馮興元：政府財稅體制的問題與改革
發(fā)布時間:2020-06-20 來源: 感悟愛情 點擊： 
主講嘉賓：馮興元
主辦：中國政法大學(xué)
承辦：騰訊評論
時間：2009年6月20日
地點：中國政法大學(xué)薊門橋校區(qū)圖書館學(xué)術(shù)報告廳
主持人：楊子云
提要一，“征稅的權(quán)力事關(guān)毀滅的權(quán)力”，財政體制背后是政治體制，在西方有一句話叫“無代表權(quán)不納稅”，我們的主張是爭取代表權(quán)，同時也納稅。
提要二：福布斯2009年稅收痛苦指數(shù)排行榜：
2009年中國全球排名第二，去年為第五。稅收痛苦指數(shù)的變化可以衡量一個國家對資本和人才吸引能力的變化。這說明我國吸引資本和人才的能力在急劇下降。
提要三：中國政府人員的規(guī)模。1800年的清王朝，當(dāng)時中國人口為2.76億。官員比例（含軍隊）為0.26%。2008年財政供養(yǎng)人員規(guī)模為5300萬人，占全國人口比例為4%。
提要四：良好的政府財政結(jié)構(gòu)，要厘清各級政府事權(quán)、支出權(quán)和收入權(quán)的關(guān)系。在成熟的市場經(jīng)濟國家，在自由民主制下，首先在維護(hù)個人自由和權(quán)利（包括產(chǎn)權(quán)的保護(hù)）的基礎(chǔ)上，確立市場和政府的邊界，然后劃分政府之間的事權(quán)關(guān)系，再確定需要支出責(zé)任和規(guī)模，最后才確定所需收入規(guī)模。
提要五：1993年12月，國務(wù)院發(fā)布的關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定 ，沒有規(guī)定各級政府的事權(quán)，籠統(tǒng)劃分中央和地方的支出責(zé)任，收入權(quán)高度集中、轉(zhuǎn)移支付也以專項資金為主，政府稅收劃分和支出責(zé)任劃分經(jīng)預(yù)算法一次授權(quán)給國務(wù)院之后，立法機關(guān)權(quán)力被該機關(guān)的立法自身空置，最終體現(xiàn)為財政管理體制的集權(quán)化。
主持人：今天是《燕山大講堂》第36期，我們請到了社科院農(nóng)發(fā)所研究員馮興元老師，他在政府的財稅制度問題上有很扎實的實證研究，掌聲歡迎馮老師。
馮興元：今天講財稅體制改革實證的內(nèi)容，有一些數(shù)據(jù)，所以我把一些理論都撇開了。今天主要講六點內(nèi)容：一、為什么要研究財稅；
二、中國的宏觀稅負(fù)；
三、政府人員規(guī)模；
四、財政結(jié)構(gòu)；
五、財稅體制；
六、改革思路。
一、為什么要研究財稅？（PPT演示）
我曾經(jīng)組織翻譯了布坎南的一本書，書名叫《憲政經(jīng)濟學(xué)》，是中國社科出版社出的，實際它是兩本書合二為一的，第一本是《征稅權(quán)》，第二本是《規(guī)則的理由》。這本書前面第一行就引用了馬歇爾的一句話“征稅的權(quán)力事關(guān)毀滅的權(quán)力”，孔老夫子也曾經(jīng)講過一句話叫“苛稅猛于虎”。
財政體制的背后是政治體制。比如村民自治，現(xiàn)在主流的做法是“村財鄉(xiāng)代管”，如果你的財政收支全部由鄉(xiāng)政府來管，“村民自治”從何談起�，F(xiàn)在又開始在搞“鄉(xiāng)財縣代管”，或者“縣管”，就是鄉(xiāng)政府的財政由縣政府來管或者代管，這意味著鄉(xiāng)級政府也要消亡了，變成了以前的鄉(xiāng)公所。一級政府如果沒有了財權(quán)，作為獨立的政權(quán)也就終結(jié)了。
另外，從民主財政的角度來看，“無代表權(quán)不納稅”。當(dāng)你沒有代表權(quán)的時候，不知道哪個議員是代表你的權(quán)利時候，你就可以不納稅，這是在美國獨立戰(zhàn)爭的時候提出來的口號。我們不主張這樣做，我們主張的是爭取代表權(quán)，同時也納稅。
二、我們來看看中國的宏觀稅負(fù)（PPT演示）
首先看一下福布斯2009稅收痛苦指數(shù)排行榜：中國全球排名第二，第一是法國。為什么這么高？先看看痛苦指數(shù)是由什么構(gòu)成的？痛苦指數(shù)是由不同稅種的最高邊際稅率加總得到的。其中包含五塊，看每一塊最高的邊際稅率是多少，然后簡單的加總起來，有增值稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅、個人社保繳款份額、企業(yè)主配套上繳的社會繳款份額。福布斯公布的2009年稅負(fù)痛苦指數(shù)排名中，中國得分159。其中：增值稅率為17%，企業(yè)所得稅25%（兩稅統(tǒng)一以后），個人所得稅收45%，個人收入中的23%作為社保繳款，企業(yè)則配套上繳員工個人收入的49%作為社保基金繳款。與2008年相比，中國由于社�；鸱矫娑愗�(fù)的增加，中國的稅收痛苦指數(shù)上升了7點，排名從去年的第五名上升至第二名，僅次于法國。幾年前，一個政府部門，包括其他機構(gòu)，提出這個計算不合理，但我告訴大家這個結(jié)果肯定是合理的，福布斯排行在科學(xué)統(tǒng)計方法方面確實有其一手。
稅收痛苦指數(shù)得分在增加，痛苦指數(shù)的排名變成第二，有什么含義呢？第一，說明社保負(fù)擔(dān)大大增加，企業(yè)的負(fù)擔(dān)增加，意味著企業(yè)的競爭力可能下降；
第二，去年是第五位，今年是第二位，痛苦指數(shù)的變化可以衡量一個國家對資本和人才吸引能力的變化，隨著我們的排名往上升，說明國家吸引資本和吸引人才的能力可能在急劇下降。面對金融危機引起的經(jīng)濟衰退，中國政府大力發(fā)展基礎(chǔ)建設(shè)，并且加大了雇主和受雇者的社會保障稅負(fù)，希望以此保護(hù)最受經(jīng)濟不景氣影響的工人利益，而這些措施無疑加重了稅負(fù)面對金融危機引起的經(jīng)濟衰退，我們國家大力發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施，增加社保方面的管制措施，這一方面能夠一部分保護(hù)工人的利益，但另外一方面也加深了企業(yè)的負(fù)擔(dān)。法國的稅收痛苦指數(shù)排名第一位，中國第二位、比利時第三位、瑞典第四位，香港是排不上的。
既然要算宏觀稅負(fù)，宏觀稅負(fù)的定義是什么？就是全國所有個人和企業(yè)的稅費全部加起來除以GDP，再乘以100%。收入的大口徑，按財政部網(wǎng)站公布的數(shù)據(jù)，財政收入大口徑=一般預(yù)算收入+政府性基金收入+財政專戶管理資金收入（預(yù)算外收入）+社會保險基金收入+土地出讓收入。這是財政部網(wǎng)上公布的。按收入大口徑計算，從2003年到2007年，我國政府財政收入從32605億元增長到77608億元，占GDP比重從24%上升到約30%。2007年的收入大口徑里不包含兩個數(shù)據(jù)，一個是2007年當(dāng)年的新債收入規(guī)模，估計占GDP比重的4.6%，新債規(guī)模一個要考慮中央政府的新債，還有地方政府的新債，但不能算整個債務(wù)余額。
還有一部分是制度外收入，1999年發(fā)改委宏觀研究院有一個課題算了一下，大概是占4.5%。這樣一算中國政府全口徑要包含新債規(guī)模和制度外收入，政府財政性的收入占GDP比重大概是39.1%。制度外收入很廣，比如說，如果這個會議室學(xué)校作為一個行政機構(gòu)收了費，又沒有向政府報，實際上等于是坐收坐支，這也是準(zhǔn)財政收入，就可以把它算在制度外收入中，就是隨收隨用。
全口徑數(shù)據(jù)：加上新債與制度外收入兩項后：政府財政性收入占GDP比重，我們國家是39.1%。（PPT演示） 比較一下其他國家，其他國家一般財政收入里是把債務(wù)新債放進(jìn)去了，至于制度外收入，像發(fā)達(dá)國家基本上這一塊是不用算的，所以還是應(yīng)該以我們的39.1%跟其他國家來比。這里列的國家，除了保加利亞、玻利維亞，其他國家政府財政收入占GDP比重，都在我們國家之下。
（PPT演示）再看看經(jīng)合組織國家，最低的日本是33.4%，瑞典最高54.9%，全部OECD國家宏觀稅負(fù)是38.9%。
單項政府收支包括一般預(yù)算收支、政府性基金預(yù)算收支、預(yù)算外收支（ 財政專戶管理資金收入 ）、社會保險基金收支、土地出讓金收支、債務(wù)預(yù)算收支、制度外收入與支出。
一般預(yù)算收支我們2008年占GDP20.8%，只看這20.8%的話，我們中國還是低稅國家，所以，有人還在主張要加征這樣的稅、那樣的稅。但從剛才總體數(shù)字可以看到，發(fā)現(xiàn)我們國家的稅是很負(fù)重的。所以，只看一般預(yù)算收支規(guī)模是“只見樹木，不見森林”。
再看看政府性基金收支，2006年（含部分地方社會保險收入）地方政府性基金是5546億元，比2005年增長34%，增長額是巨大的。按這個比率來算，2008年（不含地方社會保險收入）估計總額是6871億元，占GDP2.29%。
預(yù)算外收入，2006年：5940億元，與2005年比增長15.5%，2008年是7924億元，占GDP2.64%。
2008年五項社會保險基金收入13696億元（占GDP4.57%），同年五項社會保險基金支出9925億元（占GDP3.31%）。政府債務(wù)，2008年中央財政國債余額 53270.76億元（占GDP17.7%），實際發(fā)行國債8549億元（占GDP2.85%），地方政府負(fù)債余額：至少1萬億元（含村）（占GDP3%），）地方新的負(fù)債有2000到3000億。因為地方政府的負(fù)債經(jīng)常是通過項目建立一個投資公司或者設(shè)一個投資項目，以公司和項目的名義借款，一個上海市的債務(wù)就不得了。2008年中央政府赤字1800億元（占GDP0.6%）。
土地出讓金收支。2008年是1.4萬億，保守估計是8000億。土地出讓金很復(fù)雜，部分屬于預(yù)算內(nèi)收支，部分屬于預(yù)算外收支，部分屬于制度外收支。制度外有些是政府直接就分掉了。例如，一畝土地本應(yīng)征收100萬元的出讓金，結(jié)果做賬時就分為20萬元的"土地出讓金"和80萬元的"配套費"，這樣要上交中央財政的土地出讓金就由5萬元降至1萬元。
2008年7月宣判的長春市委原副書記田忠貪污、受賄案為我們揭開了冰山一角。經(jīng)法院審理查明，田忠在擔(dān)任長春市副市長、市委副書記期間，將無償征用的土地使用權(quán)通過轉(zhuǎn)讓變現(xiàn)歸為己有，侵吞國家財產(chǎn)總計人民幣2261萬元，其中土地出讓金為1018萬元。
比如說從農(nóng)民那里收到錢，一畝地多少錢買下來，先把土地儲備，征地后以更高價格出賣，扣除投入就是政府的純收入。所有參與方都從中獲利，包括政府官員、政府部門、村干部。
這并不是說我們政府的規(guī)模到這為止，我們還有大量的制度外收支，1999年發(fā)改委宏觀院估計：占GDP比例4.5%。按此計算，2008年制度外收入達(dá)1.35萬億元。
按照剛才這樣計算，政府支出比率大概是41.1%.
中國比其他國家特殊的地方是國家干預(yù)主義特別強。有一個單詞叫“經(jīng)濟統(tǒng)制主義”，它不是純粹的計劃經(jīng)濟，計劃經(jīng)濟是政府來配置資源，也不是真正意義的市場經(jīng)濟，市場經(jīng)濟是政府提供一個競爭框架，保護(hù)競爭，，對市場秩序和憲政秩序危害巨大。統(tǒng)制經(jīng)濟多發(fā)生于私有制經(jīng)濟或者混合所有制經(jīng)濟當(dāng)中，政府基于特定的干預(yù)目標(biāo)對諸多經(jīng)濟過程和諸多經(jīng)濟環(huán)節(jié)推行多種多樣的操控和干預(yù)。統(tǒng)制主義最大的問題就是政府干預(yù)會導(dǎo)致干預(yù)螺旋，在某一個部分你對經(jīng)濟過程進(jìn)行了干預(yù)，政府發(fā)現(xiàn)我就干預(yù)這一點還不夠，對他來說還是扭曲的，所以他還要干預(yù)另外一塊。這兩塊干預(yù)了還不夠，還要擴大推行干預(yù)政策，干預(yù)螺旋指的是干預(yù)程度越來越高、范圍越來越大。所以我們國家從2003年開始可以看到很形象地的看到，我們進(jìn)入了一個干預(yù)螺旋的陷阱，我們被卷入了這樣一個螺旋中。
經(jīng)濟統(tǒng)制主義圖
統(tǒng)制主義的做法往往相當(dāng)于財政收支的行為，它是一種替代稅費的行為，也可以說是對現(xiàn)有稅費的補充，比如發(fā)行貨幣我把存款利率定成負(fù)利率，通過壓低貸款利率、但同時保持較大的存貸差（金融約束政策），國有銀行和國有企業(yè)以及政府部門法受益，存款人遭殃，實際上宏觀稅負(fù)里還要把通貨膨脹稅放在里面。比如說通貨膨脹率是5%，意味著5%還要加到宏觀稅收負(fù)擔(dān)率上去。布坎南寫過“貨幣憲法”，他也寫了財政憲法，意思是通貨膨脹稅征了多少，我就要從政府財政收入里拿回這么多，這樣才是一種真正的憲政主義。
經(jīng)濟統(tǒng)制主義的典型做法是，國家通過特定的市場干預(yù)部分或全部地消滅掉分散化的價格、生產(chǎn)、消費和投資決策自由，以達(dá)到特定的、典型的干預(yù)主義目標(biāo)。在我們國家的做法一個是國家控制資源和要素，國家控制經(jīng)濟和直接生產(chǎn)，國家干預(yù)經(jīng)濟和金融部門。其他的統(tǒng)制主義做法比如對貨幣的控制、對外匯的控制。國家?guī)啄陙硪恢痹谥v宏觀調(diào)控，我提醒大家千萬不要隨便講調(diào)控，因為經(jīng)濟學(xué)里的宏觀調(diào)控主要工具就是貨幣政策、財政政策，但是我們現(xiàn)在把什么都叫調(diào)控。黨的決定，包括口頭決定、行政命令、計劃手段、貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域政策、環(huán)評、土地……統(tǒng)統(tǒng)都都叫調(diào)控（如圖），這就不對了。發(fā)改委、中央銀行、銀監(jiān)會經(jīng)常聯(lián)合發(fā)文規(guī)定信貸政策，但是在市場經(jīng)濟里面，信貸政策是銀行、信用社自己的事情，根本不是政府的事情。所以，在中國信貸政策現(xiàn)在變成了政府的政策，這是不對的。
第三、中國政府的人員規(guī)模
我們先回到1800年的清朝政府，各省總共大約只有2000多個主要機關(guān)，把一些胥吏也算上的話，清朝直到1800年也總共才有 兩萬多名政府官員。當(dāng)時中國人口為2.76億。官員比例為0.0072%。但只算官員是不對的，還要把軍隊算進(jìn)去。清朝政府養(yǎng)了不少部隊。
在乾隆，嘉慶時期綠營的兵力達(dá)到了70萬，(點擊此處閱讀下一頁)
這個時期中國軍隊的總數(shù)量達(dá)到了歷史最高點，各種軍事以及準(zhǔn)軍事力量達(dá)到了120萬以上。很多準(zhǔn)軍事力量不食“ 皇糧”。如果加上高峰時期綠營數(shù)量，財政供養(yǎng)人口達(dá)72多萬，占全國人口0.26%。
據(jù)人民網(wǎng)，2006年2月21日發(fā)布的信息，“財政供養(yǎng)人員”，包括黨政機關(guān)干部+事業(yè)單位干部+兩者的工勤人員和退休人員+農(nóng)村部分領(lǐng)補助的村組干部，2008年規(guī)模為5300萬人，占全國人口的4%。
從地方政府來看，縣一級政府，我們2006年在江蘇省某市進(jìn)行了調(diào)查，該市財政供養(yǎng)總?cè)藬?shù)是20756人，該地區(qū)總的人口76萬，百分比為2.7%，中國的縣級政府財政供養(yǎng)人口一般比例是2.6%到3%之間，即大約一百個人要供養(yǎng)約三個人。
第四、財政結(jié)構(gòu)
2008年稅收收入占總財政一般預(yù)算收入的88.4%，非稅收入11.6%，總的預(yù)算收入規(guī)模是6萬多億，占比是20%。稅收收入里，增值稅是第一位的，之后是公司所得稅、營業(yè)稅、消費稅、關(guān)稅、農(nóng)業(yè)及相關(guān)稅收。還有個人所得稅也不少。中央稅里包括國內(nèi)增值稅、進(jìn)口貨物增值稅、消費稅。屬于巨額進(jìn)款。
我們國家1994年進(jìn)行了分稅制財稅體制改革之后，進(jìn)口環(huán)節(jié)的增值稅、消費稅，包括關(guān)稅全部被中央政府拿走了，國內(nèi)增值稅75%被中央政府拿走了。國內(nèi)消費稅全部歸中央政府的，企業(yè)所得稅曾經(jīng)是地方稅，由于它收入增長很快，所以中央政府在2001年把個人所得稅和企業(yè)所得稅由原來的地方稅變成了共享稅，而且現(xiàn)在中央政府拿的是大頭，占60%，地方政府是40%。這樣分稅的結(jié)果，是地方一般預(yù)算嚴(yán)重依賴轉(zhuǎn)移支付，中央收入比較大，花的收入并不多，大量是轉(zhuǎn)移支付。地方政府2008年轉(zhuǎn)移支付占地方政府總的支出額是45%，地方政府每支出100塊錢里有45塊錢是中央政府轉(zhuǎn)移支付的。
2008年中央收入結(jié)構(gòu)圖
�。ㄙY料來源：財政部網(wǎng)站。
）
把預(yù)算外收入跟預(yù)算內(nèi)收入全部放在一起，看看中央跟地方的收入結(jié)構(gòu)。（如圖）最下面最后一個條框，淡綠的跟深綠的差不多，中央預(yù)算收入和地方預(yù)算收入差不多，如果加上地方預(yù)算外收入，地方政府的收入就大于中央政府的收入。但是再看看支出，如果沒看過中國財政數(shù)據(jù)就會大吃一驚，中央自己的本級支出只有一點點22%（2005年），大量的都是地方政府在支出。
各級政府從鄉(xiāng)一級到中央，藍(lán)色的表示收入，紅色的表示支出，中央一級政府在2004年的收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于支出，省一級一直到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級都是紅色的（支出）高于藍(lán)色的（收入），表示支出要大于它的本級收入，這個中國各級地方政府的收支缺口表，可以看到省、地、縣、鄉(xiāng)四級政府都是總體上依靠轉(zhuǎn)移支付生成的。國際上財政分權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)是，從財政支出率，在中國能達(dá)到70%，應(yīng)該是最分權(quán)的國家，但從財政收入看，中國是最集權(quán)的國家，從財政收入的決定權(quán)看，我們的地方政府是沒有征稅權(quán)的，這與國際流行指標(biāo)不一樣，收入的集權(quán)，我們只能定義為中國是財政最集權(quán)的國家而不是最分權(quán)的國家。如果算入中國地方政府的大量預(yù)算外收入、制度外收入、舉債，那么我國政府有著較大的事實分權(quán)程度。
五、中國的財政體制
財政體制的關(guān)注點有公共產(chǎn)品與服務(wù)的需求、公共產(chǎn)品與服務(wù)的供給、偏好表露機制、財政收入、財政支出、轉(zhuǎn)移支付、預(yù)算程序、財政監(jiān)督等。再說事權(quán)、支出權(quán)和收入權(quán)的關(guān)系。從民主財政的角度看，政府是我選出來的，你應(yīng)根據(jù)我的偏好與需求提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，而且用比較有效率的方式來提供，這樣才是一整套的民主財政體制。在提供公共產(chǎn)品與服務(wù)里如果單純講平均主義，不講究效率也就同時談不上公平了。很多官員和私人會從中漁利。《自由憲章》中有一個章節(jié)涉及到個人所得稅，講到所有人的每一筆凈收入，本來這筆收入毛收入就是大的，扣除稅之后的凈收入相對來說也應(yīng)該大，相對收入結(jié)構(gòu)不應(yīng)該扭曲，如果扭曲了這個社會就是沒有效率了。你可以多納稅，但一定要考慮到所有人的每筆凈收入的征稅前后相對凈收入結(jié)構(gòu)不能扭曲。
在財政體制里要有一個標(biāo)桿，指的是別人是怎么做的。在自由民主制下，在成熟的市場經(jīng)濟國家里，一般是這樣的，首先要確立市場和政府的邊界，邊界的確定主要是你要有一套民主財政的程序，民主財政又要基于維護(hù)個人的一些基本權(quán)利。為什么民主財政制度，包括一般的民主制度要建立在維護(hù)個人自由跟一般的權(quán)利基礎(chǔ)上呢？希特勒就是靠民主制度上臺的。如果離開了保護(hù)每一個人的民主權(quán)利，民主制度也會走偏的，有一個詞叫民主多數(shù)暴政。
確立好市場與政府的邊界之后，在此基礎(chǔ)上劃分政府之間的事權(quán)關(guān)系。事權(quán)確定以后，才確定所需要的支出規(guī)模，最后才確定所需收入規(guī)模。
我們國家的財政體制改革，基本上沒有真正劃分支出責(zé)任，而是劃分了中央一級，中央管的所有事務(wù)都由中央政府支出，地方的由地方政府支出。在成熟的市場經(jīng)濟國家中，收入規(guī)模的劃分是符合民主程序的，而且是排在事權(quán)和支出權(quán)后，最后才發(fā)生的，我們國家正好相反，我們關(guān)注的是每一個部門能分多少錢。我們的支出效率基本上沒真正化大動作去管。1994年的分稅制，財政部門真正關(guān)注的是提高收入管理的效率，包括接受世界銀行的咨詢。支出管理方面，我們推行了零基預(yù)算、部門預(yù)算，也在試行績效預(yù)算，雖然還沒有到位，但我們也要肯定政府的成績。但支出管理是有限的，還沒有完全放開（包括國家干部收入，也是反腐敗的支出管理）。
但支出管理一直是很差的，從收入管理可以看出各個環(huán)節(jié)還是非常厲害的，包括1994年把稅務(wù)局分成國稅和地稅兩塊。關(guān)注點主要有兩個，一個是提高全部財政收入占GDP的占比，一個是提高中央財政收入占全部財政收入的占比，這兩個目標(biāo)基本上都實現(xiàn)了。另外，我們的分稅制改革是通過政府行政部門的一個文件推行的，財政體制后面就是政治體制，由行政部門推行，沒有經(jīng)過立法機關(guān)，這是有問題的。相當(dāng)于一個家庭的財政大權(quán)，完全交給管家來支配。
國務(wù)院關(guān)于實行分稅制財稅管理體制的決定，1993年年底公布，從1994年1月1號開始實施，里面沒有對各級政府事權(quán)的規(guī)定。但是在《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法地方政府組織法》里，對地方政府的事權(quán)（叫職權(quán)）是有規(guī)定，省、地縣，一直規(guī)定到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。
這個分稅制財政管理體制從事權(quán)和支出責(zé)任劃分方面與國際通行做法差別較大。其差別之處在于：
一是我國的法律對地方政府事權(quán)（職權(quán)）規(guī)定得非常齊全，包括了本轄區(qū)內(nèi)的所有政府事務(wù)，但行政部門出臺的分稅制財政管理體制文件本身并不規(guī)定政府的事權(quán)（職權(quán)）；
二是法律規(guī)定的各級政府事權(quán)（職權(quán)）意味著下級政府必須執(zhí)行許多由上級政府決定、同意的、交辦的事情，為上級政府向下級政府轉(zhuǎn)嫁責(zé)任留出了空間；
三是我國的法律沒有規(guī)定各級政府的支出責(zé)任，而是行政部門出臺的分稅制財政體制文件確定。這些支出責(zé)任的規(guī)定涵括了所有本級地方事務(wù)，事實上允許上級政府通過事權(quán)的下移把上級政府的支出責(zé)任變?yōu)橄录壵闹С鲐?zé)任。
這里有兩句話，一個是上級交辦的事你都要做，上級委托的你都要干，1994年以后你看到我們的支出責(zé)任是一直往下推。學(xué)校工資當(dāng)時是縣鄉(xiāng)兩級政府花費了巨額資金，工資就能占縣鄉(xiāng)一般預(yù)算的80%，甚至更多。中央和省對基礎(chǔ)教育投入是非常有限的，僅僅是這幾年有所改變。比如農(nóng)村教育，原來工資是由鄉(xiāng)政府發(fā)放的，改成了統(tǒng)一由縣政府來發(fā)放，中央政府現(xiàn)在又開始投入大量的義務(wù)教育的經(jīng)費。由于事權(quán)劃分比較籠統(tǒng)，而且寫明下級政府等于是在執(zhí)行上級政府委托交辦的事情時候，說明地方政府是沒有真正決定權(quán)的，加上財權(quán)從地方政府逐步上收，支出責(zé)任增強，沒有這就造成地方政府負(fù)債非常嚴(yán)重，財政的困難越來越大，就形成了一種惡性循環(huán)。
為什么剛才講財政收入權(quán)高度集中、支出高度分權(quán)，但總體上是財政集權(quán)的現(xiàn)象呢？因為轉(zhuǎn)移支付分兩種，一種叫一般性轉(zhuǎn)移支付，一種叫專項轉(zhuǎn)移支付。省的財力特別小，跟標(biāo)準(zhǔn)財力有差距，這時中央根據(jù)公式化計算出轉(zhuǎn)移支付。我們國家是一般性轉(zhuǎn)移支付比較小，大量都是專項轉(zhuǎn)移支付。在專項轉(zhuǎn)移支付里，現(xiàn)在的操作幾乎是這個模式：如果是2000萬的項目，一般要報成5000萬，為什么？因為現(xiàn)在很多項目都是要求地方配套資金的，地方農(nóng)業(yè)比重大的就很麻煩，沒有多少財政收入，拿不出1：1的配套資金。怎么辦？便在事先翻倍的報，為什么要報一倍多，考慮到中央還會砍掉一部分，再加上打點費，經(jīng)濟學(xué)上叫尋租費。所以，如果各個省、各個部門都到這個部門申請錢，那尋租費可能會多于項目的費用。這就是博弈論了，如果兩、三個人來找我稍微送點禮，項目就能拿到了。如果這個基金是30個億，全國這么多縣都來申請，一個是分下來只有一小塊，尋租的成本卻很高。
1994年分稅制財政體制改革，含有原來的包干制、基數(shù)法，而且按照企業(yè)歸屬級次劃分收入。當(dāng)時談定的主要是不觸動地方政府的既得利益，在此前提下增量要調(diào)整。地方政府既得利益部分不調(diào)整，1993年地方拿了多少中央不觸動你，增量部分是中央多拿的。這里面有一個非常巧妙的公式是1：0.3，確定了一個稅收返還額，1993年中央凈拿走多少，就要還給地方多少，1994年以后稅收增長的部分，按每年計算，遞增率按全國增值稅和消費稅平均增長率的1：0.3系數(shù)確定。意思是1994年增長了多少，如果增長率是1%，地方拿到0.3%。但每年增量部分都會重新計算，實際1后來地方拿的跟1993年總增量相比，地方只能變成了0.22，或者更低。在這個問題上，全國的地方財政局系統(tǒng)全部被蒙在里面了，當(dāng)時1：0.3，以為是只要增長了多少，地方就能拿0.3，實際上并不是這樣。僅僅是每年比前年增加的那部分地方拿走0.3，但扣掉的基數(shù)越來越大，中央拿的越來越多。我的一個日本朋友專門寫了一個公式來說明這個問題，多少年以后地方政府相當(dāng)于什么都沒拿。
1994年分稅制體制包含中央固定收入、地方固定收入、中央和地方共享收入�，F(xiàn)在共享稅占了62%，中央稅16%，地方稅22%。共享稅多的話，就相當(dāng)于分稅制失敗了，分稅制是把稅分開，如果全是共享的話跟以前就沒有差別了，等于又回到統(tǒng)籌統(tǒng)支或者相互談判分成的時候了。
1994年地方固定收入中包含企業(yè)所得稅、個人所得稅，最大的那幾塊中央已經(jīng)拿走了（銀行、外資銀行、保險、非銀行金融企業(yè)所得稅），營業(yè)稅也是一些大的部門，鐵道部門、各銀行總行、各保險公司的總公司集中繳納的營業(yè)稅也是中央拿走了。到2001年的時候，由于企業(yè)所得稅、個人所得稅增長快，中央又把這兩者就變成了共享稅。還有證券交易稅，1994年定為中央和地方共享，當(dāng)時中央和地方各50%，現(xiàn)在主要是中央占大頭，能占到97%。
1994年的分稅制改革，包括2001年把地方稅改成共享稅都是一個理由，就是要給中西部地區(qū)提供更多的轉(zhuǎn)移支付。中央和地方的收入劃分是非常復(fù)雜的，我們進(jìn)行簡化，看看中央政府的收入很多，但支出只有一點點是怎么變出來的。總收入是6萬億，根據(jù)分稅制進(jìn)行收入劃分，中央本級收入是3.2萬億，占53%，地方本級收入2.8萬億，占46%，地方要上繳一部分，根據(jù)1994年分稅制的體制，中央的收入就變成了54.8%，地方是45.2%。中央向地方支付稅收返還，扣掉稅收返還以后，中央收入變成的47.8%，地方收入增加到52%。根據(jù)我剛才講的公式化做財力均等化的一般性轉(zhuǎn)移支付，中央收入變成42%，接下來是大量的專項轉(zhuǎn)移支付，包括1994年規(guī)定的原體制補助。大量的轉(zhuǎn)移支付扣掉以后，中央收入只占總收入的17%，地方收入是82%。這意味著中央政府的核心事權(quán)是不需要花多少錢的。中央維持政權(quán)穩(wěn)定，包括社會穩(wěn)定，包括國防、外交不需要花多少錢.
1994年之前，朱镕基總理為什么要做分稅制財政體制改革？他是受到了一本書的啟發(fā)，就是胡鞍鋼、王紹光等人撰寫的《國家能力報告》。里面寫了假設(shè)地方政府是惡的，中央政府是善的，財政收入如果占GDP比重很低了，我們可能會走南斯拉夫的道路，就是國家解體。但從我這里分析，可以看到中央政府為了維持全國穩(wěn)定需要花的錢是有限的。說全部的財政收入占GDP太低，國家就會解體，這個結(jié)論其實是得不出的。
一般性轉(zhuǎn)移支付里有財政返還和財力均等化轉(zhuǎn)移支付，(點擊此處閱讀下一頁)
我們強調(diào)的是財力均等化轉(zhuǎn)移支付。比如申請到了專項基金以后，即使申請到5000萬，只拿到4000萬或者3000萬，實際上你的使用效率會很低，一個是大量造假賬，做假賬在中國是很正常的，但在國外是政府違法。這種從上面申請下來的錢，會給地方造成財政幻覺，覺得這是天上掉下來的餡餅，一申請到手，我們先拿一筆好處費，地方的居民百姓也不好監(jiān)管。
2006年全部取消農(nóng)業(yè)稅，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府原來通過幫助征農(nóng)業(yè)稅，順便還有其他很多稅費得到收入，現(xiàn)在沒了，所以中央政府就需要補窟窿。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能收費了，中央政府直接向村里幾個主要村干部，包括書記、村民委員會主任，一般3到5個人，支付基本工資。這就回到最初講的村民自治的概念，當(dāng)村干部的工資都是中央政府支付的，還有什么村民自治。
中央政府核算了各省的標(biāo)準(zhǔn)財力，用一般性的轉(zhuǎn)移性補助來彌補地方的標(biāo)準(zhǔn)財力跟現(xiàn)有財力之間的缺口。2007年彌補程度是81%，大量的專項轉(zhuǎn)移支付如果補足了這個缺口，大量的專項轉(zhuǎn)移支付可以不變成一般性轉(zhuǎn)移支付，就可以取消掉。專項基金盡量改成一般性轉(zhuǎn)移支付。把一般性轉(zhuǎn)移支付補足了以后，現(xiàn)在是81%，補成100%之后，大量的留下的專項轉(zhuǎn)移支付大部分是可以取消的�？匆豢锤骷壵С鲐�(zé)任，基本上都是很籠統(tǒng)的規(guī)定。任何一級政府去執(zhí)行相當(dāng)于自己原來做什么還做什么，政府如果再交辦你做什么你還要做什么。
從憲政經(jīng)濟學(xué)的角度看看我們國家的財政收支有什么特點，是行政部門系統(tǒng)總體上自收自支，為什么？行政部門自己來定財政體制（財政管理體制、財政分配體制），行政部門自己收稅，行政部門自己支出，也可以叫做坐收坐支。奧爾森就比較毒了，他講政府是“坐寇”。坐寇跟流寇有一定差別，坐寇不會把你全部“搶”掉，他不可能殺雞取卵，但如果宏觀稅負(fù)太多，就是殺雞取卵了。當(dāng)然我們不能這么單方面看政府。
因為財政體制最終是要花費，就是要提供產(chǎn)品和服務(wù)，一般的財政學(xué)家、一般的經(jīng)濟學(xué)家、政府官員都會講政府提供的是公共產(chǎn)品，這恰恰是一個財政幻覺。如果我作為政府向你這個人或者這個行業(yè)提供100塊錢一個人的補助，這根本不是公共產(chǎn)品，就是私人品。包括教育，左派經(jīng)濟學(xué)家斯蒂格利茨在其《經(jīng)濟學(xué)》教科書里寫道，教育是私人產(chǎn)品，但往往由政府來提供。公共產(chǎn)品的定義是在消費上是不可排他的，是非競爭性的，但有幾種是真正的公共產(chǎn)品？現(xiàn)在連燈塔都可以變成私人品，現(xiàn)在電子手段太發(fā)達(dá)了，你來了不交費我可以通過遙控把燈塔關(guān)閉。原來大量的產(chǎn)業(yè)叫自然壟斷，但隨著技術(shù)和制度的變化，自然壟斷產(chǎn)業(yè)以后會絕跡的。
政府可以提供各種各樣產(chǎn)品，公共產(chǎn)品、私人產(chǎn)品、準(zhǔn)公共產(chǎn)品，準(zhǔn)公共產(chǎn)品像基礎(chǔ)教育，有人說如果你多造幾所義務(wù)教育的學(xué)校，你可能會少造幾所監(jiān)獄。有人覺得政府提供的就必然是公共產(chǎn)品，是正效應(yīng)的，實際這也是錯誤的，政府提供的產(chǎn)品里有很多可能都是負(fù)效應(yīng)的，政府可能會提供嚴(yán)刑拷打，不一定是正效應(yīng)的產(chǎn)品。為什么北京有一個青年要跑到上海去殺害民警，據(jù)說那是他被上海民警欺負(fù)過，還比如說布什總統(tǒng)派了大量的人去打伊拉克，這到底給美國人、全世界提供的是正效應(yīng)產(chǎn)品還是負(fù)效應(yīng)產(chǎn)品，都是很難說的。
1994年《預(yù)算法》規(guī)定中央財政部門不能向中央銀行透支，所以1994年以后通貨膨脹率是很低的。這說明政府間分權(quán)制衡的重要性。但《預(yù)算法》里最重要的一個問題是，《預(yù)算法》規(guī)定，中央預(yù)算與地方預(yù)算有關(guān)收入和支出項目的劃分、地方向中央上解收入、中央對地方返還或者給予補助的具體辦法，由國務(wù)院規(guī)定，報全國人民代表大會常務(wù)委員會備案。它以立法的方式把全國人大對財政管理體制的管理權(quán)放棄了交給了行政部門，《預(yù)算法實施條例》里也有規(guī)定，具體的財政收入支出、項目的劃分、中央向地方返還補助，只要到全國人大備案就可以了，管轄權(quán)通過法律形式全部給了你的“管家”或者“總經(jīng)理”，一家之主或者“董事長”就沒權(quán)了。以立法形式一次性授權(quán)以后，相當(dāng)于把主人家的財權(quán)交給了管家，或者說把董事或者股東的權(quán)力交給職業(yè)經(jīng)理人。
歸納一下財政體制所存在的問題：
1，稅費立法權(quán)高度集權(quán)：我國稅收的立法權(quán)高度集中在中央，收費的立法權(quán)高度集中在中央、省和一些較大的市，沒有充分調(diào)動地方涵養(yǎng)稅源的積極性。
2，現(xiàn)行地方稅制體系不完善，地方稅制結(jié)構(gòu)不合理：不能滿足合理調(diào)整中央與地方間分配關(guān)系的需要，不能滿足稅收調(diào)節(jié)作用發(fā)揮的需要。地方稅無論是稅種的收入規(guī)模還是其占整個稅收收入的比重都比較小，除營業(yè)稅外，地方各稅種收入多的不過一千多億，少的只有幾十億，且地方稅收入受中央稅收政策調(diào)整變化的影響較大，缺乏穩(wěn)定性，地方政府對預(yù)算外和制度外資金依賴程度較高。
3，政府間事權(quán)和支出責(zé)任的劃分劃分不清，現(xiàn)有法律賦予了上級政府對下級政府的事權(quán)規(guī)定、變更、上收、下放、調(diào)整權(quán)力，導(dǎo)致下級政府的事權(quán)和支出責(zé)任不穩(wěn)定、不明晰。
4，縣市財政收入分配：保護(hù)了既得利益，強調(diào)財政收入增量調(diào)整，政府間財政體制仍留有較重的行政化色彩，并殘留了舊有的包干制和基數(shù)法特色，原體制補貼、稅收返還等許多做法導(dǎo)致縣市財政體制越來越復(fù)雜化，體制的透明度不夠。
5，政府間的財政分配決策權(quán)向上集中：決策權(quán)主要集中在中央和上級政府，財力層層向上集中，支出責(zé)任層層下移傾向明顯，以及進(jìn)行農(nóng)村稅費改革（減免農(nóng)業(yè)稅，取消農(nóng)村的“三提五統(tǒng)”等），政府間事權(quán)與財權(quán)不匹配矛盾突出，貧困縣市的收支缺口擴大，高度依賴上級政府的轉(zhuǎn)移支付，地方政府還通過向銀行、企業(yè)或個人借款，拖欠工程款等方式融資，形成了大量的隱性債務(wù)負(fù)擔(dān)，加劇了縣鄉(xiāng)財政的困難。
預(yù)算法把財政管理體制的決定權(quán)下放給了國務(wù)院。
6，轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不合理。目前，可用于增加地方財力的一般性轉(zhuǎn)移支付占比較小，專項轉(zhuǎn)移支付占比較大。專項轉(zhuǎn)移支付項目管理上嚴(yán)重缺乏透明度，掌握專項資金的政府部門很多，在具體項目管理和分工上，部門之間職責(zé)不清，一些項目究竟應(yīng)由中央、省、地市還是縣市承擔(dān)，或者各自負(fù)擔(dān)多少，并不十分明確，上級政府和部門的自由裁量權(quán)過大，并且仍要求地方按規(guī)定比例配套資金。法定或者上定支出項目過多，“條條干預(yù)”嚴(yán)重。
六：改革思路：財政聯(lián)邦制？
這樣的財稅體制應(yīng)該怎么去改革？
還是需要從財政聯(lián)邦制的角度來梳理我國的財政體制。每一級政府無論多少級都要有征稅權(quán)，每一級政府都要向自己轄區(qū)內(nèi)的公民負(fù)責(zé)，要面向轄區(qū)內(nèi)的公民偏好來提供政府的產(chǎn)品與服務(wù)。每一個轄區(qū)因為都要提供各自的公共產(chǎn)品與服務(wù)，有一定的外部效應(yīng)和溢出效應(yīng)，這就需要將其內(nèi)部化。我把河流治理好了，下游就可能好一點，但是它屬于另外一個轄區(qū)怎么辦？中央政府可能會提供一點轉(zhuǎn)移支付給你。但這里就涉及到如果這樣搞財政聯(lián)邦制，就會造成內(nèi)部有集權(quán)的傾向，所以就需要一個輔助性原則，下一級政府能做的就由下一級政府來做，不行了才考慮是否需要上級政府的輔助性支持。比如說河流的治理，可能是上、下游兩個政府聯(lián)合起來治理河流，那就沒有外部性了，上級政府就不需要出面掏錢了。
另外需要用競爭性政治聯(lián)邦制的想法轄制財政聯(lián)邦制。財政聯(lián)邦制里面可能會有集權(quán)性傾向。比如美國一個地方發(fā)大水了，布什要提供援助，美國那個地方就拒絕援助。
如何應(yīng)對我國財政管理體制及相關(guān)體制問題？
首先是要清晰劃分事權(quán)。
應(yīng)通過法律形式，按照整個事權(quán)以輔助性原則（Principle of subsidiarity）為基礎(chǔ)，劃分各級政府的事權(quán)。應(yīng)先從政府事權(quán)中剔除不屬于政府基本事權(quán)的那部分權(quán)力，這里要明確區(qū)分：地方政府現(xiàn)有事權(quán)，地方政府新設(shè)事權(quán)，上級政府委托事權(quán)，地方與上級政府共享事權(quán)，未明確部分事權(quán)。未明確部分事權(quán)涉及法律未列舉的地方性政府事權(quán)，在無特別規(guī)定時歸屬最低級次的政府。
其次是要清晰劃分支出責(zé)任。支出責(zé)任的劃分，不對不屬于政府事權(quán)的那部分事務(wù)提供支出。與地方政府的四類事權(quán)和未明確部分事權(quán)相一致，可以區(qū)分五種支出責(zé)任：履行地方政府現(xiàn)有事權(quán)的支出責(zé)任，履行地方政府新設(shè)事權(quán)的支出責(zé)任，履行上級政府委托事權(quán)的支出責(zé)任，履行地方與上級政府共享事權(quán)中地方部分事權(quán)的支出責(zé)任；
履行未明確部分事權(quán)的支出責(zé)任。
收入權(quán)的劃分。履行上級政府委托事權(quán)和相應(yīng)支出責(zé)任獲得上級政府對等的轉(zhuǎn)移支付。
實行徹底的分稅制，應(yīng)該通過立法而不是通過行政手段來規(guī)定政府之間的收入劃分。需要相應(yīng)修改《預(yù)算法》，將確定政府間財政管理體制的權(quán)力收歸立法部門，不應(yīng)該通過立法授權(quán)簡單移交給行政部門。
重新劃分收入，縣級政府應(yīng)獲得其主體稅種。比如重新劃定增值稅地方分成比例，該比例應(yīng)高于25%，同時取消稅收返還，簡化收入劃分，省政府不從增值稅地方分成部分集中收入。
建立較為穩(wěn)定和獨立的地方稅制，賦予省級部分地方稅的立法權(quán)，尤其是涉及一些地方資源的稅收立法權(quán)。對一些稅種設(shè)置稅率范圍，允許地方政府根據(jù)實際需要決定實際加征率，由此引入一定程度的稅收競爭。
關(guān)于轉(zhuǎn)移支付。上級政府的轉(zhuǎn)移支付應(yīng)該允許地區(qū)之間存在財力差距，而不是絕對的財力均等化，可重點保證各地至少達(dá)到所統(tǒng)一要求的最低基本公共服務(wù)水平。加大一般性轉(zhuǎn)移支付的比重，應(yīng)該根據(jù)各地的最低標(biāo)準(zhǔn)支出需要和標(biāo)準(zhǔn)財力之間的差距來計算一般性轉(zhuǎn)移支付，由此得出和提供所要求的最低一般性轉(zhuǎn)移支付。如上所述，應(yīng)對委托給下級政府的事權(quán)和支出責(zé)任提供相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付資金，補償后者的支出。如果由于上級政府政策原因而擴大了地方政府共享事權(quán)和支出責(zé)任中下級政府應(yīng)承擔(dān)部分的支出，上級政府應(yīng)提供相應(yīng)的專項轉(zhuǎn)移支付補償或者規(guī)定地方政府通過相應(yīng)的附加收入權(quán)予以補償�？傮w上應(yīng)該通過賦予地方主體稅種、征收地方稅的權(quán)力以及擴大地方的共享稅分成，相應(yīng)減少轉(zhuǎn)移支付，提高財政支出效率。應(yīng)減少專項資金種類，適當(dāng)增加一般性轉(zhuǎn)移支付，以此提高財政支出效率和透明度。
隨著一般性轉(zhuǎn)移支付相對于專項轉(zhuǎn)移支付的占比提高，減少對縣鄉(xiāng)政府的配套資金要求，過多的配套資金要求誘使縣鄉(xiāng)政府負(fù)債或者做假帳。
稅收征管改革。在重新嚴(yán)格按照分稅制劃分收入基礎(chǔ)上，稅收征管應(yīng)取消國稅、兩稅分立的做法。除關(guān)稅之外，所有稅收實行屬地管理，先統(tǒng)一繳入中央國庫（？消除中央擔(dān)憂），然后按照分稅制的收入劃分方案劃轉(zhuǎn)地方財政帳戶，以此降低征收成本和納稅遵從成本。
此外，還對政府行政體制進(jìn)行改革。中長期：各級轄區(qū)在其事權(quán)范圍內(nèi)都是自治的，都要實行維護(hù)個人自由基礎(chǔ)上的民主程序，包括民主財政程序。短期內(nèi)繼續(xù)推行“省直管縣”財政管理體制改革，取消“市管縣”財政管理體制。短期內(nèi)，由于“省管縣”財政管理體制使得一個省需要管理眾多的地市、縣市，可以通過區(qū)劃改革劃小部分省份的轄區(qū)面積， 但要考慮中國省區(qū)邊界的文化傳統(tǒng)特點。在短期內(nèi)，可以通過按照“鄉(xiāng)財縣代管”或保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“一級政府，一級預(yù)算”地位來管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在中期則可以采取鄉(xiāng)公所或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府兩種體制，在長期則考慮縣、市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。
互動交流階段
主持人：在看到馮老師這么多的數(shù)據(jù)之前，我們對中國財政體制的了解也許停留在一些直觀感覺上。比如，我們很多人都不滿基層的政權(quán)傾向于對上負(fù)責(zé)，很少誠懇地對下負(fù)責(zé)、對民眾負(fù)責(zé)，通過這么多數(shù)據(jù)的財政分析，我們發(fā)現(xiàn)最根本的原因是在財權(quán)上，財權(quán)集中在中央政府，各級政府忙著“跑部錢進(jìn)”，就算想為百姓辦事，也會由于偏好不同而難以滿足百姓需求。稅收越來越關(guān)乎每個人的權(quán)利。關(guān)于財稅制度，相信各位有很多問題可以跟希望和馮老師交流，以下是自由提問時間，希望各位盡量簡短而準(zhǔn)確地提出你的問題。
Q1：非常感謝馮教授做了一個專業(yè)性的演講，從理論和事件的結(jié)合上講了我們比較關(guān)注的問題。財稅體制改革是一個大課題，也是個好課題，今年政府工作報告提出了六項重大改革，其中財稅改革是第二大項，里面又提出了六個重點。對您的講座，我補充一點，改革開放以來，我們的財稅體制革取得了長足的進(jìn)步，1952年稅收有52億，改革開放之初稅收是1132億，到去年是61300多億，從1979年到2008年增長了54倍，GDP從5689億增加到300670億，同期增長了52倍。說明我們的財政稅收和經(jīng)濟發(fā)展是在同步快速增長，尤其是進(jìn)入2000年加入WTO以后，財政稅收步入了快速發(fā)展的軌道。我的問題是當(dāng)前稅制改革中存在的主要的問題是什么？難點在哪里？怎么去突破？
馮興元：老實說我不是稅制專家，(點擊此處閱讀下一頁)
應(yīng)該說我的優(yōu)勢在憲政經(jīng)濟學(xué)，從規(guī)則層面去看財稅問題。您說的最重要的就是代表權(quán)的問題，比如說各級立法部門誰在代表我，我是不知道的，如果是在美國，我就知道我的議員是誰，我是可以給他打電話、他是必須回答我的問題的。如果代表權(quán)不明確很多人就不愿意納稅。我們國家現(xiàn)在的財稅改革是增稅改革，是增加稅收，這是不對的，稅收增加了，但錢怎么花的我們不知道，只是知道必須交錢，納稅人有什么權(quán)利，卻是不知道的。我覺得這是最大的癥結(jié)問題。
Q2：前段時間有個新聞，說工薪階層交稅已經(jīng)占47%。有個論調(diào)說：如果提高個稅起征點，收入高的人會受益，收入低的人反而會受損，我不太懂這個，您可否解釋一下？
馮興元：47%可能涉及到我剛才講的社保，包括住房公積金也都在里面。47%是比較高的。國外有個“稅收解放日”，Tax Freedom Day，一個產(chǎn)業(yè)工人一年收入是一萬歐元，納稅5000歐元，一年365天，一半之后的第一天，即第183天，就稱為稅收解放日，也就是說，從這一天開始，終于可以為自己賺錢了，以前都是奉獻(xiàn)。宏觀稅負(fù)，德國以前大概是45%，個人47%就相當(dāng)于比這還高。說起征點提高了窮人會受損，富人會受益，不知其邏輯所在，可能會有一點道理，由于正式層面規(guī)定的稅負(fù)比較重，富人會想出辦法逃避稅，比如說富人的退出機制，我離開這個國家就行了。此外，如果最終激勵錯置，那么富人真的會想著退出，沒有動力在本地或者本國創(chuàng)造財富，那么窮人就更糟糕。
由于稅收負(fù)擔(dān)重，政府真正拿到的稅收增量不多�？纯唇�(jīng)濟學(xué)上的拉弗曲線，當(dāng)稅率過了一定高度之后，稅收收入反而少了。比如，目前個人所得稅現(xiàn)在是45%最高的邊際稅率，哪怕定到60%到70%，稅收收入可能反而會更少，因為很多富人會采取逃避稅的方法，或者停止創(chuàng)造財富。真正可支配的錢，可以用在公共產(chǎn)品提供上反而少了。
Q3：您剛才得出了一個很有意思的結(jié)論，財政聯(lián)邦一定是財政分權(quán)嗎？請您詳細(xì)解釋一下，美國是真正的聯(lián)邦制國家，羅斯福新政之后中央政府財力越來越雄厚，各個州拼命的想從聯(lián)邦政府那分到錢。但實際上整體的架構(gòu)受到稅制的影響，有中央集權(quán)化的影響。憲法中一個名詞叫二元聯(lián)邦制結(jié)構(gòu)，現(xiàn)在變成切蛋糕式的中央集權(quán)的結(jié)構(gòu)。請馮老師詳細(xì)的解釋一下。
馮興元：你可以讀讀一本書，叫《美國的聯(lián)邦制》，副標(biāo)題是“政府之間的競爭”。這本書里寫到財政聯(lián)邦制本身有內(nèi)在的集權(quán)傾向，所以我非常關(guān)注大家對于財政聯(lián)邦制的研究。道理我已經(jīng)說了，由于有外溢性或者正負(fù)外部性，中央政府往往會提供轉(zhuǎn)移支付，中央政府也希望自己得到更多的錢然后再去發(fā)放，這種發(fā)放是帶有傾向形式的，這時集權(quán)可能就會把國體變了。這是很危險的，這就需要有競爭性的聯(lián)邦制競爭框架來控制、制衡。如果政治聯(lián)邦制不是競爭性聯(lián)邦制，不是剛才我說的每一級政府實際上在法律框架內(nèi)是提供自己的公共產(chǎn)品服務(wù)，而且是自治性的提供，不這么做的話，政治聯(lián)邦制也是在幫倒忙。
Q4：你剛才講到、我國地方和中央的共享稅在逐步的擴大，以后，國稅和地稅是分開好，還是合一比較好呢？
馮興元：我們的國庫收支管理在改革，收支體系越完善，兩個班子合并的前提就會越完善，以后的發(fā)展是應(yīng)該合并在一塊，既減少政府運營成本，也減少納稅人的成本。中國的企業(yè)家需要花很多的時間與跟官僚打交道，有的企業(yè)是國稅要交、地方稅也要交，說明情況很糟糕。
Q5：您剛才演講中談到關(guān)于政府公共服務(wù)負(fù)效應(yīng)的問題，我感覺國家大的財政收入去向不明，老百姓怎么監(jiān)督，才能保證納稅人的錢花到應(yīng)該花的地方？
馮興元：憲法里里還要加上納稅人的權(quán)利，我們需要這樣一個規(guī)定。在德國，除了基本法——《憲法》里有有關(guān)財政的規(guī)定外，還有一個《財政憲法》，實際在中國稍微籠統(tǒng)的規(guī)定一下是很必須的。公民社會要有自己的納稅人協(xié)會，除了定期的活動，還可以做一些網(wǎng)站，來監(jiān)督稅收的去向。比如國外網(wǎng)站有“政府債務(wù)警世鐘”(debt clock)，，比如有美國國家債務(wù)鐘。
還有政府支付觀察(spending-o-meter)。美國還有稅收基金會，這些都是民間辦的，這些都很重要。美國還有納稅改革美國人協(xié)會（Americans for Tax Reform)，民間組織，但是非常有影響力的，有能力把前總統(tǒng)請來參加其定期沙龍。
Q6：剛才您提到財政聯(lián)邦制就是增加地方政府的財政權(quán)，那么，會不會出現(xiàn)這種情況，由原來的地方政府紛紛到中央政府“跑部錢進(jìn)”，變成尋租權(quán)轉(zhuǎn)移到地方政府，這種改革的可行性有多大？
馮興元：改革的路徑涉及到政治社會學(xué)的內(nèi)容。比如說原來是市管縣，現(xiàn)在改成省管縣或者是擴權(quán)強縣改革，等于是減少行政層級，但它還是下管一級。這種管根本解決不了提高政府效率的問題，因為存在著信息不對稱。比如，由上一級政府來提供公共產(chǎn)品服務(wù)，要么提供多了，要么提供少了，要么提供得好，要么提供得差，這不因為上級政府難以知道地方偏好，難以提供符合地方偏好的公共服務(wù)。
在剛才講的框架下，省管縣或者擴權(quán)強縣（其中也包括了省管縣），還需要地方的民主參與機制。按照我的定義是每一級政府都要自己的自治性的提供公共產(chǎn)品與服務(wù)，有多大的事權(quán)，就配相應(yīng)的財權(quán)，如果基本財力不能滿足，它是可以向中央政府申請補錢的。讓每一級政府都有征稅權(quán)了，而不是現(xiàn)在都集中到中央。比如個人所得稅，就算有五級政府也是不怕的，每一級都有一個起征點。
原來在中央尋租，如果按照財政聯(lián)邦制原則改革后，會不會轉(zhuǎn)到地方政府尋租，這是個有意思的問題。中央和地方層面的尋租一直存在，古今中外都如此。關(guān)鍵是真正落實財政聯(lián)邦制原則后，小政府大社會大市場，尋租空間就少。
Q7：財政聯(lián)邦制的觀點我感覺不可行。上個世紀(jì)90年代初中央財政讓地方自籌自支，當(dāng)時造成的結(jié)果是很多縣級財政發(fā)不了工資。河南有80%的縣開不出工資，90%的鄉(xiāng)開不出來工資。我們的地方有三個地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府關(guān)門了，干部工資發(fā)不出來。收的錢少嗎？不少，除了正常的稅收之外，還有各種稅費，這些錢哪里去了？這些錢都被大量的揮霍浪費掉了。干部發(fā)不出來工資，可是領(lǐng)導(dǎo)天天坐高檔小汽車，天天出入高檔的店。財政放權(quán)了，領(lǐng)導(dǎo)說了算。后來鄉(xiāng)鎮(zhèn)搞基金會像雨后春筍一樣，基金會的錢到誰的手里了？被鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)貪污掉了，要不就是基金會的會員帶著錢跑了，最后是中央政府買單。所以我覺得財政必須搞中央集權(quán)。
馮興元：地方官員的工資應(yīng)該是內(nèi)生的，是由地方民主程序來決定的，根本不應(yīng)該由中央統(tǒng)一決定。如果是內(nèi)生的話，我這里的財政沒有這么多錢就不要有這么多的官。我憑什么要雇這么多的官，讓他們拿這么多工資？對于官員來說，你不開我這么多的工資，我就不干這個位子了。瑞士的蘇黎士大區(qū)有那么多市和鎮(zhèn)，據(jù)介紹只有兩個城市的市長是拿工資的，其他都是兼職的。所以，以別以為官就是要拿高工資，我們的這個觀念要轉(zhuǎn)變。當(dāng)你是小政府的時候，你做政府官員就是做公益，做服務(wù)，不拿工資照樣干。尤其是農(nóng)村村官也是一樣的，干嘛要拿補貼？現(xiàn)在村官還拿中央政府補貼，這些事情都是中央過度干預(yù)產(chǎn)生出來的，干預(yù)越來越多，把基層的整個經(jīng)濟、生活都干預(yù)進(jìn)來了。這種干預(yù)螺旋是好還是壞，我們要想清楚。
主持人：我有一個問題，1994年開始的分稅制，從理論上來說是回到財政集權(quán)的老路上了。正確的方向顯然是財政分權(quán)，在理論上這是說得過去的。我們看到，中央政府和省級政府都是管官的官，只有縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府才是直接和百姓接觸的政府，要提供公共服務(wù)與百姓直接接觸，所以，從理論上來說，基層政府應(yīng)該獲得更大的財政權(quán)，才能與他的事權(quán)相匹配。但是，中國是一個地域差距非常大的國家，拿廣東、上海、浙江等富裕省份與西部的甘肅、貴州等省份比較，富裕地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一個月的收入，可能會超過西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一年的收入，如果財稅是分權(quán)的，那東部與西部的財稅收入相比，就真是有天壤之別了，這個不均衡的問題怎么解決？
馮興元：維系一個國家的完整性，歐盟的做法是社會主義的做法，就是區(qū)域政策。你這邊人均財力小，我就要給你補足，歐盟區(qū)域政策目標(biāo)就是使歐盟的每一個地方、每一個國家人均收入不低于歐盟平均水平的75%，那就是真正社會主義的做法。等于說消除了地區(qū)間的競爭。但可以看到改革30年，中國的經(jīng)濟奇跡的發(fā)生很大程度上跟地方政府之間的競爭是有關(guān)系的。當(dāng)然也有一些負(fù)面的影響，比如說環(huán)保，這不僅僅跟地方政府有關(guān)系了，跟中央政府也有關(guān)系，也跟個人的素質(zhì)有關(guān)系。
這里我只是說聯(lián)邦制的一些做法，說的不是要搞聯(lián)邦制。聯(lián)邦制針對的就是所謂的多樣性中的統(tǒng)一性，就是由于地方這么大，多樣性這么大，我通過一個大的框架統(tǒng)起來，讓大家雖然有差別，但還能在一起。必須有一定程度的一般性轉(zhuǎn)移支付就是這個道理，但不需要太多。
Q8：您剛才說中國財政體制有什么缺點，就是缺乏一個分權(quán)制衡，我想問一下要形成分權(quán)制衡有一個權(quán)力中心，現(xiàn)行的中國體制下各個權(quán)力中心是哪幾個？是不是要強調(diào)一下全國和各級、地方代表大會的權(quán)力？
馮興元：現(xiàn)在是兩級公路變成是一級公路又可以收養(yǎng)路費了，好多地方保護(hù)主義，包括山西紅旗渠的水，從山西引到河南，山西是不愿意的，但中央的干涉它就不得不愿意了。按照正常的框架地方政府可以起訴中央政府，中央政府也可以起訴地方政府，地方政府間也可以相互起訴。分開每個政府的權(quán)力以后，政府之間起訴比通過中央政府、上級政府來命令下級政府怎么干來得好。如果各級政府之間或者橫向的政府之間能夠起訴，那就是權(quán)力中心的形成，地方總體上還是要服從中央，因為中央負(fù)責(zé)的是大的統(tǒng)一國體框架，比如國防、外交上的統(tǒng)一。
Q8：各級人民代表大會的角色是什么？
馮興元：有些朋友說人代會權(quán)力太弱，但反過來看是跟其他團(tuán)體的政治意志有關(guān)系的。人代會好像權(quán)力小，但你對它賦權(quán)，它就是強有力的。如果讓人大把財政體制的決策權(quán)重新收回去，通過人代會重新修改預(yù)算法，使得人大這方面的決策權(quán)實質(zhì)化，那人代會就是強有力的。
Q9：法律要開征財產(chǎn)稅和物業(yè)稅，如果征收這個稅之后，把房地產(chǎn)之前的稅費取消，反而會更合理嗎？
馮興元：現(xiàn)在房地產(chǎn)價格里面50%到60%是稅費，還有國有土地出讓費，所以是很巨額的。再加上政府參與買賣收錢。里面面有很多不合理收費，比如一個圖紙交上去還要交30到50萬的審查費，這就不對了，等于是你要我把我的結(jié)婚證讓你看一眼，你還要收我三五十萬。稅制改革不是增稅改革，而是簡化稅制，減輕負(fù)擔(dān)、合理稅負(fù)。如果你把很多的費減除，因為我們的稅收環(huán)節(jié)在大量的重復(fù)征稅。取代之后，用物業(yè)稅代之，也是可以考慮的，但稅收歸宿不一樣，最終涉及到整體稅制中，每個人的權(quán)利能不能得到尊重，是不是能體現(xiàn)出代表權(quán)。
我去美國水鎮(zhèn)，他們的財產(chǎn)稅占財政總收入的70%到80%，還可以舉債，發(fā)行市政債券。他們有一套民主財政的程序保證，所以征物業(yè)稅也好，征新的稅種，都需要有一套民主財政的程序來實現(xiàn)和諧社會的目標(biāo)。
主持人：我去年在美國考察了一個小鎮(zhèn)財政，該鎮(zhèn)的房地產(chǎn)稅，70%的用于公共教育，用于教育的錢也不是政府用，而是由教育委員會使用。一個季度給每一個納稅人寄一個報表，錢花得很清楚。我曾經(jīng)拍了市政府大樓的照片，整個二樓是活動板房，已經(jīng)20多年了，納稅人一直不同意把錢拿來修市政大樓。房地產(chǎn)稅是為了提高當(dāng)?shù)氐慕逃�、治安水平，分得很清楚�?/p>
Q10：您覺得高校負(fù)債的問題怎么解決？因為每年的學(xué)費都是一樣的，國家也不會另外給財政，這個問題怎么辦？
馮興元：現(xiàn)在教育部是計劃經(jīng)濟色彩最濃的部門。就像我說的由各個省區(qū)辦校就行了，由高校聯(lián)合會自治的方式來控制可能比教育部要好。高校要自治，完全可以在內(nèi)容上、課程設(shè)置上、收費上自治，政府補助是正常的，國外包括私立大學(xué)也可以得到政府的補助，關(guān)鍵在于高校自治管理。高校自治之后如果它入不敷出那就破產(chǎn)了。讓能干者接手。保持一個高校之間的高效開放的競爭很重要。
Q11：您說的稅收中有代表權(quán)的問題，涉及到國家與市場、國家與公司、市場與公司之間的關(guān)系，有一個學(xué)者說中國之所以能發(fā)展是因為中國有很強的縣市競爭，在現(xiàn)有的競爭中重中之重就是減讓所得稅。這一點是造成中國縣市競爭如此激烈的主要原因，對此您怎么看？
馮興元：搞財政包干的時候，總的預(yù)算內(nèi)收入占GDP比重在下降，但預(yù)算外一直在膨脹，包括藏富于民的行為很多。由于你交足了中央的，剩下的都是自己的，這種情況下我自己去建工廠、搞生產(chǎn)，或者是我促進(jìn)本地的公民來生產(chǎn)，或者是我吸引外部資金進(jìn)來，這都是跟他利益一致的。這種轄區(qū)競爭是中國奇跡發(fā)生的一個原因當(dāng)然里面也是有負(fù)面影響的，因為中國的大、小政府都是缺乏約束的。所得稅減讓是一個重要手段，尤其是對外資。以后這方面所得稅手段就不起作用了，租金補貼、土地收費方面的減讓將更為重要。
主持人：時間已經(jīng)超過了。今天的講堂到此結(jié)束，謝謝各位的積極參與。我們的宗旨是“培育理性精神，開啟公民社會”，歡迎朋友們繼續(xù)關(guān)注燕山大講堂。
熱點文章閱讀