朱圣明：抽樣民主與代議民主的結合——一種新型的基層民主形式

　　民主是人類的普世價值和永恒追求，在歷史長河中，各路政治思想大師對此都有過精辟的論述，在學理上習慣將其區(qū)分為代議、協(xié)商、直接、間接、少數、多數、實質、程序等等。在熊彼特那里，直接民主與間接民主的區(qū)別在于：是選民決定政治問題抑或是選舉作出政治決定的人，兩者孰先孰后？如果把決定政治問題的權力授予全體選民作為最初目標，而把選舉作出政治決定的人放在第二位，那么這就是直接民主。反之，假如把這兩個要素的作用倒轉過來，把選民決定政治問題放在第二位，而把選舉作出政治決定的人作為最初目標，那么這就是間接民主。

　　一、代議民主的“硬傷”

　　代議民主是一種個體經由自己同意的代表參與公共事務管理的間接民主，在代議民主下，主人與主事是分開的，是在代理人代表委托人行使公共權力的過程中實現的。直接民主，指的是統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者的身份相互重疊，公民作為主人直接管理自己的事務，而不需要通過任何中介或代表。在現實民主政治中，大行其道的是代議民主，因為正如熊彼特所言，“在一個任何規(guī)模的社會里，特別是在表現出勞動分工現象的社會里，要每個公民為了行使統(tǒng)治或管理的職責，必須在每一個問題上與其他全體公民接觸，一定極不方便，這也是真實的�！边@是民主可操作性使然。但在代議民主的實踐中會遇到邏輯上難以自圓其說的“硬傷”。

　　首先，代議民主的一個重要前提是假定代理人的意志與委托人的意志之間有一種不可割舍的內在聯系，前者會無條件地貫徹并體現后者的意圖，但實際上代理每增加一個層次就意味著多增加了一個中間環(huán)節(jié)，而每多增加一個中間環(huán)節(jié)就意味著離被代表者（委托人）的意志更遠了一步，真可謂“代表性折損”，因為每增加一個層次，就降壓一次，層次越多，鏈條越長，終極委托人就越難對終極代理人實施有效的監(jiān)督，多次的委托代理關系，幾乎使最終代理人的行為與最初委托人意志之間失去任何關聯。正如米歇爾斯所言，“正是組織使當選者獲得了對于選民、被委托者對于委托者、代表對于被代表者的統(tǒng)治地位。組織處處意味著寡頭統(tǒng)治。”在“寡頭統(tǒng)治鐵律”下，勢必導致諾思所稱的“有限通道秩序”，即特權精英壟斷了各種政治權利，政治決策由少數精英作出，被統(tǒng)治者卻處于秩序之外。

　　其次，代議民主無法回應社會豐富而復雜的權利需求，以及無法為日益復雜和技術化的現代行政提供具體指令，于是代理人的“自由裁量權”不可避免地出現了，“法內恣意”和“缺法行政”就成了家常便飯。

　　二、澤國的預算民主實踐

　　但間接民主并不意味著對直接民主的背棄或否定，而只是實現民主的一種現實方式，是人類政治生活中不得已舍其優(yōu)而求其次的現實選擇。民主的生命在于實踐，對民主的追求，體現在實踐的每一步，民主的實踐促使了民主的多樣化發(fā)展，民主的多樣化發(fā)展必然會產生新的民主形式。浙江省溫嶺市澤國鎮(zhèn)從2005年開始進行預算民主試驗，在澤國試驗中，我們看到了一種既不同于古典直接民主又有異于現代代議民主的基層民主創(chuàng)新，它是在直接民主與代議民主之間開發(fā)出來的，兩者相互兼容的新的民主形式，是將直接民主的“古典之源”與代議民主的“現代之本”的成功嫁接，它的出現昭示了民主的多樣性，豐富和發(fā)展了民主的形式和內容。

　　預算就是政府用“眾人之財”辦“眾人之事”，怎樣才能保證“眾人之財”用于“眾人之事”，那就得征求“眾人之見”。因此，公共預算就其實質就是要發(fā)現公眾最迫切的需求是什么，因為最貼近實際的人最了解什么事情是最緊迫要做的，于是如何確定民意代表，讓公眾的的偏好充分地表達出來就成為問題的關鍵。為了更好地體現參與主體的真實性、廣泛性與公正性，澤國的公共管理者決定嘗試用隨機抽樣的方式從所有受決策影響的人中隨機抽選民意代表。2005年以村（或居）為單位隨機抽選出275名代表；
2006年按全鎮(zhèn)人口總數的2‰比例隨機抽選出237名代表；
2008年按全鎮(zhèn)村民選舉名單隨機抽選197位民意代表；
2009年沿用2008年的樣本。通過隨機抽樣方式抽選代表，簡單易行、真實可靠，因而技術操作上的隨機抽樣體現了公民參與中的“真民主”。隨機抽樣使代表的產生基于起點上公平而不是機會上的不對稱，使以前從來沒有機會以至于被政治遺忘角落中的村民，從容地跨入參政議政的大門，受到重視并在公共領域中理直氣壯地表達他們的訴求。

　　三、抽樣民主的淵源與現實

　　在澤國預算民主中，對直接民主的可欲產生了抽樣民主，抽樣民主是民主形式多樣化的表現，為民主的可操作性開辟了豐富的想象空間。抽樣民主的直接淵源來自于古希臘雅典那種以“抽簽”方式挑選500人議事會成員和陪審員，以及絕大多數一般行政官的做法（雅典城邦每年大約選擇1100名官員，其中100名左右由公民大會直接選舉產生，其他都由抽簽選任）。這樣，每個人當選的機會是隨機決定的，這保證了所有公民參政上的機會平等。

　　抽樣民主是一種原生態(tài)民主，直至今日在競技比賽中，比賽“先手”權利和“位置”的選擇，仍廣泛通過“抽簽”進行。同時，“抽簽”也符合農村的“習俗”，計劃經濟時代，在農村集體的一些實物分配中，由于難以用貨幣來進行，于是“抓鬮”就成為一種習慣，并一直延用至今，比如在農村宅基地安排“位置”的選擇或其他的一些“優(yōu)先權”的選擇中，仍常常采用這一辦法。老百姓認為這是最為公正的，抓不到是手氣欠佳，從不怨天尤人，因為概率這只“上帝之手”對每一個人都是公平的。抽樣民主和選舉民主的結合，既承接了傳統(tǒng)資源，又補充了現實民主之所需，抽樣民主至少實現了部分的直接民主，具有基層民主的發(fā)展?jié)摿Α?/p>

　　抽樣民主體現了公正的客觀要求，因為在這里排除了一切自然的或社會的因素對民意代表產生的影響，換言之，在這里創(chuàng)造了一個羅爾斯所謂的“無知之幕”。在羅爾斯看來，為了達到正義的原則，人們必須處于“無知之幕”的背后，即不應該知道有關他個人及其社會的某些特殊事實，將所有能夠影響人們進行公正選擇的事實、知識和信息都遮蔽掉。被“無知之幕”遮蔽了的東西包括每個人的社會地位、自然天賦、階級出身、天生資質、理智能力，每個人自己關于善的觀念、心理特征，每個人存在于其中的社會經濟或政治狀況，以及這個社會所能達到的文明程度和文化水平等等。平等意味著每個人對未來的“無知”，在“無知”的面紗下一致同意選擇一套規(guī)則或體制，一定是公正的。相同的狀態(tài)和自我特性，必將使他們的選擇公正合理。抽樣民主使人們置于“無知之幕”之下，其意義在于：屏障了權力、權威、財富、金錢、身份、地位、能力、水平等等的干擾和影響，使以前的“精英”所為成為“平民”所為。

　　怎樣做到讓民意代表講真話？是公民參與中的一個關鍵問題。確定民意代表，如果由政府指定，來的可能都是鄉(xiāng)村“精英”，甚至會考慮這些參與者是否有利于實現組織者的預定意圖，在上下“步調一致”的言辭中是很難聽到真實的聲音的，因為這樣的民意代表其實是“專制”的產物，一切都在“操盤手”的掌控之中；
如果由公民自愿參加，來的可能都是利益相關者，所反映的意見可能只代表了本利益群體的要求，很難判定到底能否代表更大范圍公眾的利益，也許可能在某個問題上是重要的信息來源，而在另一個問題上卻不是。所以要解決民意代表的“非專制”問題。博曼指出：“非專制必須嵌入協(xié)商過程中，特別是從多數統(tǒng)治危險的角度來看，非專制不但必須應用到協(xié)商的結果而且必須應用到協(xié)商的過程中，使決策更可能基于廣泛信服的理性而不是權力不對稱�！币驗樽赃x或指定代表有弊病，所以隨機選擇方法被應用，這克服了由組織者選擇代表的缺陷，克服了操縱的弊端，過濾掉了“專制”的威脅，從而將外在的或內生的影響，將已有的社會不平等排除在外。

　　四、代議民主——尋求合法性的支持

　　在澤國的預算民主中，經隨機抽樣產生的民意代表的選擇結果最后是通過人代會表決，2005年和2006年是直接按民意代表第二次調查問卷的優(yōu)先順序表決，2008年和2009年是鎮(zhèn)政府吸收了民意代表的建議與意見對預算草案作了修改之后，再在人代會上表決。因為抽樣民主是體制外的參與，僅僅具有統(tǒng)計學意義上的代表性，缺乏法律上的地位，為了尋求合法性的支持，還必須要與體制內銜接，而代議民主是現代政治合法性的基礎，是民主憲政制度內在的基石和外在的標志，民意代表的選擇結果、建議或意見經人代會表決通過，就取得了合法性的支持。進而出現的一個問題是：在人代會上會不會出現否決民意代表的選擇呢？從表面上看這個問題的確可能存在，但實際上若民意代表的選擇由政府與公眾協(xié)商而產生，且該項選擇須經得人代會通過才具有合法性，那么在人代會上，面對該項選擇將處于非此即彼的境地，要么完全接受，要么完全拒絕，因為這是政府和公眾已經協(xié)商好的，完全拒絕將置政府于違約、失信的境地，況且要有令人信服的充分理由完全拒絕，不然的話人代會不會這樣做。

　　五、抽樣民主與代議民主的結合是一種雙軌民主

　　抽樣民主與代議民主的結合表明人們在持續(xù)關注民主的真實性。在澤國預算民主中，民意代表與人大代表不是簡單的替代關系，而是一種相互支持、相互補充和相互增強的關系，兩者的區(qū)別在于，人大代表由選舉產生，民意代表經隨機抽樣產生。

　　澤國的預算民主是起點的抽樣民主與結果的代議民主的結合，選舉是民主的核心制度，抽樣則體現為一種機制。抽樣民主帶有明顯的古希臘“情結”，承襲了直接民主的“古典之源”，民意代表選擇的結果最后通過人代會表決，尋求的是體制外與體制內的銜接，回歸到選舉民主的法理之中，體現了代議民主的“現代之本”。

　　抽樣民主與代議民主的結合是一種雙軌民主，在正式體制之外，由民意代表對公共預算進行直接參與，其結果再在人代會上表決。抽樣民主是一種體制外的參與，代議民主則提供了合法性的保障。事實上，代議民主與直接民主并不是截然分開的，從來就沒有純而又純的民主，我們沒有理由將兩者對立起來，以一種民主替代另一種民主，甚至以一種民主反對另一種民主。

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