信任、法治與國家治理現(xiàn)代化

　　摘要：不同的國家治理模式有著不同的信任基礎(chǔ)，只有與國家治理模式相匹配的信任模式才能促進(jìn)國家治理的有效實(shí)現(xiàn)。中國的國家治理現(xiàn)代化面臨著從特殊主義信任模式向普遍主義信任模式的轉(zhuǎn)型，從單向依附型信任模式向協(xié)商合作型信任模式的轉(zhuǎn)型。法治實(shí)踐可以從提供穩(wěn)定預(yù)期、保障公民自治權(quán)利、規(guī)范治理方式等方面促進(jìn)信任模式的轉(zhuǎn)型，但法治發(fā)揮作用的前提是重建自身的公信力。
　　關(guān)鍵詞：信任模式 國家治理 法治公信力
　　中圖分類號：DFO 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1673-8330（2016）06-0050-11
　　國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化已經(jīng)成為我國改革發(fā)展的重要目標(biāo)之一，但這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)僅僅依靠國家自上而下的推行不僅成本過高，而且也與國家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)背道而馳，為此應(yīng)爭取民眾的認(rèn)同、信任和支持，以降低治理成本，提高國家治理的合法性和有效性。但國家治理的現(xiàn)代化是對我國傳統(tǒng)治理方式的重大改革和調(diào)整，傳統(tǒng)的社會信任模式已無法為新的治理模式提供有效的精神和倫理支撐，為此，需要了解國家治理模式與社會信任模式之間是一種什么樣的關(guān)系，國家治理的現(xiàn)代化應(yīng)有什么樣的信任模式與之相適應(yīng)，在鄉(xiāng)土社會向城市化社會轉(zhuǎn)型中，國家治理模式由統(tǒng)治型和管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)型的背景下面臨著哪些問題，如何實(shí)現(xiàn)我國社會信任模式的轉(zhuǎn)型，法治又在其中扮演什么樣的角色，本文將對這些問題進(jìn)行相應(yīng)的探討。
　　一、國家治理模式變遷及其信任基礎(chǔ)
　　“國家治理”一詞有廣義和狹義之分，廣義上可以指國家的治理主體進(jìn)行的一切有利于維持國家政權(quán)穩(wěn)定和社會秩序正常運(yùn)轉(zhuǎn)的治理活動和治理過程，這里的“國家治理”是一個中性詞，可以適用于各種類型的政體和治理方式；而狹義上的國家治理，則是指從20世紀(jì)90年代興起于西方并逐漸向全球擴(kuò)展的新“治理”理念，更多地強(qiáng)調(diào)多元社會主體的參與和民主協(xié)商的治理方式，與民主的政治制度密切相關(guān)，“治理是各種公共和私人的機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程”。廣義上的國家治理活動從國家產(chǎn)生之日起就已經(jīng)出現(xiàn)，并且隨著社會的變遷而呈現(xiàn)出不同的治理模式。但不管國家治理模式如何變遷，國家的治理活動都不可能完全建立在純粹的強(qiáng)制和暴力的基礎(chǔ)上，而是需要民眾對國家權(quán)力的運(yùn)行及其國家權(quán)力的行使者有一定程度的信任、支持、服從和配合，以維持其治理的合法性和有效性，“任何一種真正的統(tǒng)治關(guān)系都包含著一種特定的最低限度的服從愿望，即從服從中獲�。ㄍ庠诘暮蛢�(nèi)在的）利益”。完全靠強(qiáng)制和暴力維持秩序，而缺乏民眾的基本信任與合作的國家，不僅缺乏合法性基礎(chǔ)，而且會使整個社會充滿緊張和對抗，政治效能低下，治理成本居高不下，最后使政權(quán)在沖突和混亂中走向解體。所以，在人類社會的早期，一些有見識的思想家和政治家就已經(jīng)表現(xiàn)出了對政治統(tǒng)治中“信”的高度重視，如孔子在回答子貢的問政時，就把“民信”排在比“足兵”和“足食”更為優(yōu)先的地位。商鞅在變法中也有“徙木立信”的舉措。所以國家治理是需要一定的信任關(guān)系作為基礎(chǔ)的，其中既包括國家與民眾之間的縱向信任關(guān)系，也包括民眾之間的橫向信任關(guān)系，這兩種信任關(guān)系往往相互影響、相互滲透，并共同影響甚至決定著一個社會整合和國家治理的狀況。
　　國家治理的模式與社會信任狀況呈現(xiàn)出復(fù)雜的互動關(guān)系，不同的國家治理模式需要有不同的信任基礎(chǔ)與之相匹配，不同的社會信任狀況也會對國家治理成效產(chǎn)生不同的影響。韋伯根據(jù)合法性要求的不同，把統(tǒng)治的類型劃分為合法型統(tǒng)治、傳統(tǒng)型統(tǒng)治和魅力型統(tǒng)治，這些不同的統(tǒng)治類型其實(shí)也表明了民眾基于不同的基礎(chǔ)而對統(tǒng)治行為產(chǎn)生的信任，分別是基于法律制度、傳統(tǒng)習(xí)慣及領(lǐng)袖個人魅力而產(chǎn)生的信任。從國家治理模式的發(fā)展歷程來看，大致經(jīng)歷了從統(tǒng)治型的國家治理模式向管理型國家治理模式和服務(wù)型國家治理模式發(fā)展的歷程，這是一個從國家權(quán)力的全能主義向國家權(quán)力逐漸收縮其管制范圍并實(shí)現(xiàn)規(guī)范化運(yùn)作的過程，同時也是一個社會主體的地位不斷提升以及參與治理的領(lǐng)域和權(quán)利逐步擴(kuò)大的過程，隨著國家治理活動中公權(quán)力強(qiáng)制性的減弱和民眾自主性的增強(qiáng)，對信任程度的需求也越來越高。
　　統(tǒng)治型國家治理模式主要存在于民主法治尚未建立或不夠成熟的國家。在統(tǒng)治型國家的治理模式中，統(tǒng)治者雖然也會通過施行仁政、推行道德教化和宗教教義等方式來增加民眾的福利及對統(tǒng)治的認(rèn)同度，以爭取民眾對統(tǒng)治者的信任，提高統(tǒng)治的合法性，但民眾沒有獨(dú)立平等的政治地位和法律權(quán)利與統(tǒng)治者進(jìn)行討價還價或協(xié)商談判，更難以對統(tǒng)治行為形成制度化的制約機(jī)制，所以這種信任是一種單向度的依附型的信任關(guān)系，更多地要求民眾對統(tǒng)治者的忠誠、感恩和回報(bào)，而統(tǒng)治者自身對民眾是充滿不信任的。為了維護(hù)少數(shù)統(tǒng)治者壟斷性的統(tǒng)治權(quán)，統(tǒng)治者往往會采取暴力、權(quán)謀及嚴(yán)刑峻法等手段防范和打擊統(tǒng)治權(quán)的覬覦者，并對社會中的信任網(wǎng)絡(luò)采取分化瓦解、分而治之等手段，破壞民間的信任和團(tuán)結(jié)，挑起民眾之間關(guān)系的緊張甚至爭斗，以維護(hù)自己的統(tǒng)治地位。民眾在統(tǒng)治者的管制和教化之下，往往會對統(tǒng)治者形成敬畏和依賴的臣民人格，加之在統(tǒng)治型社會中通常缺乏明確的法律和可靠的機(jī)制來保障民眾的權(quán)利和利益，而更多地依靠習(xí)俗或禮治規(guī)范調(diào)整彼此之間的關(guān)系，面對統(tǒng)治者恣意的權(quán)力濫用和財(cái)富掠奪，民眾往往生活在惶惶不安的狀態(tài)中，除了對建立在血緣、地緣和親緣基礎(chǔ)上的關(guān)系最密切的家族成員和鄰里鄉(xiāng)親的信任之外，很難對陌生的外人產(chǎn)生信任感。所以高度集權(quán)的統(tǒng)治型國家治理模式往往也是低信任度的社會，“低信任社會產(chǎn)生的原因是其歷史上經(jīng)歷了強(qiáng)大的政治集權(quán)，這一強(qiáng)權(quán)掃除了權(quán)力的競爭者，因而集權(quán)之前的‘社會資本’和民間組織瀕于滅絕”。
　　管理型的國家治理模式主要存在于現(xiàn)代民主法治已初步實(shí)現(xiàn)的國家，以西方國家在“治理革命”之前的治理模式為代表。西方國家在資產(chǎn)階級革命后普遍建立了代議制民主和分權(quán)制衡的憲政制度，為國家治理中信任關(guān)系的理性化、制度化和普遍化奠定了基礎(chǔ)。根據(jù)社會契約論和人民主權(quán)的原則，民眾從理論上來說取得了治理主體的地位，并在社會契約的基礎(chǔ)上把本屬于自己的部分權(quán)利委托給一些由民主選舉產(chǎn)生的管理者來行使，并希望他們運(yùn)用國家權(quán)力來為民眾謀取福利，促進(jìn)公共利益的實(shí)現(xiàn)，而不是被用來謀取管理者的私利。民主社會的國家權(quán)力本身就是政治信任的產(chǎn)物，但這種信任不是一種五條件的盲目信任，而是包含著理性的不信任，包含著對國家管理者的人性弱點(diǎn)及其濫用權(quán)力、以權(quán)謀私的可能性的認(rèn)識，所以西方國家一般通過嚴(yán)密的科層官僚體系、理性客觀的法律制度、分權(quán)制衡的憲政設(shè)計(jì)等方式防止國家權(quán)力的濫用，化解人們在政治活動和社會交往中的信任風(fēng)險(xiǎn)。但是這種國家治理的模式同樣難以避免委托一代理的難題。由于國家權(quán)力及其行使者天生就有自我擴(kuò)張和膨脹的趨勢，再加上掌權(quán)者在權(quán)力行使過程中具有的知識、信息、權(quán)力資源等方面的優(yōu)勢，即使是嚴(yán)密的法律制度也難以抑制其自利傾向和道德風(fēng)險(xiǎn)，腐敗和濫權(quán)在所難免，在參與機(jī)制和自治權(quán)利不足的情況下，民眾可能由國家的主權(quán)者再次被異化為治理的客體，而法律制度則可能由控制公權(quán)力的手段被異化為控制民眾和社會的工具：“這種轉(zhuǎn)型的實(shí)際效果卻是增強(qiáng)了權(quán)力的控制能力，使權(quán)力得以在由法律所開辟的廣闊領(lǐng)地中實(shí)行無所不在的控制”。管理型國家治理模式強(qiáng)調(diào)以國家為唯一治理中心，而隨著現(xiàn)代社會的日益復(fù)雜化和多元化，以及民眾參與國家治理的愿望和需求的增長，這種單一中心的治理模式日益顯得僵化和遲滯，難以應(yīng)對社會的復(fù)雜性和高度不確定性，也難以滿足民眾多元化的利益需求和民主參政的愿望，引發(fā)民眾越來越多的不滿，并且影響到了民眾對現(xiàn)代國家治理能力及法治自身的信任。

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