構(gòu)建干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的思考

　　隨著全面深化改革和全面從嚴(yán)治黨互持互助、齊頭并進(jìn)，干部隊(duì)伍中能力不足“不能為”、動力不足“不想為”、擔(dān)當(dāng)不足“不敢為”問題日益凸顯，形成改革“中梗阻”。建立干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，允許試錯(cuò)，寬容失敗，為改革創(chuàng)新、擔(dān)當(dāng)有為的干部“減壓兜底”，正是各級政府破除“為官不為”現(xiàn)象的制度性回應(yīng)和關(guān)懷。近年來，在中央層面政策倡導(dǎo)和地方政府建制試行的雙重推動下，容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制已然成為助力改革落地的政府創(chuàng)新熱點(diǎn)，但全國整體上仍處于試點(diǎn)探索階段，并無成熟的經(jīng)驗(yàn)可循。因此，探索構(gòu)建一種科學(xué)合理、實(shí)操性強(qiáng)的容錯(cuò)機(jī)制，無疑具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。
　　一、現(xiàn)行干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的基本共識
　　（一）“為何容錯(cuò)”。各地對建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的重大意義和價(jià)值認(rèn)定基本一致，主要是營造寬容失敗、鼓勵創(chuàng)新的制度環(huán)境，促進(jìn)改革創(chuàng)新，激發(fā)和保護(hù)干部干事創(chuàng)業(yè)的激情和活力。
　�。ǘ�）“容什么錯(cuò)”。各地文件都重點(diǎn)設(shè)置了容錯(cuò)的邊界和條件。山東省濟(jì)南市采用“要素規(guī)定法”，規(guī)定了免予追究有關(guān)人員責(zé)任的4個(gè)條件。絕大多數(shù)地方采用了清單列舉法，列舉容錯(cuò)情形種類不一而足。一般認(rèn)為，容錯(cuò)糾錯(cuò)的核心要義是，對有關(guān)單位和個(gè)人在履職擔(dān)當(dāng)、改革創(chuàng)新過程中，未能實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)或出現(xiàn)偏差錯(cuò)誤，但符合法律規(guī)定和政策規(guī)定，勤勉盡責(zé)、未謀取私利的，不做負(fù)面評價(jià)，及時(shí)糾錯(cuò)改正，免除責(zé)任或從輕處理。限制性規(guī)定集中在“出于公心、善意履職、不違反黨紀(jì)國法、經(jīng)過民主決策程序并有書證”；容錯(cuò)免責(zé)例外情形，普遍對造成重特大安全責(zé)任事故、嚴(yán)重環(huán)境污染和生態(tài)破壞責(zé)任事故的行為實(shí)行“零容忍”。
　　（三）“怎樣容錯(cuò)”。各地試行的容錯(cuò)認(rèn)定程序大致包括申請、核實(shí)、認(rèn)定、反饋、報(bào)備五個(gè)環(huán)節(jié)。紹興、臺州、齊齊哈爾等地還增設(shè)“暫緩”程序，即對一時(shí)難以定論的情形，可以暫緩做出決定，三個(gè)月內(nèi)給予結(jié)論性意見。申請主體多數(shù)是被問責(zé)追責(zé)的相關(guān)單位和個(gè)人。認(rèn)定主體普遍由紀(jì)檢和組織部門組成。
　�。ㄋ模�“容錯(cuò)之后怎么辦”。對于容錯(cuò)結(jié)果，經(jīng)認(rèn)定給予“責(zé)任豁免”的，在各類考核、評優(yōu)評先、提拔任用、行政追責(zé)和效能問責(zé)等方面不受影響；需追究黨政紀(jì)責(zé)任的，可酌情從輕、減輕或免予處分。山西、湖北、陜西、成都、西安等地目前施行容錯(cuò)機(jī)制的一大特色就是注重抓早抓小、及時(shí)糾偏糾錯(cuò)。
　　二、容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的操作困境
　　（一）“容錯(cuò)”與“問責(zé)”的問題。容錯(cuò)免責(zé)與監(jiān)督問責(zé)之間存在較大的張力，堪稱為“激勵與懲戒二律背反的兩難境地”。[1]事實(shí)上，在處理“容錯(cuò)”限度和“追責(zé)”力度關(guān)系時(shí)，各地掌握的寬嚴(yán)尺度分歧較大。一是適用對象方面，有的僅將領(lǐng)導(dǎo)干部作為容錯(cuò)對象，有的則針對所有機(jī)關(guān)工作人員；二是容錯(cuò)適用范圍，湖北、廣東、江西等省只針對改革創(chuàng)新行為進(jìn)行容錯(cuò)，陜西等多地則沒有明確區(qū)分改革創(chuàng)新行為和一般行政行為；三是容錯(cuò)情形的例外條款，多地明確規(guī)定不予容錯(cuò)的情形，一些地方則沒有容錯(cuò)的否定性規(guī)定；四是容錯(cuò)結(jié)果運(yùn)用，廣西南寧等地明確規(guī)定“一票否決”事項(xiàng)不予免責(zé)，多地則規(guī)定“責(zé)任豁免”后相關(guān)考核免予“一票否決”等等。因此，準(zhǔn)確把握容錯(cuò)與問責(zé)的平衡點(diǎn)，破解其邏輯悖論，成為推動容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制落地生根的重要難題。
　�。ǘ�）容錯(cuò)條件“導(dǎo)向”與“精細(xì)”的問題。建立干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，應(yīng)兼顧容錯(cuò)原則的導(dǎo)向性和容錯(cuò)范圍的精細(xì)化。導(dǎo)向上，容錯(cuò)著力點(diǎn)應(yīng)放在改革創(chuàng)新的探索性工作、攻堅(jiān)克難的重點(diǎn)工作上，從機(jī)制上明確干部在什么情形下可以大膽干事、勇敢探索、積極創(chuàng)新，不應(yīng)包含日常工作中的一般性偏差和失誤。但在實(shí)際運(yùn)行中，有的地方將常規(guī)工作納入容錯(cuò)范圍，調(diào)研中部分街鎮(zhèn)干部也出現(xiàn)將“容錯(cuò)”與常規(guī)工作“出錯(cuò)”相混淆的誤解。內(nèi)容上，各地重點(diǎn)設(shè)置容錯(cuò)條件和情形，有的地方規(guī)定失之籠統(tǒng)，缺乏操作性；一些地方清單式列舉了容錯(cuò)條款，但同樣面臨“掛一漏萬”的困境。比如，強(qiáng)調(diào)的“經(jīng)過民主決策程序”這一條件，對于重大緊急情況下的決策行為就過于嚴(yán)苛。
　　（三）認(rèn)定程序“嚴(yán)謹(jǐn)”與“開放”的問題。大部分地方規(guī)定，容錯(cuò)機(jī)制的最終裁定，由同級紀(jì)檢機(jī)關(guān)、組織人事部門負(fù)責(zé)。但界定責(zé)任非常復(fù)雜，判斷一項(xiàng)情形能否免責(zé)，與行為人的主觀動機(jī)、行為發(fā)生的具體背景、客觀條件、過程、結(jié)果等都密不可分，往往需要權(quán)威性、科學(xué)性、專業(yè)性的評判。而且，在容錯(cuò)邊界不清、容錯(cuò)免責(zé)條款不完善的情況下，很難客觀衡量“錯(cuò)”的合法性與自由裁量權(quán)問題，其評判結(jié)果的公正性和權(quán)威性很容易遭受質(zhì)疑。
　　（四）機(jī)制的“公信”與“關(guān)愛”問題。容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制是一個(gè)龐雜的系統(tǒng)。少數(shù)干部對建立此項(xiàng)制度心存疑慮，擔(dān)心在容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制本身并不完善的情況下，很多因素可能會影響評判主體的認(rèn)定，即使作出免責(zé)認(rèn)定，也可能成為政治前程的污點(diǎn)。而且，當(dāng)前對改革創(chuàng)新失誤失敗的社會寬容度不太高，容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制可能導(dǎo)致干部“特權(quán)化”、“特殊化”的群眾認(rèn)知偏差。從各地實(shí)踐看，還有待進(jìn)一步釋放容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的公信力。
　　三、建立健全容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的路徑選擇
　�。ㄒ唬�準(zhǔn)確設(shè)定容錯(cuò)邊界。“容錯(cuò)”體現(xiàn)的是制度彈性，但它仍然在制度框架之內(nèi)。建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，應(yīng)恪守道德底線、法律紅線和黨紀(jì)高壓線，堅(jiān)持習(xí)近平總書記“三個(gè)區(qū)分”的基本原則，明確容錯(cuò)邊界。一看動機(jī)，是為公為民，還是損公肥私；二看緣由，是客觀因素造成的錯(cuò)誤并主動糾錯(cuò)，還是主觀故意的失職瀆職；三看程序，是經(jīng)過科學(xué)民主決策，還是獨(dú)斷專行、草率決策；四看政策，是否符合上級政策精神，是否有法律明令禁止；五看后果，有無造成不可挽回的后果。[2]
　�。ǘ�）科學(xué)明晰容錯(cuò)清單。正面清單樹導(dǎo)向，負(fù)面清單明底限。應(yīng)通過深入開展調(diào)研，把握地方當(dāng)前改革創(chuàng)新、干事創(chuàng)業(yè)中的“風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)”和“容錯(cuò)需求點(diǎn)”，科學(xué)細(xì)化為容錯(cuò)清單。
　　1.容錯(cuò)正面清單。除了借鑒現(xiàn)有制度文本中改革創(chuàng)新、生態(tài)環(huán)保、民生項(xiàng)目等共識性、基礎(chǔ)性條款，可考慮納入以下重要情形：在承擔(dān)急難險(xiǎn)重任務(wù)或分管風(fēng)險(xiǎn)較大工作中，因主動攬責(zé)涉險(xiǎn)、積極擔(dān)當(dāng)作為，出現(xiàn)一定失誤或非議行為的；在化解矛盾焦點(diǎn)、解決歷史遺留問題中，因勇于破除障礙、觸及固有利益，造成一定損失或引發(fā)信訪問題的；在處理長期纏訪、鬧訪或疑難信訪問題中履職盡責(zé)、積極作為，但仍出現(xiàn)非法越級上訪的；在處置突發(fā)事件中因情況緊急臨機(jī)決斷事后及時(shí)履行報(bào)告程序的；在重大公務(wù)或招商引資活動中，為推動地方發(fā)展，未嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)規(guī)章制度且情節(jié)輕微的；按照事發(fā)當(dāng)時(shí)法律法規(guī)和有關(guān)規(guī)定，不應(yīng)追究責(zé)任或從輕追究責(zé)任的等等。

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