吳曉林：“小組政治”研究：內(nèi)涵、功能與研究展望

　　摘要：“小組政治”是指在黨政系統(tǒng)內(nèi)，出于重視和力圖解決某個(gè)問(wèn)題的需要，由權(quán)力層級(jí)較高的人物和部門牽頭，組成領(lǐng)導(dǎo)小組，聯(lián)合多個(gè)部門，集中政治資源，協(xié)調(diào)和領(lǐng)導(dǎo)跨部門、跨系統(tǒng)或跨區(qū)域的政治活動(dòng)。它是中國(guó)政治運(yùn)行的普遍形式和重要節(jié)點(diǎn)，是中國(guó)黨政關(guān)系最核心的聯(lián)結(jié)點(diǎn)之一，主要承擔(dān)“個(gè)別醞釀”（包括決策準(zhǔn)備、決策咨詢）和協(xié)調(diào)監(jiān)督功能，連接了政治過(guò)程的各個(gè)環(huán)節(jié)�！靶〗M政治”的研究還剛剛起步，滯后于實(shí)踐發(fā)展，應(yīng)該繼續(xù)研究“小組政治”在黨政關(guān)系中的定位、在歷史發(fā)展中的功能、在運(yùn)行過(guò)程中的程序、在國(guó)外政治中的經(jīng)驗(yàn)以及其中的“小組治理”問(wèn)題。

　　關(guān)鍵詞：小組政治；
黨政關(guān)系；
政治過(guò)程；
決策評(píng)估；
個(gè)別醞釀

　　“集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個(gè)別醞釀、會(huì)議決定”是黨內(nèi)重大問(wèn)題決策的基本原則。眾所周知，黨的各種決策是在各級(jí)委員會(huì)及其常委會(huì)中完成的，然而“會(huì)議決定”僅僅是“民主集中”的最后程序，決策拍板怎樣體現(xiàn)科學(xué)化必須得到有效地保證，這就顯示了“個(gè)別醞釀”的重要性。那么，“個(gè)別醞釀”究竟由什么樣的機(jī)構(gòu)或人員承擔(dān)，在實(shí)踐中又是怎樣運(yùn)行的呢？要理解這個(gè)問(wèn)題，就不得不注意“小組政治”現(xiàn)象。

　　一、“小組政治”——一個(gè)亟待研究的問(wèn)題

　　所謂“小組政治”是指在黨政系統(tǒng)內(nèi)，出于重視和力圖解決某個(gè)問(wèn)題的需要，由權(quán)力層級(jí)較高的人物和部門牽頭，組成領(lǐng)導(dǎo)小組，聯(lián)合多個(gè)部門，集中政治資源，協(xié)調(diào)和領(lǐng)導(dǎo)跨部門、跨系統(tǒng)或跨區(qū)域的政治活動(dòng)。這種領(lǐng)導(dǎo)小組以較高的權(quán)力規(guī)格和特別的任務(wù)目標(biāo)出場(chǎng)，在既定的權(quán)力框架內(nèi)進(jìn)行權(quán)力再分配，形成特別的權(quán)力組合、權(quán)力運(yùn)行和權(quán)力制約結(jié)構(gòu)。它們大凡存在于黨和政府的各個(gè)層級(jí)，但是，就其政治地位以及對(duì)權(quán)力布局和價(jià)值分配的影響程度而言，中共中央領(lǐng)導(dǎo)小組更引人矚目。在某種意義上，“小組政治”是中國(guó)黨政關(guān)系最核心的聯(lián)結(jié)點(diǎn)之一，是觀察有中國(guó)特色社會(huì)主義政治過(guò)程的重要聚焦點(diǎn)。

　　實(shí)際上，中共自一誕生就與“小組”有不解之緣，從“共產(chǎn)主義小組”到長(zhǎng)征期間的“三人軍事領(lǐng)導(dǎo)小組”，從1941年成立的中央學(xué)習(xí)研究組到1944年設(shè)立的外事組，再到建國(guó)前夕為籌備新政協(xié)成立的“六個(gè)小組”[[1]]（512-518），可見(jiàn)中共具有長(zhǎng)久的“小組政治”實(shí)踐。如果說(shuō)這些小組是黨在執(zhí)政之前的非常態(tài)組織，與我們理解的“小組政治”內(nèi)核不相一致的話，我們大可將作為分析的起點(diǎn)推后到建國(guó)之初。上世紀(jì)50年代初，黨中央陸續(xù)成立了中央對(duì)臺(tái)三人小組、中央經(jīng)濟(jì)工作五人小組等，這標(biāo)志著“小組政治”正式走入中共執(zhí)政的政治舞臺(tái)。1958年6月10日，中共中央又成立了直屬中央政治局和書(shū)記處的財(cái)經(jīng)、政法、外事、科學(xué)、文教六個(gè)小組。1966年5月28日，中共中央設(shè)立中央文化革命小組。文革結(jié)束后各種小組得以陸續(xù)重建恢復(fù)和新建。目前，僅在中共中央層面，領(lǐng)導(dǎo)小組就包括中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組、中央黨的建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組、中央人才工作協(xié)調(diào)小組、中央外事工作領(lǐng)導(dǎo)小組、中央對(duì)臺(tái)工作領(lǐng)導(dǎo)小組、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組、中央維護(hù)穩(wěn)定領(lǐng)導(dǎo)小組等等，它們連同中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)、中央精神文明建設(shè)指導(dǎo)委員會(huì)、中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)等一并被稱為“中共中央議事、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”，在國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活的方方面面發(fā)揮著重要作用。

　　由于“小組政治”涉及的政治單元廣闊、運(yùn)行的權(quán)力關(guān)系復(fù)雜、承擔(dān)的政治功能獨(dú)特等原因，在慣常的新聞報(bào)道中，鮮見(jiàn)“小組”的影子，歷次發(fā)布的中共中央組織結(jié)構(gòu)圖，也難尋“小組”的身影，理論上的研究更是少之又少。就目前掌握的文獻(xiàn)來(lái)看，以“小組”或“組”為論述中心的文章僅有3篇，分別為南開(kāi)大學(xué)程同順與李向陽(yáng)的《當(dāng)代中國(guó)“組”政治分析》（2001）[[2]]、臺(tái)灣中國(guó)文化大學(xué)邵宗海的《中共中央工作領(lǐng)導(dǎo)小組的組織定位》（2005）[[3]]和美國(guó)斯坦福大學(xué)米勒的《中共中央領(lǐng)導(dǎo)小組研究》（2008）[[4]].程同順教授的文章首次“比較系統(tǒng)地初步廓清了小組政治在中國(guó)的特殊地位”，認(rèn)為小組的設(shè)置，“對(duì)于解決或完成臨時(shí)的，但又帶有綜合性、正式常設(shè)機(jī)構(gòu)無(wú)力獨(dú)自完成或解決的問(wèn)題及任務(wù)，保證政治管理活動(dòng)的正常有序具有積極的作用”，但他僅僅把“小組政治”當(dāng)作一個(gè)單獨(dú)現(xiàn)象來(lái)研究，缺乏對(duì)“小組政治”映射的黨政關(guān)系意識(shí)的分析，而且可惜的是文章發(fā)表后不論是作者本人還是其他學(xué)者都沒(méi)有繼續(xù)跟進(jìn)接力，迄今幾乎處于學(xué)術(shù)空白期；
相比之下，邵宗海則從歷史沿革、個(gè)例分析等角度對(duì)“領(lǐng)導(dǎo)小組”進(jìn)行了比較深刻的論述，認(rèn)為“中共中央領(lǐng)導(dǎo)小組是一個(gè)類似具有黨政協(xié)調(diào)或是黨政運(yùn)作的機(jī)制”。愛(ài)麗絲。米勒從當(dāng)下領(lǐng)導(dǎo)小組的成員變動(dòng)出發(fā)，剖析中共高層政權(quán)交替的規(guī)律和制度，為我們的研究提供了一個(gè)新的視角。在筆者與美國(guó)多個(gè)政治學(xué)教授的交流中發(fā)現(xiàn)，中國(guó)“小組政治”已然引起了西方學(xué)術(shù)界的重視。相比之下，對(duì)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的研究文章較多[[5]]，但是研究的對(duì)象大多局限于政府系統(tǒng)特別是國(guó)務(wù)院內(nèi)部的“小組”，實(shí)際上研究的是“小組政治”的一個(gè)環(huán)節(jié)——“小組行政”，無(wú)法對(duì)“小組政治”的核心命題進(jìn)行回應(yīng)。

　　不可否認(rèn)，“小組政治”在中國(guó)現(xiàn)代化過(guò)程中發(fā)揮了重要作用，“小組政治”作為中國(guó)發(fā)展的特殊經(jīng)驗(yàn)，必須得到充分的重視和評(píng)估。但是形勢(shì)發(fā)展同時(shí)也對(duì)“小組政治”提出了改革和規(guī)范的要求。十六屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議通過(guò)的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》規(guī)定要“規(guī)范各類領(lǐng)導(dǎo)小組和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”，十七大報(bào)告指出，“精簡(jiǎn)和規(guī)范各類議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及其辦事機(jī)構(gòu)，減少行政層次，降低行政成本”。

　　總體來(lái)講，“小組政治”的研究還處于起步階段，在理論上的研究也遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于實(shí)踐發(fā)展，既缺乏“小組政治”經(jīng)驗(yàn)實(shí)效的總結(jié)，又缺乏理論上合理合法性的驗(yàn)證，如果不能有效解決這些問(wèn)題，黨和政府在重大問(wèn)題上的決策就會(huì)備受掣肘和質(zhì)疑，黨政關(guān)系的調(diào)整和規(guī)范化亦會(huì)步步受制。加強(qiáng)對(duì)“小組政治”的研究是防止中國(guó)政治研究的陣地流失，把握中國(guó)政治特有話語(yǔ)體系的需要，也是回應(yīng)政治發(fā)展需要，提升政治貢獻(xiàn)力的必須作為。

　　二、“小組政治”的類型學(xué)分析及其特性

　　對(duì)研究對(duì)象進(jìn)行客觀地分類，利于歸納各類型事物之間的本質(zhì)和共性，“為研究事物提供一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，作為觀察其它事物的基礎(chǔ)，使研究能夠有條不紊地進(jìn)行”[[6]]（64）。與歷史哲學(xué)的研究范式“線條”分析的角度不同，類型學(xué)研究范式則是從橫截面的角度來(lái)分析不同類型的社會(huì)事務(wù)。其依據(jù)是表象的差異可以用類型來(lái)反映[7]（85），在開(kāi)始研究時(shí)，“用科學(xué)的方法從眾多的不確定的個(gè)體中抽出一部分確定的個(gè)體，作為類型的標(biāo)準(zhǔn)，然后對(duì)這些確定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行觀察”，[[8]]（64）通過(guò)大量的資料分析剖析其中的異同，以發(fā)覺(jué)不同類型對(duì)象之間的運(yùn)作通則，并顯示實(shí)際狀況的規(guī)律。

　�。ㄒ唬�“小組政治”的類型學(xué)分析

　　“小組政治”是以小組為運(yùn)行載體的政治過(guò)程，要廓清“小組政治”的類型本身就是要分析小組的分類。通過(guò)比較發(fā)現(xiàn)，小組存在的時(shí)間、橫向的協(xié)調(diào)跨度以及縱向設(shè)置的關(guān)系等等，決定了不同小組之間的一些共性。因此，我們可以根據(jù)不同的分類標(biāo)準(zhǔn)，運(yùn)用類型學(xué)的分析方法來(lái)進(jìn)一步探討“小組政治”的類型，以便全面把握“小組政治”的內(nèi)涵：

　　根據(jù)存在的時(shí)間不同，我們可以將領(lǐng)導(dǎo)小組分為“常設(shè)性（長(zhǎng)期性）小組”和“臨時(shí)性（短期性）小組”兩個(gè)類型。常設(shè)性小組著眼解決全局性、基礎(chǔ)性、長(zhǎng)期性甚至戰(zhàn)略性的任務(wù)，如上所述的各小組基本都屬于這個(gè)類型。以中央中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組為例，雖然幾經(jīng)撤銷和重建，但是都脫離不了服務(wù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)的基礎(chǔ)性戰(zhàn)略任務(wù)這個(gè)主軸。小組于1958年6月10日成立，期間受到“大躍進(jìn)”和“文革”的沖擊，除了1962年1月的短暫恢復(fù)外，甚難發(fā)揮作用。1980年3月27日重新建立后一直存在至今。為了完成某個(gè)時(shí)段的短期性、臨時(shí)性而又影響面較寬的任務(wù)，中央也適時(shí)地成立了一些“臨時(shí)性”領(lǐng)導(dǎo)小組，比如“中央第四次修憲領(lǐng)導(dǎo)小組”，其任務(wù)的性質(zhì)決定了小組必然隨著第四次修憲的結(jié)束而終結(jié)使命。這樣的小組還有“北京奧委會(huì)和殘奧會(huì)領(lǐng)導(dǎo)小組”、汶川地震后成立的“抗震救災(zāi)資金物資監(jiān)督檢查領(lǐng)導(dǎo)小組”等等，顯示了較強(qiáng)的靈活性和功能性。

　　根據(jù)橫向協(xié)調(diào)的跨度不同，領(lǐng)導(dǎo)小組又分為“黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)小組”和“黨政領(lǐng)導(dǎo)小組”兩種。其中“黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)小組”主要統(tǒng)籌、領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)中共黨內(nèi)各部門的關(guān)系，工作對(duì)象是中共黨員，體現(xiàn)的是一種“組織關(guān)系”，領(lǐng)導(dǎo)重心在“黨要管黨”和加強(qiáng)黨的自身建設(shè)，如中央黨的建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，主要任務(wù)是加強(qiáng)黨的政治、思想、組織、作風(fēng)、制度、執(zhí)政能力和先進(jìn)性建設(shè)，明顯是內(nèi)向型領(lǐng)導(dǎo)小組，在其他政治系統(tǒng)也存在這類組織，它們以本系統(tǒng)內(nèi)部的人員和部門為全部主體，聯(lián)合承擔(dān)執(zhí)行任務(wù)，表現(xiàn)出一種“業(yè)務(wù)關(guān)系”，黨的色彩比較淡化，例如：截止到2008年3月國(guó)務(wù)院就擁有7個(gè)以“小組”命名的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)：“黨政領(lǐng)導(dǎo)小組”更多的是以黨政聯(lián)席的形式出現(xiàn)，黨發(fā)揮主導(dǎo)地位，不但整合黨內(nèi)資源也聯(lián)結(jié)其他系統(tǒng)資源，體現(xiàn)的是一種“黨政權(quán)力關(guān)系”，中心工作是“鞏固和加強(qiáng)黨的執(zhí)政地位”，中央外事工作領(lǐng)導(dǎo)小組則是一個(gè)“黨政領(lǐng)導(dǎo)小組”，不但由黨的總書(shū)記擔(dān)親任組長(zhǎng)，成員還包括中宣部、中央對(duì)外聯(lián)絡(luò)部、公安部、國(guó)防部、外交部、商務(wù)部、國(guó)家安全部等黨政部門的領(lǐng)導(dǎo)。

　　根據(jù)縱向設(shè)置的關(guān)系不同，領(lǐng)導(dǎo)小組可分為“上下同構(gòu)型領(lǐng)導(dǎo)小組”、“權(quán)責(zé)自屬型領(lǐng)導(dǎo)小組”。朱光磊教授等人認(rèn)為“‘職責(zé)同構(gòu)’是指不同層級(jí)的政府在縱向間職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上的高度統(tǒng)一、一致。”[[9]]領(lǐng)導(dǎo)小組同樣存在著“上下同構(gòu)”的類型，通常是權(quán)力層級(jí)較低的部門和地方會(huì)按照中央等上級(jí)要求和自身工作需要，設(shè)置與上級(jí)對(duì)口的領(lǐng)導(dǎo)小組，但一般情況下并無(wú)隸屬關(guān)系�！皺�(quán)責(zé)自屬型領(lǐng)導(dǎo)小組”是指對(duì)上和向下無(wú)同類小組的設(shè)置存在。這種小組的設(shè)置比較靈活，大部分根據(jù)屬地自身情況和特殊任務(wù)設(shè)置，多是臨時(shí)性小組。例如中央“北京奧委會(huì)和殘奧會(huì)領(lǐng)導(dǎo)小組”、“抗震救災(zāi)資金物資監(jiān)督檢查領(lǐng)導(dǎo)小組”等只有中央層面設(shè)立；
又如天津市“加快濱海新區(qū)開(kāi)發(fā)開(kāi)放領(lǐng)導(dǎo)小組”、湖南省湘西地區(qū)開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組等，僅僅服務(wù)于地方的特殊任務(wù)。

　�。ǘ�）“小組政治”的特點(diǎn)

　　“小組政治”特別是“黨政領(lǐng)導(dǎo)小組”政治在運(yùn)行過(guò)程中，大致具有五個(gè)重要特點(diǎn)：

　　一是“小組政治”形成了權(quán)力高密度集合的政治結(jié)構(gòu)。首先“領(lǐng)導(dǎo)小組”由領(lǐng)導(dǎo)組成，他們都是各個(gè)部門核心權(quán)力的掌握者，因此是一個(gè)權(quán)力組合的集合體；
其次從“領(lǐng)導(dǎo)小組”政治運(yùn)行來(lái)看，小組是在集合權(quán)力的基礎(chǔ)上進(jìn)行“權(quán)力輸出”，是一個(gè)集中“使用權(quán)力”、合力出擊的過(guò)程。例如，2006年的中央外事領(lǐng)導(dǎo)小組，不僅由總書(shū)記擔(dān)任組長(zhǎng)，還包括一位政治局常委、四位政治局委員，一位國(guó)務(wù)委員、一位政協(xié)副主席和八位正部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，不僅形成了“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、歸口管理”的管理體制，而且在重大問(wèn)題上把握較大的決策發(fā)言權(quán)。

　　二是“小組政治”依托于任務(wù)型、臨時(shí)性政治實(shí)體�！邦I(lǐng)導(dǎo)小組”是任務(wù)型組織不必過(guò)多解釋，這也決定了除少數(shù)幾個(gè)基礎(chǔ)性和戰(zhàn)略性小組可以長(zhǎng)期存在以外，其他領(lǐng)導(dǎo)小組都具有有限的生命周期，因此，領(lǐng)導(dǎo)小組也并不構(gòu)成黨的固定組織。近年來(lái)在中央統(tǒng)一部署下，一些地方紛紛開(kāi)展了“領(lǐng)導(dǎo)小組”清理工作，領(lǐng)導(dǎo)小組數(shù)量得以減少。同時(shí)不難預(yù)料，隨著突發(fā)性任務(wù)的增多，相應(yīng)的臨時(shí)性應(yīng)對(duì)（應(yīng)急）小組也可能出現(xiàn)；
一些常設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)小組雖然在短期內(nèi)不能撤銷，但是拉長(zhǎng)歷史視野的話，亦未可知。歷史證明部分重要的小組也能演變?yōu)楣潭ńM織，但已經(jīng)脫離了小組的含義，中央政法委的前身就是“中央政法領(lǐng)導(dǎo)小組”。另外，由于歷史周期率的存在或相似任務(wù)重新提上議程，一些小組又會(huì)浮出水面。

　　三是“小組政治”是進(jìn)行宏觀領(lǐng)導(dǎo)的政治過(guò)程�！邦I(lǐng)導(dǎo)小組”重在領(lǐng)導(dǎo)而非管理主要是“制訂戰(zhàn)略、推動(dòng)變革”，而非制訂計(jì)劃、維持穩(wěn)定，[[10]]（6-7）領(lǐng)導(dǎo)小組并不直接參與日常管理工作，而是在體制和戰(zhàn)略等問(wèn)題上進(jìn)行綜合領(lǐng)導(dǎo)。在改革開(kāi)放初恢復(fù)的“中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組”一開(kāi)始就顯示了“小組政治”宏觀領(lǐng)導(dǎo)的特性。1980年成立中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組的背景和目的正是：“改革開(kāi)放以來(lái)的第一次經(jīng)濟(jì)過(guò)熱以及隨之而來(lái)的經(jīng)濟(jì)調(diào)整，由于整個(gè)中國(guó)經(jīng)濟(jì)依舊處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制之下……為了徹底解決管理體制問(wèn)題，……中央高層的主要注意力也逐漸從眼前的經(jīng)濟(jì)調(diào)整逐漸轉(zhuǎn)向了長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃和體制改革方面”。[[11]]

　　四是“領(lǐng)導(dǎo)小組”辦公室是“小組政治”的樞紐和權(quán)力重心。一般情況下領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在哪個(gè)部門，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　辦公室主任由什么系統(tǒng)的負(fù)責(zé)人擔(dān)任，就表明那個(gè)系統(tǒng)承擔(dān)更為重要的職責(zé)，需要在日常工作中起擔(dān)負(fù)直接的、具體的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用。中共中央對(duì)外宣傳辦公室設(shè)在中宣部，中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任由國(guó)家發(fā)改委領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，中央外事工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任一般由外交系統(tǒng)主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，中央對(duì)臺(tái)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任一般由國(guó)臺(tái)辦（中臺(tái)辦）主任擔(dān)任。領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室一般承擔(dān)：草擬和實(shí)施相關(guān)規(guī)劃、制度、文件，籌備領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議，向領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議匯報(bào)工作情況，檢查、落實(shí)各項(xiàng)任務(wù)，指導(dǎo)和協(xié)調(diào)各部門業(yè)務(wù)工作，信息交流、落實(shí)和管理日常工作經(jīng)費(fèi)等責(zé)任，總體而言就是“綜合協(xié)調(diào)、督促檢查、信息交流、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、后勤服務(wù)”，在“小組政治”中發(fā)揮著樞紐作用。辦公室掛靠的行政部門一般就是完成小組政治任務(wù)的權(quán)力重心所在，其他部門在這個(gè)過(guò)程中大部分發(fā)揮輔助和配合作用。

　　五是“黨政聯(lián)合小組”體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。首先，就小組的實(shí)際組成來(lái)看，一般是由黨內(nèi)權(quán)力地位較高的人擔(dān)當(dāng)組長(zhǎng)職務(wù)，同級(jí)行政部門領(lǐng)導(dǎo)通常在小組內(nèi)權(quán)位相對(duì)較低，體現(xiàn)黨在組織上的領(lǐng)導(dǎo)地位和政治過(guò)程中的主導(dǎo)地位。其次，從黨的執(zhí)政理念來(lái)看，“小組政治”體現(xiàn)了黨對(duì)“大政方針”上的領(lǐng)導(dǎo)地位。1978年3月，鄧小平提出“黨委的領(lǐng)導(dǎo)，主要是政治的領(lǐng)導(dǎo)”這一重要思路。2004年中共中央進(jìn)一步明確要求“按照黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式�！盵[12]]中共中央領(lǐng)導(dǎo)小組特別是常設(shè)性小組，基本不對(duì)外行使職能，而主要任務(wù)是統(tǒng)一思想，協(xié)調(diào)黨和政府的重要工作和重大行動(dòng)，為黨的重要決策和決定國(guó)家生活中的最大事項(xiàng)作準(zhǔn)備，充分體現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。

　　三、“小組政治”的功能分析

　　“小組政治”是中國(guó)政治運(yùn)行的普遍形式和重要節(jié)點(diǎn)，從政治過(guò)程的視角來(lái)看，領(lǐng)導(dǎo)小組，既承擔(dān)著決策拍板前的“個(gè)別醞釀”功能，又擔(dān)負(fù)“協(xié)調(diào)監(jiān)督”功能。其中，決策評(píng)估是“個(gè)別醞釀”的最基本任務(wù)，但是又必須建立在充分的的信息基礎(chǔ)之上，因此也就包括了“決策咨詢”的副功能�？傮w而言，決策評(píng)估是“小組政治”的主功能、決策咨詢和協(xié)調(diào)監(jiān)督則分別是其副功能和延伸功能：

　　（一）“小組政治”的“決策評(píng)估”功能

　　在中國(guó)重大事項(xiàng)的決策過(guò)程中，“小組政治”發(fā)揮著重要的基礎(chǔ)性作用，是“決策拍板”之前的重要環(huán)節(jié)。由于黨內(nèi)實(shí)行“常委分工”和“集體領(lǐng)導(dǎo)”的原則，領(lǐng)導(dǎo)小組兼具某些具體問(wèn)題的直接處理權(quán)和重大政策問(wèn)題的決策準(zhǔn)備權(quán)，其中后者是最重要的職能。

　　第一，“分工負(fù)責(zé)”原則賦予“小組”以一般性問(wèn)題的決策和決定權(quán)力。《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》第十二條規(guī)定“支持領(lǐng)導(dǎo)班子成員在職責(zé)范圍內(nèi)獨(dú)立負(fù)責(zé)地開(kāi)展工作”，由于領(lǐng)導(dǎo)小組中的主要負(fù)責(zé)人一般都是具有實(shí)質(zhì)權(quán)力、權(quán)位較高的領(lǐng)導(dǎo)成員，因此在某些一般性的問(wèn)題上具有直接的決策權(quán)力。1988年3月7日，在北京中關(guān)村科技工業(yè)園區(qū)的設(shè)置工作上，中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組“會(huì)議一致贊成調(diào)查報(bào)告提出的建議，同意建立中關(guān)村科技工業(yè)園區(qū)”[[13]]，直接行使了決定和決策權(quán)。

　　第二，“集體領(lǐng)導(dǎo)”原則賦予“小組”以重大問(wèn)題的決策評(píng)估職能�！饵h章》規(guī)定：集體領(lǐng)導(dǎo)是黨的領(lǐng)導(dǎo)的最高原則之一，凡是涉及黨的路線、方針、政策的大事……應(yīng)由集體討論決定。領(lǐng)導(dǎo)小組的議題一般是由黨委常委會(huì)或領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)、組員提出，經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)審定同意后確定。在決定重大問(wèn)題之前，領(lǐng)導(dǎo)小組要深入組織進(jìn)行調(diào)查研究，了解掌握真實(shí)情況，為科學(xué)決策做好準(zhǔn)備，決策擬定后，一般要交由黨委常委會(huì)討論集體決定。通過(guò)決策評(píng)估和擬訂政策建議，領(lǐng)導(dǎo)小組連接起了意見(jiàn)綜合與決策制定環(huán)節(jié)。

　　如1979年恢復(fù)建立的中央對(duì)臺(tái)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，時(shí)任組長(zhǎng)的鄧穎超就將之定位為“任務(wù)是調(diào)查研究對(duì)臺(tái)灣的方針政策和重大事件，向中央提出建議，是中央的參謀、助手”，“她和小組同志們經(jīng)過(guò)反復(fù)討論，擬定了臺(tái)灣回歸祖國(guó)、實(shí)現(xiàn)和平統(tǒng)一的進(jìn)一步具體化的方針政策。詳細(xì)研究定稿，又提交黨中央常委審批”[[14]]（742-743）。1988年為籌建籌建北京證券交易所，有關(guān)人員撰寫了《中國(guó)證券市場(chǎng)創(chuàng)辦與管理的設(shè)想》，趙紫陽(yáng)的批示希望財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組開(kāi)會(huì)聽(tīng)取匯報(bào)。1988年11月9日早上9點(diǎn)，中共中央政治局常委、國(guó)務(wù)院副總理兼中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)姚依林和中央顧問(wèn)委員會(huì)常委兼中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組秘書(shū)長(zhǎng)張勁夫共同主持了匯報(bào)會(huì)。[[15]]從過(guò)程上看，意見(jiàn)綜合之后由高層領(lǐng)導(dǎo)擬定議題，領(lǐng)導(dǎo)小組研究討論、調(diào)查研究，然后進(jìn)行決策制定，集中體現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)小組的主要功能。

　　需要說(shuō)明的是：雖然領(lǐng)導(dǎo)小組在這些問(wèn)題上僅僅具有政策擬訂權(quán)，但是因?yàn)樾〗M領(lǐng)導(dǎo)人往往由政治局常委或黨委常委兼任，并在具體討論、意見(jiàn)綜合過(guò)程中享有較充分的信息，因此大多數(shù)情況下，領(lǐng)導(dǎo)小組的擬定政策都能通過(guò)或多或少的修改成為正式?jīng)Q策，從這個(gè)角度講，領(lǐng)導(dǎo)小組在實(shí)質(zhì)上也是決策中心。

　�。ǘ�）“小組政治”的“決策咨詢”功能

　　意見(jiàn)綜合就是把各個(gè)方面的政治意見(jiàn)匯集起來(lái)，在各種相關(guān)政治力量的交互作用下，形成一定政策選擇的過(guò)程。[[16]]（113-115）由于要充分地占有決策信息，為擬定政策做準(zhǔn)備，小組政治的“意見(jiàn)綜合”，也就在客觀上引入了“意見(jiàn)表達(dá)”的環(huán)節(jié)。

　　第一，“小組政治”的意見(jiàn)綜合是有針對(duì)性地意見(jiàn)綜合�！靶〗M政治”承擔(dān)的意見(jiàn)綜合功能，不是泛化的意見(jiàn)綜合，而是相對(duì)專業(yè)、有針對(duì)性的，其中心任務(wù)往往是圍繞已設(shè)議題展開(kāi)。例如中共中央對(duì)臺(tái)工作領(lǐng)導(dǎo)小組的專業(yè)領(lǐng)域在于涉臺(tái)工作，中共中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組則專事涉農(nóng)工作。成功的意見(jiàn)表達(dá)在于能夠進(jìn)入（access）意見(jiàn)綜合階段或決策制定議程，這樣就保證了相關(guān)領(lǐng)域意見(jiàn)表達(dá)的成功率。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的第一個(gè)總體設(shè)計(jì)中，為了起草《決定》，中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室就改革中的重大問(wèn)題，組織有中央和國(guó)務(wù)院有關(guān)部委同志參加的16個(gè)專題調(diào)研組，分別就關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的指導(dǎo)思想和目標(biāo)等重大問(wèn)題，進(jìn)行調(diào)研……這些專題調(diào)研為起草組提供了豐富的背景材料。專題調(diào)研中許多好的意見(jiàn)被《決定》稿吸收了。[[17]]可見(jiàn)，領(lǐng)導(dǎo)小組的意見(jiàn)綜合都是有針對(duì)性的。

　　第二，“小組政治”的信息咨詢內(nèi)含了意見(jiàn)表達(dá)過(guò)程。中華人民共和國(guó)憲法第35條規(guī)定，公民有言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、游行、示威的自由。意見(jiàn)表達(dá)是所有公民不可剝奪的基本權(quán)利。但是，現(xiàn)實(shí)情況是“意見(jiàn)表達(dá)權(quán)利的抽象化”與“實(shí)際表達(dá)的碎片化”共存。其一，中國(guó)公民個(gè)體表達(dá)意見(jiàn)的方式，總體上是含蓄的[[18]]（92），不如團(tuán)體性意見(jiàn)表達(dá)主體力量大、效果好。其二，由于意見(jiàn)表達(dá)的團(tuán)體在“意見(jiàn)代理”與“意見(jiàn)主體”之間的互動(dòng)不足，以及實(shí)際影響政治決策的程序、程度等方面的限制，意見(jiàn)表達(dá)團(tuán)體不能理想發(fā)揮其功能。領(lǐng)導(dǎo)小組圍繞實(shí)際議題，自上而下地進(jìn)行信息咨詢，其實(shí)也內(nèi)含了一個(gè)自下而上意見(jiàn)表達(dá)的過(guò)程，二者在“小組政治”過(guò)程中合為一體。

　�。ㄈ�）“小組政治”的“協(xié)調(diào)監(jiān)督”功能

　　應(yīng)該說(shuō)，擬定決策是“小組政治”的中心功能，但是通常情況下，為了提高執(zhí)行效率，降低行政成本，“小組政治”還在實(shí)際上承擔(dān)一些“協(xié)調(diào)監(jiān)督”的收尾工作，一些小組還承擔(dān)著部分執(zhí)行工作。

　　第一，“小組政治”承擔(dān)政策執(zhí)行過(guò)程的部分任務(wù)。這是由某些“小組”的性質(zhì)決定的，常常是“黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)小組”承擔(dān)這部分任務(wù)較之“黨政領(lǐng)導(dǎo)小組”要多一些。在“黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)小組”中，既定政策的實(shí)施主要依靠黨內(nèi)系統(tǒng)，其決策和執(zhí)行主體顯示出較強(qiáng)的重疊化，如中央黨的建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組�！包h政領(lǐng)導(dǎo)小組”則部分地承擔(dān)執(zhí)行任務(wù)，如在鄧穎超和（中央對(duì)臺(tái)工作領(lǐng)導(dǎo)）小組同志的努力推動(dòng)下，1981年底成立了臺(tái)灣同胞聯(lián)誼會(huì)。1982年10月，中共中央成立了組織機(jī)構(gòu)改革領(lǐng)導(dǎo)小組，宋任窮任組長(zhǎng)。小組就直接承擔(dān)了“調(diào)整配備好各省市黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)班子”的具體工作。

　　第二，“小組政治”更多地是擔(dān)負(fù)協(xié)調(diào)監(jiān)督功能。在“小組政治”運(yùn)行過(guò)程中，一般是黨的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)提出具決策和決議，中央審批后，通過(guò)國(guó)務(wù)院和其下屬部委的行政手段來(lái)實(shí)現(xiàn)。領(lǐng)導(dǎo)小組發(fā)揮的次要任務(wù)就是通過(guò)協(xié)調(diào)各個(gè)部門，推動(dòng)政策的實(shí)現(xiàn)。以中共中央對(duì)臺(tái)工作領(lǐng)導(dǎo)小組為例，在上世紀(jì)80年代“鄧穎超和小組同志，協(xié)助中央制訂了有關(guān)文件，推動(dòng)各省、市、自治區(qū)盡快落實(shí)政策，妥善安置臺(tái)灣同胞”。[[19]]（743）1988年在設(shè)立北京中關(guān)村科技工業(yè)園的過(guò)程中，中央財(cái)經(jīng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議決定，國(guó)家科委、中科院和財(cái)政、稅務(wù)、銀行等有關(guān)部門要大力支持，一路綠燈。[[20]]“宏觀指導(dǎo)、工作協(xié)調(diào)”是2003年6月9日成立的中央人才工作協(xié)調(diào)小組的重要職責(zé)。領(lǐng)導(dǎo)小組督促檢查和信息反饋，跟蹤了解決策的實(shí)施情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決問(wèn)題，是保證政策成功實(shí)施的關(guān)鍵。中央對(duì)臺(tái)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室就明文規(guī)定其職能包括“檢查了解各地區(qū)、各部門貫徹執(zhí)行黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)臺(tái)方針政策情況”。

　　此外，中央領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議將涉及專業(yè)工作的領(lǐng)導(dǎo)、部門、專家一并帶入決策議程，也又利于整合意見(jiàn)分歧，形成“黨政共識(shí)”，提高施政效率，實(shí)際上政策討論過(guò)程，也為決策的實(shí)行提前進(jìn)行了動(dòng)員。

　　小結(jié)：“小組政治”彌補(bǔ)權(quán)力縫隙，充分體現(xiàn)權(quán)力彈性

　　古德諾認(rèn)為要明智地研究政治的功能，就必須考察政黨體制，因?yàn)榈玫搅朔�律承認(rèn)的執(zhí)政黨“成了法定的正是政府體制的一部分”，“要使政府協(xié)調(diào)地運(yùn)轉(zhuǎn)，就必須找到某種使國(guó)家意志的表達(dá)和執(zhí)行相一致的辦法。這種辦法在政府體制內(nèi)部不能找到，所以必須從法外的一些制度中尋找。事實(shí)上，可以在政黨中找到它。”[[21]]（16，58）“黨政領(lǐng)導(dǎo)小組”是“小組政治”的核心主體，黨的領(lǐng)導(dǎo)發(fā)揮關(guān)鍵作用�！靶〗M政治”功能的發(fā)揮，從縱向上連接了“意見(jiàn)表達(dá)到意見(jiàn)綜合”、“意見(jiàn)綜合到?jīng)Q策制定”、“政策制定到政策實(shí)施”的中間環(huán)節(jié)（見(jiàn)圖1），

　　為政、難以協(xié)調(diào)的壁壘，推動(dòng)了科學(xué)決策和一致行動(dòng)，提高了行政效率。

　　四、“小組政治”研究展望

　　隨著民主政治的發(fā)展和黨政關(guān)系規(guī)范化的推進(jìn)，“小組政治”所發(fā)揮的作用、在整個(gè)中國(guó)政治體制中的定位將越來(lái)越受到關(guān)注。本文界定了“小組政治”的概念、類型、特點(diǎn)和功能，為進(jìn)一步的研究奠定了基礎(chǔ)。然而，對(duì)于“小組政治”的研究才剛剛起步，一些實(shí)踐上的現(xiàn)象和困境亟需理論解釋和回應(yīng)，對(duì)“小組政治”的相關(guān)研究亟待展開(kāi)。

　�。ㄒ唬┬枰�界定“小組政治”在黨政關(guān)系中的定位

　　中國(guó)政治的一個(gè)基本現(xiàn)實(shí)就是中國(guó)共產(chǎn)黨是唯一的執(zhí)政黨，在中國(guó)政治權(quán)力格局中處于核心領(lǐng)導(dǎo)地位，這就決定了黨政關(guān)系是中國(guó)政治的核心關(guān)系。領(lǐng)導(dǎo)小組最初作為“政治設(shè)計(jì)院”的重要結(jié)構(gòu)進(jìn)入政治舞臺(tái)行使歸口領(lǐng)導(dǎo)工作。1958年中央規(guī)定“具體執(zhí)行和細(xì)節(jié)決策屬政府機(jī)構(gòu)及其黨組。對(duì)大政方針和具體部署，政府機(jī)構(gòu)及其黨組有建議之權(quán)，但決定權(quán)在黨中央�！盵[22]]（267-268），實(shí)際上“黨政不分”的政治格局也從此以組織架構(gòu)的形式得以確立起來(lái)，“小組政治”自一開(kāi)始就烙上了“黨政關(guān)系”的印記。改革開(kāi)放后，鄧小平同志多次談到黨政不分的傷害和損失。[[23]]（321）然而，“小組政治”非但沒(méi)有得以削減反而陸續(xù)得以恢復(fù)和發(fā)展，并在處理重大問(wèn)題、政策、路線上繼續(xù)發(fā)揮作用。客觀反映出經(jīng)歷了三十多年改革步伐，政府系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)增長(zhǎng)與黨的政治能量的增長(zhǎng)，在權(quán)力棋盤上還沒(méi)有得到有效調(diào)整。

　　盡管“小組政治”體現(xiàn)了是黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，但是“小組政治”究竟承擔(dān)那些重大事項(xiàng)的領(lǐng)導(dǎo)功能，只有抽象地表述，卻沒(méi)有實(shí)際的界定。怎樣科學(xué)合理地界定“小組政治”，不是“決策”與“執(zhí)行”功能在黨政之間的簡(jiǎn)單分割，而是關(guān)系黨政關(guān)系規(guī)范化的需要，也是加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力和自身建設(shè)的要求。

　�。ǘ�）需要解析“小組政治”在歷史發(fā)展中的功能

　　任何政治形態(tài)和政治實(shí)踐都嵌于獨(dú)特的歷史背景中，“小組政治”是一個(gè)歷史產(chǎn)物，它的產(chǎn)生具有一定的背景。實(shí)際上建國(guó)以后，黨十分重視黨政分開(kāi)。1950年4月13日，周恩來(lái)就黨政關(guān)系問(wèn)題指出“我們已經(jīng)在全國(guó)范圍內(nèi)建立了國(guó)家政權(quán)，而我們黨在政權(quán)中又居于領(lǐng)導(dǎo)地位。所以一切號(hào)令應(yīng)該經(jīng)政權(quán)機(jī)構(gòu)發(fā)出�！盵24]（186）1953年修改稅制以及此后開(kāi)始的“大躍進(jìn)”、“反右”運(yùn)動(dòng)，進(jìn)一步促成了中共中央決定一切大政方針和具體部署的“以黨代政”的格局。1958年6月，財(cái)經(jīng)小組等正式成立，文革后得到恢復(fù)重建，這些也正發(fā)生在黨政分開(kāi)議題發(fā)酵的時(shí)代。

　　亨廷頓認(rèn)為“一個(gè)現(xiàn)代化中政治體系的安定，取決于其政黨的力量”[[25]]（443），(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　改革開(kāi)放初期，社會(huì)急劇轉(zhuǎn)型，領(lǐng)導(dǎo)小組的恢復(fù)和重建，甚至在地位上的上升，均切合維護(hù)穩(wěn)定和加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)這個(gè)主題，有效地保障了現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型基礎(chǔ)。那么，在歷史變遷的軌跡中，“小組政治”的出場(chǎng)、退場(chǎng)以及發(fā)展，反映了怎樣的黨政關(guān)系？又怎樣影響了“黨政關(guān)系”的調(diào)整？在未來(lái)“黨政關(guān)系規(guī)范化”的進(jìn)程中，“小組政治”本身又發(fā)揮怎樣的作用？這些問(wèn)題需要我們做進(jìn)一步的思考。

　�。ㄈ�）需要理清“小組政治”在運(yùn)行過(guò)程中的程序

　　客觀地來(lái)看，“小組政治”在中國(guó)建設(shè)和發(fā)展事業(yè)中確實(shí)發(fā)揮著獨(dú)特而有效的功能�！靶〗M政治”的作用判斷并不等同于運(yùn)行過(guò)程的價(jià)值判斷。重要的是，“小組政治”應(yīng)該采取怎樣的程序，獲得制度和合法性支持。這就需要理清四對(duì)關(guān)系：

　　第一，“小組政治”運(yùn)行期間，黨的領(lǐng)導(dǎo)和政府部門之間怎樣發(fā)生關(guān)系？是領(lǐng)導(dǎo)小組直接領(lǐng)導(dǎo)同級(jí)政府部門，還是由黨委出面與同級(jí)政府部門的黨組發(fā)生關(guān)系？這二者之間的性質(zhì)是不一樣的。如若是前者，是否就進(jìn)一步明確了“政府就是黨的行政機(jī)構(gòu)”這樣一種錯(cuò)位權(quán)力關(guān)系？如果是后者，行政部門的首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制又怎樣名副其實(shí)？

　　第二，“小組政治”運(yùn)行過(guò)程中，中央領(lǐng)導(dǎo)小組和地方領(lǐng)導(dǎo)小組怎樣發(fā)生關(guān)系？地方領(lǐng)導(dǎo)小組是否要聽(tīng)命于中央領(lǐng)導(dǎo)小組？中央領(lǐng)導(dǎo)小組是否直接發(fā)命于地方領(lǐng)導(dǎo)小組？這些問(wèn)題涉及到中央與地方的層級(jí)權(quán)力關(guān)系。

　　第三，“小組政治”運(yùn)行當(dāng)中，怎樣處理中央決策與人大立法之間的關(guān)系？十七大修改的黨章規(guī)定“有關(guān)全國(guó)性的重大政策問(wèn)題，只有黨中央有權(quán)作出決定”，而《憲法》規(guī)定“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)各方面工作的重大事項(xiàng)”。由于重大事項(xiàng)中的“重大”具有相對(duì)性和相當(dāng)?shù)纳炜s性，如何界定、由誰(shuí)界定等問(wèn)題常常糾纏不清。即使不考慮黨內(nèi)決策跟人大立法之間的邊界問(wèn)題，一些重要問(wèn)題在黨內(nèi)決策后交由人大表決，都有很多不經(jīng)修改或較少修改就通過(guò)的情況，這樣一來(lái)，全國(guó)人大的作用就會(huì)流于形式�！靶〗M政治”應(yīng)該按照怎樣的程序才能處理好黨同人大之間的關(guān)系，對(duì)于提升黨的領(lǐng)導(dǎo)能力、維護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)的合法性、提高人大的權(quán)威具有重要意義。

　　第四，“小組政治”運(yùn)行過(guò)程中，怎樣處理黨同人民之間的關(guān)系？《關(guān)于加強(qiáng)黨執(zhí)政能力建設(shè)的決定》指出要“動(dòng)員和組織人民依法管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)、經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)”，“小組政治”怎樣將政治決策的“內(nèi)輸入”機(jī)制與自下而上的“外輸入”機(jī)制結(jié)合起來(lái)，反映民意，從“替民做主”轉(zhuǎn)向“由民做主”，是提升“小組政治”合法性的關(guān)鍵問(wèn)題。

　�。ㄋ模┬枰�研究國(guó)外“小組政治”的經(jīng)驗(yàn)

　　中國(guó)是一黨執(zhí)政國(guó)家，從一黨執(zhí)政或“一黨獨(dú)大”的國(guó)家借鑒學(xué)習(xí)黨政關(guān)系的調(diào)整方法，尋求權(quán)力合法化的資源尤其重要。新加坡人民行動(dòng)黨自1959年以來(lái)長(zhǎng)期執(zhí)掌新加坡政權(quán)[[26]]，人民行動(dòng)黨的中央執(zhí)行委員會(huì)委員一般都是內(nèi)閣要員，“一般來(lái)說(shuō)，在重要的內(nèi)閣會(huì)議之前要有中央執(zhí)行委員會(huì)的會(huì)議，以提供政策或統(tǒng)一意見(jiàn)”[[27]]（276）；
1955年后日本自民黨除了1993年短暫地失去政權(quán)，基本上是“一黨獨(dú)大體制”，[[28]]（268）為了保證政策法案在國(guó)會(huì)順利通過(guò)，自民黨一般與有關(guān)在野黨保持密切聯(lián)系，通過(guò)交涉、協(xié)商和妥協(xié)，使有關(guān)各方達(dá)成共識(shí)，從而使法案最終成立[[29]]（304-305）。

　　從兩黨制或多黨制國(guó)家的執(zhí)政黨與政府關(guān)系中，也可以尋找到可資借鑒利用的執(zhí)政方式。德國(guó)“紅綠聯(lián)盟”執(zhí)政時(shí)期，針對(duì)特定的任務(wù)，由政府成立有限任期的專門委員會(huì)，由這些委員會(huì)凝聚共識(shí)，提出解決方案，[30]德、法、美等國(guó)也都有類似的決策前政治活動(dòng)，只是形式各異，且多體現(xiàn)在議會(huì)內(nèi)部的黨團(tuán)活動(dòng)，也有很多國(guó)家也在“院外”活動(dòng)，以利于達(dá)成議會(huì)中的多數(shù)一致。

　　現(xiàn)代民主國(guó)家基本上也是“政黨國(guó)家”，由政黨提供執(zhí)政論綱是普遍性規(guī)律。他們同樣在立法或決策前的意見(jiàn)綜合、協(xié)調(diào)活動(dòng)，它們是怎樣運(yùn)行的？有什么值得我們借鑒，是“小組政治”研究所需關(guān)注的。

　�。ㄎ澹┬枰�分析“小組政治”中的“小組治理”問(wèn)題

　　如果說(shuō)“小組政治”主要體現(xiàn)在高層決策謀劃層面，“小組治理”則著重體現(xiàn)于“決策實(shí)施”的施政過(guò)程，是受轄于“小組政治”的治理方式，它又稱為“專項(xiàng)治理”或“運(yùn)動(dòng)式治理”。即有關(guān)權(quán)力部門在“專項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)小組”指導(dǎo)下，在短期內(nèi)最大限度地動(dòng)用行政管理資源，采取集中執(zhí)法、從重從嚴(yán)執(zhí)法方式，運(yùn)動(dòng)性地解決特殊問(wèn)題。在過(guò)程上體現(xiàn)為：“事件出現(xiàn)→上級(jí)重視→成立專項(xiàng)治理領(lǐng)導(dǎo)小組→召開(kāi)動(dòng)員大會(huì)→制定實(shí)施方案→實(shí)施治理→檢查反饋→總結(jié)評(píng)估”[[31]].近年來(lái)，“小組治理”行為越來(lái)越多。

　　“小組治理”一定程度上能夠彌補(bǔ)行政部門日常管理執(zhí)法工作不嚴(yán)、“松散管理”的缺陷，短期內(nèi)在特定公共領(lǐng)域?qū)φ�治資源特別是行政資源的集中消費(fèi)，對(duì)于解決特殊問(wèn)題具有高效性。但是也同樣助長(zhǎng)了不法分子的投機(jī)心理、降低了權(quán)力部門執(zhí)法的權(quán)威性，長(zhǎng)此以往將危害整個(gè)政治體制的合法性。怎樣從源頭上解決“小組政治”的特別施政行為問(wèn)題，也是未來(lái)需要重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題。

　　可以預(yù)見(jiàn)，隨著改革開(kāi)放的繼續(xù)深化特別是政治體制改革的不斷推進(jìn)，在黨政關(guān)系規(guī)范化、黨政職能分開(kāi)的進(jìn)程中，學(xué)術(shù)界和社會(huì)對(duì)“小組政治”的認(rèn)識(shí)也必將走向成熟、深入、全面和系統(tǒng)。

　　作者：吳曉林（1982-），山東萊陽(yáng)人，南開(kāi)大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院博士候選人，研究方向：當(dāng)代中國(guó)政府與政治。

　　--------------------

　　參考文獻(xiàn)：

　　[1]林伯渠：關(guān)于中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議籌備工作的報(bào)告，參見(jiàn)：《五星紅旗從這里升起》[M]，文史資料出版社，1984.

　　[2]程同順/李向陽(yáng)：當(dāng)代中國(guó)“組”政治分析[J]，云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2001（6）

　　[3]邵宗海：中共中央工作領(lǐng)導(dǎo)小組的組織定位[J]，中國(guó)大陸研究，48卷3期（2005/09），作者也出版了相關(guān)的研究著作《具有中國(guó)特色的中共決策機(jī)制》（韋伯文化出版社，2007年6月）

　　[4]Alice Miller ，The CCP Central Committee‘s Leading Small Groups，The China Leadership Monitor，F(xiàn)all 2008

　　[5]可參見(jiàn)：韓冬：“非常設(shè)機(jī)構(gòu)不應(yīng)是‘非常權(quán)力’機(jī)構(gòu)”，《中國(guó)行政管理》，2004（3）；
普永貴：“臨時(shí)機(jī)構(gòu)的負(fù)面功能及消解”，《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2004（2）；
童寧：“地方政府非常設(shè)機(jī)構(gòu)成因探析”，《中國(guó)行政管理》，2007（3）等。

　　參考文獻(xiàn)：

　　[6]E.迪爾凱姆：《社會(huì)學(xué)方法的規(guī)則》（第2版）[M]，胡偉譯，華夏出版社1998

　　[7][德]馬克斯。韋伯：《社會(huì)科學(xué)方法論》[M]，朱紅文等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社，1992

　　[8]E.迪爾凱姆：《社會(huì)學(xué)方法的規(guī)則》（第2版）[M]，胡偉譯，華夏出版社1998

　　[9]朱光磊，張志紅：“職責(zé)同構(gòu)”批判[J]，北京大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2005（1）

　　[10]約翰。科特：《變革的力量———領(lǐng)導(dǎo)與管理的差異》[M]，華夏出版社，1997

　　[11]魏加寧：改革開(kāi)放30年之宏觀調(diào)控：回顧與反思[EB/OL]，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心網(wǎng)站

　　http://www.drcnet.com.cn/DRCNet.Channel.Web/expert/expert.asp？expertid=32

　　[12]2004年9月19日中國(guó)共產(chǎn)黨第十六屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議通過(guò)的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》，新華網(wǎng)北京9月26日電。

　　[13]一九八八年中關(guān)村科技園村志，中關(guān)村科技園區(qū)網(wǎng)站：http://www.zgc.gov.cn/yqz/kjyqz/dsjxb/10102.htm

　　[14]金鳳：《鄧穎超轉(zhuǎn)》[M]，人民出版社，1993

　　[15]彭蘇：王波明——將證券市場(chǎng)引入中國(guó)[J]，《南方人物周刊》，2006（27）

　　[16]朱光磊：當(dāng)代中國(guó)政府過(guò)程（第二版）[M]，天津人民出版社，2002

　　[17]王夢(mèng)奎：社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的第一個(gè)總體設(shè)計(jì)（上）[J]，《中國(guó)發(fā)展觀察》2008（7）

　　[18]朱光磊：當(dāng)代中國(guó)政府過(guò)程（第二版）[M]，天津人民出版社，2002

　　[19]金鳳：《鄧穎超轉(zhuǎn)》[M]，人民出版社，1993

　　[20]中關(guān)村科技園區(qū)網(wǎng)站：http://www.zgc.gov.cn/yqz/kjyqz/dsjxb/10102.htm

　　[21]F.J.古德諾：《政治與行政》[M]，華夏出版社1987

　　[22]《對(duì)中央決定成立時(shí)經(jīng)、政法、外事、科學(xué)、文教各小組的通知稿的批語(yǔ)和修改》，《建國(guó)以來(lái)毛澤東文稿》，第7冊(cè)，中央文獻(xiàn)出版社，1992：267-268

　　[23]《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》（1980年8月18日），《鄧小平文選》第二卷第321頁(yè)

　　[24]周恩來(lái)：《發(fā)揮人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線積極作用的幾個(gè)問(wèn)題》，載《建國(guó)以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》第1冊(cè)，中央文獻(xiàn)出版社，1992

　　[25][美]塞繆爾。亨廷頓：變革社會(huì)中的政治秩序[M]，京華出版社，2000

　　[26]呂元禮：新加坡一黨長(zhǎng)期執(zhí)政何以成功[J]，《政工研究文摘》，2008（2）。

　　[27]李路曲：新加坡人民行動(dòng)黨的執(zhí)政方式與憲政建設(shè)研究[A]，載俞可平主編《依法治國(guó)與以法治黨》[C]，中央編譯出版社，2007

　　[28]朱艷圣：從比較政治的角度看執(zhí)政黨方式與憲政建設(shè)（日本模式）[A]，載俞可平主編《依法治國(guó)與以法治黨》[C]，中央編譯出版社，2007

　　[29]林尚立：政黨政治與現(xiàn)代化[M]，上海人民出版社，1998

　　[30]張文紅：德國(guó)政黨執(zhí)政與憲政建設(shè)[A]，載俞可平主編《依法治國(guó)與以法治黨》[C]，中央編譯出版社，2007

　　[31]郎友興：中國(guó)應(yīng)告別“運(yùn)動(dòng)式治理”[J]，《同舟共進(jìn)》，2008（1）。

相關(guān)熱詞搜索：研究 展望 內(nèi)涵 小組 政治