本制度執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查”的硬性規(guī)定，然而，我們很懷疑，十多年來(lái)各級(jí)紀(jì)委或監(jiān)察部門是否質(zhì)問(wèn)過(guò)那些只報(bào)工資收入而隱瞞其他收入的干部，是否認(rèn)真地審查過(guò)干部歷年的申報(bào)表，并對(duì)不實(shí)者做過(guò)處罰。

　　從邏輯上講，發(fā)現(xiàn)不了問(wèn)題的制度本身一定存在著嚴(yán)重的缺陷。制約或預(yù)防制度發(fā)揮不了應(yīng)有的作用，它一定存在著某種抑制作用發(fā)揮的機(jī)制或阻礙。

　　那么，問(wèn)題出在何處？

　　少了三個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)：對(duì)于申報(bào)結(jié)果的公示，對(duì)于申報(bào)內(nèi)容的審查，以及對(duì)于謊報(bào)、瞞報(bào)行為的懲治。

　　這就是說(shuō)，嚴(yán)格意義上的官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度有三個(gè)重要特點(diǎn)或環(huán)節(jié)：一是具有公示環(huán)節(jié)，二是對(duì)于申報(bào)內(nèi)容進(jìn)行審查的環(huán)節(jié)，三是對(duì)于謊報(bào)、瞞報(bào)行為進(jìn)行懲治的環(huán)節(jié)，一些國(guó)家(如韓國(guó))甚至專門設(shè)立了瞞報(bào)罪。

　　我們沒(méi)有這些環(huán)節(jié)，當(dāng)然無(wú)法依靠這一制度發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，防范腐敗。

　　還有一項(xiàng)制度———年終考核制度在程序的設(shè)計(jì)方面也存在著重大的缺陷，存在的問(wèn)題也不少。就考核制度來(lái)講，目前在許多地方，如此現(xiàn)象已成慣例：考核前，一次特別安排的游樂(lè)活動(dòng)或會(huì)餐，往往起到“堵嘴”、增進(jìn)友情，使積壓了一年或多年的問(wèn)題化解的作用；
考核中，只有被考核人滔滔不絕的“擺功”，沒(méi)有提問(wèn)，沒(méi)有質(zhì)詢；
某些上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)“坐鎮(zhèn)”幫助下級(jí)干部過(guò)關(guān)的引導(dǎo)性講話(之所以如此，在于前者不久將被后者考核)，與考核者(群眾)的鴉雀無(wú)聲形成鮮明的對(duì)照。

　　難點(diǎn)：因?yàn)樯婕暗街贫仍O(shè)計(jì)者本身的利益

　　探究這項(xiàng)制度在當(dāng)初設(shè)計(jì)時(shí)為何沒(méi)有考慮到結(jié)果公示等環(huán)節(jié)的原因，在于，一是對(duì)干部誠(chéng)實(shí)信用失缺的嚴(yán)重程度估計(jì)不足。人們以為制度一旦建立，所有的干部就會(huì)如實(shí)申報(bào)收入情況，而事實(shí)上，很長(zhǎng)一段時(shí)期以來(lái)我們的一些干部講大話、空話、假話，不誠(chéng)實(shí)，對(duì)民眾許諾后不兌現(xiàn)承諾，沒(méi)有信用，并不少見。估計(jì)不足自然導(dǎo)致防范措施的失缺。比如一旦出現(xiàn)謊報(bào)，如何處罰、追究之，沒(méi)有具體的措施。既然沒(méi)有這一環(huán)節(jié)嚴(yán)格制度的設(shè)計(jì)，年年謊報(bào)、瞞報(bào)、漏報(bào)，就會(huì)成為干部隊(duì)伍中的一種普遍現(xiàn)象。

　　二是對(duì)監(jiān)督主體認(rèn)識(shí)不清，設(shè)立該制度的目的只是為上級(jí)部門掌控。由上級(jí)組織掌握官員的財(cái)產(chǎn)收入情況，與考核的結(jié)果只是給上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)而非是給民眾掌握一樣，都不是給最主要的監(jiān)督主體(人民群眾)看的。這是制度設(shè)計(jì)的價(jià)值取向問(wèn)題：制度設(shè)計(jì)到底是為了發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，還是做做樣子。后者的價(jià)值取向一旦確定，就必然會(huì)有環(huán)節(jié)上的缺乏。

　　三是沒(méi)有建立全民信用卡制度，由此加大了干部財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移、瞞報(bào)的可能性，并削弱了銀行的監(jiān)控作用。

　　四是對(duì)收入申報(bào)結(jié)果公示可能帶來(lái)的消極面的擔(dān)心：官員的高收入與普通群眾低收入的強(qiáng)烈反差易導(dǎo)致社會(huì)的不安定。擔(dān)憂的結(jié)果是，并沒(méi)有對(duì)公示環(huán)節(jié)進(jìn)行精心設(shè)計(jì)，而是干脆取消了公示環(huán)節(jié)。

　　五是制度設(shè)計(jì)涉及到制度設(shè)計(jì)者本身的利益。很少有官員愿意將自己的財(cái)產(chǎn)“隱私”進(jìn)行曝光，特別是在領(lǐng)導(dǎo)干部從事“第二職業(yè)”、收禮，及追逐職位、職稱、學(xué)位、榮譽(yù)成風(fēng)的情況下。有很多隱性收入的干部不愿意申報(bào)和被公示。

　　少了內(nèi)容審查和結(jié)果公示這些環(huán)節(jié)，使得民主過(guò)程變得不徹底，而徒有一半形式。這就是“半截子民主”。由于不如實(shí)公示，申報(bào)的結(jié)果到底有多少真實(shí)沒(méi)人知曉。這就出現(xiàn)了一個(gè)人為設(shè)置的盲區(qū)，使得干部收入申報(bào)這項(xiàng)本該發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、預(yù)防腐敗的制度，成為不透明的和缺失必要環(huán)節(jié)的暗箱操作制度。如此，長(zhǎng)期以來(lái)，隱瞞和虛報(bào)收入，蒙混過(guò)關(guān)，成為這項(xiàng)制度實(shí)踐的必然結(jié)果。

　　對(duì)策：完善現(xiàn)有的干部收入申報(bào)規(guī)定

　　鑒于目前建立我國(guó)制定財(cái)產(chǎn)申報(bào)法的條件還不具備最基本的條件(如尚未實(shí)行全民信用卡制度)，在真正意義上的財(cái)產(chǎn)申報(bào)法出臺(tái)之前，我們可以充分利用已有的制度資源，通過(guò)增加環(huán)節(jié)來(lái)完善現(xiàn)有的干部收入申報(bào)規(guī)定。

　　具體地說(shuō)，申報(bào)對(duì)象可以逐步擴(kuò)大到所有的國(guó)家工作人員及其家屬。就國(guó)家工作人員來(lái)講，除了對(duì)他們進(jìn)行任職、離任時(shí)的審計(jì)外，還應(yīng)要求他們?cè)谌温毲�、任期間、離任時(shí)對(duì)自己和家庭的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行如實(shí)申報(bào)，其申報(bào)范圍可依具體申報(bào)對(duì)象的工作性質(zhì)及其重要程度作不同的規(guī)定，其具體操作除了各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)外，可逐步交由銀行執(zhí)行或監(jiān)督。

　　可以增加三個(gè)環(huán)節(jié)：一是審核環(huán)節(jié)，即審查核對(duì)環(huán)節(jié)，通過(guò)檢查核實(shí)申報(bào)內(nèi)容；
二是公示環(huán)節(jié)，申報(bào)結(jié)果的公示范圍可以視條件的成熟程度而逐步擴(kuò)大，可以先做到同級(jí)公示，即在班子內(nèi)或同級(jí)干部中公開，由人大產(chǎn)生的干部的收入申報(bào)在人大中公示；
這里不應(yīng)有“秘密申報(bào)”部分，也即不應(yīng)有暗箱操作部分；
三是追究環(huán)節(jié)，根據(jù)檢查結(jié)果，對(duì)于不如實(shí)申報(bào)收入，或瞞報(bào)、漏報(bào)、謊報(bào)者做出嚴(yán)肅處理，給予黨紀(jì)、政紀(jì)處分；
對(duì)于多次謊報(bào)者應(yīng)免去其領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)；
四是信用記錄環(huán)節(jié)，對(duì)于是否如實(shí)申報(bào)的情況應(yīng)記錄在案。建議各單位紀(jì)檢監(jiān)部門有必要對(duì)現(xiàn)任干部任職以來(lái)歷次收入申報(bào)記錄進(jìn)行一次大檢查，使檢查結(jié)果進(jìn)入干部信用檔案(所以必須先建立干部信用檔案)，以供組織部門任免干部時(shí)參考。

　　總之，干部收入申報(bào)應(yīng)在陽(yáng)光下運(yùn)行。在條件成熟之時(shí)出臺(tái)已呼喚了十多年的《反腐敗法》，并專設(shè)章節(jié)對(duì)于官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)作出明確而完善的規(guī)定。

　　就年終考核制度的完善來(lái)講，可增加兩個(gè)環(huán)節(jié)：一是考核者質(zhì)詢環(huán)節(jié)，讓群眾有提問(wèn)、批評(píng)、充分說(shuō)話的機(jī)會(huì)，去除上級(jí)主管干部引導(dǎo)性講話的環(huán)節(jié)；
后者可以旁聽，但沒(méi)有講話施加壓力的機(jī)會(huì)；
二是公示環(huán)節(jié)，考核結(jié)果如實(shí)公示，對(duì)于考核不合格卻仍在崗位上任職者，組織部門應(yīng)將其理由向考核者作出必要的公開說(shuō)明。

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