孫學玉：省直管縣應注重解決的幾個問題

　　強縣擴權范圍的擴大，省直管縣市體制的推進，財稅制度、市縣關系、法律法規(guī)、職能范圍、干部制度等一系列新問題接踵而至。改革剛剛破題，任務十分艱巨，建議相關部門深入調查研究，把準關鍵問題，兼顧各方利益，確保市管縣體制改革平穩(wěn)有序推進。

　　一、促進市縣協(xié)同發(fā)展

　　實行市管縣體制二十多年間，規(guī)劃布局是圍繞中心地級市展開的，城市對縣區(qū)形成思維慣性和空間依賴，市縣分置或者分治，極有可能成為限制城市發(fā)展的藩籬。因此，強縣擴權、推行省直管縣改革必須兼顧地級中心城市利益，確保中心城市功能不削弱、不變異。

　　在新體制下，地級市雖然不再領導縣，但仍要領導其它行政轄區(qū)。市轄區(qū)作為市的二級行政區(qū)劃建制是不可能由省直接領導的。因此，在改革市管縣體制時，宜采取“郊縣改區(qū)”等配套改革，繼續(xù)發(fā)揮中心城市在工業(yè)集聚、交通暢達等方面的優(yōu)勢，更好地發(fā)揮增長極輻射帶動作用，最大限度地預留和拓展地級市發(fā)展空間。一些發(fā)展勢頭好、空間受限的地市，可通過市轄區(qū)調整來拓展發(fā)展空間，如蘇州、無錫、徐州等國務院批準的較大市，可加大推進“撤縣(市)建區(qū)”力度，擴大管轄范圍，改近郊部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣為市轄區(qū)。在蘇北欠發(fā)達地區(qū)，省直管縣后城市發(fā)展空間不足問題同樣會顯現(xiàn)出來，如蘇北五市，人口占全市25%，市區(qū)面積占全市面積的16%，特別是鹽城，市轄區(qū)僅有兩個，而下轄縣卻有7個，市區(qū)面積占全市的11%，人口占全市19%。為此建議“撤縣設區(qū)”工作宜發(fā)達與欠發(fā)達地區(qū)統(tǒng)籌考慮、同步推進。

　　二、改善省管財政體制

　　實行省直管縣財政體制，對提高資金運行效率、緩解縣市財政狀況、調動縣市發(fā)展積極性、提升縣市財政管理水平等有很大促進作用。但由于“市―縣財政管理體制”的慣性，省管財政體制在運行過程中還存在不少問題：一是沉淀了原有體制下的市級既得利益，用于均等化轉移支付資金總量偏��；
二是轉移支付資金分配辦法客觀性、規(guī)范性不夠，人為因素較大；
三是實行省管縣財政體制增大了管理幅度，使省級財政事務量劇增、成本增大；
四是實行省管縣財政體制使市級政府財政積極性受到一定影響，有的地方市級事權與財權不對稱問題突出；
五是縣(市)財政管理水平還難以適應省管財政的要求，等等。

　　解決這些問題，一要合理界定政府間事權財權，建立與事權相對應的財政體制，完善轉移支付制度，有效解決政府縱橫向間的不均衡性。規(guī)范轉移支付形式，加大一般性轉移支付力度，完善過渡期轉移支付辦法，從根本上解決基層財政困難問題。二要規(guī)范轉移支付分配方法，以中央對地方轉移支付制度為藍本，結合本省實際，推進轉移支付法制化建設，使之有法可依。三要根據(jù)各地經濟發(fā)展水平，對市級財政管理采取靈活方式。省管財政后，市級財政收入受到較大影響，但在事權責任上可根據(jù)市級經濟發(fā)展水平來確定，市對縣幫扶能力強的可適當擴大市級事權；
對財政收入受到重大影響的，省財政可酌情予以補助。四要加強基層政府監(jiān)督，建立民主科學的理財機制。充分利用地方人大、其他監(jiān)督部門和社會力量對基層財政行為進行監(jiān)督，重大財政行為要采取聽政會、社會參與等民主形式進行決策，同時還要建立和完善財務公開制度。

　　三、完善地方稅收體系

　　建立有利于縣域經濟發(fā)展的財政體制，必須與完善地方稅收體系同步推進，確�？h級財稅來源。現(xiàn)行分稅制體制實施于1994年，對市縣間的財政分稅沒有具體規(guī)定，各地情況不一。一是省以下分稅制并未完全實現(xiàn)按稅種劃分收入，有的地方設立了復雜易變的分享，有的干脆實行包干制。二是省以下收入分配的隨意性較大，市級政府可以分割縣級財源，不僅影響基層財政收支，而且抑制基層政府發(fā)展積極性。三是省級“二次”集中財力、市級“三次”集中財力，導致地方各級財政收入具有明顯的累退性，即越到基層，財政越困難。

　　這一問題若不加以改變，即使實行省管縣財政體制，仍無法緩解縣級財政困難狀況，更談不上改革市管縣行政體制了。建議：第一，遵循財權與事權相對等原則，由中央設計一個全國性、規(guī)范化的省以下分稅制財政體制方案，各省在這一框架下執(zhí)行實施。第二，保留一定數(shù)量的共享稅，實行同源課稅、分率計征的方式，使各級財政收入隨經濟發(fā)展穩(wěn)定增長，使共享稅成為地方財政的輔助甚至主體稅種。第三，按照“雙重財政平衡”原則進行財稅分配改革。省市政府除維持本級財政平衡外，還應承擔轄區(qū)和跨區(qū)財政責任。當前縣鄉(xiāng)財力不足、縣鄉(xiāng)公共設施缺乏等問題，實際是科學財稅體制的缺位。第四，將地方各級政府間的事權、財權關系法制化，保障各級政府依法行使職權，消除縣級財政困難的制度因素。

　　四、協(xié)調府際合作關系

　　省直管縣以后，盡管可以從體制上為縣域經濟發(fā)展放權、賦權、松綁，調動縣級的主動性積極性。但是，如果不及時轉變政府職能、規(guī)范政府運作、改變績效考評方式，省管縣體制下的市縣有可能會各自為政，惡性競爭，制造行政壁壘。因此，有必要組建跨界的區(qū)域性協(xié)調機構，創(chuàng)設半官方性質的區(qū)域協(xié)調組織，加強縣與縣、市與市和市與縣之間的協(xié)調溝通。目前，我國承擔縣與縣之間利益沖突協(xié)調職能的主要是地級市，這種單一垂直型的政府協(xié)調盡管存在弊端，但也有積極的一面。強縣擴權、省直管縣(市)后，地區(qū)間的利益關系協(xié)調主體會出現(xiàn)暫時性缺位，如果沒有相應組織補位，各種矛盾糾葛和利益沖突將不可避免。建議借鑒美國大都市區(qū)政府協(xié)會，法國跨市鎮(zhèn)協(xié)商會、市鎮(zhèn)聯(lián)合體、都市共同體、跨市鎮(zhèn)合作委員會等市鎮(zhèn)聯(lián)合體，俄羅斯跨地區(qū)協(xié)調組織以及日本特別地方公共團體等社會組織的做法，協(xié)調跨界地區(qū)間的利益沖突，提高資源共享性。還可建立一些城市聯(lián)合體，借鑒歐盟理念和運行機制，遵照利益共享共贏原則，定期商討區(qū)域內的重大經濟社會事務。

　　五、改革垂直管理部門

　　土地、金融、工商、稅務等管理部門，是一級政府履行職能的重要載體，也是確保事權、財權統(tǒng)一的重要保證。當前的垂直化管理，自上而下，自成體系，行動迅速，但割裂了一級政府完整的權力體系，沖淡了一級政府對本級人大及其常委會負責并報告工作的效力。建議按照放權擴權目標要求，深入研究垂直部門的權力配置和管理方式，大力推進垂直管理部門改革，凡能改為塊塊管理的，一律改為塊塊管理，條件特殊的可條塊結合、以塊為主；
對于不能改革的，要對其權利和義務做出明確規(guī)定，不能任意擴大。對必須保留的“垂直管理”部門，要按照“簡化程序、提高效率、服務經濟、條塊共管、發(fā)展縣域”原則進行必要調整，給予地方更大調節(jié)權，消除行政權力條塊分割對縣域經濟社會發(fā)展的負面影響。諸如：給縣級金融部門在授信規(guī)模、審批額度等方面更大權限；
對電力、電信、煙草、鹽業(yè)等垂直行業(yè)的收益進行必要調整，把留余資金用來補貼縣級財政，使其更好地反哺農村、農業(yè)和農民。

　　六、調整干部管理制度

　　干部管理權的獨立是強縣擴權和市管縣體制改革的關鍵。在當前擴權過程中，有效解決市縣間的矛盾，首先，要改變管人、管財、管事“三位一體”管理模式，縣級領導班子由省委直接任命，縣級中層干部由縣自主任命，市級僅享有參謀建議權。其次，要逐步改變當前縣級主要領導在市委常委中的任職格局，縣級主要干部的級別不能以在市委中的位置來衡量，也不能統(tǒng)一劃齊，要根據(jù)干部能力和縣規(guī)模大小做適當調整，成績突出的可按副廳配備。此外還要加大省與縣之間干部交流力度。學習時報

相關熱詞搜索：幾個問題 應注重 解決 省直管 孫學玉